Publicacion Diciembre 2022 Iiff Espana Strategic Guidelines WF Spain Tcm30-549207

ORIENTACIONES
ESTRATÉGICAS
PARA LA GESTIÓN
DE INCENDIOS
FORESTALES
EN ESPAÑA
Aprobadas por la
Conferencia Sectorial de
Medio Ambiente
el 28 de julio de 2022
STRATEGIC GUIDELINES
FOR WILDLAND FIRE
MANAGEMENT IN SPAIN
Approved by the Sectoral

Conference of Environment on
28th July 2022
Elaboración del documento
Comité de Lucha contra Incendios Forestales (CLIF)

National Wildland Fire Committee
Fecha de aprobación por el Comité de Lucha contra Incendios Forestales: 21 de noviembre

de 2019.
Fecha de aprobación por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente: 28 de julio de 2022.
Aviso legal: Los contenidos de esta publicación podrán ser reutilizados citando la fuente, y la
fecha, en su caso, de la última actualización.
Edita
©: Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO)

Madrid 2022.
www.miteco.es
Plaza de San Juan de la Cruz 10

28003 Madrid.
ESPAÑA
NIPO: 665-22-005-7
Catálogo de Publicaciones de la Administración General del Estado: https://cpage.mpr.gob.es

INDICE - INDEX
ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS PARA LA GESTIÓN DE INCENDIOS FORESTALES

EN ESPAÑA.. ............................................................................................................................................................4
............................................................................................................................................................
1. ¿POR QUÉ ES NECESARIA UNA ESTRATEGIA DE GESTIÓN DE
INCENDIOS FORESTALES? ...................................................................................................... 5
2. PRINCIPIOS QUE RIGEN ESTAS ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS .. ...................... 11
3. OBJETIVOS .. ........................................................................................................................... 14
4. LÍNEAS DE ACCIÓN PRIORITARIAS .. ................................................................................ 15
Objetivo 1: Gestionar el territorio rural para lograr su sostenibilidad
ante los incendios forestales.............................................................................................................................15
Objetivo 2: Reducir el riesgo de incendio forestal y preparar a los
ecosistemas y la sociedad ante su ocurrencia..........................................................................................17
Objetivo 3: Involucrar en la gestión del riesgo por incendios forestales a
políticas sectoriales estratégicas.. ....................................................................................................................20
Objetivo 4: Adaptar los dispositivos de defensa contra incendios
a los nuevos escenarios y reforzar la cooperación entre ellos. . .........................................................25
Objetivo 5: Profundizar sobre el conocimiento en incendios forestales
e influencia del fuego en los ecosistemas..................................................................................................31
Objetivo 6: Fomentar la participación y la sensibilización
de la sociedad en la gestión de los incendios forestales.....................................................................33
Objetivo 7: Incorporar las mejoras tecnológicas que se van
produciendo en materia de prevención y extinción de los incendios forestales. . ......................35
STRATEGIC GUIDELINES FOR WILDLAND FIRE MANAGEMENT IN SPAIN.

SPAIN . . ...................37
...................
1. WHY IS A STRATEGY FOR MANAGING WILDLAND FIRES NECESSARY?...................... 38
2. GOVERNING PRINCIPLES OF THE STRATEGIC GUIDELINES . . ................................ 44
3. OBJECTIVES ......................................................................................................................... 47
4. PRIORITY LINES OF ACTION ............................................................................................ 48
Objective 1: Manage the rural geography to achieve sustainability in
the face of wildland fire.......................................................................................................................................48
Objective 2: Reduce the risk of wildland fires, adapting ecosystems
and preparing society for their occurrence . . ..............................................................................................50
Objective 3: Involve other strategic sectoral policies in wildland fire
risk management ..................................................................................................................................................53
Objective 4: Adapt wildland firefighting organizations to the new
scenarios and strengthen cooperation.........................................................................................................57
Objective 5: Further knowledge about wildland fires and their
impact on ecosystems........................................................................................................................................63
Objective 6: Foster society’s participation and awareness
raising in wildland fire management ............................................................................................................65
Objective 7: Incorporate technological improvements in prevention
and suppression of wildland fires...................................................................................................................67
ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS
PARA LA GESTIÓN DE INCENDIOS
FORESTALES EN ESPAÑA
Aprobadas por la Conferencia

Sectorial de Medio Ambiente
el 28 de julio de 2022
ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS PARA LA GESTIÓN DE INCENDIOS FORESTALES EN ESPAÑA
1. ¿POR QUÉ ES NECESARIA UNA ESTRATEGIA DE GESTIÓN

DE INCENDIOS FORESTALES?
España tiene una larga tradición en la defensa contra incendios forestales1, que viene
ejerciéndose de forma explícita por la administración forestal con la promulgación
de diferentes normas desde mediados del siglo XIX (Ordenanzas Generales de
Montes de 1833, Real Orden de 1847, Real Orden de 1848, Real Orden de 1858, etc.).
Organizativamente se remonta a 1955, año en el que se creó la primera unidad de la
administración específicamente dedicada a la defensa de los montes frente a los incendios
forestalesi . Con posterioridad la Ley de Montes de 1957 supuso la primera organización
sistemática de medidas preventivas, combativas y reparadoras en materia de incendios,
pero la gravedad creciente del fenómeno dio lugar a la aprobación posterior de la Ley
81/1968 de incendios forestales, una norma que regulaba particularmente prevención
y extinción, protección de bienes y personas, sanción de infracciones y restauración
de la riqueza forestal afectada. Desde entonces el desarrollo legislativo, organizativo y
estructural se ha venido enriqueciendo hasta la actualidad, en especial tras el reparto de
competencias otorgado a las comunidades autónomas de acuerdo con la Constitución
Española2.
Con el nuevo espectro competencial, en 1994 se determinaron las funciones de la

Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza creada por la Ley 4/1989, órgano
consultivo y de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas. A ella se
adscribió, entre otros comités especializados, el Comité de Lucha contra los Incendios
Forestales (CLIF), encargado de coordinar a nivel nacional la gestión de incendios
forestales, y cuyo trabajo se ha venido desarrollado continuadamente hasta la actualidad.
Poco después la Estrategia Forestal Española (1999) y el Plan Forestal Español (2002)
surgieron para definir una política forestal común entre las autonomías, coordinada por el
Estado; a esta política nacional se sumaron los planes forestales autonómicos que, junto
a los documentos anteriores, contemplan los incendios forestales entre sus objetivos
principales. La promulgación de la Ley básica de montes 43/2003 supuso la derogación
de la Ley 81/1968, recogiéndose también en aquella un capítulo específico destinado a los
incendios forestales. A esta ley básica se suman actualmente numerosas leyes, normas
y planes generales o específicos de ámbito autonómico o municipal, desarrollados para
abordar el problema de los incendios desde el ámbito forestal.
También desde el ámbito de protección civil se han desarrollado instrumentos legales

recientemente consolidados con la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección
1. Por incendio forestal se entiende el fuego que se extiende sin control sobre combustibles forestales situados en el monte.
2. Las competencias en materia de incendios forestales corresponden a las Comunidades Autónomas, salvo el caso de Navarra,
País Vasco e Islas Canarias, en las que corresponden a la Comunidad Foral de Navarra, a las Diputaciones Forales vascas y a los
Cabildos, respectivamente. Las funciones de la Administración General del Estado vienen reguladas en la Ley 43/2003 de Montes.
i. Enriquez, E. y Ramos, L. 2017. Balance de la política española de extinción de incendios forestales en los últimos 60 años.
Actas del 7º Congreso Forestal Español.
5
Civil, para planificar actuaciones ante emergencia por incendios forestales. La Norma
Básica de Protección Civil (Real Decreto 407/1992) estableció la necesidad de actuar
mediante planes especiales, cuya elaboración debe cumplir los requisitos exigidos en
la Directriz Básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios
forestales (Renovada por el Real Decreto 893/2013). Esta Directriz previó, a su vez,
una estructura general de la planificación integrada por un Plan Estatal (aprobado por
Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2020), planes especiales de
las comunidades autónomas y planes de actuación de ámbito local derivados de los
anteriores. De hecho, las entidades locales también ejercen competencias propias en
materia de prevención y extinción de incendios en virtud de la Ley 7/1985 reguladora de
las bases del régimen local.
La implantación de estos planes ha permitido que, a lo largo de estas últimas décadas, se

haya ido consolidando, desde el Estado, las comunidades autónomas o las corporaciones
locales, un amplio dispositivo operativo de extinción, formado por unidades especializadas
terrestres y aéreas, que cuentan con una probada capacidad de respuesta frente al riesgo
de incendios forestales.
6
Desde el ámbito judicial los incendios forestales se han venido tipificando como delito
en las sucesivas modificaciones del Código Penal, con la incorporación expresa del
medio ambiente a partir de 1983, la revisión de los delitos y penas aplicables por incendio
forestal en 1994 o la más reciente modificación de 2015. Los cambios de la norma han
ido graduando las penas para facilitar su aplicación, buscando una función ejemplarizante
y disuasoria sobre los causantes. Este marco normativo, asociado a una dotación de
mayores medios y recursos para abordar la investigación criminal de incendios, supone
un refuerzo en el enfoque preventivo de los mismos.
En el ámbito investigador España cuenta actualmente con más de 40 grupos que, de

forma regular, trabajan sobre incendios forestales en una extensa variedad de disciplinasii,
labor que ha venido incrementándose a lo largo de los años y que ha permitido profundizar
en el conocimiento del fenómeno, tanto en lo referente a sus impactos negativos severos
sobre el territorio (mortalidad, desertificación, etc.), como los posibles efectos positivos
del fuego controlado (mejora hábitats o pastos, regeneración, etc.) y las acciones para
abordarlos, prevenirlos, controlarlos o gestionarlos.
Todo este marco regulatorio, organizativo y estructural desarrollado, ha contribuido a la

progresiva reducción de la incidencia de incendios forestales en número y superficie.
Sin embargo todavía hoy continúan siendo uno de los más severos factores de
degradación del patrimonio forestal, así como una amenaza para bienes materiales e
incluso vidas humanas, siendo un problema complejo, cíclico y recurrente. Además, el
cambio climático junto con el proceso de transformación social, económica y ecológica
del medio rural, siendo uno de sus efectos más visibles la acumulación de biomasa
por el cambio de usos tradicionales del suelo, apuntan a la aparición de situaciones de
emergencia de mayor complejidad y consecuencias más negativas.
Aunque el Comité de Lucha contra Incendios Forestales ejerce, de forma colegiada, un

papel esencial en la coordinación de las principales administraciones competentes, la
gestión estratégica de los incendios forestales se sigue abordando de forma parcial, lo
que implica la necesidad de disponer de un marco de acción común a escala nacional,
capaz de integrar a todos los agentes, públicos y privados, que tienen algún grado de
responsabilidad en la materia.
Por ello, y ante la complejidad creciente del problema, se hace necesario establecer un
conjunto de orientaciones estratégicas que marquen los objetivos a seguir, definan las
principales líneas de trabajo a desarrollar de forma común y conjunta, e identifiquen a
ii. Moreno, JM. 2016. Los incendios forestales en España en un contexto de cambio climático: información y herramientas
para la adaptación (INFOADAPT). Memoria final del proyecto financiado por la Fundación Biodiversidad, 2014.
7
los principales estamentos de la sociedad con algún grado de responsabilidad para

abordarlos.
Siendo ésta la razón principal que justifica la necesidad de establecer unas Orientaciones
Estratégicas, existen otros motivos objetivos que lo refuerzan, según se recoge a
continuación:
• Los incendios forestales son un problema transversal que requiere ser abordado
desde una visión multisectorial. Es necesario coordinar políticas públicas que
repercuten directa o indirectamente sobre el riesgo de incendios, así como integrar
agentes públicos y privados corresponsables del mismo territorio.
• El fuego ha estado históricamente presente en muchos de nuestros ecosistemas

de forma natural, pero también por acción antrópica al emplearse secularmente como
herramienta de gestión del territorio, con impactos recurrentes sobre paisajes naturales
y culturales. La exclusión del fuego no es realista, siendo conveniente considerarlo
como un elemento más a gestionar en el territorio, de forma planificada y consensuada,
y determinando dónde, cuándo y cómo puede estar presente, así como cuál es su
finalidad. Es necesario aprender a convivir con el fuego e integrar en la sociedad la
cultura de riesgo de incendio.
• La degradación de los ecosistemas forestales y la pérdida de valores naturales, culturales

y económicos debido a la recurrencia e intensidad de incendios, atentan contra su
función social, como fuente de recursos, servicios ambientales y sustento de actividades
económicas; estas funciones se consideran de gran relevancia en las principales políticas
estratégicas internacionales que giran en torno a Bioeconomíaiii, Cambio Climáticoiv o el
sector forestalv, entre otras. La conservación y protección de estos valores demanda una
visión coordinada frente a los incendios, al ser, especialmente por su recurrencia o por su
extensión, uno de los principales factores de degradación de ecosistemas.
• Los nuevos escenarios ligados al Cambio Globalvi conllevarán un incremento de

los índices de riesgo y de la intensidad de los incendios, favoreciendo la ocurrencia de
multi-emergencias con implicaciones sobre la seguridad ciudadana, convirtiéndose en
siniestros cada vez más complejos, peligrosos y difíciles de gestionar.
• El fenómeno del despoblamiento, íntimamente unido al abandono de usos

tradicionales del territorio y la falta de aprovechamientos forestales, da lugar a una
iii. European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, A sustainable bioeconomy for Europe: strengthening
the connection between economy, society and the environment: updated bioeconomy strategy, Publications Office, 2018.
iv. Communication: “Forging a climate-resilient Europe - the new EU Strategy on Adaptation to Climate Change», COM(2021) 82.
v. Communication: “New EU Forest Strategy for 2030”, COM(2021) 572 final.
vi. Carlos M. Duarte (coord.), 2006. Cambio global Impacto de la actividad humana sobre el sistema Tierra. Consejo Superior
de Investigaciones Científicas.
8
transformación del paisaje que, en muchas ocasiones, origina estructuras forestales

más susceptibles a la propagación de incendios donde se reducen las oportunidades
de extinción.
• En la defensa contra incendios es preciso trabajar con anticipación, considerando

no sólo los escenarios de clima cambiante, sino también un territorio forestal en
permanente transformación ecológica y social. La gestión de los incendios debe
adecuarse a estos cambios y considerarlos en escenarios futuros, con previsión de
nuevos desarrollos de conocimiento y tecnológicos.
• Es fundamental reducir la amenaza que suponen los incendios para la sociedad

civil, tanto para las personas como para bienes e infraestructuras, limitando el riesgo
poblacional. El desarrollo urbano e industrial creciente en los entornos forestales
(interfaz urbano-forestal), así como la afluencia de público con fines recreativos,
facilita que los incendios forestales originen situaciones de grave riesgo, lo que exige
desarrollar medidas que refuercen la seguridad de residentes y usuarios, evitando la
ocurrencia y mitigando sus efectos.
9
• Las administraciones públicas acumulan gran experiencia en la defensa contra

incendios forestales, lo que hace conveniente capitalizar el conocimiento alcanzado y
coordinar adecuadamente las acciones futuras, para mejorar el logro de los objetivos
y hacerlo de forma eficiente, en colaboración con los grupos de investigación, lo cual
redunda en la mejora continua del sistema.
• Las inversiones públicas destinadas actualmente a la defensa contra incendios

forestales son elevadas, pero persisten desequilibrios entre las destinadas a prevención
y extinción, lo que limita severamente su eficacia. Es necesario trabajar para alcanzar
la máxima rentabilidad en términos de eficacia y eficiencia, sustituyendo la visión
compartimentada de prevención-extinción, por una gestión integral del territorio,
manteniendo los esfuerzos de la inversión en el medio rural. Además, las inversiones
en restauración de incendios deben buscar la creación de territorios más resistentes y
resilientes a los incendios.
• España cuenta con dispositivos de defensa contra incendios altamente experimentados

y especializados. Es posible optimizar su capacidad de trabajo y seguridad, tanto
individual como colectivamente, mejorando en coordinación y cooperación mutua.
Este aspecto debe abarcar también el ámbito europeo e internacional.
10
2. PRINCIPIOS QUE RIGEN ESTAS ORIENTACIONES

ESTRATÉGICAS
La experiencia de más de medio siglo en la defensa organizada contra los incendios

forestales permite establecer una serie de principios, entendidos como guía para el
desarrollo de estas orientaciones estratégicas. Se incluyen a continuación:
• Principio de gestión integral. El fuego es un factor natural y cultural, históricamente

presente en los ecosistemas de España, y que no es posible eliminar. Es preciso
prevenir la ocurrencia de incendios, gestionar eficazmente su propagación y evitar
o reducir sus consecuencias indeseadas, de acuerdo a objetivos preestablecidos
y adecuados a cada territorio bajo criterios científico-técnicos. Para ello es clave la
gestión integral del paisaje forestal y rural, con el objetivo de lograr sistemas resistentes
y resilientes a los incendios en un contexto de cambio climático y socioeconómico,
complementando las políticas exclusivas de supresión por otras proactivas, centradas
en la gestión del fuego y del entorno rural, integrando capacidades de prevención y
extinción.
• Principio de interés social en la gestión de los incendios.

incendios Las prioridades que se
establecen en la toma de decisiones para la gestión de incendios forestales deben ser,
en este orden, la seguridad de las personas y dispositivos, el control de la emergencia y
la protección de los bienes y el medio natural. El bien común, entendido como aquello
de lo que se beneficia la sociedad en su conjunto, debe primar las decisiones en la
gestión de los incendios forestales.
• Principio de sostenibilidad del territorio.

territorio Los montes presentan un valor económico,
ambiental y estratégico fundamental para la sociedad en general, y para la población
rural en particular. La gestión planificada de los incendios es imprescindible para
garantizar la conservación del territorio, proteger la biodiversidad, potenciar los servicios
ecosistémicos de los espacios naturales y preservar la calidad del paisaje, así como
contribuir a objetivos ambiciosos de bioeconomía y desarrollo rural en el marco de las
estrategias nacionales e internacionales.
• Principio de corresponsabilidad.
corresponsabilidad Los incendios son un problema complejo, cuya
gestión eficaz requiere la acción coordinada y acordada de múltiples actores públicos y
privados con responsabilidad en el territorio, incluyendo la participación de la sociedad
y de los ciudadanos, implicados en su propia seguridad. Asimismo, las diferentes
11
políticas sectoriales que operan en el territorio deben aunar esfuerzos para contribuir
a una gestión eficaz de los incendios forestales, tendiendo por tanto a la buena
gobernanza.
• Principio de adaptabilidad y mitigación.

mitigación Los incendios forestales son un fenómeno
extendido y recurrente, en ciclos de alternancia. En un contexto de cambio climático
evidente y de transformación permanente del sistema social y del paisaje, es preciso
trabajar con anticipación y previsión de futuro para buscar fórmulas de reducción de la
vulnerabilidad ante nuevos escenarios, así como disminuir los factores implicados en
el inicio y propagación de los incendios.
12
• Principio de seguridad operativa.

operativa Las organizaciones responsables de la gestión de
incendios forestales han de garantizar la capacidad de respuesta de sus operativos de extinción,
anticipando oportunidades y empleando con eficiencia sus recursos, para evitar el riesgo de
colapso y sostener su potencial de reacción. Es necesario asegurar su funcionalidad operativa,
considerando que el entorno social y ambiental es cada vez más exigente ante la amenaza
creciente, por la intensidad y extensión, de los grandes incendios y sus consecuencias.
13
3. OBJETIVOS
Objetivo general:
general reducir los impactos y vulnerabilidad ante los efectos, sociales,
económicos y ambientales originados por los incendios forestales.
Objetivos específicos:
específicos
1. Gestionar el territorio rural para lograr su sostenibilidad ante los incendios forestales.
2. Reducir el riesgo de incendio forestal y adaptar los ecosistemas, así como preparar
a la sociedad ante su ocurrencia.
3. Involucrar en la gestión del riesgo por incendios forestales a otras políticas sectoriales
estratégicas.
4. Adaptar los dispositivos de defensa contra incendios a los nuevos escenarios y

reforzar la cooperación entre ellos.
5. Profundizar sobre el conocimiento en incendios forestales e influencia del fuego en

los ecosistemas.
6. Fomentar la participación y la sensibilización de la sociedad en la gestión de los

incendios.
7. Incorporar las mejoras tecnológicas que se van produciendo en materia de prevención

y extinción de los incendios forestales.
14
4. LÍNEAS DE ACCIÓN PRIORITARIAS
Objetivo 1: Gestionar el territorio rural para lograr su sostenibilidad ante los incendios
forestales
Las líneas de acción enmarcadas bajo este objetivo se fundamentan en el valor

multifuncional de los ecosistemas forestales, mediante la gestión del territorio rural para
incrementar su resistencia y resiliencia a los incendios forestales, integrando prevención,
extinción y desarrollo rural.
1. Potenciar la gestión forestal sostenible como herramienta para promover la puesta

en valor de los ecosistemas forestales, mediante el adecuado aprovechamiento de los
recursos que proveen. Esta línea de acción es acorde con las iniciativas estratégicas
que promueven la valorización de los sistemas forestales, como la Estrategia Forestal
Europea, la Estrategia de Bioeconomía o la Estrategia 2030 para Europavii, entre otras.
Para lograrlo es conveniente reforzar inversiones o incentivos, como una fiscalidad
acorde a los beneficios ambientales que esta actividad genera a la sociedad.
2. Apoyar el mantenimiento de la agricultura tradicional, ganadería extensiva y

selvicultura, por contribuir a generar territorios con valor natural, social y económico,
selvicultura
menos vulnerables a los incendios forestales, y colaborar en la reducción del
despoblamiento en zonas rurales y de montaña. Es conveniente potenciar la figura de
selvicultor activo.
3. Apoyar la puesta en valor de productos agrarios y forestales,

forestales incluyendo los
servicios y externalidades que los montes proveen a la sociedad (servicios de
apoyo, aprovisionamiento, regulación o culturales). Impulsar los pagos por servicios
ambientales como fórmula de repercutir a los propietarios y productores. Apoyar el
empleo de biomasa forestal excedente como fuente de energía renovable, así como
el uso de productos de madera y otros no maderables para la construcción, industria,
etc. Potenciar el empleo del producto local o kilómetro cero, así como el desarrollo de
líneas de apoyo a la producción, promoción y comunicación a la sociedad.
4. Mejorar la competitividad y rentabilidad de las explotaciones forestales, incentivando

al sector empresarial y apoyando los múltiples productos directos e indirectos que
proveen a la sociedad, para lograr aprovechamientos sostenidos. Fomentar o crear
marcas de identidad de productos forestales.
vii. European Commission, Directorate-General for Communication, Towards a sustainable Europe by 2030: reflection
paper, Publications Office, 2019.
15
5. Reforzar o apoyar la corresponsabilidad de los particulares en la gestión forestal

de sus montes, mediante fórmulas de gestión participada, conciliación de intereses y
gobernanza. Incidir en la custodia del territorio y otras fórmulas para involucrar a los
propietarios en la gestión, en especial del ámbito privado.
6. Integrar los incendios forestales en la planificación territorial a diferentes niveles:
o Desarrollar planes de ordenación de los recursos forestales y planes de defensa

contra incendios; consensuar criterios para identificar las zonas de alto riesgo por
incendio forestal,
forestal como base para la ordenación territorial.
o Incluir los incendios forestales como un factor a gestionar en los planes de áreas
naturales protegidas (planes de ordenación de los recursos naturales, planes de
uso y gestión, planes de gestión Red Natura 2000, planes de autoprotección de
los Parques Nacionales, etc.), previendo alternativas de intervención en atención a
las necesidades de conservación y del riesgo sobre personas y bienes.
16
o Considerar los incendios forestales en la planificación urbanística (planes

generales de ordenación urbana, normas subsidiarias municipales o planes
parciales y especiales así como normativa de edificación), con objeto de limitar o
condicionar la urbanización en zonas con riesgo.
Objetivo 2: Reducir el riesgo de incendio forestal y preparar a los ecosistemas y la

sociedad ante su ocurrencia
Bajo este objetivo se incluyen líneas de acción que contribuyan a evitar la ocurrencia de
incendios o reducir sus efectos, dotando a los ecosistemas y a la sociedad de mayores
capacidades para enfrentar las situaciones de riesgo en condiciones favorables, minimizar
las consecuencias negativas y, en su caso, aprovechar los posibles efectos positivos.
1. Integrar el fuego en la planificación forestal y en las actuaciones de prevención, con

objeto de minimizar los posibles efectos de grandes incendios forestales. Se propone
la ejecución de actuaciones que contribuyan a la disminución de la intensidad potencial
de los incendios y al aumento de las condiciones de seguridad para las acciones de
extinción, en base a conceptos tales como definición e identificación de incendios
tipo, factores y nodos de propagación del fuego, determinación de puntos críticos o
establecimiento de puntos estratégicos de gestiónviii. Es necesario elaborar y mantener
índices de predicción y cartografía asociada.
viii. Madrigal, J., Romero-Vivó, M. y Rodríguez y Silva, F. 2019. Definición y recomendaciones técnicas en el diseño de
Puntos Estratégicos de Gestión. Decálogo de Valencia para la defensa integrada frente a los incendios en la gestión del
mosaico agroforestal. Sociedad Española de Ciencias Forestales y Generalitat Valenciana.
17
2. Gestionar el territorio a meso y macro escala para reducir la carga y continuidad de

combustible, favoreciendo paisajes en mosaico donde se reduce la probabilidad de
incendios que se sitúan fuera de capacidad de extinción.
3. Reforzar la prevención desde el ámbito de la protección civil,

civil mediante la elaboración
y desarrollo de planes de actuación de ámbito local, de acuerdo a lo establecido por
los planes especiales de las comunidades autónomas, dotando a estas entidades de
recursos económicos y técnicos para su elaboración.
4. Crear una cultura del riesgo para que las poblaciones situadas en lugares con
probabilidad de ocurrencia de incendios, y especialmente los propietarios privados,
tomen conciencia del mismo. Apoyar el empoderamiento de las comunidades
locales, usuarios y residentes en el territorio para trabajar en la autodefensa y
adopción de medidas preventivas para su protección y la de sus bienes, buscando
su corresponsabilidad frente a los incendios y logrando su intervención activa. Este
enfoque busca la necesaria subsidiariedad en materia de prevención.
5. Potenciar la adopción de medidas de autoprotección

autoprotección, especialmente en entornos
de los interfaces urbano-forestal e industrial-forestal. En estos entornos es preciso
exigir la responsabilidad directa de titulares de inmuebles o comunidades de
propietarios, en la adopción y mantenimiento de medidas preventivas frente al riesgo
de incendio forestal. Asimismo sería conveniente la regulación de la inhabitabilidad
o cese de actividad ante la carencia de las intervenciones protectoras legalmente
establecidas.
6. En el marco de la gestión forestal practicada en el territorio, potenciar la resistencia y

resiliencia de las masas ante el fuego,
fuego mediante actuaciones diversas que vayan más
allá de la selvicultura preventiva clásica (claras, clareos, fajas, cortafuegos, puntos de
agua, etc.) e incorporen el uso de quemas prescritas, cuando sea conveniente, como
herramienta de diversificación del paisaje. Consistirá en potenciar alternativas como
mejorar la madurez de masas forestales, sustituir especies por otras más adecuadas,
favorecer ecosistemas mixtos más resistentes, crear paisajes heterogéneos mediante
recuperación de zonas agrarias, promover y potenciar la ganadería extensiva, etc.
Para ello buscar apoyo financiero en herramientas existentes como la Política Agraria
Común, otros fondos estructurales, programa financieros nacionales o internacionales
o iniciativa privada, entre otros. Es esencial la gestión participativa y el apoyo a la
propiedad particular.
18
7. Reforzar la vigilancia preventiva y disuasoria y la detección precoz de los incendios

forestales, tanto naturales como de origen humano, con el apoyo en medios humanos
y tecnológicos. Permitirá evitar el inicio de los fuegos forestales o limitar su desarrollo
por intervención temprana.
19
8. La persecución del delito para la sanción y persuasión es esencial ante la elevada

influencia humana en su inicio, requiriéndose un refuerzo en la investigación de
causas e investigación criminal, así como desarrollar acciones para el conocimiento
complementario sobre el perfil de los causantes de incendios, con objeto de poner
en marcha acciones para modificar sus conductas.
9. Buscar acuerdos para conciliar intereses y equilibrar las necesidades de los

habitantes del medio rural (sector agropecuario, cinegético, propietarios rurales, etc.)
y la sociedad que demanda servicios ambientales. Permitirá reducir o modificar el
uso del fuego innecesario o inadecuado, dotando de alternativas reales para una
gestión sostenible del territorio. Estas acciones deben apoyarse en iniciativas de
gestión participativa y un compromiso real de ejecución sistemática de acciones
demandas por los habitantes del medio rural.
Objetivo 3: Involucrar en la gestión del riesgo por incendios forestales a políticas

sectoriales estratégicas
Los incendios son un problema transversal que requiere de respuestas desde

diferentes ámbitos y en especial mediante la implicación de diferentes políticas
públicas que afectan directa o indirectamente sobre el mismo territorio. Bajo este
objetivo se propone la alineación de algunas políticas sectoriales consideradas
estratégicas.
1. Política territorial. La despoblación del medio rural provoca un grave problema

de desequilibrio social y territorial, implicando un desaprovechamiento de recursos
endógenos, aspectos que contribuyen a generar paisajes más vulnerables al fuego
por su estructura, composición y por su falta de valor. Para revertirlo y así contribuir
a paisajes más sostenibles y un medio rural cohesionado, son necesarias medidas
institucionales que promuevan incentivos demográficos, promoción de empleo y
el desarrollo de servicios públicos, infraestructuras y comunicaciones, así como
el refuerzo a la identidad cultural en estos territorios. La asignación de fondos
estructurales destinados a estos fines deberían incentivar acciones o inversiones
con repercusiones directas para reducir el riesgo de incendios o la vulnerabilidad
de la sociedad ante los incendios.
20
2. Política agraria. Los sectores agrícola, ganadero y forestal son esenciales para
mantener un tejido socioeconómico estable en el medio rural contribuyendo, cuando se
basa en modelos productivos de alto valor natural, a generar externalidades positivas,
beneficios sociales y paisajes dinámicos que limitan o reducen el avance del fuego. Sin
embargo determinadas prácticas agrícolas y ganaderas están detrás del 43% de los
incendios y del 40% de la superficie incendiada anualmente, lo que requiere articular
mecanismos para reducir este impacto.
La Política Agraria Común, a través de sus dos pilares, apoya de manera desigual
actividades agrarias y forestales y, de entre las primeras, las intensivas y las extensivas,
lo que implica no integrar adecuadamente el problema de los incendios forestales
entre sus mecanismos de asignación de ayudas. Por ello parece necesario reforzar
la condicionalidad, favoreciendo buenas prácticas para el sector forestal, así como
mejorar el sistema de control y sanción a fin de retirar ayudas a superficies afectadas
por incendios intencionados.
Es necesario rediseñar las ayudas directas y superficies elegibles cuando estas

penalizan, mediante el coeficiente de admisibilidad de pastos, a prácticas ganaderas
extensivas que aprovechan superficies con cobertura leñosa, así como potenciar los
21
ecoesquemas para la ganadería extensiva, priorizando en zonas de alto riesgo de

incendios. La elevada importancia del ganado menor en la gestión del combustible
forestal recomienda potenciarlo con pagos específicos. Asimismo desde las ayudas
al desarrollo rural es conveniente reforzar el paquete forestal y favorecer los pagos
enmarcados en la figura de contratos territoriales por explotación.
3. Política industrial y energética. Los compromisos de reducción de emisiones de

gases efecto invernadero causantes del calentamiento global obligan a impulsar la
bioeconomía rural mediante la promoción de energías renovables competitivas, entre
otras soluciones. La biomasa leñosa y dentro de ella la forestal, es una fuente de
energía renovable con aplicaciones energéticas (térmicas, eléctricas, biocombustibles
sólidos y líquidos) y también una fuente importante de bioproductos industriales (fibras,
aceites esenciales, biopolímeros, moléculas orgánicas, etc.), cuyo aprovechamiento
tiene lugar en el ámbito rural, generando rentas y empleo que contribuyen a fijar
población. Es preciso incentivar su aprovechamiento y garantizar el suministro diverso
y sostenido, bajo una gestión del recurso que preserve la capacidad productiva y los
22
valores naturales del ecosistema. La máxima eficacia en su uso industrial requiere su

valorización mediante transformación físico-mecánica o química hacia la obtención
de diversos productos, aspectos que es conveniente fomentar e incentivar. Parece
necesario disponer de una Estrategia de utilización de la biomasa forestal nacional, que
apoye a un sector estratégico por su función económica, social y ambiental.
Asimismo, y con el objeto de atraer mayor financiación para la adaptación de los

montes y del territorio al contexto actual de cambio climático, se debe promover
la compensación de emisiones de CO2 del sector privado, tanto en los mercados
voluntarios como en los mercados regulados, a través de un sistema nacional e
instrumentos equivalentes que vinculen el papel de la gestión forestal sostenible con
la evitación del riesgo de grandes incendios.
4. Políticas medioambientales. La amplia superficie terrestre protegida en España (más

del 27%) y la gran contribución a la Red Europea Natura 2000, aporta una exigencia y
una oportunidad en la gestión de los incendios desde esta política. Los instrumentos
de gestión deberían incorporar aspectos relacionados con la gestión del fuego (planes
de quemas y uso del fuego acordes con los requerimientos de protección de cada
tipo de hábitat) y el desarrollo de estrategias de prevención y actuación anticipada, de
forma acordada entre los responsables de conservación y de extinción, simplificando
procedimientos para lograr su ejecución armonizando los objetivos de conservación
con las necesidades de intervención derivadas del riesgo de incendios forestales.
Es necesario el conocimiento y la planificación, así como una adecuada realización
y gestión de las inversiones destinadas a prevención y conservación. Asimismo es
necesario el intercambio de conocimientos y el trabajo conjunto entre profesionales
de áreas protegidas y de incendios forestales. Parece conveniente crear órganos de
coordinación que faciliten el trabajo entre los diferentes profesionales.
5. Política educativa. La importancia cuantitativa y cualitativa que representan los

ecosistemas forestales para la sociedad, por los bienes y servicios que aportan,
hacen imprescindible incluir una formación en cultura forestal en todos los currículos
escolares, con objeto de contribuir a recuperar la vinculación social con la naturaleza.
Un conocimiento básico permitirá superar la visión dicotómica que la sociedad urbana
y rural tiene en relación al medio forestal, en cuanto a considerar su relevancia, el valor
de sus recursos, la importancia de su aprovechamiento o la necesidad de gestionarla
de forma sostenible para su conservación. Además, los incendios son un fenómeno
poco comprendido por la población, especialmente la urbana, a pesar de su ocurrencia
23
histórica; es necesario enseñar a convivir con el fuego e integrar la cultura de riesgo

en la sociedad que vive en contacto con la naturaleza, dado que es una amenaza
difícilmente eliminable en especial en el contexto mediterráneo.
6. Política Judicial.
Judicial La elevada causalidad de incendios asociada a actuaciones
humanas, hacen de la investigación criminal una herramienta esencial para identificar
a sus responsables y establecer mecanismos para disuadirles de nuevas acciones
y reducir el número de igniciones. Es preciso reforzar el trabajo de investigación
para lograr mayores tasas de esclarecimiento de los incendios forestales a fin de
combatir la impunidad de los intencionados, así como seguir profundizando en el
conocimiento del perfil psicosocial de los causantes de incendios, para ayudar a su
identificación y así mejorar las políticas de prevención social.
social Es necesario aplicar
la sociología al conocimiento de fondo del origen del problema de los incendios
forestales intencionados. Es conveniente reforzar la colaboración entre las autoridades
responsables de la investigación criminal y las administraciones con responsabilidad
en incendios forestales, para favorecer el intercambio de información, desarrollar
actuaciones de prevención, promover acciones de vigilancia o impulsar actuaciones
judiciales, entre otras. Asimismo, el uso del fuego prescrito como herramienta de
gestión requiere aumentar la seguridad jurídica de su práctica.
7. Política urbanística. El incremento de las zonas de interfaz urbano forestal lleva asociado
un aumento del riesgo por incendio forestal en muchos territorios, con implicaciones
para las personas y sus bienes (riesgo poblacional), así como mayor probabilidad de
escenarios donde las capacidades de extinción de los dispositivos se ven superadas.
Es preciso que las autoridades competentes en políticas urbanísticas integren el riesgo
por incendios forestales en la planificación, ordenando adecuadamente los usos,
limitando nuevos asentamientos, condicionando su desarrollo o exigiendo adecuadas
medidas de prevención y autoprotección, entre otras, la dotación de hidrantes en las
parcelas situadas en estos puntos críticos. Las normas básicas de edificación deberían
incorporar especificaciones sobre las condiciones y materiales adecuados para la
protección de viviendas e instalaciones, sirviendo a su vez para implantar adecuadas
medidas de autoprotección. De esta forma las zonas de interfaz urbano-forestal podrán
dejar de ser una amenaza y posible punto de colapso de los dispositivos de extinción,
para convertirse en oportunidades para la gestión de los incendios. El desarrollo de
una cartografía de habitabilidad en medio forestal es una herramienta necesaria para
identificar los territorios más vulnerables.
24
8. Política de gestión de emergencias.

emergencias La organización de respuestas ante
emergencias por incendios forestales debe garantizar que todos los operativos
involucrados (dispositivos de extinción, cuerpos y fuerzas de seguridad local,
autonómica y nacional, UME, personal sanitario, protección civil, etc.) intervengan
de forma coordinada mediante normalización de procedimientos, formación común
estandarizada, comunicaciones organizadas y adecuado tratamiento y difusión de la
información, entre otros aspectos.
Objetivo 4: Adaptar los dispositivos de defensa contra incendios a los nuevos escenarios
y reforzar la cooperación entre ellos
Los nuevos escenarios de cambio climático posibilitan la ocurrencia de incendios fuera

de capacidad de extinción, entendida no sólo como la merma en la eficacia de las
operaciones tácticas, sino también en la posibilidad de anticipar la planificación estratégica
de las actuaciones, la toma de decisiones, la dirección y gobierno de los recursos de
extinción o el establecimiento de estrategias proactivas.
Aunque España cuenta con experiencia dilatada en la gestión de incendios y amplia

dotación de recursos humanos y materiales, es imprescindible mejorar la sinergia e
integración de las organizaciones, a fin de lograr una mayor operatividad, según se apunta
en las siguientes líneas estratégicas.
1. Reforzar la cooperación y el trabajo del Comité de Lucha contra Incendios Forestales,

formado por la Administración General del Estado y las comunidades autónomas,
dotándole de mayor capacidad para la generación de documentación técnica, la toma
de decisiones y el acuerdo de recomendaciones.
2. Establecer la formación de Equipos Nacionales de Apoyo al Mando de Incidentes,

Incidentes
compuestos por técnicos integrados en los dispositivos regionales con capacidad
de planificación, análisis estratégico y operaciones avanzadas de fuego técnico, que
permitan apoyar a las comunidades autónomas en la gestión proactiva de incendios
complejos.
3. Facilitar el intercambio de conocimientos y experiencias entre los profesionales

relacionados con la gestión de incendios forestales, a través del desarrollo de
plataformas tecnologías de información y comunicación que permitan compartir
conocimiento.
conocimiento
25
4. Graduar adecuadamente la disponibilidad, en número, tipo y periodo anual de

actividad, de los medios de extinción, combinando contención en su crecimiento con
adecuación dinámica a las necesidades cambiantes.
5. España cuenta con un número elevado de medios aéreos, ampliamente distribuidos

por el territorio y con gran potencial de extinción. Una asignación eficiente de las
inversiones destinadas a la extinción debe considerar una distribución, de acuerdo
a las necesidades de cada territorio, bajo criterios de riesgo, eficiencia y eficacia,
económicos y operacionales, para optimizar su trabajo y minimizar los costes. Por otro
lado en el medio y largo plazo, será necesario abordar la renovación de determinadas
flotas de medios aéreos, bien por obsolescencia de las aeronaves actuales, como por
los nuevos avances tecnológicos alcanzados.
6. Establecer acuerdos marco de ámbito estatal para la contratación de servicios

y suministros de extinción (materiales, bienes y equipos) por las diferentes
administraciones, para una asignación más eficiente de las inversiones públicas.
26
7. Respecto a los medios terrestres actualmente se cuenta con gran número de medios
terrestres, unidades de extinción más o menos heterogéneas que no tienen definidas
sus capacidades operativas. Esto dificulta sobremanera la posibilidad de colaboración
interregional o internacional. Es necesario calificar de forma homogénea las unidades
de extinción por sus capacidades operativas de forma que se facilite esta interacciónix.
8. Considerando el elevado número de medios aéreos que operan en España y la

elevada confluencia en determinados incendios, es necesario disponer de un protocolo
de coordinación aérea común, como así recomienda la Comisión de Investigación
de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil. Este protocolo debe perseguir
principalmente la homogeneización de las funciones, responsabilidades y requisitos
de formación y experiencia del responsable de la coordinación de los medios aéreos,
adaptándose al progresivo despliegue del sistema de gestión de emergencias, así
como la estandarización de procedimientos de coordinación aérea que mejoren la
seguridad, eficacia y eficiencia de las operaciones de extinción, dada su complejidad.
Tiene especial importancia en la seguridad de las operaciones aéreas, la adopción
de indicativos de radio unívocos para los medios aéreos participantes, aspecto
actualmente no instaurado entre las distintas administraciones españolas, así como
establecer una regulación adecuada del uso de drones en extinción o en el entorno de
bases aéreas.
ix. Aportaciones de los participantes españoles a las jornadas de coordinación de incendios transfronterizos España-
Portugal. El papel del oficial de enlace realizado en Viana do Castelo (Portugal) 6-8 nov 2018.
27
9. Es conveniente mejorar el intercambio de información entre administraciones en lo

referente a la ocurrencia de incendios, asignación de medios de extinción y seguimiento
de posiciones de los mismos, como fórmula para reforzar la seguridad operacional y
la eficiencia en las intervenciones. Esta mejora debería apoyarse en mayor agilidad y
transparencia en los flujos de información, así como la convergencia de los actuales
sistemas de gestión de emergencias utilizados. En este sentido es importante reforzar
el papel del Centro de Coordinación de la Información Nacional sobre Incendios
Forestales, como entidad de referencia nacional e internacional en la disponibilidad
de información, en tiempo real, relacionada con incendios en curso, condiciones
meteorológicas y medios desplegados en todo el territorio nacional o el exterior.
10. Aumentar la eficacia, eficiencia y seguridad del trabajo de extinción de incendios

requiere la convergencia de los sistemas de manejo de emergencias (Incident
Command System, por su denominación en inglés) actualmente utilizados por las
diferentes administraciones. En este sentido es esencial consensuar, en el seno del
Comité de Lucha contra Incendios Forestales y con el apoyo de las autoridades
responsables, la homologación de formación, competencias y cualificación de las
principales posiciones del personal destinado a la extinción, así como desarrollar
procedimientos y protocolos comunes de trabajo, que faciliten la gestión individualizada
de cada incendio en función de su localización, intensidad, efectos sobre los recursos
y hábitats afectados o contexto social y ambiental.
28
11. La información histórica de incendios forestales es clave para el análisis del

fenómeno, la previsión de ocurrencia y la toma de decisiones durante emergencias,
lo que demanda una mejora permanente en la precisión y toma de datos de las
estadísticas históricas de incendios y en especial de la Estadística General de
Incendios Forestales.
Forestales Es conveniente mejorar en la recopilación de datos incluyendo
la automatización de captura de otras fuentes (cartográficas, meteorológicas, etc.),
la compatibilidad y convergencia de los sistemas de gestión de información de las
diferentes administraciones, así como el aumento de las capacidades de análisis y
procesamiento.
12. La interpretación del comportamiento de los incendios forestales y la previsión sobre

su evolución es clave para trabajar de forma segura y eficaz así como para planificar y
adaptar las tácticas de extinción y control del fuego. Para ello es conveniente establecer
protocolos comunes para las unidades de análisis,
análisis incluyendo la elaboración de mapas
operativos con simbología común consensuada. Es necesario seguir incorporando
el uso de nuevas tecnologías en las operaciones de combate en incendios, como
herramientas de simulación de propagación del fuego, previsiones meteorológicas,
medios de teledetección o RPAS, entre otros, así como de sistemas de análisis de
grandes volúmenes de datos.
13. La complejidad del problema y las incertidumbres asociadas demandan de

13
anticipación a escenarios complejos mediante la preparación de los dispositivos a través
de simulacros de emergencia y organizando acciones de respuesta coordinada que
involucren a los diferentes agentes del territorio (administración central, comunidades
autónomas, municipios, propietarios, sociedad civil). Como medida de preparación de
los dispositivos se recomienda establecer mecanismos para facilitar el intercambio
de expertos entre administraciones, con el objeto de compartir conocimientos y
experiencias, fomentar la convergencia en los dispositivos y establecer Equipos
Nacionales de Apoyo en beneficio de las operaciones.
14. Los dispositivos de extinción (brigadas, retenes, etc.) experimentan un proceso

continuado de urbanización de sus componentes, desvinculándose del medio y la
población rural, lo que va en detrimento de su eficacia. Siendo estos dispositivos
agentes esenciales en el territorio, por su conocimiento y cercanía a la población, es
necesario reforzar políticas de fijación de población al medio rural, que fomenten y
prioricen dispositivos compuestos por trabajadores asentados en el medio rural.
29
15. La formación continuada del personal que trabaja en los dispositivos de extinción es
clave para mejorar su rendimiento y seguridad. Entre los distintos ámbitos de formación
necesaria, se debe avanzar en el factor humano y en particular prestar atención al
desarrollo de mecanismos para atender las necesidades emocionales de quienes
experimenten situaciones adversas o traumáticas, a fin de facilitar su recuperación.
Asimismo es necesario abordar la formación de otros profesionales que trabajan en
el territorio y tienen relación con la gestión de los incendios forestales, como fuerzas
y cuerpos de seguridad, gestores de áreas naturales protegidas o agentes del sector
agrario, entre otros.
Como país miembro de la Unión Europea con amplia experiencia en el contexto

internacional, España debe trabajar en la cooperación, el mutuo refuerzo y la preparación
continuada de los dispositivos de los diferentes países, en especial las líneas descritas
a continuación.
16. Apoyar y contribuir al desarrollo de protocolos comunes internacionales de operación

en situaciones de incendios donde la superación de capacidades propias requieran de
la intervención de medios de diferentes países.
17. Apoyar y mejorar el funcionamiento de los módulos, equipos y expertos relacionados

con incendios forestales dentro del Mecanismo Europeo de Protección Civil.
Civil En
especial es de gran relevancia el Equipo de Evaluación y Asesoramiento en incendios
forestales como ejemplo de la integración de todo el conocimiento y experiencia a
nivel nacional puesto al servicio de otros países que afrontan situaciones complejas y
como expresión de la solidaridad de nuestro país.
18. En línea con el punto anterior, reforzar el compromiso de las administraciones

públicas españolas para generar una base de datos nacional de expertos en
incendios forestales, coordinada por el Estado, disponibles para participar en misiones
internacionales tanto de respuesta como de asesoramiento.
19. Realizar un trabajo continuo de preparación y coordinación, mediante la ejecución

de simulacros y ejercicios,
ejercicios para una mayor eficacia, eficiencia y seguridad. Es
imprescindible la participación de las administraciones regionales españolas, bajo el
liderazgo del Estado, para dotarse de mayores capacidades e integrarse con otros
dispositivos internacionales.
30
20. La experiencia española y el potencial de aprendizaje de experiencias de otros

países con problemática similar, hace imprescindible continuar ampliando las líneas
de trabajo internacional de intercambio y formación,
formación tanto con países europeos y
mediterráneos, como con América y el resto del mundo.
Objetivo 5: Profundizar sobre el conocimiento en incendios forestales e influencia del

fuego en los ecosistemas
Como fenómeno complejo por la multiplicidad de factores implicados, con incertidumbres

asociadas a los procesos de cambio, la investigación, la innovación, el desarrollo y la
difusión del conocimiento son elementos clave para mejorar la comprensión de los
incendios forestales y encontrar nuevas herramientas para gestionarlos. Se propone
abordarlo considerando al menos las siguientes líneas estratégicas.
1. Dada la repercusión social, económica y ambiental que suponen los incendios

forestales, es preciso aumentar las inversiones económicas en investigación relacionada
con los mismos, como forma de mejorar las capacidades de abordar el fenómeno y
mantener la posición de liderazgo en el ámbito internacional.
31
2. Es necesario definir objetivos estratégicos de investigación en materia de

incendios, que estén alineados con las principales necesidades detectadas por las
administraciones responsables. Esta investigación aplicada debería abordarse en
colaboración con los gestores de incendios y del territorio, a fin de generar sinergias
que permitan la transferencia real del conocimiento y la aplicabilidad efectiva de los
resultados obtenidos.
3. En línea con lo anterior, dado que los montes españoles se queman fundamentalmente
debido a circunstancias sociales, culturales, económicas o políticas, dando lugar
a un fenómeno de sociología del fuego, debería ser una prioridad profundizar en
investigación en materias sociales y económicas.
económicas Por otro lado es necesario disponer
de cartografía básica homogénea y armonizada para todo el territorio sobre aspectos
clave para la gestión de incendios, como bases aéreas, infraestructuras de defensa
y áreas de gestión, zonas de alto riesgo de incendios, vulnerabilidad ecológica y
socioeconómica o modelos combustibles, entre otras.
4. Dada la amplitud de grupos investigadores y expertos en la materia, es necesario

desarrollar mecanismos para compartir la información y el conocimiento generado,
para un intercambio eficaz entre el sector público-privado, lo que hace conveniente
establecer foros especializados periódicos a nivel nacional.
32
5. Ante las elevadas cifras de desconocimiento o imprecisión en materia de causalidad

de incendios, en especial en algunos territorios, es necesario reforzar y mejorar el
trabajo de investigación de causas y motivaciones de los incendios forestales, como
elemento clave para comprender el fenómeno y adecuar mecanismos para gestionarlo.
Se demanda mayor dotación de medios y efectivos, así como mayor interacción e
intercambio de información entre equipos investigadores, en especial fuerzas y cuerpos
de seguridad y estamentos judiciales. Es preciso armonizar las consideraciones
causales propias de la estadística forestal con las utilizadas en el ámbito penal, así como
profundizar en la definición y estandarización de los diferentes perfiles psicosociales
causantes de incendios, con objeto de encontrar relaciones predictivas que ayuden a
los responsables de la investigación a identificar a sus autores, incrementando la tasa
de esclarecimiento.
6. En el ámbito tecnológico es preciso seguir apostando por la mejora en algunos

aspectos, y en especial: el seguimiento de flotas, detección remota mediante satélite
o elementos aerotransportados así como procesamiento de imágenes espectrales,
simulación del comportamiento del fuego, índices de riesgo asociados a variables
forestales, fenológicas y atmosféricas, generación modelos de combustible, índices
de vulnerabilidad, peligro o habitabilidad asociados al interfaz urbano-forestal, análisis
de grandes series históricas de datos (Big Data), mejora de las prescripciones técnicas
del uso del fuego tanto en extinción como en prevención, etc.
Objetivo 6: Fomentar la participación y la sensibilización de la sociedad en la gestión de

los incendios forestales
Los incendios son un fenómeno que afecta a los ecosistemas pero tiene un carácter
social, porque en su origen confluyen principalmente circunstancias sociales y sus
repercusiones afectan directa e indirectamente a la sociedad. Por tanto su gestión
adecuada requiere de la implicación de la ciudadanía en su conjunto para que adquiera
conocimiento del fenómeno, de sus causas y consecuencias, tome conciencia y participe
corresponsablemente en su gestión.
Por ello, es preciso establecer mecanismos de participación y colaboración con otros

colectivos con implicación indirecta en la gestión de los incendios, como son los siguientes:
- Propietarios y usuarios que aprovechan y disfrutan el medio rural, representados por

distintas asociaciones.
33
- Diversos gestores de territorio, como responsables de áreas naturales protegidas,

ordenación del territorio o de sus diversos aprovechamientos agrosilvopastorales, entre otros.
- Responsables de planificación urbanística y diseño de infraestructuras, así como agentes

que establecen, regulan o supervisan actuaciones que influyen en la autoprotección
(arquitectos, evaluadores de impacto ambiental, urbanistas, concejales, etc.)
Mecanismos de participación, colaboración, formación y concienciación:
1. Establecer mesas del fuego para la participación activa y directa de los colectivos y
gestores implicados.
2. Fomentar una educación forestal básica al conjunto de la sociedad, dada la

importancia cuantitativa y cualitativa que representan los ecosistemas forestales. Se
propone la integración de conocimientos básicos sobre la importancia económica,
social y ambiental de los ecosistemas forestales en los currículos escolares, desde
edades tempranas, para generar una cultura forestal global que impregne la sociedad.
3. Fomentar una cultura forestal dirigida la población, mediante una adecuada y

continuada comunicación, divulgación y difusión que contribuya a superar mitos. Es
esencial potenciar la figura de informadores en gestión de incendios forestales que, a
través de mecanismos actuales de comunicación, puedan informar objetivamente al
público sobre emergencias en curso o actuaciones preventivas.
34
4. En general pero especialmente en las poblaciones que viven en contacto con el

medio forestal, es preciso incorporar una cultura del riesgo asociada a la ocurrencia de
incendios forestales, como forma de tomar conciencia sobre una realidad recurrente y
asumir corresponsabilidad en la reducción de su vulnerabilidad.
5. Es fundamental que las administraciones públicas realicen campañas de sensibilización

y concienciación destinadas a la población general y a diferentes colectivos particulares,
de forma permanente y cíclica, con objeto de recordar la ocurrencia de incendios,
incidir en sus consecuencias, modificar o disuadir conductas de riesgo, comprender
la utilidad preventiva de la selvicultura y del fuego prescrito, mejorar protección de la
población y, en definitiva, contribuir a reducir el impacto y efectos de los incendios
forestales. Es conveniente involucrar también a otros agentes públicos o privados con
alta capacidad de difundir mensajes (medios de comunicación, grandes empresas de
otros sectores, etc.), pero partiendo de una formación básica para que hagan uso de un
lenguaje preciso, objetivo y veraz. Además sería conveniente valorar adecuadamente
y difundir al público el coste integral que suponen los incendios forestales (incluyendo
pérdidas de bienes naturales y materiales junto a costes de extinción), para hacerle
consciente de las consecuencias económicas de los incendios.
6. Apoyar el voluntariado organizado en prevención y extinción, integrado en los

sistemas regionales o locales de protección civil u otras estructuras organizadas, con
formación normalizada y continua, especialmente en aspectos de autoprotección.
7. Fomentar una adecuada comprensión del problema por parte de los medios de
comunicación, con el objeto de transmitir a la ciudadanía una información veraz y
objetiva.
Objetivo 7: Incorporar las mejoras tecnológicas que se van produciendo en materia de

prevención y extinción de los incendios forestales
Es un objetivo inexcusable de futuro el incorporar progresivamente cuantas mejoras

tecnológicas se vayan produciendo en materias de prevención, detección, organización
y coordinación de equipos y medios de extinción, comunicaciones, investigación de
causas de incendio, etc.
La dotación de medios económicos ha de considerar la incorporación de estas mejoras.
35
36
STRATEGIC GUIDELINES
FOR WILDLAND FIRE
MANAGEMENT IN SPAIN
Approved by the Sectoral

Conference of Environment on
28th July 2022
STRATEGIC GUIDELINES FOR WILDLAND FIRE MANAGEMENT IN SPAIN
1. WHY IS A STRATEGY FOR MANAGING WILDLAND FIRES

NECESSARY?
Spain has a longstanding wildland fire management system1 that has been explicitly
implemented by the forestry administration through the enactment of various regulations
since the mid-19th century (1833 General Wildland Ordinances, 1847 Royal Order, 1848
Royal Order, 1858 Royal Order and so forth). In organizational terms, the system goes
back to 1955, year in which the first specific government unit was established to protect
willdlands from firesi. Subsequently, the 1957 Wildland Act (Ley de Montes) was the first
systematic organizational step towards preventive, combative and reparative wildland fire
measures. But the increasing severity of the phenomenon gave way to the approval of
the Wildland Fire Act 81/1968, specifically regulating prevention, suppression and the
protection of goods and persons, and sanctioning violations and restoring the affected
forest wealth. Since then, the legislative, organizational and structural developments
have been enhanced, particularly in current times since jurisdiction was transferred to the
Autonomous Communities as set forth in the Spanish Constitution2 .
In this new constitutional framework, in 1994, the functions of the National Nature Protection
Commission, a consultative body for cooperation between the central government and
the Autonomous Communities, established by Act 4/1989, were laid down. The National
Wildland Firefighting Committee (Comité de Lucha contra los Incendios Forestales -
CLIF), in charge of nationally coordinating wildland fire management, was ascribed
among other technical committees to this Commission. Since then, its work has been
ongoing. The Spanish Forestry Strategy (1999) and the Spanish Forestry Plan (2002)
emerged shortly thereafter to define common forestry policy to be coordinated by the
central government and shared by the Autonomous Communities whose forestry plans
were added to enhance the strategy. All considered wildland fires as one of their main
objectives. The enactment of the 43/2003 Basic Wildland Act led to the repeal of Act
81/1968, and a specific chapter was set forth on wildland fires. In addition, several Acts,
regulations, and general and specific plans have come at either Autonomous Community
or Municipal level to tackle wildland fires from a forestry approach.
Legal instruments have also been developed in the sphere of civil protection and have
recently been consolidated with the National Civil Protection System Act 17/2015 (Sistema
Nacional de Protección Civil), to plan action in the face of wildland fire emergencies.
The Basic Civil Protection legislation (Royal Decree 407/1992) established the need to
act through special plans whose elaboration must meet the requirements of the Basic
1. Wildland fire is understood to be a fire spreading out of control on forest fuel located on wildland.
2. Competencies in wildland fires matters correspond to the Autonomous Communities, excepting Navarra, Basque Country and Canary
Islands, where they correspond to the Foral Community of Navarra, the Basque Foral Provincial Councils and the Cabildos, respectively.
The competencies corresponding to the General Administration of the State are regulated in the Spanish Forest Law (43/2003).
i. Enriquez, E. and Ramos, L. 2017. Balance de la política española de extinción de incendios forestales en los últimos 60 años. Minutes of
the 7th Spanish Forestry Congress (7º Congreso Forestal Español).
38
Guideline for emergency civil protection e in the event of wildland fires (This was renewed
by Royal Decree 893/2013). This guideline, in turn, set forth a general planning structure
(approved via the 15th December 2020 Council of Ministers Decision), special plans for
the Autonomous Communities, and local action plans stemming from the former. Indeed,
by virtue of Act 7/1985 regulating local regimes, local entities also exercise competences
of their own in wildland fire prevention and suppression.
The implementation of these plans has meant that, over recent decades, the central
government, Autonomous Communities and municipalities have developed an extensive
and operative suppression undertaking made up of special air and land units whose
capabilities to respond in the event of a risk of wildland fires has been tried and tested.
Judicially speaking, wildland fires have been codified as a crime in successive amendments
to the Criminal Code, which, as of 1983, expressly included the environment. In 1994 the
crimes and applicable sentences for wildland fires were revised, and the most recent
amendments were made in 2015. Legislative amendments have gradually adjusted
39
sentences to facilitate enforcement, serve as examples and dissuade those causing

these fires. This legislative framework, coupled with a greater endowment of human
and material resources to tackle criminal investigations, reflects a reinforcement of the
preventive approach.
Insofar as investigation, Spain currently has more than 40 groups working regularly on
wildland fires from a broad variety of disciplinesii , and this work has been stepped up over
the years to delve into further knowledge on the phenomenon both in terms of its severe
negative impact across the geography (mortality, desertification, etc.), and of the positive
effects of controlled burns (improving habitats and grazing land, regeneration, and so
forth) as well as action to tackle, control, prevent and manage them.
This entire regulatory, organizational and structural framework has contributed to the gradual
reduction of the impact of wildland fires in terms of both their numbers and surface area.
Yet wildland fires continue to be not only one of the most severe factors degrading our
forest heritage, but also a threat to material goods and even human lives. They continue to
pose a complex, cyclical recurring threat. Furthermore, climate change, coupled with social,
economic and ecological change in rural areas, whose most visible effect is the accumulation
of biomass due to changes in traditional land use, points towards the emergence of even
more complex emergency situations entailing even more negative consequences.
Although the National Wildland Firefighting Committee collegiately performs a key role
in coordinating the main levels of government with jurisdiction in this area, the strategic
management of wildland fires continues to be tackled piecemeal, meaning that there is
a need for a common framework for action nationwide, able to integrate all public and
private actors with varying degrees of responsibility on this issue.
Therefore, and given the increasing complexity of the issue, a set of strategic guidelines
are needed to set objectives, jointly define shared major lines of work, and identify the
main stakeholders in society with a degree of responsibility to work with them. While
this is the main justification for the need to establish Strategic Guidelines, there are other
objective reasons, as listed below:
• Wildland fires are a cross-cutting problem requiring a multi-sector approach. Various

public policies directly or indirectly impacting the risk of fires must be coordinated, and
co-responsible public and private stakeholders sharing the same geography must be
included.
ii. Moreno, JM. 2016. Los incendios forestales en España en un contexto de cambio climático: información y herramientas para
la adaptación (INFOADAPT). Final report of a project funded by the Fundación Biodiversidad, 2014.
40
• Wildland fires have historically been present naturally in many of our ecosystems,
but are also generated by anthropic action owing to their secular use as a tool for land
management. This has a recurring impact on both natural and cultural landscapes. It
is not realistic to conceive of eliminating wildfires, but is rather opportune to consider
them as a land management tool to be planned by consensus, determining where,
when and how these fires should be present and for what purpose. We need to live
with fire and society must be imbued with a culture of wildland fire risk.
• The loss of forestry ecosystems and natural, culture and economic values due to
recurring, intense wildland fires runs against the interests of their social role as a source
of resources, environmental services and livelihoods. These functions are considered
very important in major international strategic policies including Bioeconomyiii , Climate
Changeiv and Forestryv. Conserving and protecting these values requires a coordinated
vision of wildland fires because, particularly owing to their recurrence and their extension,
they are one of the main factors degrading ecosystems.
• The new Global Changevi related perspectives will lead to increasing risks and greater
intensity of wildland fires and will induce the occurrence of multi-emergencies affecting
citizens’ safety as these disasters are increasingly complex, dangerous and difficult to
manage.
• Depopulation, closely linked to the abandonment of traditional land use, and the lack
of harnessing forestry resources, gives rise to a transformation of the landscape which
often triggers forest structures that are more likely to propagate fire and that diminish
opportunities for suppression.
• Anticipation is necessary to manage wildland fires. Not only climate change

scenarios must be considered, but also the fact that our forests are continuously
transforming both ecologically and socially. Wildland fire management must be
suited to these changes and future scenarios must be considered new knowledge
and technology.
• Reducing wildland fires’ threat to civil society is crucial, both for persons and
for goods and infrastructure, and risks to the population must be curbed. Both
increasing urban and industrial development near wooded areas (urban-forestry
interface), and increasing affluence of the public for recreational purposes makes it
iii. European Commission, Directorate-General for Research and Innovation, A sustainable bioeconomy for Europe: strengthening
the connection between economy, society and the environment: updated bioeconomy strategy, Publications Office, 2018.
iv. Communication: “Forging a climate-resilient Europe - the new EU Strategy on Adaptation to Climate Change», COM(2021) 82.
v.Communication: “New EU Forest Strategy for 2030”, COM(2021) 572 final.
vi.Carlos M. Duarte (coord.), 2006. Cambio global Impacto de la actividad humana sobre el sistema Tierra. Consejo Superior
de Investigaciones Científicas.
41
more likely for forest fires to pose great risks, and this requires developing measures
to enhance the residents’ and users’ safety, preventing wildland fires from occurring
and mitigating their effects.
• Public administrations have gained a great deal of experience in managing wildland

fires, making it opportune to capitalize on the knowledge gained. Future actions should
be coordinated to better meet objectives more efficiently, in collaboration with research
groups. This has a positive effect on the ongoing improvement of the system.
42
• Public investment publicly allocated to manage wildland fires is high, yet imbalances
between prevention and suppression remain and this severely limits their efficacy. Work
must be done towards obtaining the best return in terms of efficacy and efficiency,
and an approach with silos of prevention and suppression must be replaced by one
of comprehensive land management while maintaining investment in rural areas.
Furthermore, wildland fire restoration efforts must seek more resistance and resilience
to wildland fires.
• Spain has highly experienced and specialized means to deal with wildland fires.
Their capacity and safety can be optimized on both an individual and collective basis,
as can their mutual cooperation. This should be done on a Europe-wide and even
internationally.
43
2. GOVERNING PRINCIPLES OF THE STRATEGIC GUIDELINES
More than half a century’s experience in the organized management of wildland fires has
allowed for establishing a series of principles, understood as steering strategic guidelines.
These principles are as follows:
• Comprehensive management principle Fire is a natural and cultural actor that has
historically been present in Spain’s ecosystems and cannot be eliminated. Wildland
fires must be prevented, and their propagation must be effectively managed and/or
avoided. This must be done by reducing undesirable consequences according to pre-
established objectives suited to each geography and guided by technical and scientific
criteria. In order to do so, comprehensive forestry and rural landscape management is
key to achieving resistant and resilient systems in a context of climate and social and
economic change. Exclusive suppression policies must be complemented by other
proactive policies focused on wildland fire management in rural areas, and integrating
prevention and suppression capabilities.
• Social interest in wildland fire management principle. Priorities established in

decision-making for wildland fire management must be, in this order, the safety of
people and equipment, control of emergencies and the protection of goods and the
natural surroundings. The common good, understood as that which benefits society as
a whole, must prevail in wildland fire management decisions.
• Land sustainability principle. Wilderness has economic, environmental and strategic

value that is fundamental for society overall and for the rural population in particular.
Planned management of wildland fires is imperative to ensure land conservation, protect
biodiversity, foster ecosystemic services in natural spaces and preserve the quality of
the landscape, and also to contribute to ambitious bioeconomy and rural development
objectives set forth in national and international strategies.
• Co-responsibility principle.
principle Wildland fires are complex problems whose effective
management requires coordinated action agreed upon by several public and private
actors with co-responsibility for the land management. This includes the participation
of society and citizens, involved in their own safety. Furthermore, there are different
sectoral policies that operate in the geographies that must join forces to contribute to
effective wildland fire management, therefore tending towards good governance.
44
• Adaptation and mitigation principle Wildland fires are a widespread, recurring

phenomenon involving alternating cycles. Against a backdrop of evident climate change
and ongoing transformation of the social system and landscape, we must stay a step
ahead and seek preparedness for the future to find ways to reduce the vulnerability given
new scenarios. And we must diminish the factors involved in wildland fire outbreaks
and propagation.
45
• Operative safety principle.

principle Organizations in charge of wildland fire management must
ensure that the suppression forces have the capacity to respond, and must anticipate
opportunities and efficiently employ resources to sustain their reaction potential and
prevent the risk of collapsing. Their operative functionality must be ensured, considering
that their social and environmental surroundings are increasingly demanding given the
intensity and extension of major wildland fires and their consequences.
46
3. OBJECTIVES
General Objective: reduce the impacts generated by wildland fires’ social, economic and
environmental effects.
Specific Objectives:
1. Manage the rural geography to achieve sustainability in the face of wildfires.
2. Reduce the risk of wildland fires, adapting ecosystems and preparing society for their
occurrence.
3. Involve other strategic sectoral policies in wildland fire risk management.
4. Adapt wildland firefighting organizations to the new scenarios and reinforce

cooperation.
5. Further knowledge about wildland fires and their impact on ecosystems.
6. Foster society’s participation and wildland fire management awareness raising.
7. Incorporate technological improvements in prevention and suppression of wildland

fires.
47
4. PRIORITY LINES OF ACTION
Objective 1: Manage the rural geography to achieve sustainability in the face of wildland fire
The lines of action under this objective are based on the multi-functional value of forest
ecosystems ensured through rural land management to increase resistance and resilience
to wildland fires by integrating prevention, suppression and rural development.
1. Foster sustainable forest management as a tool to promote the appreciation of

forest ecosystems by properly stewarding their resources. This line of action falls in
line with strategic initiatives promoting the appreciation of forest systems, including
the European Forest Strategy, the Bioeconomy Strategy, and the 2030 Strategy for
Europevii . To achieve this, investment and incentives should be enhanced, such as tax
breaks accounting for this activity’s benefits for society.
2. Support the preservation of traditional agriculture, extensive livestock raising and

forestry as they contribute to generating land with natural, social and economic value
that is less vulnerable to wildland fires, and cooperate in reducing the depopulation of
rural and mountain areas. Promoting the figure of active foresters is also advisable.
3. Support the appreciation of agricultural and forestry products,

products including the
services and externalities that wildland affords society (support services, provisioning,
regulation and cultural services). Stimulate payment for environmental services as a
way to impact owners and producers. Support the use of surplus forestry biomass
as a source of renewable energy, as well as the use of timber and non-timber
products as a means of impacting owners and producers. Foster the use of local and
kilometre zero products and develop lines of support for production, promotion, and
communication to society.
4. Enhance the competitiveness and profitability of forest holdings, providing incentives

for business and supporting the host of direct and indirect products to bring about
sustained use. Foster or create identity marks for forest products.
5. Strengthen or support the co-responsibility of individuals in the forestry management

of their wildland through participative management, balancing of interests, and
governance. Work on land stewardship and other ways of involving owners in
management, particularly in the private sphere.
vii.European Commission, Directorate-General for Communication, Towards a sustainable Europe by 2030: reflection
paper, Publications Office, 2019.
48
6. Integrate wildland fires in land planning on different levels:
o Develop forest resource and wildland firefighting plans; reach consensus on

criteria to identify high wildland fire risk areas as a basis for land planning.
o Include forest fires as a management factor in protected natural area plans (natural
resource plans, use and management plans, Natura 2000 network plans, self-
protection plans of National Parks, etc.), while foreseeing alternatives for intervention
to cover conservation needs and risks to people and goods.
o Consider wildland fires in urban planning (general urban planning, subsidiary

municipal ordinances or partial and special plans as well as building codes) in order
to curb or impose conditions on urban development in high risk areas.
49
Objective 2: Reduce the risk of wildland fires, adapting ecosystems and preparing society
for their occurrence
This objective includes lines of action contributing to preventing wildland fires or

reducing their effects, enhancing the ability of ecosystems and society to confront risk in
favourable conditions, minimizing negative consequences, and, when applicable, seizing
opportunities generated from their positive effects.
1. Integrate fire in forest planning and prevention in order to minimize the potential effects
of major wildland fires. Action contributing to diminishing wildland fires’ potential and
enhancing conditions for safety in suppression is suggested. This is to be based on
concepts such as defining and identifying standard types of wildland fires, factors leading
to wildland fire propagation and their hubs, critical points and strategic management
pointsviii. Prediction indices and associated mapping need to be developed.
2. Land management on a meso and macro scale to reduce the load and continuity of
fuel, incentivizing mosaic type landscapes where the likelihood of wildland fires beyond
suppression capacity is diminished.
3. Strengthen prevention based on civil protection by developing local plans of action

in accordance with the special plans of the Autonomous Communities, which in turn
should be endowed with the necessary technical and financial means.
viii. Madrigal, J., Romero-Vivó, M. and Rodríguez and Silva, F. 2019. Definición y recomendaciones técnicas en el diseño
de Puntos Estratégicos de Gestión. Decálogo de Valencia para la defensa integrada frente a los incendios en la gestión
del mosaico agroforestal. Sociedad Española de Ciencias Forestales and the Generalitat Valenciana (Document published
by the Valencia Regional Government providing definitions and recommendations on the design of Strategic Management
Points).
50
4. Generate risk awareness so that the population living where there is a likelihood of
wildland fires, and particularly private owners, become aware of these risks. Support
the empowerment of local communities, users and residents to act in self-defence and
adopt measures to protect themselves and their goods. This approach pursues the
necessary subsidiarity in prevention.
5. Foster the adoption of self-protection measures, particularly in urban-forest and

industry-forest interface areas where direct responsibility must be required of real
property owners or condominium owners in adopting and preserving preventive
measures to face wildland fire risks. Regulation on inhabitability or ceasing of business
is also advisable given a lack of legally established protective measures.
6. In the context of local forestry management, foster the resistance and resilience of forest
cover to wildland fire,
fire through various actions ranging beyond conventional preventive
forestry (thinning, clearing, firebreaks lines and areas, hydrants, etc.) and including the
use of prescribed burning when advisable as a tool to diversity the landscape. This will
consist of stimulating alternatives such as forest area maturity enhancement, species
replacement with more adequate ones, more resistant mixed ecosystem development,
heterogeneous landscape development through the recovery of agricultural areas,
extensive livestock raising promotion, and so forth. In order to do so, financial resources
should be sought in existing tools including the Common Agricultural Policy, other
structural funds, national and international funding programmes, and private schemes.
Participative management and private ownership support are essential.
51
7. Reinforce preventive and dissuasive monitoring and early detection of wildland

fires, be they natural or triggered by humans, with support in human and technological
means. This will prevent wildland fires from starting and limit their spreading through
early intervention.
8. Prosecution as a means of sanction and persuasion is essential given the high degree
of human intervention in outbreaks. This requires an effort in investigating the causes of
wildland fires and in criminal investigations. Action must be taken to complementarily
ascertain the profiles of those causing the fires in order to implement measures to
modify their behaviour.
9. Agreements should be sought to conciliate interests and balance out the needs of those
living in rural areas (farmers, hunters, rural property owners, etc.) and those demanding
environmental services. This will help reduce or eliminate the use of unnecessary or
improper fire and provide real alternatives for sustainable land management. This
action should be supported by participative management and a true commitment to
systematically implement actions demanded by inhabitants of rural areas.
52
Objective 3: Involve other strategic sectoral policies in wildland fire risk management
Wildland fires are a cross-cutting problem requiring responses from different spheres
and particularly the involvement of public policies directly or indirectly affecting the same
geographical area. The alignment of certain sectoral policies considered strategic is
proposed under this objective.
1. Territorial policy.
policy Rural depopulation triggers a serious problem in terms of social
and geographic imbalances and leads to underutilization of endogenous resources.
This contributes to generating landscapes that are more vulnerable to wildland fires
given their structure, their composition and their lack of value. In order to turn this
around and contribute to more sustainable landscapes and more cohesive rural areas,
government measures promoting demographic incentives, employment and the
development of public services, infrastructure and communications are necessary, as
is the enhancement of cultural identity in those areas. Structural funds allocated for this
purpose should be put to actions and/or investment directly impacting wildland fire risk
reduction and the reduction of society’s vulnerability to wildland fires.
53
2. Agricultural policy.
policy Agriculture, livestock raising and forestry sectors are essential for
maintaining a stable social and economic fabric in rural areas. When they are based
on productive models with a high natural value, contribute to generating positive
externalities, social benefits and dynamic landscapes that limit or reduce the spread of
wildland fires. However, certain agricultural and livestock raising practices are behind
43% of the fires and 40% of the surface area burnt annually, and mechanisms must be
established to reduce this impact.
The Common Agricultural Policy, through its two pillars, promotes agricultural and forestry
unevenly, and among the first one, it also promotes intensive and extensive practices
unevenly. This has led to inadequate integration of the issue of wildland fires among the
mechanisms for allocating aid. Therefore it seems necessary to strengthen conditionality,
encouraging best practice for forestry while also enhancing monitoring and sanctions
with a view to withdrawing aid to surface areas affected by intentional fires.
Direct aid and eligible surface areas must be redesigned when they penalize, through
the grazing eligibility ratio, to extensive livestock raising that takes advantage of surface
areas with woody coverage. Eco-schemes for livestock raising should be also fostered,
attaching priority to areas at a high risk of wildland fires. Attaching great importance
to small livestock for managing forest fuel warrants encouragement through specific
payment enhancement. Furthermore, rural development aid should include the
enhancement of the forestry package and encourage payments framed in the figure of
territorial farm contracts.
54
3. Industrial and energy policy.

policy Commitments to reduce greenhouse gases causing
global warming make it imperative to stimulate the rural bioeconomy by promoting
competitive renewable energy, among other initiatives. Wood biomass and forest
biomass are sources of renewable energy and have thermal, electric, and solid and
liquid biofuel applications as well as industrial applications (fibres, essential oils,
biopolymers, organic molecules, etc.). They are extracted in rural areas, thus generating
income and jobs that contribute to fixing the population. Incentives must be provided
for this harvesting and diverse and sustained supply must be ensured through resource
management that preserves productive capacity as well as the natural ecosystem
values. In order to attain maximum efficiency in their industrial use, physical-mechanical
or chemical processing is required to obtain various products, and this too should be
incentivized. Having a national biomass use strategy to support this sector, strategic for
its economic, social and environmental function, seems necessary.
Moreover, with the aim of maximizing funding for adaptation of forest and other lands in
the climate change context, it should be promoted the offset of CO2 emissions in the
private sector, both in voluntary and regulated markets, by means of a national system
and equivalent instruments that link sustainable forest management with the avoidance
of big forest fires risk.
4. Environmental policy.
policy Spain’s vast protected Surface area (more than 27%) and its
major contribution to the Europa Natura 2000 network entail both a requirement and
an opportunity in wildland fire management through this policy. Management tools
should include aspects related to wildland fire management (burn plans and use of fire
in accordance with protection requirements of each habitat type) and the development
of prevention and early action strategies agreed by those in charge of conservation
and suppression. Procedures should be simplified to achieve their implementation,
and conservation objectives should be harmonized with the need to intervene in the
event of a wildland fire. Control and planning are needed, as is adequate prevention
and conservation investment and the management of investments made. Furthermore,
exchange of knowledge is needed as is the joint work of professionals involved in
protection and in firefighting. It seems advisable for coordination bodies to be established
to facilitate the work of these different professionals.
5. Education policy.
policy Forest ecosystems’ qualitative and quantitative importance for
society owing to the goods and services they generate make it imperative for all school
curricula to include these aspects in order to recover society’s ties with nature. Basic
55
knowledge in this field would enable us to overcome the dichotomy of views that rural
and urban society have of wildland areas. It would convey the importance of these
areas due to the value of their resources, their extraction and sustainable management
and conservation. Furthermore, wildland fires, despite their recurrence, are not very well
understood by the public at large, particularly urban population. People must be taught
to live with fire and a sense of risk must be imbued in societies living in contact with
nature given that this threat is very difficult to eliminate, particularly in Mediterranean
areas.
6. Judicial policy.
policy The high proportion of wildland fires caused by human action make
criminal investigation an essential tool to identify those responsible and establish
mechanisms to dissuade further action of this type and reduce the number of outbreaks.
Investigative work must be reinforced to achieve greater rates of ascertaining the causes
of wildland fires in order to combat impunity in the event of arson and also to further
knowledge of the psychological and social profile of the arsons. This will help identify
them and therefore improve social prevention policies.
policies It is needed to apply sociology
to understand the origin of intentional wildland fires. It is advisable to strengthen
cooperation of those in charge of both criminal and administrative investigations
into wildland fires with a view to exchanging information, developing prevention and
monitoring, and stimulating judicial action, among other measures. Furthermore, the
use of prescribed fire as a management tool requires enhancing the legal certainty
involved.
7. Urban planning policy.

policy The increase of urban-forest interface zones is linked to
an increase in the risk of wildland fires in many areas. This has implications for both
individuals and their property (population risk), and increases the likelihood of scenarios
that surpass first respondents’ suppression capacity. Urban planning authorities must
integrate wildland fire risk into their planning, establish appropriate land use, limit or place
conditions on new settlements, and require prevention and self-protection measures,
among them, the provision of fire hydrants in those plots located in critical points. Basic
building standards should include specifications of the appropriate conditions and
materials for building in order to protect homes and facilities while serving to establish
adequate self-protection measures. Thus urban-forest interface areas will cease
to pose a threat or potentially overwhelm suppression operations and become fire
management opportunities. Mapping inhabiting of forests is a necessary tool to identify
the most vulnerable areas.
56
8. Emergency management policy.

policy In organising emergency responses to wildland fires,
the standardized, coordinated intervention of all of the operatives involved (suppression
forces, local, regional and national security corps and forces, the Military Emergency
Unit (UME), health personnel, civil protection, etc.) must be ensured through measures
including standardized training, organized communication and proper treatment and
dissemination of information.
Objective 4: Adapt wildland firefighting organizations to the new scenarios and

strengthen cooperation
New climate change scenarios can give rise to wildland fires that surpass the capacity
of suppression. This is understood not merely in terms of diminishing the effectiveness
of tactical operations, but also in terms of the possibility of strategic planning of action,
decision-making, managing and governing suppression resources, and establishing
proactive strategies.
While Spain has longstanding experience in managing wildland fires and a broadly human
and material resources for doing so, it is imperative to improve the various organisations’
synergies and integration in order to gain in operability. This is addressed in the following
strategic action tracks:
1. Strengthen the work of and cooperation with the National Wildland Firefighting
Committee, made up of the General Central Administration and the Autonomous
Communities, providing it with the ability to generate technical documentation, and to
made decisions and issue recommendations.
2. Establish National Support Teams for Incident Commanders,

Commanders made up of technical
experts in the regional organizations that can plan, run strategic analysis and perform
advanced technical fire operations to support Autonomous Communities in proactively
managing complex wildland fires.
3. Facilitate the exchange of knowledge and experiences among wildland fire

management professionals through the development of technological information
and communication platforms enabling knowledge to be shared.
57
4. Adjust availability of suppression resources in number, type and annual period of

activity, combining containment in its growth with dynamic adaptation to changing
needs.
5. Spain has a large number of aerial resources, with a high suppression potential,
broadly distributed across its geography. Efficient allocation of suppression investment
should envisage distribution according to the needs of each geography. Risk, efficiency,
efficacy, economic and operational criteria should be applied to optimize work and
minimize costs. Also, in the medium to long term, the renewal of the fleet of aerial
resources will need to be addressed either due to the obsolescence of current aircraft
or to new technological developments.
6. Establish national framework agreements for contracting suppression services and

supplies (materials, goods and equipment) for various administrations in order to more
efficiently allocate public investment.
58
7. Considering the large amount of land resources currently available, they are relatively
heterogeneous suppression units whose operative capacities are not defined, making
inter-regional or international cooperation extremely difficult. To facilitate this interaction,
the suppression units must be qualified uniformly according to their operative capacityix.
8. Bearing in mind the high number of aerial resources operating in Spain and their
high confluence in certain fires, a common aerial coordination protocol is required,
as recommended by the Research Committee on Civil Aviation Accidents and
Incidents (CIAIAC). This protocol should mainly pursue the harmonization of functions,
responsibilities and requirements for training experience for the person in charge of
coordinating aerial resources. The protocol should be tailored to the gradual roll-out
of the emergency management system and the standardization of aerial coordination
procedures enhancing safety, efficacy and efficiency of suppression operations, given
their complexity. With a view to aerial operation safety, unequivocal radio indicators
for participating aerial resources are particularly important. Proper regulation on areas
surrounding air bases as of the use of drones for suppression and around air bases is
also important.
ix. Contributions made by Spanish participants in the Spain-Portugal cross border firefighting coordination workshops. The
role of the liaison officer held in Viana do Castelo (Portugal) 6-8 November 2018.
59
9. Improving the exchange of information between administrations on wildland fires,

allocation of suppression resources, and monitoring of their positions is advisable
as a way to enhance the operational safety and the efficiency of interventions. This
improvement should be underpinned by swifter, transparent flows of information
and the convergence of the currently used emergency management systems. Here
it is important to support the role of the Spanish Government’s National Information
Coordination Centre on Wildland Fires as an interlocutor for Spain and other countries
for information about active wildland fires in real time, weather conditions and resources
deployed both across Spain and abroad.
10. Increasing the efficacy, efficiency and safety of wildland firefighting requires the
convergence of emergency management systems (Incident Command System as
it is known in English) that various Autonomous Community currently use. In this
regard, it is essential for the National Wildland Firefighting Committee to reach a
consensus, with the support of the responsible authorities, on the mutual recognition
of the training, skills and qualifications of the main suppression positions. Shared
procedures and protocols must also be developed to facilitate the management of
each wildland fire based on its location, intensity, impact on the affected habitats, and
social and environmental context.
60
11. Historical information on wildland fires is key in order to analyse this phenomenon,
prevent it from occurring, and take decisions during an emergency. This requires
ongoing improvement in the gathering and accuracy of data for wildfire statistical
records and particularly the General Wildland Fire Statistics.
Statistics It is advisable to improve
data gathering including automatic capturing of data from other sources (mapping,
meteorology, etc.) as well as the compatibility and convergence of the different
Autonomous Communities management information systems and to enhance
analysis and processing capabilities.
12. Effective interpretation of the behaviour of wildland fires and forecasting their
development is key to working safely and planning and adapting suppression and fire
control tactics. Shared protocols for the analysis units should be established for this
purpose. This includes the development of operative maps whose shared legends
must first be agreed. The use of new technology must be continuously incorporated,
including wildland firefighting as a way to simulate the propagation of the fire. Weather
forecasts, remote detection or RPAS, and systems for analysing large volumes of data
should also be incorporated.
13. The complexity of the problems and their related uncertainties require staying
one step ahead of complex scenarios by preparing the crews through emergency
simulations and organizing coordinated responses involving various actors in each
geography (national government, autonomous communities, owners, civil society). As
a measure to prepare the crews, it is recommended that mechanisms be established
to facilitate expert exchanges between administrations in order to share knowledge and
experience. Convergence of the crews should be fostered and National Support Teams
established to benefit the operations.
14. The suppression units (fire brigades, engine crews, etc.), have experienced a process
of increasing urbanization of their members, as their ties with rural areas and the rural
population have been diminished. This comes in detriment to their efficacy as they are
essential actors in their geographies due to their knowledge of and familiarity with the
community. Policies are needed to prevent rural exodus. These policies should foster
and prioritise units made up of workers based in rural areas.
15. Ongoing training of the suppression units is key for improving their performance
and safety. Among the various areas of training needed, progress should be made on
61
the human factor, with special attention paid to developing mechanisms to take care
of the emotional needs of those who experience adverse, traumatic situations with
a view to facilitating their recovery. Furthermore, others should be trained, including
professionals in wildfire fighting management working locally, such as security forces,
managers of protected natural areas and farmers.
As a member of the European Union with broad experience internationally, Spain must
work on cooperation, mutual effort, and the ongoing preparation of crews in different
countries, and particularly along the following lines.
16. Support and contribute to shared international protocols for operating in wildland
fires where the surpassing of the country’s own means requires resources from different
countries to be used.
17. Support and enhance wildland firefighting modules, equipment and experts within
the European Civil Protection Mechanism.
Mechanism The wildland Firefighting Assessment and
Advisory Team (FAST) stands as a significant example of how national knowledge and
experience can be put to the service of other countries facing complex situations and
also as an expression of our country’s solidarity.
18. Related to the previous point, strengthen the commitment of Spain’s public
administrations to generate a national database of experts in wildland firefighting,
coordinated by the central government. These experts would be available to participate
in international missions both as responders and as advisors.
19. Perform ongoing preparation and coordination work through the implementation
of simulations and exercises to bring about greater effectiveness, efficiency and safety.
The participation of Spain’s regional administrations, under the leadership of the
central government, is imperative in order to enhance capacity and integrate into other
international crews.
20. Spain’s experience and the potential for learning from other countries with similar
problems makes it imperative to expand international exchange and training both
with European and Mediterranean countries, and with the Americas and the rest of
the world.
62
Objective 5: Further knowledge about wildland fires and their impact on ecosystems
Wildfires are complex phenomena due to the host of factors involved and to uncertainties
tied to processes of change. This makes research, innovation and development, in addition
to the dissemination of knowledge, key to improving our understanding of wildland fires
and finding new tools to manage them. At least the following strategic lines are put forward
for doing so.
1. Given wildland fires’ social, economic and environmental repercussions, increased

financial investment must be made in related research as a way of improving our
capabilities to tackle the phenomenon and of maintaining our international leadership.
2. Strategic research goals must be defined for wildland fires, and must be aligned with
the main needs identified by the administrations with jurisdiction. This applied research
must be undertaken with wildland fire and land managers to generate synergies enabling
true knowledge transfer and the effective applicability of the outcomes.
63
3. In line with this, and given that Spain’s wildland is basically burned due to social,
cultural, economic and political factors giving rise to a phenomenon known as the
sociology of fire, social and economic research should be a priority. Also, basic, uniform
mapping of Spain’s entire geography is needed on aspects that are key to wildland fires,
such as airbases, defence infrastructure and management areas, in addition to areas at
a high risk of wildland fires, ecological or socio-economic vulnerability, or fuel models,
and so forth.
4. Given the numerous researchers and experts in this field, mechanisms to share
information and knowledge must be generated for effective exchange between the public
and private sectors, making it advisable to establish periodic national specialised fora.
5. Given the high figures reflecting lack of knowledge or inaccurate knowledge of the
causes of wildland fires, particularly in certain geographies, research on their causes and
motivation must be stepped up as a key to understanding wildland fires and adapting
the appropriate management mechanisms. Enhanced endowment of human and other
64
resources is required as well as interaction and exchange of information between teams

of investigators, particularly security forces and judicial instances. Causes incorporated
into forestry statistics must be harmonised with those in the criminal field and the various
psychosocial profiles of arsons must be defined and standardized in order to be able
to find predictive relationships to help those in charge to identify those responsible for
the wildland fires, thereby increasing the likelihood that the facts can be established
judicially.
6. In the field of technology,

technology improvement efforts must continue to be made, specifically
in fleet monitoring and remote satellite detection or detection by air-carried elements.
This improvement also applies to the processing of spectral images, fire behaviour
simulation, risk indexes linked to different forestry, phenological and atmospheric
variables, fuel model generation, indexes for vulnerability, danger and inhabitability
linked to the urban-forest interface, analysis of major series of historical data (Big Data),
improvement of the technical prescriptions of the use of fire both in suppression and
prevention, etc.
Objective 6: Foster society’s participation and awareness raising in wildland fire

management
Wildland fires affect ecosystems but also have a social nature because at their origin is
a confluence of social circumstances and their repercussions directly or indirectly affect
society. Their proper management thus requires the involvement of citizens at large who
must become aware of the phenomenon, its causes and its consequences, and participate
co-responsibly in wildfire management.
Participation and collaboration mechanisms must therefore be established with other

groups indirectly involved in wildland fire management, for instance:
- Owners and those making use of rural areas, represented by different associations.
- Various land managers including those responsible of protected natural areas, land
planning or farming, forestry and grazing.
- Those in charge of urban planning and infrastructure design in addition to actors

that establish, regulate or supervise action impacting self-protection (architects,
environmental impact evaluators, urban planners, city councillors, etc.)
65
Mechanisms for participation, collaboration, training and awareness raising:
1. Establish fire boards for active, direct participation of the groups and managers
involved.
2. Foster basic forest education for society as a whole given forest ecosystems’
quantitative and qualitative importance. The integration of basic knowledge on the
economic, social and environmental importance of forest ecosystems should be
included in school curricula from an early age to permeate society with awareness as
to the importance of forests.
66
3. Target the population at large for forest awareness through adequate, ongoing
dissemination and communication to dispel myths. The figure of wildland fire
management informants must absolutely be made more salient so that media can
objectively inform the public about emergencies underway and preventive action.
4. Foster a risk mindset on the occurrence of wildland fires both generally but also
particularly in towns and villages in contact with forests. This must take hold as a way
of raising awareness about a recurring problem and take co-responsibility in reducing
their vulnerability.
5. It is fundamental for public administrations to run ongoing cyclical awareness raising

campaigns aimed at the population at large and also at specific groups as a reminder
of the occurrence of wildland fires and as a way of pressing their consequences and
modifying or dissuading risk-inducing behaviour. This generates an understanding
of the preventive usefulness of forestry extraction and prescribed burns, enhances
the protection of the population, and, in short, contributes to reducing the impacts of
wildland fires. It is also advisable to involve other influential public and private actors
(the media, major companies in other sectors, and so forth), but only after they have
been basically trained so that objective and truthful language is used. Furthermore, it
would be advisable for the comprehensive cost of wildfires (including the loss of natural
goods and materials as well as the cost of suppression), to be properly appreciated
and disseminated to the public in order to make it aware of the wildland fires’ economic
consequences.
6. Support organized volunteering in prevention and suppression, integrating it in

regional or local civil protection systems or other organized structures. The volunteers
should have standardized, ongoing training, particularly in self-protection.
Objective 7: Incorporate technological improvements in prevention and suppression of

wildland fires
It is a mandatory objective for the future to progressively incorporate technological

improvements arising in prevention, detection, organization and coordination of equipment
and suppression resources, communications, investigation of causes, etc.
The incorporation of these improvements should be considered in funding provision.

67
68
ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS
PARA LA GESTIÓN DE INCENDIOS
FORESTALES EN ESPAÑA
STRATEGIC GUIDELINES FOR WILDLAND FIRE

MANAGEMENT IN SPAIN

Publicacion Diciembre 2022 Iiff Espana Strategic Guidelines WF Spain Tcm30-549207

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ORIENTACIONES

Approved by the Sectoral

Comité de Lucha contra Incendios Forestales (CLIF)

Fecha de aprobación por el Comité de Lucha contra Incendios Forestales: 21 de noviembre

Fecha de aprobación por la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente: 28 de julio de 2022.

©: Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO)

Plaza de San Juan de la Cruz 10

Catálogo de Publicaciones de la Administración General del Estado: https://cpage.mpr.gob.es

ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS PARA LA GESTIÓN DE INCENDIOS FORESTALES

STRATEGIC GUIDELINES FOR WILDLAND FIRE MANAGEMENT IN SPAIN.

Aprobadas por la Conferencia

1. ¿POR QUÉ ES NECESARIA UNA ESTRATEGIA DE GESTIÓN

Con el nuevo espectro competencial, en 1994 se determinaron las funciones de la

También desde el ámbito de protección civil se han desarrollado instrumentos legales

La implantación de estos planes ha permitido que, a lo largo de estas últimas décadas, se

En el ámbito investigador España cuenta actualmente con más de 40 grupos que, de

Todo este marco regulatorio, organizativo y estructural desarrollado, ha contribuido a la

Aunque el Comité de Lucha contra Incendios Forestales ejerce, de forma colegiada, un

los principales estamentos de la sociedad con algún grado de responsabilidad para

• El fuego ha estado históricamente presente en muchos de nuestros ecosistemas

• La degradación de los ecosistemas forestales y la pérdida de valores naturales, culturales

• Los nuevos escenarios ligados al Cambio Globalvi conllevarán un incremento de

• El fenómeno del despoblamiento, íntimamente unido al abandono de usos

transformación del paisaje que, en muchas ocasiones, origina estructuras forestales

• En la defensa contra incendios es preciso trabajar con anticipación, considerando

• Es fundamental reducir la amenaza que suponen los incendios para la sociedad

• Las administraciones públicas acumulan gran experiencia en la defensa contra

• Las inversiones públicas destinadas actualmente a la defensa contra incendios

• España cuenta con dispositivos de defensa contra incendios altamente experimentados

2. PRINCIPIOS QUE RIGEN ESTAS ORIENTACIONES

La experiencia de más de medio siglo en la defensa organizada contra los incendios

• Principio de gestión integral. El fuego es un factor natural y cultural, históricamente

• Principio de interés social en la gestión de los incendios.

• Principio de sostenibilidad del territorio.

• Principio de adaptabilidad y mitigación.

• Principio de seguridad operativa.

4. Adaptar los dispositivos de defensa contra incendios a los nuevos escenarios y

5. Profundizar sobre el conocimiento en incendios forestales e influencia del fuego en

6. Fomentar la participación y la sensibilización de la sociedad en la gestión de los

7. Incorporar las mejoras tecnológicas que se van produciendo en materia de prevención

4. LÍNEAS DE ACCIÓN PRIORITARIAS

Las líneas de acción enmarcadas bajo este objetivo se fundamentan en el valor

1. Potenciar la gestión forestal sostenible como herramienta para promover la puesta

2. Apoyar el mantenimiento de la agricultura tradicional, ganadería extensiva y

3. Apoyar la puesta en valor de productos agrarios y forestales,

4. Mejorar la competitividad y rentabilidad de las explotaciones forestales, incentivando

5. Reforzar o apoyar la corresponsabilidad de los particulares en la gestión forestal

6. Integrar los incendios forestales en la planificación territorial a diferentes niveles:

o Desarrollar planes de ordenación de los recursos forestales y planes de defensa

o Considerar los incendios forestales en la planificación urbanística (planes

Objetivo 2: Reducir el riesgo de incendio forestal y preparar a los ecosistemas y la

1. Integrar el fuego en la planificación forestal y en las actuaciones de prevención, con

2. Gestionar el territorio a meso y macro escala para reducir la carga y continuidad de

3. Reforzar la prevención desde el ámbito de la protección civil,

5. Potenciar la adopción de medidas de autoprotección

6. En el marco de la gestión forestal practicada en el territorio, potenciar la resistencia y

7. Reforzar la vigilancia preventiva y disuasoria y la detección precoz de los incendios

8. La persecución del delito para la sanción y persuasión es esencial ante la elevada

9. Buscar acuerdos para conciliar intereses y equilibrar las necesidades de los