DESCONFIANZA Y ACCOUNTABILITY

¿LAS CAUSAS DEL POPULISMO EN

AMÉRICA LATINA?

José Del Tronco

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

Resumen: ¿Cuáles son las condiciones bajo las cuales surgen los gobiernos de corte po-
pulista? A partir de un enfoque clásico de representación politica (Pitkin 1985) y con
datos de encuestas de opinión (Latinobarómetro 1996-2008), este trabajo analiza (1) en
qué medida los deficientes resultados de las politicas públicas y la ausencia de rendición
de cuentas aumentan la desconfianza ciudadana en las instituciones representativas y
cómo esta desconfianza contribuye al surgimiento de liderazgos populistas como una
forma de resolver un problema de principal y agente, a través de una rendición de cuen-
tas simbólica. Según se propone aqui, en un inicio los liderazgos populistas contribuyen
a disminuir la distancia de los ciudadanos con el sistema político y aumentan la calidad
de la representación, en especial la percepción ciudadana de una rendición de cuentas
efectiva a través del vínculo directo del pueblo con el líder. Paradójicamente, el aumento
de esta dimensión informativa y argumentativa de la rendición de cuentas va de la
mano del deterioro progresivo de la dimensión electoral o sustantiva, haciendo difícil su
sostenibilidad —analítica y empírica— desde el enfoque de la teoría democrática.

El populismo es un estilo de liderazgo y una estrategia de representación. Los

líderes populistas se distinguen de otros líderes democráticamente electos por-
que buscan establecer —por un lado a través del discurso, y por el otro de las
formas de incorporación de preferencias sociales hacia el sistema político— una
relación directa entre el gobierno y los ciudadanos, por sobre las mediaciones ins-
titucionales propias de la democracia liberal (Weyland et al. 2004, 36).'
De acuerdo con el seminal esquema de Easton (1953), una democracia plura-
lista funciona como un sistema que incorpora demandas ciudadanas (inputs) a
través de instituciones de mediación y representación de intereses (los partidos
políticos y el parlamento) y las transforma en outputs (leyes, acciones administra-
tivas, programas), es decir en resultados de política. En el modelo de Easton, el
proceso de definición e implementación de políticas públicas, sin embargo, deriva
de alguna fórmula indescifrable —a la que denomina "caja negra"—, por lo que
no es posible saber cómo, cuáles y en qué medida son atendidas las demandas ciu-
dadanas incorporadas al sistema de toma de decisiones. Se asume, simplemente,
que así será.
Este misterio es posible porque en ausencia de ciudadanos interesados por los

1. En este sentido, "el populismo no está necesariamente asociado a modelos de acumulación espe-
cíficos. Los conceptos políticos del populismo también ayudan a dar cuenta de su variada orientación
ideológica, tanto hacia la derecha como hacia la izquierda" (de la Torre 2008, 28).
Latin American Research Reviezv, Yol. 48, No. 2. © 2013 by the Latin American Studies Association.
56 Latin American Research Review

asuntos públicos pero con instancias efectivas de rendición de cuentas (en su mo-
dalidad vertical —voto libre y secreto— y horizontal —auditorias, contralorías,
etc.), como pareee ser el caso de Estados Unidos en la posguerra, la caja negra no
entraña en sí misma un gran problema. Sin embargo, cuando estas instancias de
rendieión de cuentas no existen —real o virtualmente— la caja negra permite
abusos del agente (mandatario o representante) sobre el principal (mandante o
representado). Tales abusos, basados en un problema de asimetría de poder e in-
formación, obstaculizan el funcionamiento efectivo de la democracia representa-
tiva, al impedir que las demandas ciudadanas (inputs) se transformen en políticas
públicas (outputs).
Este trabajo propone que en regímenes democráticos caracterizados por el in-
cumplimiento de mandatos y la ausencia de rendición de cuentas (accountability),
la probabilidad de emergencia de gobiernos populistas aumenta signifieativa-
mente. Para los líderes populistas se trata preeisamente de desvelar la famosa
eaja negra, y mostrar que allí radiean los défieits de representaeión propios de
toda democracia liberal. Los gobiernos populistas sustentan su legitimidad en su
eapacidad para mejorar la calidad de la representación política a través de una re-
lación directa entre el líder y el pueblo (de la Torre y Peruzzotti 2008) que permita
—de acuerdo con las expectativas ciudadanas— una rendición de cuentas eficaz
y permanente. En este sentido, el populismo como fenómeno de representación
política es lo opuesto al esquema "eastoniano". La cercanía entre el gobernante
y los gobernados hace innecesaria la caja negra, demostrando a los ciudadanos
que la distorsión está en el sistema de intermediación (el sistema de partidos y las
instituciones de deliberación y negoeiaeión eomo el parlamento)^ earaeterístieo de
la demoeraeia representativa.
Basándose en la experieneia latinoamerieana de la última déeada, el presente
estudio pretende mostrar que (1) hay —al menos— dos eondieiones neeesarias
(mas no suficientes) para el surgimiento de liderazgos populistas: un elaro (per-
cibido así por los ciudadanos) y persistente (de larga duración) déficit de (a) re-
presentación política y (b) rendición de cuentas, que socavan la confianza de los
ciudadanos en las instituciones de gobierno; y (2) los gobiernos populistas, en el
largo plazo, erosionan la institueionalidad de la demoeraeia liberal puesto que
(a) si bien favoreeen una mayor rendición de cuentas simbólica (basada en rituales
de encuentro, eomunieaeión permanente y reeonoeimiento entre el líder y el pue-
blo), (b) debilitan los mecanismos formales de accountability, como son la compe-
tencia electoral y las instancias de frenos y contrapesos legalmente establecidas.
La estructura del documento es como sigue: en una primera sección, se pre-

2. Desde un enfoque institucionalista, es interesante notar que los populismos no se han dado en
sistemas parlamentarios (no hablamos de liderazgos carismáticos propios de "outsiders" de la política
como Berlusconi, sino populistas). Allf donde el jefe de gabinete necesita de la mayoría parlamentaria
para gobernar, el populismo resulta innecesario ya que el presidente (como se le llama en España) o
primer ministro (en casi todos los demás sistemas parlamentarios) emerge del parlamento; es un repre-
sentante de la clase política y no tiene incentivos —o al menos capacidad de transformación institucio-
nal— para desactivar dicho sistema de representación. Los primeros afectados serían los miembros de
su partido o coalición gracias a los cuales está en el poder y que no avalarían tales cambios contra su
propia sobrevivencia.
 DESCONFIANZA Y ACCOUNTABILITY 57

senta el argumento que establece la relación entre representación, rendición de

cuentas y confianza institucional. Fn un segundo momento, se establece cuál es la
relación entre populismo y rendición de cuentas y cómo el primero —a pesar de
aumentar los espacios de intercambio entre líder y pueblo, entendidos aquí como
momentos de rendición de cuentas simbólica— corroe las instancias formales en
que la segunda tiende a hacerse efectiva. En un tercer apartado, se presenta evi-
dencia de la relación entre calidad de la representación, desconfianza institucional
y el surgimiento de liderazgos populistas en América Latina. Fn la cuarta sección,
se presenta un análisis comparado de dos casos (Chile y Venezuela) con la inten-
ción de discutir la relación entre populismo y democracia representativa, y en el
epílogo, se ofrecen algunas conclusiones a los hallazgos del análisis empírico.

CALIDAD DE LA REPRESENTACIÓN, RENDICIÓN DE CUENTAS Y

CONFIANZA INSTITUCIONAL

Fn todo proceso de representación, un agente designado para tal fin habla en

nombre de su principal. Cada vez que ello ocurre, el delegado se enfrenta con
un dilema: cumplir con el contrato de representación para el cual fue facultado,
o perseguir sus propios intereses a espaldas de su(s) mandante(s) (Fiorina 1981).
El grado de confianza en la palabra del representante depende tanto del conoci-
miento previo del mismo (y de sus antecesores, si los hubiere) como de su desem-
peño posterior.' Si el mandatario viola sistemáticamente los pactos acordados,**
la confianza original se rompe y el vínculo entre ambos se debilita, dando paso
a un desligamiento que erosiona el mecanismo representativo. En estos casos, la
discrecionalidad de los representantes para incumplir el contrato y perseguir sus
propios fines no depende sólo ni fundamentalmente de sus atributos individuales
sino del grado de control establecido por sus mandantes (Adserà, Boix y Payne
2003, 2). El funcionamiento de las democracias en América Latina puede enten-
derse rápidamente a partir de estos supuestos.^
A diferencia de la legitimidad democrática —que es significativa entre los la-
tinoamericanos— y de la satisfacción con el desempeño del régimen —que es
oscilante y parece depender en buena medida de la cercanía ideológica con el
gobierno de turno (Torcal 2003, 7)—, los ciudadanos latinoamericanos expresan
(con diferencias entre países) sentimientos generalizados de alienación y cinismo

3. Este trabajo asume que toda relación de representación comienza con una dosis considerable de
confianza del representado (principal) hacia el representante (agente), ya que sin la misma el meca-
nismo de delegación de poder sería improbable.
4. Este adverbio de modo es esencial para entender el argumento ya que la violación del mandato
debe ser sistemática; esto significa que las preferencias (Pitkin 1985) o mandatos (Stokes 2001) deben
ser modificadas en forma constante, ya para maximizar rentas, ya para adoptar políticas impopulares
cuando las circunstancias así lo indican (Przeworski, Stokes y Manin 1999).
5. Las democracias contemporáneas son regímenes políticos en donde las decisiones colectivas no
son tomadas en forma directa por todos los integrantes de la comunidad, sino por personas elegidas
para tal fín a través de elecciones regulares, limpias y competidas. Si bien estas decisiones conservan
siempre un margen de autonomía respecto de los deseos de los gobernados, la democracia representa-
tiva supone al menos el control ex post de estos últimos a través del voto retrospectivo o accountability
electoral.
58 Latin American Research Review

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60 -
55 •
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45 -
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20 -
15
1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008

- Legitimidad Satisfacción — * - - . Conf. Part, y Cong. - Conf. Gob.

Figura 1 Actitudes hacia la democracia en América Latina, 1996-2006.

Fuente: Elaboración propia en base a Latinobarómetro 1996-1998,2000-2006.

respecto de la polítiea y lo polítieo. Si bien la democracia sigue siendo el sistema

político preferido en América Latina (según el Latinobarómetro, entre 1996 y 2009,
dos de eada tres latinoamericanos considera a la democracia como el mejor sis-
tema de gobierno posible más allá de sus problemas'), los niveles de confianza
en las instituciones centrales de la democracia representativa como los partidos
políticos o el parlamento se mantienen comparativamente bajos y de manera bas-
tante paradójica tienden a caer en todos los países del eontinente a medida que las
demoeraeias adquieren más edad (figura 1).'
¿Cuáles son las eausas por las que los eiudadanos latinoamerieanos deseonfían
de las institueiones representativas, si su apoyo a la demoeraeia es sólido y esta-
ble? A difereneia de la tesis culturalista tradicional' —que explica las actitudes
políticas de los ciudadanos como resultado de los valores de largo plazo incor-
porados por los individuos durante el proeeso de soeializaeión^— (Eekstein 1988;

6. Entre las democracias existentes a lo largo del mundo, este apoyo es del 53 por ciento en Europa del
Este, del 60 por ciento en la India y del 78 por ciento en la Unión Europea. Por su parte, el Asian Baro-
meter y el Afrobarometer presentan niveles del 61 por ciento y 69 por ciento respectivamente, pero debe
hacerse la aclaración que estas cifras incluyen a países no democráticos donde las expectativas acerca
de los beneficios de la democracia suelen ser más altas.
7. En 1996, los niveles de confianza eran del 22.3 por ciento para los partidos políticos, del 29.4 por
ciento para el parlamento y de 29.9 por ciento para el gobierno. En 2004, con casi una década más de
vigencia de las instituciones democráticas, la confianza en los partidos y el parlamento era inferior (18.6
por ciento y 27.2 por ciento) mientras que la confianza en el gobierno era ligeramente superior alcan-
zando un 30.6 por ciento. Debe destacarse aquí que si no tomáramos en cuenta a Venezuela, los niveles
de confianza promedio serían aún menores.
8. Los ejemplos utilizados para el análisis (Estados Unidos, Inglaterra, Italia, Alemania y México)
parecían darles la razón. La transición de regímenes autoritarios a regímenes más abiertos parecía en
buena medida relacionada con la transformación de una cultura parroquial (cerrada, patriarcal y ba-
sada en los mitos comunitarios y las tradiciones) o subdito (típica de regímenes dictatoriales basados
en la legitimidad carismática del líder) a una cultura cívica o participativa. Hoy en dia, sin embargo,
podemos decir que The Civic Culture (pese a su relevancia y a representar un parteaguas en la ciencia
política) adolecía de un serio problema de sesgo de selección (Almond y Verba 1963).
 DESCONFIANZA Y ACCOUNTABILITY 59

Almond y Verba 1963),' este trabajo sostiene que las actitudes políticas —si bien
sobre un fondo normativo— responden a estímulos de corto plazo vinculados al
cumplimiento de los mandatos y a la existencia de mecanismos de rendición de
cuentas que informan a los gobernados de las acciones de sus mandatarios.
En este sentido, la confianza política o institucional es aquel activo que los
individuos depositan en las instituciones y actores de gobierno; depende del com-
portamiento específico de los representantes y de la performance institucional, más
que de los valores arraigados en una determinada cultura política (Mishler y Rose
2001, 32).
Algunos autores sostienen que todo proceso de representación implica un pro-
blema insoluble. En esta línea, Cleary y Stokes (2006) consideran —a partir de una
tradición que puede remontarse hasta la democracia ateniense, con Demóstenes—
que la democracia es resultado de una cultura del escepticismo. No es la con-
fianza depositada durante el proceso de delegación de la autoridad hacia los go-
bernantes el elemento que genera instancias de participación y control, sino la
desconfianza en los verdaderos intereses de los representantes. El principal sabe
que la asimetría de información que lo separa del agente puede ser utilizada por
éste para su propio beneficio (perseguir sus intereses en lugar de los delegados
por el representado a través del mandato). Por ello, surge la necesidad de moni-
torear la actividad de los gobiernos para evitar conductas abusivas y/o discrecio-
nales a través de organizaciones profesionales, grupos de interés y/o medios de
comunicación (Cleary y Stokes 2006, 6). Para estos autores, la democracia —esto
es, la selección regular y competida de una instancia de gobierno por parte de los
ciudadanos— es un reflejo de la desconfianza de los ciudadanos en que un mismo
gobierno pueda representar adecuadamente sus intereses durante largo tiempo
de manera ininterrumpida (Cleary y Stokes 2006, 7), y las instancias formales de
accountability (el voto periódico, así como el parlamento, el poder judicial o las
agencias administrativas de rendición de cuentas) son el resultado inevitable.
Este trabajo se basa en un supuesto diferente: la desconfianza no es la relación
original entre gobernantes y gobernados ni surge automáticamente. Debe existir
cierta confianza original para delegar en el representante la responsabilidad de
perseguir mis intereses como ciudadano; por tanto, si la misión de los actores e
instituciones políticas es representar a los ciudadanos, la evaluación de los pri-
meros por parte de estos últimos debe girar en torno de la calidad de la represen-
tación. En tal sentido, es lógico esperar que los ciudadanos (con la información
siempre incompleta de que disponen) depositen su confianza en determinados

9. Granato, Inglehart y Leblang (1996) y el mismo Putnam (2000) retoman parcialmente este argu-
mento cuando intentan explicar la caída en los niveles de confianza ciudadana en las instituciones
políticas norteamericanas durante las últimas tres décadas del siglo XX. Para estos autores, como para
Dalton (2005), los procesos de modernización y los cambios en los valores que estos últimos implican
(desinterés en los asuntos públicos, caída en los niveles de membresía en asociaciones cívicas, privatiza-
ción de la vida social en general) son los factores que explican la distancia creciente entre los ciudadanos
y las instituciones políticas. Si las asociaciones cívicas son escuelas de democracia porque enseñan a los
ciudadanos a perseguir objetivos comunes, la desconfianza institucional es producto de que los estu-
diantes (ciudadanos) ya no acuden a las clases que allí se imparten.
6o Latin American Research Review

actores políticos en función de su desempeño, ya por los revelado en el pasado

(juicio retrospectivo), ya por lo esperado en el futuro (evaluación prospectiva)
(Fiorina 1981, 6).
El término desempeño —o su habitualmente utilizada acepción de raíz inglesa,
performance— indica por lo general una noción de rendimiento: el desempeño
refiere a un resultado que se obtiene a partir de la activación o puesta en fun-
cionamiento de un proceso que puede ser corporal, tecnológico, financiero o ins-
titucional, por citar sólo algunos ejemplos. El desempeño es la medida en que se
alcanzaron los objetivos durante el mencionado proceso. El gran problema ha sido
precisamente poder determinar cuál es el objetivo prioritario de la representación
(Verge Mestre 2004): la reproducción simbólica del cuerpo social en los atributos
de uno o varios representantes (representación descriptiva), el cumplimiento de
los mandatos electorales (responsiveness o representación sustantiva) o el control
de los representantes (accountability).
En términos político-institucionales existen, por tanto, diferentes indicadores
de desempeño; algunos están más relacionados con las consecuencias de las ins-
tituciones electorales (su proporcionalidad y su efectividad) mientras que otros
están mayormente vinculados con la actividad de los actores políticos (el sesgo
político de la representación, los resultados de las políticas o el control de la maxi-
mización de rentas individuales de los representantes) en el marco de dichas insti-
tuciones. La evidencia en América Latina demuestra que los niveles de confianza
política dependen fundamentalmente del desempeño político y económico que
los ciudadanos atribuyen a las instituciones de representación (partidos, parla-
mento y gobierno) (tabla 1).
El primer elemento a destacar de estos resultados es que los ciudadanos la-
tinoamericanos tienden a confiar en sus instituciones cuando perciben que las
elecciones son limpias, que todos son tratados de igual manera ante la ley, cuando
sienten que el voto genera opciones reales (mandatos), o cuando sus representan-
tes no incurren en conductas corruptas u oportunistas; asimismo, y fundamental-
mente, cuando perciben que la economía es manejada correctamente.
El segundo punto a tomar en cuenta es que, en principio, las dimensiones ins-
titucionales de la representación están mayormente relacionadas con la confianza
en los partidos, las dimensiones políticas con la confianza en el parlamento, y las
dimensiones de políticas públicas con la confianza en el gobierno. Ello sugiere
que los ciudadanos atribuyen a cada una de las instituciones determinadas res-
ponsabilidades y cuando estas no se cumplen, el efecto sobre la confianza tam-
bién es diferencial.
En tercer lugar, las variables sociodemográficas y de valores (con excepción de
la identificación partidista) no resultan significativas. En buena medida contradi-
ciendo el planteo de los teóricos de la modernización, mayores niveles educativos
no inciden sobre la confianza de los ciudadanos en las instituciones políticas (Dal-
ton 2004). Por su parte, y en contra de las tesis neo-tocquevillianas (Offe 2006; Put-
nam 2000) según las cuales, la confianza en las instituciones políticas es resultado
de los niveles de confianza interpersonal (puesto que quien confía en sus seme-
jantes tenderá a confiar en sus representantes), esta relación sólo se comprueba a
nivel agregado, pero no a nivel individual. En tal sentido, es mucho más probable
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62 Latin American Research Review

la hipótesis inversa: sólo en la medida en que se confia en la imparcialidad y

efectividad de las instituciones políticas es posible confiar en los semejantes, ya
que para éstos últimos el costo de una conducta oportunista será más alto que su
beneficio (Rothstein y Uslaner 2005).
Como evidencia preliminar, entonces, es posible afirmar que la confianza en
las instituciones representativas es en función del desempeño de éstas últimas.'"
Asimismo, este trabajo intentará mostrar que unos niveles de confianza institucio-
nal bajos y persistentes como resultado de una representación de baja calidad y de
una ausencia de rendición de cuentas, aumentan la probabilidad de surgimiento
de liderazgos populistas, percibidos por una buena parte de los ciudadanos como
los únicos capaces de reconocer, interpretar, encarnar y satisfacer sus intereses.

EL POPULISMO Y LAS EXPECTATIVAS DE UNA MAYOR RENDICIÓN

DE CUENTAS: MITOS Y REALIDADES

De acuerdo con Schedler (2007,13-15), la rendición de cuentas cuenta con dos

grandes dimensiones: la answerability, o respondabilidad," hace referencia a la ca-
pacidad del gobierno para dar respuesta, informando y argumentando acerca del
contenido y de los motivos de sus actos; el segundo componente de la rendición
de cuentas (no siempre presente en dichas instancias) es la responsabilidad; la
sujeción a una norma formal con capacidad de sancionar (de hacer responsable
ante la ley) a quien no ha cumplido con la responsabilidad previamente asumida
(figura 2). Esta capacidad puede ser puesta en práctica por los ciudadanos a través
del voto (rendición de cuentas vertical) o por otros poderes o agencias públicas
instauradas para controlar los excesos del gobierno.
La answerability es la obligación de dar respuesta que el agente asume frente a
los cuestionamientos del principal, y tiene a su vez dos dimensiones: la informa-
ción y la argumentación (o justificación). La información es, quizás, el único com-
ponente sin el cual es imposible hablar de rendición de cuentas en sentido estricto.
Quien rinde cuentas no hace otra cosa que informar acerca del cumplimiento
de ciertos mandatos o responsabilidades, acordados previamente. La argumen-
tación, por su parte, es no sólo una obligación del representante, sino también
un instrumento del que se puede valer para justificar determinadas decisiones
cuya sola información resultaría insuficiente —como mecanismo de rendición de
cuentas— a los ojos del principal. La answerability, por tanto, es la dimensión
simbólica de la rendición de cuentas.
Ahora bien, si la argumentación del agente no es todo lo convincente que de-
seara el principal, la answerability estaría revelando que el primero incumplió con
las reglas y/o procedimientos (incluyendo resultados) acordados con este último.

10. La confianza institucional es la sumatoria de los promedios de la confianza en los partidos políti-
cos, en el parlamento y en el gobierno.
11. La answerability o respondabilidad es diferente de la responsiveness o responsividad. Ésta úl-
tima refiere fundamentalmente a la capacidad de la élite de cumplir con los mandatos —ya sea con
los objetivos generales de una política (Stokes 2001), o con una política publica concreta (Stimson et al.
1995)—, mientras que la aquí planteada hace referencia a la capacidad de informar y argumentar por
qué fue tomada una decisión en lugar de otra (Schedler 2007,14).
 DESCONFIANZA Y ACCOUNTABILITY 63

Rendición de cuentas

Responsabilidad

Respondabíüdad
Dimensión
Horizontal Vertical sustantiva
Dimensión^
simbólica ' Información
Agencias Voto
ciudadano
Argumentación

Figura 2 Las dimensiones constitutivas de la rendición de cuentas.

Fuente: Elaboración propia en base a Schedler (2007,13).

En tales easos, a la respondabilidad debería seguir la responsabilidad; esto es una

situaeión en la cual el representante se sometiera a las sanciones propias de dicho
incumplimiento.
En este caso, la sanción más frecuente y cuya vigencia todo régimen democrá-
tico garantiza, es la que proviene de las elecciones. En democracia, los principales
hacen responsables a sus agentes a través del voto. Así, la responsabilidad es la
dimensión sustantiva de la rendición de cuentas: otorga una capacidad de sanción
real a los mandantes sobre sus mandatarios y motiva a estos últimos a actuar de
acuerdo al contrato establecido previamente a su designación.
¿Qué relaeión hay entre el populismo y ambas dimensiones de la rendición de
cuentas? Tal y como fue definido más arriba, el populismo es una estrategia de
representación polítiea. Dieha estrategia consta de dos elementos o dimensiones:
una discurso de ribetes emotivos (Hawkins 2009) en la cual un líder carismático
interpela y constituye (a través de dicha interpelación) al pueblo como un actor
social, cuyos intereses son contrarios a los del bloque de poder'^ (Laclau s.f.), y un
modo de ejercicio del poder político en el cual las mediaeiones institucionales (los
partidos políticos y el parlamento, fundamentalmente) son desestimadas y reem-
plazadas —en la medida de lo posible para la realidad de cada sistema político—
por un vínculo directo entre el pueblo como sujeto político y el líder carismático
(Weyland et al. 2004).
A diferencia de Hawkins (2009), este trabajo considera que el discurso es uno
pero no el único rasgo que distingue los liderazgos populistas de los que no lo
son. Si bien dicho autor analiza sólo los discursos de líderes en el poder, este tra-
bajo considera que los discursos populistas pueden ser una práctica utilizada por
gobernantes que, sin embargo, no hacen uso de sus facultades constitucionales y
meta-eonstitueionales para tomar decisiones sin la coneurreneia de las instaneias

12. El bloque de poder es un concepto englobador que puede hacer referencia a diferentes tipos de
actores y realidades: la oligarquía, la partidocracia, los colonizadores o conquistadores, los enemigos
del pueblo, etcétera (Hawkins 2009).
 64 Latin American Research Review

parlamentarias de representación. En tal sentido, el discurso es suficiente para

identificar a líderes pero no a gobiernos populistas. Si los discursos populistas
pueden ser una práctica frecuente de candidatos al gobierno de un país (Andrés
Manuel López Obrador en México, en 2006; y Ollanta Húmala en Perú, en 2005
y 2011, por mencionar sólo dos casos), la relación semidirecta entre el pueblo y el
líder en la cual este último interpreta y representa los intereses del primero, sólo
es posible a partir de que estos líderes llegan al poder y desempolvan una serie
de estrategias de interlocución y representación directa gobierno-sociedad, por
encima de las instituciones partidarias, y cuando pueden, del parlamento (Peru-
zzotti 2008; Weyland et al. 2004).
Los populismos clásicos de mediados del siglo XX tenían como ámbito de de-
sarrollo de esta liturgia la plaza pública, espacios donde la presencia multitudina-
ria del pueblo acercaba al gobernante con sus gobernados (Alvarez Junco 1994,24).
Por su parte, los neopopulismos utilizan con mayor frecuencia el espacio virtual
de los medios de comunicación audiovisuales. La vida posmoderna dificulta la
concentración física de grandes masas populares, pero facilita una mayor y mejor
comunicación entre el líder y sus seguidores a través de los múltiples canales que
ofrecen las tecnologías de información. Los programas radiales, televisivos, y más
recientemente las redes sociales, constituyen un instrumento muy eficaz para la
comunicación directa del líder con el pueblo, y del pueblo con "su" líder.'-'
En este sentido, el populismo como fenómeno político hace posible una co-
municación casi permanente. Es tal la asiduidad con que el líder informa y argu-
menta acerca de los actos de gobierno, que el manto de opacidad característico de
la democracia representativa parece reemplazado por la mayor de las transpa-
rencias imaginables: es el mismo jefe de gobierno quien informa, justifica, inter-
pela e interpreta los deseos de sus representados a través de las liturgias propias
de cada partido o movimiento. Así, se da lugar a una instancia de rendición de
cuentas simbólica, casi inexistente en democracias representativas clásicas, que
acorta la brecha entre el gobierno y sus gobernados y genera en estos últimos la
percepción de que, quizás por vez primera, sus demandas están siendo atendidas,
y además por personajes que reflejan en buena medida su misma informalidad'
(Arditti 2004, 97). Por primera vez en mucho tiempo, los ciudadanos consideran
que el gobierno representa los intereses del pueblo y no de los una élite o sectores
de poder."

13. Desde el año 1999, se emite en Venezuela el programa radiaMtó, Presidente, que surgió (de acuerdo
con el discurso oficial) como el medio de comunicación para aquellos que no tenían voz. El ciudadano
común, finalmente, pudo hacer contacto con su presidente, y lo asombroso para todos es que él les res-
pondía y atendía sus inquietudes. Entre 1999 y diciembre de 2011, se transmitieron unos 375 programas
que, a una duración promedio de cuatro horas, significan unas mil quinientas horas de diálogo entre el
presidente Chavez y los ciudadanos venezolanos (http://www.alopresidente.gob.ve/historia/28/1633)
Si a ello se le agrega la cantidad de información volcada en la cuenta "twitter@Alo_Presidente_" puede
afirmarse que el nivel de rendición de cuentas simbólica del gobierno de Chavez hacia la sociedad ve-
nezolana no tiene precedentes.
14. De acuerdo con datos de Latinobarómetro, entre 2004 y 2010, Venezuela es el país con mayor por-
centaje de ciudadanos que considera que el gobierno representa los intereses del pueblo y no de los más
poderosos (http://www.latinobarometro.org).
 DESCONFIANZA Y ACCOUNTABILITY 65

Sin embargo, y esto es parte del argumento central del trabajo, la dinámica
política propia de los populismos corre el riesgo de socavar progresivamente la
capacidad de sanción o accountability institucional —ya sea vertical, a través del
voto de los ciudadanos, u horizontal a través de la actividad de las agencias de
control—propia de las democracias representativas (Panizza 2008). Asistimos, así,
a una paradoja singular: mientras que la dimensión simbólica de la rendición de
cuentas —y con ella la sensación de cercanía entre pueblo y gobierno— aumenta
significativamente con los populismos, la dimensión sustantiva —tan importante
para el control y la prevención de los excesos de quienes ostentan el poder— se
ve disminuida al punto de verse cuestionados los fundamentos mismos de la po-
liarquía.'^ La comprobación empírica de este argumento, para América Latina, es
motivo del siguiente apartado.

EVIDENCLA EMPÍRICA EN AMÉRICA LATINA

La experiencia reciente de las democracias latinoamericanas muestra cómo la

desconfianza generalizada puede desembocar en crisis institucionales (Ecuador
en 1995,1998 y 2003, Bolivia en 2003 y Argentina en 2001), intentos de golpe militar
(Venezuela en 1992) o en situaciones en las cuales una institucionalidad democrá-
tica conváive con mecanismos de decisión política alejados de la deliberación ciu-
dadana y/o parlamentaria típica de los regímenes democráticos (Perú entre 1992
y 2000, Venezuela a partir de 1998, pero de forma más marcada, desde 2005). Lide-
razgos populistas como los de Fujimori en Perú (1992), Bucaram (1996), Gutiérrez
(2003) y Correa en Ecuador (2007), Evo Morales en Bolivia (2005), Daniel Ortega
en Nicaragua (2006) o Hugo Chavez en Venezuela (1998) surgieron en medio de
profundas crisis de confianza en los actores políticos y canales de representación
tradicionales como los partidos políticos y el parlamento.
Por ejemplo, si analizamos la llegada al poder de Chavez en Venezuela en 1998,
es posible ver que apenas dos años antes los venezolanos compartían mayoritaria-
mente una percepción muy negativa del desempeño gubernamental.
Los datos de la tabla 2 son contundentes. Si bien, el panorama de todo el con-
tinente es bastante sombrío, Venezuela es el país de América Latina de peor des-
empeño gubernamental en términos de pobreza, corrupción y crimen, de acuerdo
a la percepción ciudadana, en los años previos a la llegada al poder de Hugo
Chavez. Asimismo, Chile y Perú eran, en 1996, los de mejor desempeño, hecho in-
teresante ya que en el primero de estos países el desempeño reportado por los ciu-
dadanos ha sido relativamente bueno durante las últimas dos décadas mientras
que en el caso de Perú, se presentaron mayores oscilaciones. Como dato curioso,

15. De acuerdo con Robert Dahl (1971, 2), "An ideal democracy is a political system completely or
almost completely responsive to all citizens" ("una democracia ideal es un régimen político completa
o casi completamente responsivo a todos los ciudadanos"). Sin embargo, por otro lado, Dahl establece,
"Polyarchy is a political regime in which the opponents ofthe government can openly and legally orga-
nize into political parties in order to oppose the government in free and fair elections" ("la poliarquía
es un régimen político en el cual, los opositores del gobierno pueden abierta y legalmente organizarse
en partidos políticos para oponerse al gobierno en elecciones libres y justas").
66 Latin American Research Review

Tabla 2 Percepción de los ciudadanos sobre el desempeño gubernamental (América Latina, 1996)
Pobreza Corrupción Crimen
País % Pais % País %
Venezuela 92.6 Venezuela 93.3 Venezuela 94.6
Honduras 90.2 Argentina 89.0 Honduras 89.8
Guatemala 87.9 Honduras 870 Argentina 87.9
Nicaragua 86.4 Costa Rica 86.2 Paraguay 86.4
México 82.7 Paraguay 86.1 Guatemala 85.6
Argentina 82.5 Nicaragua 85.1 El Salvador 85.2
Paraguay 74.2 Ecuador 84.6 Costa Rica 83.7
El Salvador 73.7 Guatemala 78.6 Nicaragua 83.6
Ecuador 718 El Salvador 770 Ecuador 83.2
Costa Rica 7L1 México 76.9 México 80.0
Uruguay 69.3 Colombia 76.8 Uruguay 77.5
Bolivia 67.8 Panamá 76.7 Bolivia 77.4
Colombia 677 Bolivia 75.4 Panamá 73.7
Panamá 66.1 Uruguay 74.8 Brasil 72.7
Brasil 58.5 Brasil 63.5 Colombia 70.4
Perú 50.8 Chile 53.5 Chile 673
Chile 31.4 Perú 49.4 Perú 571
Fuente: Elaboración propia en base a Latinobarómetro 1996

Nota: Porcentaje de respuestas que considera que dichos problemas (pobreza, corrupción y crimen)
han crecido mucho durante los últimos cinco años.

en 1996, el gobierno peruano estaba a cargo de Alberto Fujimori, quien podría de

acuerdo a la definición de este trabajo ser considerado un gobernante populista,
especialmente por la supresión del parlamento como instancia de representación
y rendición de cuentas en 1992, al atribuirle a éste los males de la democracia pe-
ruana. Este hecho, lejos de deteriorar su imagen, aumentó su popularidad.
Si bien el caso de Venezuela parece paradigmático por el grave deterioro de
las instituciones democráticas y la pérdida de confianza de los ciudadanos en
la política de pactos partidarios iniciada en 1958 y que permitió a dos partidos
(Acción Democrática y COPEI) repartirse el poder y las prebendas durante cuatro
décadas —lo que llevó a Hillman (1994) a llamar al sistema político venezolano
"democracia para los privilegiados"—, el resto de los países donde surgieron lide-
razgos populistas durante la última década mostraron una misma tendencia de
desconfianza generalizada creciente durante los años previos.''

16. En los cuatro países —Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Perú— llegaron al poder líderes con dis-
cursos populistas, durante 2005 y 2006, uno o dos años después de la fecha de corte aquí presentada.
Si bien, en el caso peruano, se tiende a destacar que el líder populista era Ollanta Húmala, la figura de
Alan García reflejaba alguno de estos rasgos, aunque quizás de manera menos marcada. En cualquier
caso, la relación entre desconfianza institucional y populismo también se comprueba y se mantiene. En
2011, los dos principales candidatos a la presidencia de Perú fueron el mismo Ollanta Húmala y Keiko
Fujimori, hija del ya mencionado Alberto Fujimori.
 DESCONFIANZA Y ACCOUNTABILITY 67

Confianza Institucional: Ecuador Confianza institucionai: Bolivia

40% • 40% •

30% • 30% •

20% • 20% •

10% • 10% •

0% 0%
1996 1998 2000 2002 2004 1996 1998 2000 2002 2004

Confianza institucionai: Perú Confianza institucionai: Nicaragua

50% - 50% -

40% - 40% •

30% • 30% •

20% • 20% -

10% • 10% •

0% 0%
1996 1998 2000 2002 2004 1996 1998 2000 2002 2004

Confianza institucionai: México

50% •

40% •

30% •
- Partidos

20% • - Pariamento
- Gobierno
10% •

0% •
1996 1998 2000 2002 2004

Figura 3 Evolución de la confianza en ¡as instituciones representativas en países de gobiernos

populistas recientes.
Fuente: Elaboración propia en base a Latinobarómetro 1996,1998, 2000, 2002 y 2004.

De acuerdo con estos datos (figura 3), la confianza de los ciudadanos en las
instituciones representativas —y especialmente en los partidos políticos y el
parlamento— mostraba una tendencia decreciente durante la década previa al
surgimiento de gobiernos populistas. Tanto para el caso de Ecuador como de
Bolivia,'' dicha evolución es muy marcada y casi no presenta oscilaciones. En el

17. En este caso, retomamos la consideración de Ernesto Milá, quien define al gobierno de Evo Mora-
les como "populismo indigenista", según el cual el pueblo boliviano (un 80 por ciento es de ascendencia
68 Latin American Research Review

caso de Perú y Nicaragua por su parte, espeeialmente la eonfianza en el gobierno

presenta algún pico positivo (en 2000 y 2002 respeetivamente) a raíz de las expec-
tativas generadas por nuevos gobiernos (Valentín Paniagua en Perú y Enrique
Bolaños en Nicaragua'*). Sin embargo, la decepción fue rápida en ambos casos (el
primero, con una exeelente imagen tuvo un cargo interino hasta las elecciones de
2001, que ganó Alejandro Toledo, momento a partir del cual la confianza empezó
a caer; el segundo a raíz de sus decisiones de gobierno) lo que reforzó la tendeneia
previa (de deseonfianza institucional) en ambos países.
Lo destacable, sin embargo, no radica simplemente en presentar la tendeneia
de los eiudadanos a deseonfiar de las instituciones representativas en estos países,
ya que dicho patrón estaba también presente en otros países del continente. Lo in-
teresante en estos casos, como en el de México," es que dicha desconfianza estaba
claramente relacionada eon una percepción generalizada de que los gobiernos
no representaban los intereses del pueblo sino los de una minoría poderosa o
privilegiada.
La figura 4 también es elocuente. En primer lugar, la relación entre considerar
que el gobierno representa los intereses del pueblo y confiar en el gobierno es muy
fuerte. En segundo lugar, esta gráfica muestra cómo los déficits de representación,
especialmente euando son persistentes en el tiempo, son una condición necesaria
del surgimiento de liderazgos carismátieos cuyos discursos apelan a una retórica
de tipo populista. En casi todos los países (México, Perú, Ecuador, Nicaragua y
Bolivia) que presentan muy bajos niveles agregados de confianza institucional y
donde sólo una proporción mínima de ciudadanos consideraba que el gobierno
representa los intereses del pueblo, las siguientes elecciones eatapultaron al poder
a líderes eon tales características (con la única excepción de México, donde Andrés
Manuel López Obrador sólo perdió por el 0.57 por ciento de los votos emitidos, de
aeuerdo al eómputo ofieial de la autoridad eleetoral).
De tal manera, las dos últimas gráficas parecen confirmar tres hechos que
eonstituyen el argumento eentral del trabajo: (1) que la deseonfianza eiudadana
es resultado de una percepción negativa sobre el desempeño de las institucio-
nes representativas; (2) que este fenómeno, cuando es de largo plazo o persistente
en el tiempo, crea —al menos en regímenes políticos de separación de poderes
como los latinoamericanos— las condiciones para el surgimiento de estrategias
alternativas de representación y rendición de euentas, como son los liderazgos

amerindia o mestiza, y sólo un 20 por ciento proviene de grupos étnicos europeos) es el "legítimo pro-
pietario de las riquezas que alberga el subsuelo de su país", y "la postración de Bolivia es el fruto de
quinientos años de colonización".
18. Bolaños sucedió en 2002 al decepcionante gobierno de Amoldo Alemán, criticado por una corrup-
ción rampante, extensa e impune, y a la vez sucesor de la popularísima Violeta Chamorro. Esto explica
las altas expectativas de los ciudadanos con su mandato, evidenciadas en el pico de confianza reflejado
por los datos de Latinobarómetro.
19. En 2006, las elecciones presidenciales en México enfrentaban, fundamentalmente, al candidato
del partido en el gobierno (Partido Acción Nacional, PAN) Felipe Calderón y al candidato de la Coali-
ción por el Bien de Todos, Andrés Manuel López Obrador, cuyo discurso era netamente de corte popu-
lista, y cuya plataforma electoral incluía en buena medida algunas propuestas que abonaban la idea de
un gobierno fuerte, caudillesco y personalista, sin intenciones visibles de negociar con la oposición ni
tomar en cuenta las posturas de los actores de veto partidarios, institucionales o fácticos.
 DESCONFIANZA Y ACCOUNTABILITY 69

60% -|

50% -

40% -

30% -

20% •

10% -

0%
0% 10% 20% 30% 40% 50%

Figura 4 Representación de los intereses del pueblo y confianza en el gobierno (América

Latina, 2004).
Fuente: Elaboración propia en base a Latinobarómetro 2004.
Nota: Sobre el eje de abscisas (x), se presenta el porcentaje de personas que considera que el gobierno
representa los intereses del pueblo, mientras que el eje de ordenadas (y) refiere al porcentaje de ciuda-
danos en cada país que confía en el gobierno.

populistas; y (3) que al menos en el corto plazo, los liderazgos populistas suelen
percibirse, mayoritariamente, como representativos de los intereses del pueblo, tal
como lo muestra el caso de Venezuela.

¿DEMOCRACIA LIBERAL O DEMOCRACIA POPULISTA? CONFIANZA Y RENDICIÓN DE

CUENTAS EN CHILE Y VENEZUELA

Esta sección comienza haciendo referencia a la figura 4, presentada en el apar-

tado anterior. Allí, la gráfica muestra que Venezuela no es el país con mayor por-
centaje de ciudadanos que dicen confiar en el gobierno, pero sí, y por mucho,
es la nación donde una mayor proporción de aquellos sostiene que el gobierno
representa los intereses del pueblo. Por su parte, Chile es el país donde el go-
bierno recibe mayores niveles de confianza ciudadana, pese a que el porcentaje
de ciudadanos que considera que su gobierno representa los intereses del pueblo
es menor. En ambos casos, hablamos de países con desempeños y niveles de con-
fianza aceptables y relativamente superiores al del resto de la muestra, pero con
fórmulas institucionales muy diferentes entre sí: democracia partidista en el caso
chileno y democracia populista en el caso venezolano. ¿Cómo podemos explicar
desempeños similares en términos de representación y confianza a partir diseños
institucionales diferentes? ¿Por qué en Chile es mayor la confianza y en Venezuela
la percepción de representatividad del gobierno? ¿Qué papel juegan, en cada caso,
las dimensiones constitutivas de la rendición de cuentas? ¿Qué nos dice esta evi-
dencia con respecto a la relación entre populismo y democracia liberal?
De acuerdo con los trazos institucionales de cada sistema político, el poder
ejecutivo en Chile tiene una capacidad de decisión muy superior a la de su par
 70 Latin American Research Review

venezolano. Si bien en Venezuela, a partir de 2005, el presidente es prácticamente

el único actor de veto, en términos institucionales el presidente chileno se encuen-
tra en una situación más favorable, tanto por su capacidad de iniciar legislaciones
como por su poder de veto sobre las iniciativas surgidas en el parlamento. Estas
condiciones transforman al jefe de gobierno chileno en un verdadero agenda setter;
es —dadas las reglas y la dinámica política— quien fija, casi exclusivamente, la
agenda de gobierno (Aninat et al. 2008, 28).^°
Pese a esto, el sistema político chileno cuenta con actores de veto —tanto ins-
titucionales como partidarios— que limitan la capacidad de decisión del poder
ejecutivo. Sin contar a los actores heredados del régimen autoritario (algunos de
ellos, removidos con la reforma constitucional de 2005), Chile cuenta con un con-
greso bicameral, una contra loria general, un poder judicial independiente y una
burocracia meritocrática (Scartascini 2011). Todo ello sumado a un sistema de par-
tidos institucionalizado con partidos ideológicamente orientados y disciplinados
y una memoria colectiva que desdeña las decisiones alejadas del votante mediano,
genera incentivos para que las políticas públicas cuenten, en alguna medida, con
el acuerdo de todos los jugadores involucrados.
En tal sentido, Chile es un país donde los gobiernos se enfrentan de manera
permanente al escrutinio de instancias formales de rendición de cuentas, motivo
por el cual el incentivo de los decisores es cumplir con los mandatos electorales
siempre y cuando las políticas públicas resulten aceptables —desde el punto de
vista político e institucional— para las múltiples instancias de veto presentes en
el sistema político. Esta dinámica del sistema político chileno —claramente evi-
denciada entre 1990 y 2010— sacrifica representatividad pero ha obtenido altos
niveles de confianza, dada la certidumbre que generan sus decisiones.^'
En el caso de Venezuela, por su parte, el presidente ha ocupado históricamente
un espacio institucional de mayor debilidad. La constitución de 1958 y las reglas
electorales de allí derivadas promovieron un sistema cuasi bipartidista (Acción
Democrática y Comité de Organización Política Electoral Independiente) en el
cual fueron los partidos políticos (especialmente sus líderes nacionales) y los re-
presentantes corporativos del trabajo y el capital (FTV y Fedecámaras) los prin-
cipales actores de veto del sistema político venezolano. De hecho, los presidentes
contaban con una capacidad limitada de iniciativa sobre las políticas públicas y
poco podían hacer para vetarlas una vez que los partidos habían llegado a un
acuerdo para promoverlas a través del parlamento (Monaldi et al. 2008).^ El re-
sultado fueron políticas estables, a partir del consenso alcanzado por los pocos
actores con capacidad de influencia en el proceso de toma de decisiones (i.e., par-
tidos políticos).

20. No hay espacio aquí para analizarlo, pero estos datos (la nula capacidad de veto del Poder Ejecu-
tivo sobre las iniciativas del parlamento) pueden ayudar a explicar la obsesión de Chavez por mantener
una amplia mayoría en el poder legislativo así como su recurrente utilización del plebiscito para legiti-
mar ya políticas públicas, ya reformas constitucionales.
21. El reciente conflicto con los estudiantes de educación superior —por su carácter generalizado—
puede estar poniendo en tela de juicio algunos supuestos de este argumento.
22. Sumado a ello, los presidentes no podían ser reelectos hasta diez años después de su mandato,
hecho que reforzaba aún más su debilidad frente a los partidos en su rol de agenda setter.
 DESCONFIANZA Y ACCOUNTABILITY 7I

Este sistema semicerrado de decisiones brindó estabilidad a las políticas públi-

cas durante tres décadas, pero comenzó a resquebrajarse a partir de la crisis eco-
nómica de los años ochenta y de la puesta en práctica efectiva del sistema federal.^^
La pérdida de legitimidad de los partidos políticos tradicionales junto con el sur-
gimiento de nuevos líderes en los gobiernos subnacionales aumentó la cantidad
de jugadores con veto institucionales —partidarios y no partidarios—, como su
volatilidad (Monaldi et al. 2008,393). En este contexto, la aparición de los militares
en la escena política aumentó la debilidad del poder ejecutivo, incapaz de estable-
cer una agenda de políticas consensuada con el resto de los actores. Así, el proceso
de políticas públicas se volvió incierto, las políticas inestables, y los resultados
inaceptables para la mayoría de los jugadores, incluyendo a la sociedad misma.
Por tanto, el año en el que Hugo Chavez llega al poder en Venezuela, la presi-
dencia es una institución débil en términos constitucionales y su partido es polí-
ticamente minoritario en el parlamento, por lo que su capacidad de establecer una
agenda de gobierno es muy limitada. Bajo tales limitaciones, e inmediatamente
después de ocupar su cargo, Chavez propone una reforma constitucional a partir
de la cual el proceso de toma de decisiones se ha ido concentrando de manera
progresiva en manos del presidente, a costa del debilitamiento y/o la elimina-
ción de los actores de veto preexistentes: modificación del sistema electoral pro-
porcional por uno mayoritario (debilitamiento de la oposición); eliminación del
financiamiento público a los partidos (debilitamiento de los partidos políticos);
eliminación de la cámara de senadores y supresión de la representación territorial
(debilitamiento de los gobernadores y de los intereses políticos regionales); con-
trol presidencial del sistema de promociones al interior de las fuerzas armadas
(subordinación de la institución militar al poder político); y finalmente y más im-
portante, el presidente tiene la capacidad de llamar a un referéndum sobre cual-
quier tema, incluyendo el llamado a una reforma constitucional (debilitamiento
del poder legislativo y de los controles constitucionales). Si a ello se agrega, la
posibilidad de reelección del presidente hasta por dos períodos de seis años cada
uno, es posible ver en qué medida, durante el gobierno de Hugo Chavez, se han
debilitado las instancias de intermediación y control del poder político, y se ha
concentrado el proceso de toma de decisiones a manos de un jefe de gobierno
amplia y frecuentemente plebiscitado por la sociedad.
En síntesis, si las reglas ubican al jefe del poder ejecutivo chileno como el ver-
dadero iniciador de la legislación, la presencia de actores con veto institucionales
heredados del antiguo régimen así como una dinámica política cooperativa entre
el gobierno y los partidos opositores (jugadores con veto partidarios) representan
un obstáculo para la formulación de políticas fuertemente redistributivas. Esto
disminuye la proporción de ciudadanos que percibe que el gobierno chileno re-
presenta los intereses del pueblo frente a los de una minoría privilegiada, pero
favorece la equidistancia de las decisiones y —de acuerdo con las visiones más
consensúales de la democracia— una mayor calidad institucional.

23. En 1989, las autoridades regionales fueron electas a través del voto popular. Hasta ese momento,
los gobernadores eran nombrados por el presidente (a instancias de los partidos nacionales) y por tanto
no tenían incentivos para constituirse en alternativas políticas o "de política".
72 Latin American Research Review

En Venezuela, por su parte, la utilización de los resquicios legales por parte

del presidente para consolidar el carácter mayoritario de su gobierno, pueden au-
mentar su capacidad para la toma de decisiones respecto de los actores con veto,
especialmente de los partidarios, y esto es percibido por los ciudadanos como
una mayor voluntad de satisfacer los intereses populares en contra de los privile-
giados. En tal sentido, el gobierno de Chavez desarrolló en Venezuela (fenómeno
que luego ha sido replicado por otros gobernantes como Evo Morales en Bolivia
y Rafael Correa en Ecuador) una estrategia de rendición de cuentas simbólica
que tiene por finalidad informar al pueblo venezolano de manera permanente y
exhaustiva de las labores presidenciales. A través de su programa Aló Presidente,
y de sus diversas apariciones en medios de comunicación (y actualmente en redes
sociales), Chavez recibía las demandas ciudadanas de forma directa y ordenaba
a sus funcionarios la satisfacción instantánea de muchas de ellas, además de ex-
plicar a los ciudadanos las razones de sus decisiones y los beneficios que ellas
implican para el pueblo de Venezuela.
Complementariamente, y arropado con estos espacios permanentes de rendi-
ción de cuentas simbólica que refuerzan la lealtad de sus adhérentes (del pueblo)
hacia su proyecto, el gobierno de Hugo Chavez ha desarrollado distintos meca-
nismos de participación ciudadana en la cogestion de bienes y servicios públicos
que vinculan de forma directa al pueblo con el sistema político sin más mediación
que los representantes del poder popular, nombrados desde el gobierno central
(Zaremberg 2012; López Maya 2011).^''
Tales estrategias tuvieron un impacto directo sobre los ciudadanos. Para quie-
nes participan en las actividades de los consejos también resulta clara la adqui-
sición de destrezas y habilidades para ejercer cierto liderazgo en la vida comuni-
taria, así como un mayor vínculo con los delegados gubernamentales, a quienes
exigen cuentas con mayor asiduidad. Sin embargo, la participación general sigue
siendo, en términos generales baja. Las constantes presiones de los militantes cha-
vistas sobre los integrantes de los consejos para erigirse en células movilizadoras
del partido en los tiempos electorales han puesto en duda su potencial para am-
pliar la ciudadanía política. Adicionalmente, se socavan los derechos de quienes
participan en estas iniciativas, al exigirles una adherencia explícita al proyecto
político de Hugo Chavez, erosionando el carácter liberal de la democracia venezo-
lana (López Maya 2011, 32-33).''^
¿Cómo inOuyen estos dos modelos sobre la rendición de cuentas, y específi-
camente, sobre la percepción de los ciudadanos en cada país? Si analizamos la
figura 5 podemos observar que —de acuerdo con los indicadores de gobernanza
democrática desarrollados por el Banco Mundial— Chile presenta indicadores
más alentadores que Venezuela, especialmente, en el caso de la vigencia del
estado de Derecho y del control de la corrupción mientras que en términos de

24. De acuerdo con López Maya (2011), la cogestion no sólo perseguía la solución de serios déficits en
materia de servicios y derechos humanos sino también crear las condiciones para el empoderamiento
popular. En el marco del socialismo del siglo XXI, sin embargo, esto ya no implica la conjura de los défi-
cits de representación, sino los cimientos de un nuevo tipo de institucionalidad: el Estado comunal (1).
25. A diferencia del caso chileno, estas políticas suelen aumentar la polarización y disminuir la con-
fianza de los sectores desfavorecidos por las políticas gubernamentales.
 DESCONFIANZA Y ACCOUNTABILITY 73

Estado de derecno Estabilidad politica (no violencia)

2.5 2.5
2 2
1.5 - 1.5
1 - 1
0.5 - 0.5
Q f
-0.5 - 1 ^ 6 1998 2000 2002 2004 2006 2008 .0.5 2002 2004 2006 2008
-1 - * -1
-1.5 - "* * ^-» -1.5
-2 - -2
-2.5 - -2.5

• -CHL « VEN

Control de la corrupción Voz y rendición de cuentas

2.5 - 2.5 .
2-
1.5 - 1.5 .
1-
0.5 . 0.5 .
O
•0.5 2002 2004 2006 2008 -0.5 •
.1
-1.5 • -1.5 .
-2 .
-2.5 . -2.5 .

Figura 5 Gobernanza democrática en Chile y Venezuela (1996-2006).

Fuente: Elaboración propia en base a World Bank (1996-2006).

estabilidad política, y sobre todo en el caso de la disponibilidad de instancias

para activar la voz y (la) rendición de cuentas la puntuación de ambos países es
menos divergente (la evaluación de Chile no es tan positiva ni la de Venezuela tan
negativa como en los otros casos).
Por otro lado, y a partir de los datos presentados en la tabla 3, resulta intere-
sante notar que la mayor calidad institucional también se ve reflejada en la per-
cepción que tienen aquellos que desaprueban la gestión del gobierno, respecto de
la calidad de las elecciones. En el caso de Venezuela, la satisfaeeión eon el desem-
peño del gobierno afeeta signifieativa y fuertemente la pereepción sobre la ealidad
de las institueiones, mientras que en Chile esta relación es considerablemente más
tenue.
Tal como lo muestra la tabla 3, en Chile, sólo un 42 por eiento de quienes des-
aprueban la gestión del gobierno (Baehelet) eonsideran que las elecciones son
fraudulentas, mientras que en Venezuela, este porcentaje aseiende a 88 por eiento.
Es decir, nueve de cada diez venezolanos que no aprobaban la gestión del go-
bierno de Hugo Chavez, creían que no existen mecanismos institucionales de ren-
dición de cuentas, a través de los cuales tal desaprobación pueda hacerse efectiva
en los resultados de una elección. Tales hallazgos sugieren, que la democracia
chilena ofrece mayor capacidad a los ciudadanos, y espeeialmente a los oposito-
 74 Latin American Research Review

Tabia 3 Calidad de la rendición de cuentas electoral: Percepción de oficialistas y opositores en

Chile y Venezuela (2006)
Chile Venezuela
Gestión del
gobierno Limpias Fraudulentas N Limpias Fraudulentas N
No responde 77% 23% 69 32% 68% 53
Aprueba 81% 19% 752 88% 12% 692
No aprueba 58% 42% 296 12% 88% 274
Total 834(75%) 283(25%) 1,117 659 (65%) 360 (35%) 1,019
Fuente: Elaboración propia en base a Latinobarómetro 2006.

res, para hacer rendir cuentas a sus gobernantes.^i^ Por el contrario, la democracia
venezolana —con márgenes de aprobación similares respecto de sus políticas
genera incentivos entre los opositores para buscar estrategias de participación y
control diferentes de las electorales, y esto corroe los cimientos mismos del régi-
men democrático.

ALGUNAS CONCLUSIONES PRELIMINARES

A partir de la evidencia aquí presentada, es posible llegar a algunas conclu-

siones. En primer lugar, la confianza de los ciudadanos en las instituciones de
gobierno está relacionada con el desempeño de los representantes. En la medida
en que se percibe que las instituciones, los mecanismos de deliberación y nego-
ciación y las políticas públicas no contribuyen a satisfacer los intereses del pueblo
ni a aumentar el bienestar de la sociedad, los niveles de confianza disminuyen
consistentemente.
En segundo término, la experiencia latinoamericana muestra que el surgi-
miento de gobiernos populistas (caracterizados por un crecimiento significativo
de la dimensión simbólica de la rendición de cuentas) es —entre otras cosas
resultado de altos y generalizados niveles de decepción ciudadana dado el de-
ficiente desempeño de las instituciones representativas (gobierno, parlamento y
partidos), así como de la percepción generalizada de que votar no alcanza y que
los mecanismos de sanción a mano de los ciudadanos son insuficientes o defini-
tivamente ineficaces para provocar cambios positivos en la calidad del proceso
de representación. En estos contextos, los líderes populistas son percibidos como
capaces de interpretar, reconocer y representar los intereses del pueblo, enten-
dido a este último como un sujeto social constituido en oposición a los sectores

26. Lo ocurrido durante 2011 con el movimiento estudiantil hace pensar que incluso en estas demo-
cracias más consensúales es muy posible dejar fuera de las decisiones públicas intereses significativos
(cualitativa y cuantitativamente) que por distintas cuestiones no han adquirido representación insti-
tucional y/o parlamentaria. Ello representa una crítica muy seria —y que debe ser examinada cuida-
dosamente a la luz de los resultados del proceso aquí referido— para el argumento aquí presentado,
especialmente en contextos de desigualdad persistente como los que caracterizan a muchos países de
América Latina.
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privilegiados (Laclau s.f.). Alberto Fujimori en Perú durante los años noventa (ver
tabla 2), y Chavez a partir de 1998 en Venezuela, son ejemplos inequívocos de esa
situación (Ellner 2004).
Como consecuencia de ello, los liderazgos populistas contribuyen en un princi-
pio a generar entre los ciudadanos la percepción de una mayor rendición de cuen-
tas, y por ende un aumento de la confianza en las instituciones representativas,
especialmente en el presidente. Sin embargo, cuando las instancias de rendición
de cuentas institucionales se ven afectadas y se erosiona la competencia partidista
disminuyendo la probabilidad de una oposición efectiva, las evaluaciones positi-
vas —y la confianza en el gobierno— sólo permanece entre sus partidarios.
Finalmente, la evidencia comparada muestra que en una democracia partidista
como Chile, el respeto por las instancias de rendición de cuentas institucional
limita la representación de los intereses del pueblo si bien contribuye, cuando
el desempeño es satisfactorio, a niveles altos y persistentes de confianza en el
gobierno. Por su parte, en una democracia populista como la venezolana, el ava-
sallamiento de instancias formales de rendición de cuentas y su reemplazo por
mecanismos simbólicos, permite tomar decisiones más cercanas a los intereses
de los sectores menos privilegiados (al menos de acuerdo a la percepción de estos
últimos) pero socava —en el largo plazo— las bases sobre las que se sostiene el
edificio representativo.^^
En términos de la agenda política y de investigación futura, el dilema más
importante de las democracias latinoamericanas parece ser —una vez más—
redistribución (o capacidad de representar los intereses de las mayorías desfa-
vorecidas) versus calidad institucional (o respeto de las reglas y puntos de veto
de los regímenes democráticos). En el caso de la Concertación en Chile —que
pudiera ser análogo a las experiencias del Frente Amplio en Uruguay y del PT
en Brasil—, la evidencia ha mostrado que gobiernos de orientación progresista
han reducido los alcances de las políticas redistributivas para preservar la salud
institucional y evitar la polarización política. Por su parte, en el caso venezolano,
la ecuación parece ser totalmente inversa: supresión de las instancias de veto po-
líticas e institucionales a favor de cambios más o menos radicales en el statu quo,
que aumentan la división social y disminuyen la posibilidad de interlocución y
negociación entre los actores políticos.
Las alternativas parecen claras, pero no siempre lo es la elección. Todo depende
de la posición en la que se encuentre el ciudadano al que le toca decidir. Quienes
tengan menos para perder, tendrán incentivos para apoyar cambios radicales en
una realidad que los margina; la única duda, en este caso, es la sostenibilidad en
el tiempo de estos cambios y la espiral de intolerancia que tales decisiones pue-
dan motivar. ¿Será como dice Canovan (1999) que la democracia tiene dos caras, o
es —con Bobbio— el gobierno de los moderados? La experiencia demuestra que

27. De cualquier manera, vale la pena preguntarse si el carácter representativo de la democracia no

había sido erosionado previamente al surgimiento del gobierno populista, por partidocracias sin capa-
cidad de respuesta a las demandas ciudadanas. Un análisis pendiente es el orientado a responder cuál
de estas dos situaciones debilitan más a la democracia representativa, y no a la democracia a secas, como
suele hacerse en el debate entre democracias mayoritarias versus democracias de consenso.
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cuanto más populista, menos moderado es un gobierno; y el equilibrio en estos

casos parece difícil de alcanzar.

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