Aie Ley HCB

LA AGENCIA INTERNACIONAL DE LA ENERGÍA EN
EL ESCENARIO ENERGÉTICO MUNDIAL Y SUS

RELACIONES CON ESTADOS NO MIEMBROS
RESUMEN:
Los cambios operados desde finales de siglo pasado en el escenario energético internacional han
motivado un conjunto de iniciativas de la AIE dirigidas a acercar sus prácticas, políticas y actividades a
Estados no miembros. Esta línea de acción exterior (bajo la denominación de ‘global engagement’)
incluye la cooperación bilateral con dichos Estados, objeto de estudio de este trabajo. Su análisis ofrece la
oportunidad de abordar las características de las competencias de los organismos internacionales en el
ámbito de las relaciones exteriores y la naturaleza jurídica de los instrumentos que utilizan para el
ejercicio de esas competencias. Además, y desde una perspectiva temática, los contenidos que
protagonizan la acción exterior de la AIE ofrecen un indicador relevante de los retos que afronta
actualmente la gobernanza mundial de la energía y, por tanto, del grado de participación e incidencia de la
Agencia en esta tarea. De hecho, cabe argumentar que la relevancia de la Agencia y la consecución de sus
propios objetivos fundacionales dependen en el actual contexto energético mundial del alcance y eficacia
de su actividad exterior.
I. INTRODUCCIÓN
La creación en 1974 de la Agencia Internacional de la Energía (AIE) fue la respuesta

coordinada de los países importadores de petróleo al embargo sobre la producción de
este recurso energético acordado en octubre de 1973 por la Organización de Países
Árabes Exportadores de Petróleo.1 Hasta la última década del siglo XX, el mecanismo
de emergencia articulado en el seno de la Agencia y su labor de promoción de políticas
energéticas eficientes y menos dependientes de la importación de petróleo respondieron
satisfactoriamente a los intereses de sus Estados miembros y a la consecución de los
objetivos asignados a la AIE en sus textos constitutivos. Sin embargo, los cambios
operados desde finales de siglo pasado en el escenario energético internacional han
puesto en cuestión que esto pueda seguir siendo posible.
Por un lado, porque los Estados miembros de la AIE ya no representan a la mayoría de

los Estados consumidores de petróleo: más del 60% del consumo mundial actual
corresponde a Estados no miembros, circunstancia que disminuye el impacto de las
medidas que puede adoptar la Agencia ante una situación de crisis de abastecimiento. 2
Por otro lado, porque la eficacia de las políticas nacionales de eficiencia energética
exige que estas se apliquen, cuando menos, en la mayoría de Estados consumidores,
evitando así que las disminuciones de consumo en unos países se conviertan,
meramente, en un aumento de la oferta energética disponible y que los costes
económicos de las medidas de eficiencia energética impacten negativamente.
Resumen Ejecutivo
competitividad de las empresas sitas en los Estados que apliquen ese tipo de medidas. 1
Los retos de la lucha contra el cambio climático no hacen más que aportar argumentos
adicionales a la necesidad de implicar y generalizar al mayor número de Estados posible
en el diseño y aplicación de políticas energéticas eficientes y sostenibles.2
El actual escenario energético internacional justifica, por tanto, el conjunto de iniciativas

adoptadas por la AIE con la finalidad de extender a terceros Estados sus prácticas,
políticas y actividades. Ante la dificultad de hacerlo por la vía de ampliar su número de
miembros,3 la Agencia ha optado por el desarrollo de una línea de acción (bajo la
denominación de ‘global engagement’) cuyo objetivo es encontrar soluciones a
problemas comunes en materia energética y medioambiental y que contempla, a tal
efecto, la cooperación con Estados no miembros, muy especialmente los principales
productores y consumidores de energía.
El interés de esta línea de acción como objeto de estudio es doble. En primer lugar, su
análisis ofrece la oportunidad de abordar, desde la perspectiva de un caso concreto, las
características de las competencias de los organismos internacionales en el ámbito de las
relaciones exteriores y la naturaleza jurídica de los instrumentos que utilizan para el
ejercicio de esas competencias. En ese contexto, el esquema de relaciones bilaterales de
la AIE con Estados no miembros tiene un interés particular, pues permite ilustrar las
dificultades que rodean el diseño y puesta en práctica de medidas internacionales
destinadas a la promoción de normas y reglas de comportamiento. 4 En segundo lugar, y
desde una perspectiva temática, los contenidos que protagonizan la acción exterior de la
AIE ofrecen un indicador relevante de los retos que afronta actualmente la gobernanza
mundial de la energía y, por tanto, del grado de participación e incidencia de la Agencia
en esta tarea.5 De hecho, y en virtud del contexto energético mundial, cabe argumentar
que la relevancia de la Agencia y la consecución de sus propios objetivos fundacionales
dependen en la actualidad del alcance y eficacia de su actividad exterior.
La sistemática de este trabajo se ordena en dos apartados principales. El primero se

dedica al estudio de las características jurídicas e institucionales de la AIE y de la
evolución experimentada en la interpretación de los objetivos asignados a esta
institución en materia de relaciones exteriores, marco imprescindible para ubicar y
comprender las peculiaridades y el alcance de su actual línea de acción exterior. El
segundo apartado aborda el análisis del conjunto de acuerdos y medidas con que la AIE
articula relaciones bilaterales de cooperación con Estados no miembros así como su
contraste con los contenidos otorgados a la nueva condición de ‘país Asociado’ a la
Agencia. Como desarrollaremos al final de este trabajo, el sometimiento de la AIE a los
objetivos y funciones que le imponen sus textos constitutivos no le ha impedido diseñar
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La Agencia Internacional de la Energía en el escenario energético mundial y sus relaciones con estados
no miembros
una diversidad de instrumentos para el establecimiento de relaciones con Estados no

miembros y el acercamiento de éstos a sus políticas y prácticas en materia energética.
No obstante, la dicotomía importadores/exportadores de recursos energéticos y el
protagonismo de las competencias soberanas estatales en este ámbito material explican
la naturaleza política y el carácter no vinculante de tales instrumentos y, con ello, los
límites de la incidencia de la AIE en el escenario energético mundial.
II. DISEÑO JURÍDICO-INSTITUCIONAL Y OBJETIVOS DE LA AIE EN

MATERIA DE RELACIONES EXTERIORES
La AIE es una estructura internacional singular, tanto por razón de su naturaleza

jurídico- institucional como por las funciones y poderes que tiene asignados.
Por un lado, su creación se fundamenta en dos instrumentos de distinta naturaleza

jurídica: una Decisión adoptada el 15 de noviembre de 1974 por el Consejo de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante, Decisión
OCDE) y un tratado internacional, el Acuerdo sobre un Programa Internacional de
Energía (en adelante, Acuerdo PIE) adoptado el 18 de noviembre del mismo año por
dieciséis Estados, todos ellos miembros de la OCDE. 6 Al margen de las dudas que
inicialmente suscitó este ‘doble’ fundamento, 7 la doctrina considera casi unánimemente
que la AIE no es en términos jurídicos una organización internacional sino un órgano
subsidiario - aunque autónomo - de la OCDE. No sólo es ésta la calificación que se
desprende del artículo 1 de la Decisión OCDE, 8 sino que además otras de sus
disposiciones fijan un conjunto de reglas de relación AIE/OCDE propias de este tipo de
órganos y entre las que destaca su artículo 6(b), condicionando a una decisión del
Consejo OCDE la posible ampliación de las responsabilidades conferidas a la
Agencia.11 Que la AIE forme parte orgánicamente de la OCDE no impide que goce de
“independencia”9 para desarrollar, aplicar y/o modificar el Programa Internacional de
Energía,10 esto es, sin sujeción alguna a indicaciones del Consejo u otros órganos
OCDE, así como para decidir sobre su propia configuración interna y funcionamiento. 11
En ese marco, la AIE cuenta para el desarrollo de sus funciones con una estructura
institucional ‘simple’ y típicamente intergubernamental, formada por la Secretaría
(órgano administrativo presidido por un Director Ejecutivo) y la Junta de Gobierno
(órgano de decisión integrado por los representantes de los Estados miembros de la
Agencia), junto a los comités y otros grupos permanentes que dan apoyo a esta última.
Por otro lado, y respecto a sus funciones y poderes, la misión central de la AIE ha sido y
sigue siendo la gestión de un mecanismo de emergencia en situaciones de crisis de
abastecimiento. Este mecanismo obliga a sus Estados miembros a mantener unos
determinados niveles de reservas de petróleo y a compartir esas reservas si sobreviene
una interrupción de suministro (o lo que es lo mismo, del flujo ‘normal’ de las
importaciones de petróleo), en paralelo a la aplicación conjunta de medidas de
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restricción de la demanda.12 Adicionalmente, la Agencia cuenta con competencias para
la coordinación y concertación de las políticas energéticas de sus miembros con las que
promueve también la armonización de tales políticas.
El modelo de cooperación que acabamos de esbozar se completa con disposiciones que

contemplan el establecimiento de relaciones entre la AIE y terceros Estados, otras
organizaciones internacionales e, incluso, actores no gubernamentales. Las
competencias de la Agencia en el ámbito de las relaciones exteriores, los órganos
encargados de su ejercicio y los objetivos específicos que persigue son el objeto de este
primer apartado, base imprescindible para comprender las características y alcance de su
actual línea de acción exterior.
1. Competencias
Los textos constitutivos de la AIE contienen desde su redacción originaria un conjunto

de disposiciones que posibilitan un amplio desarrollo de su actividad exterior. Así, esta
actividad se menciona en diversos párrafos del Preámbulo del Acuerdo PIE y se
concreta en sus Capítulos VI (Marco para la consulta con las compañías de petróleo) y
VIII (Relaciones con países productores y con otros países consumidores). 13 El mismo
planteamiento se recoge también, aunque de manera más sucinta, en el artículo 6(a) de
la Decisión OCDE. En él se asigna a la Junta de Gobierno de la AIE la responsabilidad
de decidir y llevar a cabo los objetivos del Programa Internacional de Energía, entre los
cuales se incluyen el establecimiento de un marco para la consulta con las compañías
internacionales de petróleo (apartado iv) y la promoción de relaciones cooperativas con
los países productores y otros países consumidores de petróleo, particularmente los
países en vías de desarrollo (apartado vi).
Al margen de estas disposiciones - y de la posibilidad de discutir sobre sus contenidos y

alcance - la AIE cuenta con una competencia general en materia de relaciones exteriores
que figura inscrita, con términos casi idénticos, en el artículo 63 del Acuerdo PIE y en el
artículo 12 de la Decisión OCDE. En ellos se afirma que, con el fin de alcanzar los
objetivos del Programa Internacional de Energía, la Agencia puede establecer relaciones
adecuadas con países no miembros, organizaciones internacionales, gubernamentales o
no, otras entidades e individuos. La amplitud de la competencia atribuida no se
contradice con las condiciones a las que se somete su ejercicio. 14 Primera, la utilización
de esta competencia debe justificarse en términos teleológicos y, por tanto, contribuir a
la consecución de los objetivos asignados a la Agencia por el Acuerdo PIE. Segunda, las
relaciones que establezca la AIE con terceros deben ser ‘adecuadas’, calificativo cuyo
evidente carácter subjetivo remite a la valoración del órgano u órganos que tienen la
responsabilidad de adoptar decisiones en este ámbito. Conviene señalar también la
completa autonomía de la AIE para el ejercicio de esta competencia, pues no requiere
ningún tipo de autorización o acto previo de los órganos principales de la OCDE. De
hecho, y en la medida que la competencia se atribuye a la Agencia en su conjunto, cabe
entender que su ejercicio corresponde a sus propias instituciones y órganos de
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no miembros
conformidad con los poderes asignados a cada uno de ellos, cuestión que abordaremos
en el siguiente apartado.
Antes, y para finalizar, es preciso subrayar que los dos artículos mencionados atribuyen
a la AIE plena capacidad para determinar la naturaleza, alcance y forma que considere
pertinente a los efectos del establecimiento de sus relaciones exteriores así como para
identificar con quien/quienes mantiene estas relaciones. Con toda probabilidad, una
disposición como ésta inserta en el tratado constitutivo de una organización
internacional sería base suficiente para entender atribuida la competencia de celebración
de tratados internacionales, en el marco de sus objetivos y finalidades. Tratándose en
nuestro caso de un órgano subsidiario como la AIE, creemos que también pueden
extraerse consecuencias similares e interpretar que el artículo 12 de la Decisión OCDE
confiere a la AIE capacidad jurídica para la celebración de acuerdos internacionales
regidos por Derecho internacional. Dos razones principales fundamentan nuestra
posición. En primer lugar, y como recuerdan los informes de la CDI, la práctica
internacional muestra la existencia de órganos subsidiarios con esta capacidad jurídica,
como es el caso del Comité Mixto de Pensiones del Personal de las Naciones Unidas. 15
Ciertamente los acuerdos celebrados por este órgano necesitan la aprobación de la
Asamblea General, exigencia que implicaría la manifestación del consentimiento por
parte de la organización con personalidad jurídica internacional. La ausencia de
exigencia similar en el caso de la AIE bien puede entenderse como una manifestación
concreta de la autonomía de la Agencia que, sin personalidad jurídica separada de la
OCDE, puede no obstante actuar y ejercer por sí misma, con independencia, las
funciones y capacidades que le atribuyen sus textos fundacionales, incluidas por tanto
las relativas a relaciones exteriores y específicamente la capacidad para la conclusión de
tratados.16 En segundo lugar, la práctica muestra que al menos en una ocasión la AIE ha
celebrado un tratado internacional con un Estado; concretamente el denominado
‘Acuerdo entre la AIE y el Gobierno del Reino de Noruega relativo a la participación
del Gobierno del Reino de Noruega en el trabajo de la Agencia’ de 7 de febrero de 1975,
cuyos términos, formalidades y, entendemos, voluntad de las partes se corresponden con
las características propias de un tratado internacional.20
2. Órganos y procedimiento de toma de decisiones
Desde una perspectiva institucional, los órganos que participan en el diseño y puesta en
práctica de la acción exterior de la AIE son tres: la Junta de Gobierno, el Grupo
Permanente para el Diálogo Energético Global y la Secretaría.
En los términos utilizados por sus textos fundacionales, la Junta de Gobierno es el

“órgano del que derivan todos los actos de la Agencia” (art. 4 Decisión OCDE y art. 62
Acuerdo PIE). Integrada por un representante de cada Estado participante, a ella se
asigna con carácter general el poder para adoptar recomendaciones y decisiones, estas
últimas de carácter vinculante salvo disposición en contrario. 21 En materia de relaciones
exteriores, el procedimiento de toma de decisiones exige siempre la unanimidad en el
seno de la Junta de Gobierno.22
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En aplicación de su poder de creación de órganos subsidiarios (reconocido
explícitamente en el art. 5 Decisión OCDE), las primeras decisiones de la Junta de
Gobierno incluyeron el establecimiento de los comités y grupos permanentes previstos
en el Acuerdo PIE. Entre ellos, el entonces denominado Grupo Permanente para las
Relaciones con países productores y otros países consumidores (art. 44-48 y 58 Acuerdo
PIE), competente para examinar e informar de esas relaciones a la Junta de Gobierno,
llevar a cabo las funciones indicadas en el Capítulo VIII del Acuerdo PIE y ejercer
cualquier otra función que la Junta de Gobierno pudiera delegarle.
Con ese diseño inicial, la evolución en los objetivos y contenidos prioritarios de la

acción exterior de la AIE ha generado cambios sucesivos en el mandato y
denominacióndel órgano subsidiario responsable en este ámbito. De hecho, y tras un
breve periodo,17 tal órgano responsable es uno de creación ‘ex novo’, al que la Junta de
Gobierno decidió asignarle las funciones del Grupo Permanente previsto en el Acuerdo
PIE y anteriormente mencionado. 18 Ese órgano subsidiario, denominado en 1990
Comité sobre Estados no Miembros,19 ha sido el soporte orgánico de la acción exterior
de la Agencia hasta 2006, momento en el cual la adopción de unas nuevas Directrices
sobre Áreas de Cooperación con Estados no miembros se acompañó de un nuevo – y
por el momento último –cambio nominal. Así, el actual Grupo Permanente para el
Diálogo Energético Global (en adelante, GPDEG) mantiene y ejerce el siguiente
mandato: asesorar a la Secretaría, Grupos permanentes y demás comités de la AIE sobre
las actividades con Estados no miembros; garantizar que la información sobre este tipo
de actividades se traslade a los Estados miembros y que las opiniones de estos se
pongan en conocimiento de la Secretaría de la AIE, e informar regularmente de todo
ello a la Junta de Gobierno.20
Cabe precisar que los cambios mencionados no han afectado a la naturaleza jurídica ni a
las funciones sustantivas de esos ‘sucesivos’ órganos subsidiarios. El GPDEG sigue
siendo un órgano intergubernamental y plenario en el que se debaten y consensuan las
decisiones de la Agencia en materia de relaciones exteriores, sobre la base de las
iniciativas y propuestas que pueden plantear los Estados miembros o la propia Secretaría
de la AIE.
Por último, interesa destacar el papel que ejerce la Secretaría en la ejecución y

desarrollo de las políticas y actividades de la Agencia.21 En el ámbito que nos ocupa, es
la Secretaría la que generalmente prepara las propuestas que se discuten en el seno del
GPDEG y son, por tanto, la base de las decisiones que posteriormente adopta la Junta de
Gobierno. Así mismo, también es ella la que, bajo la dirección de su Director Ejecutivo,
suele asumir la iniciativa en los primeros contactos de la AIE con Estados no miembros
y con organizaciones internacionales de posible interés. 22 Con carácter general se
reconoce que la Secretaría y su Director Ejecutivo impulsan de manera decisiva las
actividades exteriores de la Agencia y, de hecho, se interpreta que la capacidad de
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no miembros
adaptación demostrada por la AIE desde los años noventa está motivada,
simultáneamente, por el papel desempeñado por su Secretaría y por la no oposición de
los Estados miembros a las iniciativas que ésta ha planteado.23
3. Objetivos
Como hemos visto, la AIE cuenta con competencias y órganos para el establecimiento y
desarrollo de relaciones exteriores y, específicamente, de relaciones con Estados no
miembros.24 Ahora bien, la acción exterior desplegada y sus objetivos concretos han
estado condicionados por las características y evolución histórica del contexto
internacional.
A principios de los noventa, y como muchas otras organizaciones internacionales, la

desaparición de la división Este/Oeste y la constatación de la globalización y la
interdependencia como realidades de base desde donde abordar los problemas de la
sociedad internacional, llevaron a la AIE a un replanteamiento de los objetivos y
prioridades que debían presidir su actividad. 25 El texto que recoge el resultado de ese
replanteamiento, definiendo el nuevo marco político general y los objetivos de la
Agencia en este nuevo entorno, fue adoptado en la reunión Ministerial de su Junta de
Gobierno el 4 de junio de 1993, bajo el título de ‘Objetivos Compartidos’. 26 Desde la
perspectiva de nuestro objeto de análisis, se sitúan aquí los orígenes de la actual línea de
acción exterior de la AIE.
Dicho Documento de 1993 explicita en su introducción las razones que justifican su

adopción y, entre ellas, menciona la creciente interdependencia global en materia
energética. Esta constatación justifica, según se afirma, la necesidad de promover un
funcionamiento eficaz del mercado energético internacional y el diálogo entre todos sus
participantes. En términos más concretos, se establece como objetivo de la AIE y de sus
Estados miembros la “cooperación entre todos los participantes en el mercado
energético”, que se concibe como la vía adecuada para mejorar la información y la
comprensión de dicho mercado y para fomentar en todo el mundo el desarrollo de
sistemas y mercados energéticos eficientes, ambientalmente aceptables y flexibles. El
texto completa la justificación de este objetivo señalando algunos de los efectos
positivos que, entiende, puede generar dicha cooperación: promover la inversión, el
comercio y la confianza necesaria para lograr los objetivos globales en materia de
seguridad energética y medioambiental.
La doctrina valora el Documento de 1993 como un punto de inflexión en el ejercicio de

las competencias de la AIE,27 también por lo que respecta a sus relaciones exteriores.
Así, ya no se trata –sólo- de “promover relaciones cooperativas” con Estados
productores y consumidores,28 sino de articular la cooperación entre la Agencia y todos
los participantes en el mercado energético internacional. El cambio de enfoque se ajusta
y es coherente con la nueva realidad energética global – de los noventa y del momento
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actual - y revela la toma de conciencia por la Agencia de las limitaciones que afronta
para ejercer satisfactoriamente sus funciones en ese nuevo contexto. Dicho eso, cabe
señalar que la participación de la AIE en el esquema global de cooperación que plantea
se rige por una serie de principios insertos en el propio Documento de 1993 que son
coherentes, como no puede ser de otro modo, con el modelo económico que comparten
sus Estados miembros: el mercado, como foro para las transacciones de productos
energéticos; la transparencia y, por tanto, la información fiable sobre los datos que en
cada momento caracterizan dicho mercado energético y, por último, la eficiencia,
flexibilidad y sostenibilidad ambiental como exigencias inexcusables de los sistemas y
mercados energéticos.29
La actividad exterior de la AIE y sus relaciones con Estados no miembros se inscriben

así desde mediados de los noventa en ese objetivo general de ‘cooperación entre todos
los participantes en el mercado energético’. Ahora bien, la contribución específica de la
Agencia a la consecución de dicho objetivo está condicionada por los principios antes
mencionados, por las exigencias de su marco competencial y, obviamente también, por
la disponibilidad e intereses de los Estados no miembros. Actualmente, y como reflejan
sus informes anuales, la Agencia realiza actividades en la práctica totalidad de las
regiones del planeta y ha establecido relaciones – de diferente intensidad – con los
Estados más significativos en cada una de esas zonas y sus principales organizaciones
regionales.30 Pero, en este marco, su acción exterior tiene prioridades concretas que se
ajustan y responden a los objetivos asignados a la AIE en sus textos constitutivos (de
conformidad con el artículo 63 del Acuerdo PIE y el artículo 12 de la Decisión OCDE,
más arriba comentados).
Una manifestación temprana de esas prioridades se produjo en 1994, con ocasión de la

enmienda acordada por la Junta de Gobierno de la AIE a las Directrices para la
cooperación con Estados no miembros. Este documento explicitaba las razones para el
establecimiento de relaciones con Estados no miembros, reconocía la diversidad de
intereses, aspiraciones y características de tales Estados y, consecuentemente, la
necesidad de modular el alcance de la cooperación entre la AIE y cada uno de ellos.
Dicho eso, el documento adoptado en 1994 incluye una categorización de Estados no
miembros basada en la “relevancia política, económica y energética de esos Estados
para los objetivos de la AIE, así como del grado de desarrollo de sus economías de
mercado y de sus sistemas energéticos”. 37 Con independencia de sus detalles
concretos,31 la categorización expresa el ‘enfoque selectivo’utilizado por la Agencia
para el establecimiento de relaciones con terceros Estados; enfoque que explicitan
decisiones posteriores de la Junta de Gobierno cuando afirman que para el
establecimiento de esas relaciones debe tenerse en cuenta su aportación a la consecución
de los propios objetivos de la Agencia.39
Cabe sostener así que las relaciones bilaterales de la AIE siguen presididas por un
interés específico en los principales países consumidores de energía y en la cooperación
con ellos sobre temas tales como la relación entre suministro y demanda de productos
energéticos o la seguridad energética. 40 Los intereses y objetivos de la AIE, en
combinación con la disponibilidad efectiva de los Estados no miembros a cooperar con
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no miembros
la Agencia, ha dado lugar desde hace ya algunos años a la emergencia de la

denominación ‘socios clave’ (‘key partners countries’), bajo la que hoy por hoy se
engloba a nueve Estados (Brasil, Chile, China, India, Méjico, Rusia, Sudáfrica,
Indonesia y Tailandia) con los que la Agencia mantiene acuerdos de cooperación de
alcance, contenidos e intensidad diferentes.41
La posterior evolución de la AIE y del contexto internacional han revalidado la

necesidad y oportunidad de avanzar en su línea de acción exterior y han justificado la
decisión adoptada en 2011 por su Junta de Gobierno de poner en marcha un nuevo
proceso de reflexión sobre el papel de la Agencia, específicamente por cuanto respecta a
sus relaciones con Estados no miembros.42 Ese proceso de reflexión ha culminado con la
aprobación en 2012 de una ‘Estrategia de Compromiso Global’ y de sus
correspondientes Directrices de Aplicación. 43 Ninguno de estos documentos ha sido
publicado hasta la fecha, por lo que el análisis de sus contenidos debe hacerse
indirectamente a través de los comentarios y referencias en otras publicaciones oficiales
de la AIE.44 Con esas cautelas, es posible advertir dos novedades principales en las
actuales líneas maestras de la acción exterior de la AIE: por un lado, la intención de
formalizar y multilateralizar el esquema de relaciones de la AIE con Estados no
miembros y, por otro lado, el propósito de mejorar la coherencia entre la estrategia
global de la AIE y la de la OCDE.45
Así, y respecto a la primera novedad mencionada, los textos adoptados en 2012 recogen
la intención de convertir la actual denominación política ‘países socios clave’ en una
categoría formal o estatuto de relación entre la AIE y determinados Estados no
miembros. La opción, entendemos, revalida y fortalece la estrategia seguida hasta la
fecha de priorizar la cooperación con Estados relevantes desde la perspectiva de la
demanda energética y debe valorarse, por tanto, como un ejercicio de sus competencias
en materia de relaciones exteriores plenamente ajustado a las exigencias que establecen
a este respecto el artículo 63 del Acuerdo PIE y el artículo 12 de la Decisión OCDE.32
En paralelo a esta categorización formal, también se observa la pretensión de la AIE de

inscribir sus relaciones bilaterales de cooperación con terceros Estados en un marco
multilateral, a través de la denominada ‘iniciativa de asociación’. La puesta en práctica
de ese objetivo se inició a finales de 2013, con la Declaración Conjunta para la
Asociación adoptada por la AIE, Brasil, China, India, Indonesia, Rusia y Sudáfrica.47
En ella se afirma la intención de iniciar una nueva fase de “cooperación multilateral” – a

partir del trabajo bilateral ya desarrollado – en la convicción de que “una asociación
podría ser un instrumento eficiente y voluntario para trabajar juntos en áreas de interés
común y sobre una base de igualdad”. 48 La consecución de este objetivo se ha visto
confrontada a ciertas dificultades,49 razón por la cual actualmente se trabaja con un
“enfoque flexible” basado en la identificación de los “elementos esenciales de la
asociación” y dirigido, de ese modo, a “seguir avanzando en su puesta en marcha sin
necesidad de esperar a que todos los países socios consultados tengan que proceder al
unísono”.50 La estrategia de flexibilización ha dado sus frutos recientemente, con la
activación en noviembre de 2015 de la condición de Asociado para China, Indonesia y
32
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Tailandia.51 Sus características y el valor añadido de su contenido, por comparación a
los instrumentos y medidas hasta ahora vigentes para la cooperación de la AIE con esos
Estados, se analizará en el siguiente apartado de este trabajo.
La segunda novedad en las líneas maestras de la acción exterior de la AIE incorporada

en los textos adoptados en 2012 es el objetivo de incrementar la coherencia entre la
estrategia global de la AIE y la de la OCDE. Obviamente, y por razón de su membresía
simultánea, parece lógico pretender que los Estados miembros de la AIE se comporten
de manera coherente con las decisiones y acuerdos adoptados en el seno de la OCDE y,
desde esa perspectiva, la novedad no sería más que una constatación razonable. Ahora
bien, esta ‘razonabilidad’ no impide la posible emergencia de problemas tanto jurídicos
como políticos. Así, conviene recordar que los objetivos asignados a la AIE tienen como
eje principal la demanda y la seguridad energética y, por ello, las razones que pueden
motivar su cooperación con un Estado no miembro no tienen por qué ser idénticas a las
que determinen un mayor o menor nivel de relaciones de la OCDE con
ese mismo Estado. De hecho, esas razones pueden justificar una distinta prioridad de la
AIE y de la OCDE respecto a un Estado concreto. Además, y como ya hemos analizado
al inicio del apartado II de este trabajo, los textos fundacionales de la AIE establecen de
manera muy clara su autonomía o independencia, característica que deriva
consecuencias para el ejercicio de todas sus competencias, incluidas sus relaciones
exteriores. Sin poder conocer cómo los textos adoptados en 2012 concretan la cuestión,
no entendemos que la pretensión de coherencia OCDE/AIE pueda o deba interpretarse
en términos de ‘subordinación’, ya sea en un sentido o en otro. De hecho, el trabajo
desarrollado por la AIE durante los últimos 25 años aconseja, en términos políticos, no
subvertir los límites jurídicos que rodean su relación con la OCDE y no dificultar por
tanto que siga actuando autónomamente en favor de la cooperación internacional en
materia energética.
Ahora bien, un contexto en el que quizás pueda comprenderse mejor la ‘razón de ser’
del objetivo de coherencia entre las estrategias globales de la AIE y de la OCDE es en
los casos de incumplimientos graves de obligaciones jurídicas internacionales
fundamentales por parte de Estados no miembros. Sin entrar en las obligaciones que este
tipo de hechos derivan para el conjunto de Estados de la comunidad internacional, los
documentos adoptados por la AIE en 2012 podrían apuntar a la necesidad de evitar una
situación en la que, por razón de la diferencia de Estados miembros entre la OCDE y la
AIE, sólo una de ellas acordara la suspensión de sus relaciones de cooperación con un
Estado que hubiera incurrido en un incumplimiento de tal naturaleza. Recientemente, la
anexión de Crimea por Rusia y la posterior participación rusa en Ucrania constituirían
ejemplos claros de este tipo de situaciones. Así, un escueto comunicado de la OCDE en
marzo de 2014 recogía la decisión acordada por su Consejo de suspender el diálogo con
Rusia para su adhesión a esta organización y de reforzar simultáneamente la
cooperación con Ucrania ante “los retos” que este país afronta. 33 Por contra, no consta
ninguna decisión de la Junta de Gobierno de la AIE suspendiendo o modificando de otro
modo sus relaciones bilaterales con Rusia.34
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no miembros
III. INSTRUMENTOS Y MEDIDAS DE LA AIE PARA LA COOPERACIÓN

BILATERAL CON ESTADOS NO MIEMBROS
La configuración actual de las relaciones bilaterales de cooperación de la AIE con

Estados no miembros es el resultado de un proceso eminentemente práctico y flexible.
Como hemos visto en el anterior apartado, su origen se sitúa a principios de los noventa,
momento en el que la Agencia también identificó un conjunto de medidas con las que
articular dicha cooperación, remitiendo su utilización al acuerdo específico que, en cada
caso, pudiera concertar la AIE con un tercer Estado. 35 Fruto de este proceso es una
‘tríada’ de acuerdos que distingue entre Declaraciones Conjuntas, Programas de Trabajo
y Memorándums de Entendimiento. Sus contenidos respectivos, aunque no exactamente
idénticos, sí reflejan una cierta gradación en la intensidad de la cooperación que
posibilitan entre las partes y, por tanto, presentan diferencias en la tipología de medidas
concretas que contemplan.
Sobre estas bases, y como hemos mencionado, la Iniciativa de Asociación adoptada por
la AIE en 2012 reflejaba la vocación de superar la casuística que caracteriza sus
relaciones bilaterales con Estados no miembros, articulando para ello un foro de
naturaleza multilateral. La transformación pretendida no ha podido materializarse hasta
el momento, de manera que la activación de esa Iniciativa en noviembre de 2015 ha
originado la aparición de una nueva modalidad de cooperación bajo la denominación de
‘país Asociado’.
La comprensión del conjunto de acuerdos, medidas y modalidades con las que la AIE
articula sus relaciones bilaterales de cooperación con Estados no miembros, objeto de
este apartado, motiva la siguiente sistemática. En primer lugar, analizaremos la
naturaleza y características de los acuerdos bilaterales celebrados hasta la fecha por la
Agencia con terceros Estados así como la tipología de medidas que protagonizan los
contenidos de esos acuerdos. Este análisis permitirá advertir, en segundo lugar, las
especificidades y novedades que comporta la nueva condición de país Asociado a la
AIE.
1. Los acuerdos bilaterales de cooperación con Estados no miembros
A) Naturaleza y características
Al margen de las acciones individualizadas de cooperación con terceros Estados, 36 las

relaciones bilaterales de la AIE para la cooperación con Estados no miembros se
sustenta en una ‘tipología’ de acuerdos que distingue nominalmente entre Declaraciones
Conjuntas, Programas de Trabajo Conjunto y Memorándums de Entendimiento. Todos
ellos son acuerdos de naturaleza política y no generan, por tanto, derechos y
obligaciones de estricta observancia jurídica.37 La calificación se desprende, siguiendo
los parámetros identificados por la doctrina y la jurisprudencia internacional, del análisis
de los contenidos de estos acuerdos, de las circunstancias que rodean su adopción y de
35
36
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la propia conducta ulterior de las partes:38 se adoptan por la AIE y un Ministerio o
unidad administrativa específica del Estado no miembro; las conductas acordadas se
expresan con términos no concluyentes;39 los textos tienen una escasa formalización y
una sistematización simple, sin cláusulas finales de ningún tipo ni firma de las partes;
dichos acuerdos no se han incorporado a ningún tipo de Registro internacional y ni
siquiera son siempre objeto de publicación en la web o por los servicios administrativos
de la AIE, entre otras características.40
Ahora bien, con esa idéntica naturaleza, la elección de tres denominaciones distintas
para la identificación de estos acuerdos refleja diferencias de contenido que responden a
una cierta gradación en la intensidad de la cooperación entre las partes.
Así, la expresión ‘Declaración Conjunta’ encabeza los acuerdos con Rusia, China e
India. El lenguaje que en ellos se utiliza denota un reconocimiento del especial ‘rango’
y/o interés político en esos Estados y en la cooperación que establecen y posibilitan. 41
Consecuentemente, sus contenidos recogen todo el elenco de medidas diseñadas hasta la
fecha por la AIE para la cooperación con terceros Estados, aunque su implementación
en cada caso pueda revestir especificidades concretas. Por su parte, los acuerdos con
Brasil, Indonesia, Sudáfrica y Chile han recibido la denominación de ‘Programa de
Trabajo Conjunto’.42 La estructura de estos Programas de Trabajo se articula en torno a
áreas temáticas y respecto a cada una de ellas se prevé la realización de determinadas
actividades, ya sean éstas de realización conjunta, de participación en actividades de la
AIE y colaboración en los trabajos que desarrolla o de asistencia y asesoramiento por
parte de la Agencia a reformas nacionales previstas o en curso, entre otras. Atendiendo a
los Programas de Trabajo hasta la fecha publicados, las áreas temáticas que
protagonizan este tipo de acuerdos son cuatro: información y estadísticas en materia
energética; seguridad energética; eficiencia y sostenibilidad, y nuevas tecnologías en
materia de energía.
Un extremo que distingue a las Declaraciones Conjuntas de los Programas de Trabajo es

el régimen de participación de representantes de los Estados no miembros en las
reuniones de órganos y comités de la AIE; medida poco frecuente en los Programas de
Trabajo pero que se incluye en todas las Declaraciones Conjuntas actualmente
existentes, junto con otros mecanismos que favorecen el acercamiento del Estado no
miembro de que se trate a las actividades y a la estructura de funcionamiento de la AIE.
Con especificidades propias según el caso, todas las medidas que analizaremos en el
siguiente apartado se incluyen en las Declaraciones Conjuntas vigentes y, como
veremos, posibilitan un alto grado de implicación de los Estados no miembros en la
acción y funcionamiento de la Agencia.
Por último, y como mencionábamos, el tercer ‘tipo’ de acuerdo para la cooperación

AIE/Estados no miembros es el Memorándum de Entendimiento (MoU). La práctica
desarrollada hace de él un instrumento altamente versátil pues tanto se utiliza para
formalizar incipientes relaciones de cooperación de la AIE con un tercer Estado,62 como
38
39
40
41
42
- 12 -
no miembros
para profundizar en una dimensión específica de la cooperación prevista en alguna

Declaración Conjunta o Programa de Trabajo vigente.63 Desde la perspectiva de sus
contenidos, los MoU suelen incluir medidas de asistencia y/o cooperación técnica sobre
temas energéticos de interés para las partes y en ningún caso abordan la participación
regular del tercer Estado en los órganos o actividades de la AIE.
B) Tipología de medidas de cooperación
La ‘concepción inicial’64 de las medidas que permiten a la AIE cooperar con Estados no
miembros ha experimentado una evolución significativa y permite en la actualidad
distinguir tres grandes categorías: medidas para la participación en los órganos de la
AIE, medidas para la participación en las actividades de la Agencia y medidas de
asistencia y cooperación técnica en materia energética. La incorporación de estas
medidas en una Declaración Conjunta, Programa de Trabajo o Memorándum de
Entendimiento depende, obviamente, del acuerdo concreto entre la Agencia y un tercer
Estado, circunstancia que afecta al alcance y a las especificidades de implementación de
las mismas y genera diferencias en la tipología de medidas que se incluyen en cada uno
de los ‘tipos’ de acuerdos mencionados.
a) Medidas para la participación de Estados no miembros en los órganos de la

AIE
La presencia de representantes de Estados no miembros en las reuniones de los órganos

de una organización internacional es una medida que compete a todo órgano en virtud
de sus poderes para la regulación de su funcionamiento interno, salvo prohibición
62
Tal es el caso del MoU con Kazajstán, firmado el 24 de abril de 2015 entre la AIE, el Ministerio de
Energía y una Asociación de Organizaciones del sector energético de Kazajstán
(www.iea.org/newsroomandevents/agencyannouncements/agreement-strengthens-co-operation-
betweeniea-and-kazakhstan.html) y del MoU firmado con Tailandia en septiembre de 2014 (vid. IEA,
2014 Annual Report, doc. cit., p. 15). 63
Tal fue el caso del MoU entre la AIE y la Agencia de Energía Rusa, de 18 de octubre de 2011, dirigido a
fortalecer la política rusa de eficiencia energetica y el desarrollo de indicadores de eficiencia energética
que permitan una vigilancia eficaz del objetivo de reducción de un 40% de la intensidad energética del
PIB de Rusia para 2020 (www.iea.org/newsroomandevents/agencyannouncements/russian-energyagency-
rea-and-iea-agree-to-strengthen-co-operation.html). A la inversa, la casuística muestra que el MoU ha
servido también como primera formalización de la cooperación entre la AIE y uno de los actualmente
denominados ‘socios clave’: el 11 de julio de 2011 se firmó un MoU con el Gobierno de Sudáfrica y en
Octubre de ese mismo año se firmó un Programa de Trabajo Conjunto. Vid.
www.iea.org/newsroomandevents/news/2011/july/a-new-start-for-co-operation-with-the-republic-
ofsouth--africa.html y Proposed Joint Programme of Work between the Department of Energy of South
Africa and the International Energy Agency, Paris, 18 October 2011
(www.iea.org/media/ministerialpublic/South_Africa.pdf).
64
Concepción inicial que se refleja en el documento Amended Guidelines for cooperation….
IEA/GB(95)1, 2 y Annex, apartados A, B y E. A lo largo del presente apartado, y para evitar un número
innecesario de notas, no volveremos a hacer referencia expresa a las directrices de 1992/1994 para apoyar
las características de las medidas de cooperación y sólo utilizaremos las notas al pie para fundamentar
aquellos rasgos y/o matizaciones que se deriven de otros documentos.
- 13 -
expresa en contrario y sin menoscabar los derechos inherentes al estatuto de miembro. 43
En el caso de la AIE, la competencia para admitir dicha participación se asigna, en
principio, a cada uno de sus Grupos o Comités Permanentes, 44 a los que les
corresponde decidir sobre el nivel, frecuencia y materias para la participación de
representantes y/o delegados de terceros Estados. La decisión compete no obstante a la
Junta de Gobierno cuando se trata de un Estado con el que la Agencia no haya tenido
relación previa. Respecto a las reuniones de la Junta de Gobierno y del Comité
Presupuestario, la regla general es la no participación de Estados no miembros, salvo
decisión en contrario de la propia Junta de Gobierno.
La práctica desarrollada revela que este tipo de participación orgánica se permite

excepcionalmente y de manera no regular, esto es, ni siquiera en todas las reuniones de
un órgano durante un periodo de tiempo determinado. 45 Específicamente por lo que
respecta a la participación en las reuniones de la Junta de Gobierno, es una medida que
sólo se contempla en las Declaraciones Conjuntas con China, India y Rusia, haciéndola
coincidir con las sesiones a nivel Ministerial de la Junta de Gobierno de la AIE y sin
extenderla necesariamente a todos los puntos del orden del día previstos en su agenda.
Más generalizada aparece la participación de los Estados no miembros en las reuniones
de los órganos subsidiarios: se prevé en todas las Declaraciones Conjuntas y Programas
de Trabajo adoptados por la AIE con sus ‘socios clave’ respecto a órganos de interés
mutuo por razón temática, aunque siempre circunscrita a una fecha concreta de
reunión.46
La casuística que presenta la participación de Estados no miembros en los órganos de la

AIE tiene claros inconvenientes (negociación caso por caso, posibles discriminaciones
comparativas y potenciales desajustes con el estatuto de miembro, entre otros) y
motivan probablemente el objetivo incorporado en la Estrategia Global de 2012: 47
establecer un procedimiento uniforme que regule la participación de los países socios en
los órganos y comités de la AIE. No cabe duda que esto simplificaría las relaciones de la
Agencia con terceros Estados, mejorando así su previsibilidad y transparencia. A la
espera de su concreción, y al margen de su aplicación en el contexto de la activación de
43 Así mismo, esta presencia suele figurar entre los derechos que otorgan los estatutos de participación
restringida, bajo la denominación de observadores y/o asociados, y pueden incluir o no el derecho de voz
en los debates. Para un análisis detallado de la diversidad de modalidades de participación restringida, vid.
Schermers, H.G. & N.M. Blokker, International institutional law: unity within diversity, Martinus Nijhoff
Publishers, Leiden, 2011, p. 125-149 (parágrafos 166-197A).
44 Que son aquellos que dependen e informan directamente a la Junta de Gobierno, en tanto que órganos
subsidiarios de esta. Entre otros, el GPDEG ya analizado en el apartado II.2.
45 Así, en las Declaraciones Conjuntas con Rusia, China e India se acuerda la participación de
representantes de esos Estados en, al menos, una reunión de la Junta de Gobierno y, al menos, en una
reunión de cada uno de sus Comités. El ‘cronograma’ que acompaña a esas Declaraciones incluye una
fecha orientativa para la asistencia a esas reuniones.
46 A modo de ejemplo, el Programa de Trabajo con Chile (2011) prevé la asistencia de representantes
chilenos en la reunión de noviembre de 2011 del Grupo Permanente sobre Cuestiones de Emergencia
(doc. cit., punto 10) y en el Programa de Trabajo con Brasil (2011) consta una referencia idéntica respecto
a la reunión de marzo del 2012 del Grupo de Trabajo sobre Energías Renovables (doc. cit., punto 9). La
única excepción que nos consta es la invitación a China, en el 2014, a participar como ‘observador
regular’ en un grupo de trabajo del Comité sobre Tecnología e Investigación en energía, concretamente, el
Comité de Coordinación sobre energía de fusión. Vid. IEA, 2014 Annual Report, doc. cit., p. 15.
47 Estrategia Global a la que ya hemos hecho referencia en el apartado II.3 y que acompaña el objetivo de
un procedimiento uniforme con la Iniciativa de Asociación.
- 14 -
no miembros
la Iniciativa de Asociación que abordaremos más adelante, sería conveniente que dicho
procedimiento uniforme abordara los posibles ‘grados’ de acercamiento de los Estados
no miembros a la estructura de la Agencia, la accesibilidad a los trabajos que realiza y
los distintos niveles de colaboración de esos Estados en el desarrollo de estos trabajos.
b) Medidas para la participación de Estados no miembros en las actividades de

la AIE
La AIE organiza y convoca conferencias, seminarios y otros eventos que ha ido

abriendo progresivamente a la participación de Estados no miembros. La regla general
inicialmente establecida (invitación ad hoc previa aprobación del Director Ejecutivo y
del Presidente de la Junta de Gobierno de la AIE) se flexibilizó en 1994, de modo que el
consentimiento previo de la Junta de Gobierno ahora ya sólo es necesario para los
participantes o ponentes de Estados con los que la Agencia no haya tenido relación
previa. Es obvio que estas actividades son un marco privilegiado para el diálogo entre la
AIE y sus Estados miembros con representantes de países no miembros. Su utilidad para
la ‘exportación’ de las prácticas y políticas de la AIE, y el hecho de que en muchas
ocasiones se realicen en territorios de terceros Estados y con el objetivo de tratar
cuestiones específicas de la zona, explica el interés de contar con participantes y
ponentes de esos países. Por ello, y aunque los acuerdos bilaterales de cooperación
incluyan referencias concretas, 48 cabe afirmar que la participación de Estados no
miembros en las conferencias, seminarios y eventos de la AIE se ha convertido en una
medida de utilización transversal y cuasi generalizada de su esquema de relaciones
exteriores.
En el marco de las actividades de la AIE requiere una mención diferenciada los

‘Acuerdos de Implementación’,49 denominados desde noviembre de 2015 ‘Programas de
Colaboración Tecnológica’.50 Su finalidad es el desarrollo de programas y proyectos de
I+D+I en materia de tecnologías energéticas y, a tal efecto, posibilitan la interacción y
cooperación directa entre gobiernos, industrias y otros actores públicos o privados, sean
o no de Estados miembros de la OCDE. El régimen de participación de Estados no
miembros, sujeto inicialmente a importantes restricciones, fue modificado en 2003
mediante la adopción por la Junta de Gobierno de la AIE del ‘Marco para la
Cooperación Internacional sobre Tecnología Energética’.73 Entre otros aspectos, este
documento Marco prevé que cada programa o proyecto cuente con un Comité Ejecutivo
- integrado por representantes de todos sus participantes - al que compete la decisión de
admitir o no a un nuevo participante; la única limitación que mantiene respecto a la
admisión de Estados no miembros es que esa decisión sea previamente autorizada por el
48 Por ejemplo, Declaración Conjunta AIE/India 2009, doc. cit., p. 5, punto 10 (actividades de la AIE
sobre ‘carbón limpio’), Declaración Conjunta AIE/India 2011, doc. cit., p. 6, punto 9 (actividades relativas
a la construcción de edificios eficientes desde la perspectiva energética); Programa de Trabajo
AIE/Sudafrica 2011, doc. cit., p. 2 (actividades de la AIE sobre ‘Policy Pathways’)
49 De hecho, las Directrices de 1992/1994 otorgaban un tratamiento individualizado a la participación de
Estados no miembros en los Acuerdos de Implementación. Para el conocimiento detallado de la evolución
y características de estos Acuerdos, vid. Figueroa, A., “International Energy Agency Implementing
Agreements”, en OECD, Meeting Global Challenges through Better Governance: International
Cooperation in Science, Technology and Innovation, OECD Publishing, 2012, p. 131- 150
(http://dx.doi.org/ 10.1787/9789264178700-en). Scott y Bambergen califican estos Acuerdos como
tratados internacionales. Vid.History of IEA…op.cit, Vol. IV, p. 42.
50 Vid. IEA Ministerial Meeting 17-18 November 2015, Summary of the Chair, doc.cit, parágrafo 11.
- 15 -
Comité sobre Tecnología e Investigación en Energía de la AIE y, por tanto, ya no por la
Junta de Gobierno de la Agencia (art. 3.2.1 del Documento Marco). Actualmente, y
aunque sólo las Declaraciones Conjuntas con China, Rusia e India hacen referencia a
esa participación, casi un tercio del total de participantes en los Programas de
Colaboración Tecnológica proceden de Estados no miembros de la OCDE y el 9,6% lo
son de países calificados como ‘socios clave’ de la AIE.74
c) Medidas de asistencia y cooperación técnica
Un grupo importante de medidas para la cooperación AIE/Estados no miembros tienen

por finalidad mejorar las capacidades humanas e institucionales de dichos Estados en
distintas facetas de sus políticas energéticas e, indirectamente, facilitan a la Agencia la
realización de sus propios objetivos. 75 Concretamente, algunas de estas medidas
implican la prestación directa por la AIE de servicios a esos Estados (la ‘revisión de las
políticas energéticas nacionales’ y la ‘formación de personal’) y otras comportan el
establecimiento de mecanismos que posibilitan el intercambio de información y la
cooperación mutua en ámbitos materiales de interés (la ‘cooperación para la preparación
frente a emergencias de abastecimiento’ y la ‘cooperación e intercambio estadísticos’).
Como veremos a continuación, la práctica ha introducido cambios significativos en la
concepción inicial de cada una de estas medidas.
73
Vid. Documento reproducido en IEA, Energy Technology Initiatives 2013 – Implementation through
Multilateral Co-operation, OECD/IEA, 2013, p. 100-102 (en www.iea.org/techinitiatives/). Según indica
su artículo 7, las disposiciones recogidas en este documento son vinculantes para todos los participantes
en un Acuerdo de Implementación desde el día de su aprobación como decisión de la Junta de Gobierno
de la AIE. De hecho, y como ‘decisión’ de la Junta de Gobierno, el documento es jurídicamente
vinculante para todos los Estados miembros de la AIE, participen o no en un Acuerdo de
Implementación.Concretamente, el Documento Marco identifica los requisitos jurídicos y de gestión que
como mínimo deben respetar los Acuerdos de Implementación, incluido su mandato, naturaleza, criterios
de participación, admisión, retirada y derechos de propiedad intelectual.
74
Vid. www.iea.org/media/impag/Currentparticipants.pdf (27 de mayo de 2016). El listado de los 39
acuerdos vigentes está disponible en
www.iea.org/media/impag/EnergytechnologyinitiativessupportedbytheIEA.pdf. Para una visión global de
los temas y resultados prácticos de estos Programas de Colaboración Tecnológica, vid. IEA, Technology
Collaboration Programs – Highlights and Outcomes, 2016.
75
Exceden al objeto de este trabajo las diferencias entre asistencia técnica y cooperación técnica, nociones
que no obstante se utilizan a menudo de manera indistinta. A título ilustrativo, vid.OECD/DAC,
2006Survey on Monitoring the Paris Declaration, Definitions and Guidelines, Paris, 2007p. 129
(www.oecd.org/dac/effectiveness/39112140.pdf), yEuropean Commission, Reforming Technical
Cooperation and Project implementation Units for External Aid provided by the European Commission –
a Backbone Strategy, Luxemburg, 2008 p. 7
(unpcdc.org/media/132341/workplan_final_pdf_2_0%5B1%5D.pdf)
(i) En la línea de una de las funciones que realiza respecto a sus propios Estados, 76 la
AIE viene realizando desde hace ya algunos años revisiones de las políticas energéticas
de Estados no miembros, bajo la concepción de que pueden ser un instrumento útil cara
al diagnóstico y asistencia a esos Estados en la introducción de reformas y otras medidas
de mejora.77 El prestigio técnico que hoy por hoy se reconoce a la AIE 78 no es
incompatible con el hecho de que tanto la revisión que realice como las
- 16 -
no miembros
recomendaciones que eventualmente pueda formular se hacen desde el marco

conceptual y político de la Agencia y que, por tanto, sus efectos potenciales son el
acercamiento de las políticas de los Estados no miembros a las que practican los países
integrantes de la AIE. En su concepción original, la revisión de la política energética de
un Estado no miembro debía formar parte de un marco de cooperación amplio y figurar
siquiera en un Programa de Trabajo acordado por la Agencia con dicho Estado, salvo
autorización específica de la Junta de Gobierno. La práctica indica que esta exigencia
casi ha desaparecido.
Así, y hasta la fecha, la AIE ha realizado revisiones de las políticas energéticas de

Rusia,79 Ucrania,80 Marruecos,81 Indonesia,82 y de los once países de la región del
Caspio y Mar Negro. 83 Si bien con Rusia la Agencia ha suscrito Declaraciones
Conjuntas de cooperación y tiene vigente con Ucrania un Plan de Acción Bianual 84, lo
cierto es que carece de un ‘marco de cooperación amplio’ con el resto de países
mencionados. No obstante, la explicación de la práctica desarrollada por la Agencia
podría encontrarse en la transformación de la función desempeñada por estas revisiones,
que se han convertido en un instrumento para el diagnóstico de necesidades y, por tanto,
76
Aproximadamente cada cuatro años, la AIE realiza la revisión de la política energética de un Estado
miembro. Los resultados de esa revisión son objeto de publicación individualizada. En el caso de España,
la última ha sido publicada en 2015. Vid. IEA, Energy Policies of IEA Countries - Spain – 2015 Review,
OECD/IEA, 2015.
77
Las limitaciones presupuestarias de la AIE explican que el coste económico de estas revisiones no
corran a su cargo sino que se sufraguen bien por el Estado donde se realizan o bien por un tercero.
78
Algún autor considera, no obstante, que se ha producido un cierto cuestionamiento de la autoridad
técnica del IEApor razón de su ‘biais’ hacia fuentes clásicas de energía, especialmente el petróleo, y por el
número excesivo de servicios que viene realizando a petición del G8 y del G20. Vid. Florini, A., "The
International Energy Agency in Global Energy Governance", Global Policy, vol. 2, Special Issue,
September 2011, p. 46-48.
79
La AIE ha hecho tres revisiones de la política energética de Rusia: en 1995 y 2002 (mencionadas en la
Declaración Conjunta AIE/Rusia de 2009) yuna última publicada en IEA,Energy Policies Beyond IEA
Countries: Russia 2014, OECD/IEA2014
(www.iea.org/publications/freepublications/publication/Russia_2014.pdf).
80
En 2012; vid. www.iea.org/publications/freepublications/publication/energy-policies-beyond-
ieacountries---ukraine-2012.html.
81
Publicada en 2014(www.iea.org/publications/freepublications/publication/Morocco2014.pdf).
82
En 2008 y 2015 (www.iea.org/publications/freepublications/publication/Indonesia2008.pdf y
www.iea.org/publications/freepublications/publication/Indonesia_IDR.pdf).Sobre la base de la revisión de
2008, Indonesia abordó una importante reforma legislativa mediante la adopción, entre otras, de la Ley de
Electricidad de 2009, la Ley de Minas de 2009 y el marco de Política Energética Nacional en 2014.
83
Vid. IEA, 2014 Annual Report, doc. cit., p. 13-14.
84
IEA, 2014 Annual Report, doc. cit., p. 14.
- 17 -
en un punto de partida para el diálogo AIE/Estado no miembro y la delimitación
conjunta de ámbitos y proyectos concretos de cooperación.51
Desde una perspectiva distinta, hay que mencionar también que las Declaraciones
Conjuntas con China, India y Rusia dan un paso más y permiten la presencia de un
oficial de estos países en el proceso de revisión periódico que la AIE realiza de las
políticas energéticas de sus Estados miembros. A juicio de la Agencia esto puede
favorecer y mejorar el desarrollo de las capacidades de esos Estados en el diseño y
aplicación de sus respectivas políticas energéticas.52
(ii) Respecto a la formación y capacitación de personal procedente de Estados no

miembros, la perspectiva inicial de la AIE fue muy restrictiva, pues sólo contemplaba
bajo este concepto la fórmula de ‘pasantías’ en la Secretaría y establecía como regla
general que estas sólo podían ser ocupadas por nacionales de Estados miembros. 53 Las
únicas excepciones a esta regla han sido los Estados candidatos a la adhesión y, más
recientemente, China, India y Rusia, cuyas Declaraciones Conjuntas contemplan la
estancia temporal de uno o dos oficiales, respectivamente, en las unidades de la
Secretaría de la AIE.54
Sin embargo, y por otras vías, la Agencia ha convertido la formación y capacitación de

recursos humanos en uno de los pilares de su cooperación con Estados no miembros. 89
Así, y en el marco de su Programa de Formación y Capacitación (originariamente
diseñado para sus Estados miembros),55 la Agencia realiza desde 2010 seminarios y
eventos dirigidos a personal procedente de terceros Estados - en diversas regiones del
planeta y sobre temas diversos -; 56 ha abierto sus actividades de formación a nacionales
de esos países92 y viene organizando actividades formativas específicas en el marco de
las relaciones bilaterales de cooperación que mantiene con algunos Estados no
miembros93.
51 Idea que expresamente traslada el Informe anual de la AIE de 2014 cuando explica su relación y
actividades con Marruecos (doc. cit., p. 14).
52 Como afirma expresamente en sus Declaraciones Conjuntas con China (2009), India (2009 y 2011) y
Rusia (2009).
53 Específicamente, las Directrices 1992/1994 negaban la posibilidad de acoger en la Secretaría de la AIE
‘trainees’ de Estados no miembros salvo, excepcionalmente, de Estados candidatos a la adhesión. Vid.
Scott, R., History of IEA…op.cit, Vol. III, p. 335.
54 Vid. Declaraciones Conjuntas de la AIE con China (2009), con India (2009 y 2011) y con Rusia (2009
y 2011). El Informe Anual de la AIE de 2014 menciona que durante ese año sólo hubo cuatro pasantías en
la Secretaría de la AIE, sin precisar el Estado de origen de esas personas (Informe Anual AIE 2014, doc.
cit., p. 22). 89
El impulso a ese cambio se produce en 2009, cuando la Junta de Gobierno de la AIE pide a la Secretaría
extender a terceros Estados las actividades de formación y preparación que ya realiza para sus Estados
miembros, y ello con el objetivo expreso de reforzar la capacidad de dichos Estados para la formulación
de políticas energéticas adecuadas. Vid. Communiqué of the 2009 Meeting of the IEA Governing Board
at Ministerial Level and Action Plan, parágrafo 18 (en
www.meti.go.jp/english/topic/data/pdf/e20091021a02.pdf).
55 Información detallada de este programa se contiene en www.iea.org/training/.
56 Como ejemplo, cabe citar las sesiones de formación realizadas en 2012 y 2013 en Africa,
Latinoamérica, Asia, Oriente Próximo y Europa del Este (Vid. Informes Anuales de la AIE de 2012,doc.
cit., p. 13-4 y de 2013, doc. cit., p. 19) o, sólo en 2015, los cursos y seminarios organizados en Santiago de
Chile (sobre energías renovables), en El Cairo y en Kiev (sobre políticas de eficiencia energética). Más
información en www.iea.org/training/calendarofieatrainingactivities/#d.en.149392
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no miembros
(iii) La preparación para responder a una emergencia o crisis de abastecimiento

energético es sin duda la función principal de la AIE. El peso relativo de los Estados no
miembros en los mercados energéticos, a medio y largo plazo, justifica que este tema
apareciera en las Directrices de 1992/1994 para la cooperación con terceros Estados,
descartando la participación de esos Estados en el mecanismo de emergencia de la
Agencia pero reconociendo la conveniencia de prestarles asesoramiento en esta materia.
Lo cierto es que, actualmente, la AIE no sólo realiza esa tarea de asistencia sino que
prevé la posibilidad de establecer mecanismos de coordinación con Estados no
miembros para la gestión de las reservas de petróleo en un contexto de crisis o
interrupción de los flujos internacionales de abastecimiento.94
Así, y por cuanto respecta a su tarea de asesoramiento, la AIE ha diseñado dos

instrumentos específicos: los ‘Ejercicios de Respuesta a una Emergencia’ y las
‘Evaluaciones de los Sistemas nacionales de Respuesta a una Emergencia’. 95 Por el
momento, la Agencia ha realizado tales ejercicios o simulacros en Tailandia (2009) 96,
India (2012)97 y China (2015)98, y ha evaluado los sistemas nacionales de respuesta ante
una emergencia de dos países: India (2013)99 e Indonesia (2014)100.
92
Tales como la Semana anual de Formación en materia de Energía o el Curso semestral sobre
Estadísticas energéticas. Vid. Informe Anual AIE 2013, doc. cit., p. 17.
93
Por ejemplo, las realizadas en Sudáfrica y Chile. Vid. Informe Anual AIE 2014,doc. cit. p. 14 y 15.
94
Vid. Communiqué of the 2009 Meeting of the IEA Governing Board at Ministerial Level, doc. cit.,
puntos 11 y 19. 95
Ambos instrumentos se han diseñado sobre la base de las actividades que la propia AIE realiza en sus
Estados miembros y con la convicción de que, “en una interrupción del suministro de petróleo, la eficacia
de la respuesta depende del nivel de preparación de todos los interesados”, según declaraciones del
director ejecutivo de la AIE Maria van der Hoeven con ocasión del ejercicio realizado en China en enero
2015 (www.iea.org/newsroomandevents/news/2015/january/iea-holds-first-ever-emergency-
responseexercise-in-china.html). 96
Fue el primero y se utilizó como ‘prueba piloto’ a partir de la cual construir el modelo a utilizar en
Estados no miembros. Vid. Communiqué of the 2009 Meeting of the IEA Governing Board at
Ministerial Level, doc. cit., punto 19.
97
Vid. Informe Anual AIE 2013,doc. cit., p. 7.
98
Acordado en 2013 (vid. Informe Anual AIE 2013,doc. cit., p. 7), el primer Ejercicio de Respuesta a una
Emergencia se realizó en Chinaen enero de 2015
(www.iea.org/newsroomandevents/news/2015/january/iea-holds-first-ever-emergency-response-
exercisein-china.html).
99
Vid. Informe Anual AIE 2013,doc. cit., p. 7.
100
Vid. Informe Anual AIE 2014,doc. cit., p. 15. Adicionalmente, análisis recientes de la AIE incorporan
la revisión de las políticas de emergencia de otros países no miembros, como China, Chile, India y los
países de ASEAN, tal y como se refleja en IEA, Energy Supply Security: The emergency response of IEA
countries, OECD/IEA, 2014.
- 19 -
Más limitados son los avances en la coordinación de la gestión de las reservas de
petróleo en caso de crisis o interrupción de abastecimiento. 57 Sólo las Declaraciones
Conjuntas con Rusia, China e India abordan esta cuestión, mediante el establecimiento
de ‘puntos de contacto’ destinados a facilitar la comunicación y el intercambio mutuo de
información y posibilitar así una respuesta ‘armónica’ de los Estados - miembros o no
de la AIE - ante una situación de crisis. Alternativamente, se entiende también que esos
puntos de contacto pueden permitir a la AIE obtener información relevante a tener en
cuenta cuando valore la posible activación de su propio mecanismo de emergencia.58
(iv) Finalmente, la cooperación en materia estadística y el intercambio de información

es una medida prevista en las Directrices de 1992/1994 con el doble objetivo de reforzar
los servicios estadísticos de la propia AIE y adaptar la metodología de los Estados no
miembros a los “modelos occidentales” de obtención y presentación de datos. 59 Por los
mismos motivos que en el caso anterior, esa cooperación es fundamental para que la
Agencia pueda realizar eficazmente uno de sus objetivos principales: establecer un
sistema permanente de información sobre la situación del mercado internacional de
petróleo que provea los datos necesarios para una gestión eficiente de su mecanismo de
emergencia.60 No cabe duda que, en el contexto internacional actual, dicho sistema
permanente debe contar con información fidedigna de Estados no miembros de la AIE y
que, desde una perspectiva más amplia, necesita extender su centro de atención a otras
fuentes de energía.61
Consecuentemente, y con fórmulas específicas en cada caso, las Declaraciones

Conjuntas y Programas de Trabajo concertados hasta la fecha incorporan modalidades
de cooperación en este ámbito.62 Así, incluyen la asistencia técnica de la Agencia a esos
Estados para reforzar sus sistemas estadísticos nacionales y sus capacidades en la
recogida y tratamiento de datos. Esta asistencia se lleva a cabo, principalmente,
mediante la apertura a oficiales de esos países de las actividades de formación y
capacitación estadística que organiza la AIE para sus Estados miembros y,
ocasionalmente también, mediante el apoyo desde las unidades especializadas de la AIE
al reforzamiento de las capacidades de los Estados no miembros. 107 Por otro lado, y en
paralelo a una de las actuales líneas de trabajo de la AIE, también contemplan el
intercambio de información con la finalidad de abordar la caracterización de indicadores
de eficiencia energética susceptibles de tratamiento estadístico. 108 Finalmente, todas
estas medidas se acompañan de compromisos genéricos entre las partes para el
57 La AIE aborda esa cooperación desde la perspectiva más amplia de la seguridad energética, entendida
esta como la disponibilidad ininterrumpida de fuentes energéticas a un precio razonable
(www.iea.org/topics/energysecurity/).
58 Vid. Declaración Conjunta AIE/China (2009), AIE/India (2009 y 2011) y AIE/Rusia (2009 y 2011).
59 Directrices- revisión de 1994, apartado F, en Scott, R., History of IEA…op.cit, Vol. III, p. 335.
60 Objetivo que se desarrolla en los Capítulos V y VI del Programa Internacional de Energía. Respecto a
la concepción inicial de ese objetivo, vid. Woodliffe, J. C., op. cit., p. 531-2.
61 Necesidad que viene abordando la AIE desde mediados de los noventa a través de una unidad
específica: el Centro de Datos sobre Energía. Vid. Bamberger, C.S., History of IEA…op.cit, Vol. IV, p.
273 y ss. La actividad emprendida ha incluido también iniciativas multilaterales importantes, en las que la
AIE participa de manera decisiva. Entre otras, la Iniciativa JODI para la transparencia de las transacciones
en el mercado internacional de petróleo (institucionalizada en 2005) y la creación de una base de datos
similar para el mercado de gas. Vid. www.jodidata.org/about-jodi/history.aspx
62 Medida incluida en todas las Declaraciones Conjuntas y en algunos Programas de Trabajo, como los
concertados con Sudáfrica (2011) y Chile (2011).
- 20 -
no miembros
intercambio de datos e información en materia energética. En términos globales, y desde

una perspectiva práctica, cabe afirmar que la cooperación de la AIE con Estados no
miembros ha tenido efectos directos para la comprensión del mercado energético,
permitiendo un incremento sustantivo en la obtención de datos susceptibles de
tratamiento estadístico conforme a la metodología de la AIE y, consecuentemente, la
realización de estudios específicos y publicaciones periódicas de la Agencia más
precisas y completas, de utilidad evidente para el conjunto de actores implicados en el
sector energético.109
2. La condición de Asociado
La Declaración Ministerial Conjunta adoptada en noviembre de 2015 por la AIE, China,

Indonesia y Tailandia reconoce a estos países la condición de ‘Asociado’ y pone en
práctica una nueva modalidad de relación de la Agencia con Estados no miembros. 110 A
la luz de sus contenidos, se trata no sólo de reforzar la colaboración y cooperación ya
existente sino de dar un “paso clave” en un objetivo mucho más ambicioso: la creación
de una “organización internacional de la energía verdaderamente global”. 111 Al margen
de que esto pueda efectivamente alcanzarse en un futuro más o menos próximo, cabe
afirmar que esta nueva modalidad de relación AIE/Estados no miembros incorpora
limitadas novedades por comparación a la práctica previa.
Respecto a su naturaleza jurídica, la condición de Asociado no parece reunir las

características tradicionalmente asociadas a este tipo de estatutos de participación
restringida. Así, su fundamento no es un acto del órgano plenario de la AIE sino una
declaración ministerial conjunta de ésta y de los tres nuevos Estados Asociados.112 Esa
107
Vid., respectivamente, los Programas de Trabajo AIE/Sudáfrica y AIE/Chile (ambos de 2011) y las
Declaraciones Conjuntas AIE/China (de 2009) y AIE/Rusia (de 2011). La apertura del programa de
formación de la Agencia a nacionales de terceros Estados se aplica con carácter general a todos los países
del globo. Vid. IEA Annual Report 2014, doc. cit., p. 17.
108
Vid. Declaraciones Conjuntas AIE/India (de 2009 y 2011) y AIE/Rusia (de 2009 y 2011).
109
Actualmente, la información estadística que proveen los servicios de la AIE abarca unos 130 Estados y
cubre más del 95% de la demanda y el suministro energético mundial. Vid. Garnier, J.-Y., “Decades of
Data”, IEA Energy: The Journal of the International Energy Agency, Issue 7, 2014, p. 21.
110
Vid. Joint Ministerial Declaration on the occasion of the 2015 IEA Ministerial meeting expressing the
Activation of Association; Paris, France, November 18, 2015
(www.iea.org/media/news/2015/press/IEA_Association.pdf). Modalidad que, como ya comentamos en el
apartado I.3, tiene su origen en la Iniciativa de Asociación adoptada en 2013.
111
Íbid, parágrafo 2. Además, el parágrafo 7 recoge el deseo expreso de las partes de que más países se
unan en el futuro a esta Asociación conjunta.
112
La práctica revela que las organizaciones cuyos tratados constitutivos no prevén estatutos de
participación restringida suelen reconocer y definir los contenidos de esos estatutos en un acto de la propia
organización, generalmente de su órgano plenario. Así se ha operado en el seno de la ONU (véase, por
ejemplo, A/RES/3237(XXIX) de 22 de noviembre de 1974), en la OEA (difiniendo un estatuto de
naturaleza ‘convencional’ debe incluso matizarse pues, como expresamente hacen
constar, la Asociación es una relación “no vinculante”, aunque progresiva y de
naturaleza evolutiva que - se dice - servirá de base para niveles más altos de cooperación
- 21 -
mutua en el futuro. 113 Consecuentemente corresponde entender que la Declaración
Ministerial Conjunta para la Activación de la Asociación reviste una naturaleza política
y que los compromisos que incluye no establecen derechos y/o obligaciones
jurídicamente exigibles entre la AIE y los tres Estados mencionados sino, en su caso,
obligaciones de carácter ‘moral’ o político.114
De hecho, y por cuanto hace referencia a sus contenidos, la principal novedad sustantiva
es la estabilidad y previsibilidad de la participación de los países Asociados en
actividades y órganos de la AIE. Concretamente se afirma que éstos podrán participar en
las reuniones de cinco órganos subsidiarios de la Junta de Gobierno de la Agencia: 115 los
cuatro Grupos Permanentes (Cuestiones de Emergencia, Mercado del Petróleo,
Cooperación a Largo Plazo y Diálogo Energético Global, respectivamente) y el Comité
sobre Investigación y Tecnología en materia de Energía. 116 Participación que, a
diferencia de la práctica analizada en el anterior apartado III.1.B, no se circunscribe a
reuniones concretas y posibilita por tanto a los Asociados un seguimiento y
conocimiento regular de los trabajos de esos órganos. En términos semejantes, se
incrementan las posibilidades de acceso de estos países a la asistencia y cooperación
técnica de la AIE, de modo que sus solicitudes tendrán prioridad en las acciones de
formación y capacitación de recursos humanos, en las actividades realizadas por la Red
observador permanente en AG/RES.50(I-0/71) de abril de 1971), en la OCDE (vid. OECD, Resolution of

the Council on Partnerships in OECD Bodies, C(2012)100/FINAL) y para el establecimiento de los
estatutos de Observador y de Estado Asociado en la UEO, definidos respectivamente en dos declaraciones
del Consejo de la UEO: la Declaración de Petersberg de junio de 1992 y la Declaración de Kirchberg de
mayo de 1994 (ambas disponibles en www.weu.int – Key texts).
113
Vid. Joint Ministerial Declaration 2015, doc. cit., parágrafo 5: “We share the understanding that
Association is a non-binding and progressive relationship that will have an evolving nature and that will
serve as a basis for higher levels of mutual co-operation in the future”. La cursiva es nuestra.
114
En algunos casos, las modalidades de participación restringida en una organización internacional se
han articulado en virtud de instrumentos jurídicos convencionales, por ejemplo, el estatuto de Miembro
Asociado a la UEO (estatuto distinto al de Observador y al de Estado Asociado a la UEO, ya mencionados
en la nota 112). Ahora bien, la simple comparación entre la Declaración sobre la Activación de la
Asociación a la AIE y el Documento sobre los Miembros Asociados a la UEO revela con claridad la
diferente naturaleza jurídica de esos dos textos. Así, el Documento de la UEO reconoce a los Miembros
Asociados derechos y obligaciones en términos jurídicos e, incluso, fue publicado en el BOE dentro del
apartado correspondiente a acuerdos internacionales. Vid. BOE núm. 85, de 10 de abril de 1995, p.
10620-1.
115
La expresión y el propio verbo elegido (“Association countries are able to participate in…”) son un
indicador más de que el documento no se redacta en términos de derechos y/o obligaciones jurídicas.Vid.
Joint Ministerial Declaration 2015, doc. cit., parágrafo 8.
116
También se indican expresamente los Grupos de Trabajo que dependen de algunos de estos órganos en
los que podrán participar los Asociados. El único órgano subsidiario de la Junta de Gobernadores que
queda excluido de la participación de los países Asociados es el Comité de Gastos y Presupuesto. Al
margen de éstos, conviene recordar que la AIE cuenta con otros órganos de carácter consultivo que no se
mencionan en la Declaración y en los que, por tanto, no se regula ningún régimen especial para los
Asociados. Se trata de un extremo relevante pues la participación de Estados no miembros de la
AIE/OCDE en tales órganos no siempre está permitida. Información al respecto puede consultarse en
www.iea.org/aboutus/affiliatedgroups/.
de Tecnología Energética, en los Programas de Colaboración Tecnológica y de
Eficiencia Energética, así como otros eventos que organice la Agencia.63
63 Vid. Joint Ministerial Declaration 2015, doc. cit., parágrafos 9 a 12.
- 22 -
no miembros
Menores son, sin embargo, los avances desde la perspectiva de la profundización en

áreas temáticas de cooperación. Específicamente, y aunque la Declaración Ministerial
Conjunta incluya una lista más amplia, sólo se enuncian limitados compromisos de
colaboración en tres ámbitos: seguridad energética, análisis de políticas energéticas e
información y datos estadísticos. Así, en materia de seguridad energética se afirma la
intención conjunta de mantener reservas nacionales de emergencia y de colaborar con la
AIE para el uso de las mismas ante una situación de crisis. Esta intención se acompaña
con la disposición a evaluar la eficacia de los sistemas nacionales de respuesta frente a
emergencias de suministro, utilizando para ello los mecanismos ya diseñados por la
AIE. Conviene subrayar que el enunciado de estos compromisos finaliza, siempre, con
una salvedad: tener en cuenta las circunstancias respectivas de los países Asociados,
incluida su posible condición de exportadores netos.64 Respecto a los otros dos ámbitos
mencionados, la Declaración Ministerial Conjunta únicamente constata el propósito de
los países Asociados de reforzar su cooperación con la AIE en materia de información y
estadísticas energéticas y la disponibilidad de dichos países a someterse al mecanismo
de análisis de políticas energéticas diseñado por la Agencia, esto sí, “en el momento que
sea conveniente para las partes y bajo condiciones mutuamente acordadas”.65
IV. CONSIDERACIONES FINALES
A excepción de Naciones Unidas, las organizaciones internacionales carecen de

competencias para imponer a Estados no miembros obligaciones de ningún tipo. Esta
constatación debe ser el punto de partida para valorar la línea de acción exterior
emprendida por la AIE desde los años noventa y su esquema de cooperación con
Estados no parte. Así, cabe afirmar que la Agencia ha sido capaz de identificar con
realismo las dificultades y retos que plantea el actual escenario energético mundial, con
carácter general y para la consecución eficaz de los objetivos que le asignan sus propios
textos constitutivos, convirtiendo consecuentemente sus competencias en relaciones
exteriores en un instrumento central de su actividad reciente. En esta misma línea, cabe
apreciar también la rápida evolución experimentada en la concepción e implementación
de las medidas inicialmente identificadas por la AIE para articular sus relaciones de
cooperación con terceros Estados e, incluso, la transformación de sus actividades e
iniciativas en foros permeables a la participación de dichos Estados, posibilitando con
ello la generación de un entramado de opciones diversificado que permite la interacción
entre éstos y la Agencia, el conocimiento recíproco de sus prioridades e intereses y la
identificación conjunta de espacios de colaboración. En términos jurídicos, ese
entramado de opciones se fundamenta en instrumentos de cooperación internacional de
carácter no vinculante cuya aplicación, regida por el principio de buena fe, queda
necesariamente condicionada por la voluntad soberana de los Estados.
Específicamente por cuanto respecta a las relaciones bilaterales AIE/Estados no

miembros, la naturaleza política de los acuerdos que las fundamentan revela las
reticencias de esos Estados a asumir compromisos en un ámbito caracterizado por la
64 Frase que se repite en cada uno de los tres párrafos dedicados a seguridad energética. Íbid, parágrafos
13 a 15.
65 Íbid, parágrafos 17 y 18-19, respectivamente. La traducción es nuestra.
- 23 -
dicotomía importadores/exportadores de energía y protagonizado por el ejercicio de
competencias soberanas estatales, y ello aunque la eficacia de ese protagonismo sólo se
justifique – limitadamente - en un número muy reducido de casos. Probablemente
también, las funciones y objetivos inherentes de la AIE, ligados por origen a las
necesidades propias de países desarrollados netamente importadores de petróleo y otros
recursos energéticos, aportan razones adicionales a la dificultad de establecer,
profundizar y ampliar esas relaciones bilaterales a un mayor número de Estados. Dicho
esto, la AIE ha sido capaz de articular una cooperación diversificada con un grupo de
Estados representativo del panorama energético mundial, adaptada a los perfiles e
intereses prioritarios de cada uno de ellos, que permite aproximarlos a sus prácticas y
líneas políticas principales. Como se desprende del análisis realizado, y hemos puesto de
manifiesto a lo largo del trabajo, la eficacia práctica de este esquema de cooperación y
de la acción exterior desplegada por la AIE es especialmente positiva por cuanto
respecta a la mejora de la información y comprensión del sector energético, con la
generalización de metodologías de obtención y tratamiento estadístico de datos, así
como en el ámbito de la capacitación de recursos humanos, posibilitando una formación
de los responsables nacionales familiarizada con la problemática internacional del sector
energético y ‘sensible’ a sus necesidades de gobernanza. Más limitadamente, cabe
afirmar también que la AIE ejerce un papel importante en el impulso de políticas
energéticas sostenibles, tanto desde una perspectiva estructural como medioambiental.
Particularmente contribuyen a ello las revisiones de las políticas energéticas nacionales,
los programas de colaboración para la innovación tecnológica y las actividades de la
Agencia en el ámbito de la eficiencia energética. En el contexto de los compromisos
jurídicos en la lucha contra el cambio climático, estas medidas y acciones de la AIE
promueven la adopción de medidas concretas para la implementación de dichos
compromisos que, siquiera, pueden modular el ejercicio de las competencias soberanas
de los Estados en favor de intereses globales de la comunidad internacional.
La pluralidad de necesidades e intereses del colectivo de Estados no miembros hace

muy probable que el esquema de relaciones bilaterales de la AIE deba seguir
caracterizándose en el futuro por una diversidad de modelos y formatos. No obstante, y
tras la activación de la condición de país Asociado, entendemos que sería oportuno
abordar una caracterización general de la tipología de acuerdos bilaterales que puede
ofrecer la AIE a un Estado no miembro, distinguiendo a tal efecto entre Programas de
trabajo conjunto (dedicados a la identificación de ámbitos de cooperación entre la
Agencia y un tercer Estado) y Memorándums de entendimiento (dirigidos al desarrollo
de las particularidades en que se concreta la cooperación con la Agencia en una materia
o cuestión específica).
Por último, la modalidad de ‘país Asociado’ evidencia la voluntad de la Agencia de

reforzar su capacidad de incidencia en el ámbito de la cooperación energética
internacional. Con todas las limitaciones que ya hemos mencionado, los compromisos
asumidos por China, India y Tailandia en materia de seguridad energética son positivos,
especialmente por razón del peso específico de China e India en el consumo energético
mundial y su condición de importadores netos de recursos energéticos. Estas
características permitirían augurar un interés común en la coordinación con la AIE de la
respuesta ante futuras crisis de abastecimiento así como una aplicación progresiva en
esos tres países del tipo de políticas de eficiencia energética impulsadas desde hace años
por la Agencia. La participación regular de los Asociados en las actividades y órganos
- 24 -
no miembros
de la AIE son también un incentivo a la incorporación de más países a esta nueva

modalidad de relación que, no obstante, debería configurarse plenamente como un
estatuto de participación restringida en la Agencia y convertirse en una relación
jurídicamente vinculante para las partes. Esto no sólo ofrecería un motivo adicional al
interés de los Estados no miembros en la AIE sino que, además, visualizaría más
eficazmente su objetivo de convertirse en una organización internacional de la energía
verdaderamente global.
- 25 -

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III. INSTRUMENTOS Y MEDIDAS DE LA AIE PARA LA COOPERACIÓN

La configuración actual de las relaciones bilaterales de cooperación de la AIE con

1. Los acuerdos bilaterales de cooperación con Estados no miembros

Al margen de las acciones individualizadas de cooperación con terceros Estados, 36 las

Un extremo que distingue a las Declaraciones Conjuntas de los Programas de Trabajo es

Por último, y como mencionábamos, el tercer ‘tipo’ de acuerdo para la cooperación

para profundizar en una dimensión específica de la cooperación prevista en alguna

B) Tipología de medidas de cooperación

a) Medidas para la participación de Estados no miembros en los órganos de la

La presencia de representantes de Estados no miembros en las reuniones de los órganos

La práctica desarrollada revela que este tipo de participación orgánica se permite

La casuística que presenta la participación de Estados no miembros en los órganos de la

b) Medidas para la participación de Estados no miembros en las actividades de

La AIE organiza y convoca conferencias, seminarios y otros eventos que ha ido

En el marco de las actividades de la AIE requiere una mención diferenciada los

c) Medidas de asistencia y cooperación técnica

Un grupo importante de medidas para la cooperación AIE/Estados no miembros tienen

recomendaciones que eventualmente pueda formular se hacen desde el marco

Así, y hasta la fecha, la AIE ha realizado revisiones de las políticas energéticas de

(ii) Respecto a la formación y capacitación de personal procedente de Estados no

Sin embargo, y por otras vías, la Agencia ha convertido la formación y capacitación de

(iii) La preparación para responder a una emergencia o crisis de abastecimiento

Así, y por cuanto respecta a su tarea de asesoramiento, la AIE ha diseñado dos

(iv) Finalmente, la cooperación en materia estadística y el intercambio de información

Consecuentemente, y con fórmulas específicas en cada caso, las Declaraciones

intercambio de datos e información en materia energética. En términos globales, y desde

La Declaración Ministerial Conjunta adoptada en noviembre de 2015 por la AIE, China,

Respecto a su naturaleza jurídica, la condición de Asociado no parece reunir las

observador permanente en AG/RES.50(I-0/71) de abril de 1971), en la OCDE (vid. OECD, Resolution of

Menores son, sin embargo, los avances desde la perspectiva de la profundización en

IV. CONSIDERACIONES FINALES