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Principios Jurídicos de La Organización Administrativa-87-109
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Capítulo V
Principios jurídicos de la organización administrativa1
2. La jerarquía
1
Es autor de los puntos 1, 2 y 3 Julio Rodolfo Comadira y, los puntos 4 y 5, actualizados por aquél,
corresponden a Héctor Jorge Escola.
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3. La competencia
3.1 Concepto
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Idea insinuada en un voto (punto X.1.) del juez Pedro Coviello en la causa “Herpazana” (CNCAF,
23/11/1995, sala I, LL 1997-C, 309, con nota de Mario Rejtman Farah).
3
CSJN, 28/06/1977 “Cima”, Fallos: 298:172, considerando 4º.
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procedente en la teoría del acto administrativo, y sin dejar de destacar que, como se
verá, el instituto no está desprovisto de implicancias jurídico políticas de importancia
que la ubican, en cierto modo, en el plano de los principios generales del derecho
administrativo.
3.3.1. La doctrina
Los textos de la disciplina abordan el estudio del tema señalando algo que se
puede considerar clásico: la competencia equivale en el derecho administrativo a la
capacidad del derecho privado, pero con una diferencia: mientras que en éste la
4
CSJN, 26/02/1987, “Bodegas y Viñedos Giol EEI y C.”, Fallos: 310:380.
5
CNCAF, Sala III, 1°/03/1988, "De León, José", cons. IV, b), del voto del Dr. Rafael González Arzac,
LL 1988-D, 443. Confr. también, de la misma Sala, 31/05/1988, "Empresa Tehuelche S.A", LL 1988-E,
210. En cuanto a la vinculación de la competencia en razón del tiempo, el examen de la validez del acto y
los alcances de su notificación, la Sala II ha sostenido que la competencia del órgano debe examinarse a
la fecha de sanción de los actos administrativos y no a la de notificación, pues esta cuestión se vincula a la
eficacia de aquél y no a su validez. El acto administrativo tiene vida jurídica, independiente a su
notificación, en tanto ésta puede afectar a la vinculación o sujeción del particular al acto, mas no a su
existencia, 15/04/1993, "Wag S.A.", cons. 5º.
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CNCAF, “Multicambio”, JA-1986-I-140.
7
Dictámenes: 246:500.
8
CSJN, 22/09/1887, “Sojo”, Fallos: 32:135.
9
CSJN, 19/08/1999, “Fayt, Carlos Santiago c/ Estado Nacional s/ proceso de conocimiento”, Fallos:
322:1616, considerando 9º, segundo párrafo, segunda parte.
10
CSJN, 21/08/1877, “Lino de la Torre”, Fallos: 19:231, en especial p. 239.
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CSJN, 19/10/1995, “Peláez”, Fallos: 318:1967, considerando 9º; “Fayt”, citada, considerando 9º,
segundo párrafo, primera parte, entre otros.
12
Acordadas, respectivamente, del 13/02/1996 (Fallos: 319:7); del 11/04/1996 (Fallos: 319:24); del
9/02/2000 (Fallos: 323:1287); del 14/03/2000 (Fallos: 323:1293).
13
CSJN, 19/10/1995, “Peláez”, citada, considerando 10º, tercer párrafo, en relación con las atribuciones
de una Cámara del Congreso; Acordada 20, del 11/04/1996, respecto de sus propios poderes como
máxima autoridad del Poder Judicial de la Nación.
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Fallo citado, considerando 9º, último párrafo.
15
“Pelaez”, fallo cit.; “Fayt”, cit.
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CSJN, 15/10/1962, “Font”, Fallos: 254:56.
17
CSJN, 27/12/1990, “Peralta”, Fallos: 313:1513, considerando 29º, segundo párrafo.
18
CSJN, 25/08/1998, “Antinori”, Fallos: 321:2288, especialmente considerandos 7º, 8º y 13º.
19
CSJN, 24/02/1971, “Amengual”, Fallos: 279:65.
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20
CSJN, 16/06/1993, “Banco Shaw”, Fallos: 316:1319.
21
CSJN, 14/09/2000, “Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional - PEN. -M° de Economía
Obras y Serv. Públ.- y otros s/ amparo ley 16.986”, Fallos: 323:2519.
22
CSJN, 5/04/2005, “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/ Resol. 71/96, Sec. Ener. y Puertos (Expte. N° 750-
00219/96)”, publicado en el Suplemento Especial de Derecho Administrativo de El Derecho, 18 de mayo
de 2005, p. 17.
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órgano, son las potestades propias y originarias de éste, las cuales no requieren, por
tanto, de una expresa enunciación normativa.
Esta elaboración, referida principalmente a los órganos constitucionales, es, a
nuestro juicio, también aplicable a otros órganos, pues no existen razones para excluirla
en esos casos. Y, tal como sucede con los poderes implícitos, el contenido de los
inherentes se debe determinar también en el marco del principio de especialidad,
aplicado con arreglo a los mismos límites y prohibiciones. Es, en este sentido, un
ejemplo que, por nuestra parte, siempre hemos expuesto como caso de poderes
inherentes a la titularidad de la función administrativa, la potestad revocatoria por
ilegitimidad de los actos ilegítimos.
En nuestra opinión, entonces, la competencia de un órgano o ente estatal se debe
determinar con base en la letra expresa de la norma, en los poderes implícitos que
razonablemente deriven de ella y en la naturaleza o esencia del órgano o ente de que se
trate. La especialidad es, en este enfoque, no un principio autónomo de atribución sino
un criterio de interpretación de las normas que crean el ente o el órgano y, asimismo, de
construcción o integración de la norma (Aja Espil) cuando ésta no contempla la
situación a resolver.
No queremos concluir sin expresar que en este punto como en tantos otros se
impone excluir las visiones unidimensionales del Derecho Administrativo, derivadas de
las posturas individualistas o estatistas.
La competencia define la medida del ejercicio del poder; y, éste, debe estar al
servicio de la libertad, la cual, sin un poder eficaz que la respalde ampara a todos
formalmente, pero, en la realidad, sólo a pocos. La justicia social exige, al decir de
Forsthoff, un poder estatal conformador. Un poder que debe hallar su legitimación en la
juridicidad y en la eficacia. Juridicidad y eficacia; he aquí uno de los desafíos
fundamentales en nuestros países agobiados por el deterioro institucional y la injusticia
social. Concebir a la competencia como habilitación y límite del poder, y, a la vez,
como título para la conformación justa de la sociedad, puede ayudar a cumplirlo.
3.4.1 Obligatoriedad
23
CNCAF, Sala IV, 8/10/1985, "Cerámica y Calera Villa Luro SRL"; PTN, Dictámenes: 204:36, pto.
IV.3.
24
Se ha dicho así que existe siempre la obligatoriedad de que la Administración resuelva (art. 14 C.N. y
arts. 3, 10, 28 y concs. ley 19.549), cualquiera sea el momento en que lo haga, excepto que para ese
entonces hubiera perdido su competencia (CNCAF, Sala IV, 7/03/1989, "Baragiola"); y que el "derecho
de petición" no se agota con el hecho de que el ciudadano pueda pedir, sino que exige una respuesta.
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3.4.2 Improrrogabilidad
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3.4.2.1 Sustitución
3.4.2.2 Delegación
A fin de establecer claramente las pautas que rigen las delegaciones en el ámbito
de la Administración centralizada, corresponde referirse, en primer término, a la
ubicación y las relaciones de los órganos Poder Ejecutivo Nacional, Jefe de Gabinete y
Ministros en el actual esquema constitucional.
En lo relativo a las dos primeras figuras, el art. 100 inc. 1º de la Constitución
Nacional atribuye al Jefe de Gabinete de Ministros el ejercicio de la administración
general del país y constituye al Presidente de la Nación en responsable político de
aquélla (art. 99, inc. 1°). En ese marco, queda fuera de duda que el Poder Ejecutivo está
a cargo exclusivo del Presidente de la Nación (art. 87), quien, siendo Jefe del Gobierno
(art. 99 inc. 1º), se encuentra por sobre el Jefe de Gabinete y los Ministros. De ello se
deriva que la titularidad y consecuente responsabilidad por el ejercicio de la
administración general del país recae en el Presidente, delegándose la concreta
ejecución de aquélla en el jefe de Gabinete27.
Por su parte, los Ministros integran el órgano ejecutivo, bajo la dependencia del
Presidente de la Nación. En cuanto a la relación que los une con el Jefe de Gabinete, la
PTN se ha pronunciado por la inexistencia de relación jerárquica entre el Jefe de
27
En efecto, no resultaría coherente responsabilizar al Presidente por un "mal desempeño" o "delito en el
ejercicio" de una atribución que -por no ser su titular- no puede desempeñar ni ejercer (art. 53 C.N.).
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Gabinete y los Ministros del Poder Ejecutivo Nacional28. Por nuestra parte, ver infra,
hemos disentido con esa interpretación, catalogando al Jefe de Gabinete como la cabeza
del cuerpo ministerial, al que integraría, pero con una jerarquía superior a la del resto
(Comadira y Canda).
Ahora bien, en el esquema jerárquico explicado, esto es, el Presidente de la
Nación en la cúspide de la Administración Central, a quien está subordinado el Jefe de
Gabinete del que dependen, por su parte, los Ministros, cabe dilucidar qué atribuciones
de cada uno de los órganos citados pueden ser delegadas, y a qué otros órganos.
Así, con respecto a las atribuciones del -por entonces- art. 86 (actual art. 99), es
decir, las correspondientes al Presidente de la Nación, la PTN señaló oportunamente que
se había generalizado la distinción entre facultades administrativas, por un lado, y de
gobierno, por otro. Las primeras resultaban delegables por el Presidente, mientras que
las segundas, en cambio, no29.
En este marco, el Presidente puede delegar sus atribuciones relativas a la
administración general del país en el Jefe de Gabinete. En efecto, si consideramos a este
último como un mero destinatario de la delegación impropia, nada impide que el titular
de la función amplíe el marco de la delegación. Ello es así pues, si se acepta la posición
de que el Poder Ejecutivo sigue siendo el titular de la administración general del país,
resultarán de entera aplicación -respecto de las facultades administrativas del
Presidente, no transferidas en su ejercicio por la Constitución nacional al Jefe de
Gabinete- las prescripciones del decreto 260/83, el cual, en su Anexo I, establece como
facultades delegables "las administrativas que ejerce el Presidente de la Nación en su
carácter de administrador general del país".
En cuanto a la posibilidad de que el Presidente delegue directamente en los
Ministros, su viabilidad depende del rango que se otorgue al Jefe de Gabinete. Si se lo
considera superior de aquéllos, la delegación debe respetar la línea jerárquica y, por
ende, la delegación directa no sería, en esa hipótesis, admisible; si, por el contrario, se lo
entiende como un Ministro más, ella sí sería procedente. Como hemos sostenido que el
Jefe de Gabinete es superior jerárquico de los Ministros, desde nuestro punto de vista
las delegaciones únicamente proceden a su favor, sin perjuicio de la potestad
presidencial de autorizar la subdelegación.
El decreto 977/95 dispone, en ese sentido, que "las delegaciones previstas en el
art. 100, inc. 4º, de la Constitución Nacional se entenderán limitadas a las atribuciones
de administración relativas a las competencias propias del Presidente de la Nación
conforme se estipule expresa y taxativamente por decreto. El jefe de Gabinete de
Ministros no podrá, en estos casos, subdelegar" (art. 12).
Respecto de las competencias propias del Jefe de Gabinete, habida cuenta que,
como dijimos anteriormente, él tiene preeminencia jerárquica sobre los ministros y
considerando, además, que dentro de sus potestades constitucionales se pueden discernir
atribuciones de carácter administrativo y otras de tipo político, no existirían reparos para
admitir la delegación y, en su caso, subdelegación -previa autorización presidencial- en
los Ministros de las facultades administrativas30; no así, por el contrario, de las
privativas como es, por ejemplo, la obligación de concurrir al Congreso mensualmente.
28
Dictámenes: 222:53.
29
Dictámenes: 140:372, pto. I.
30
Son delegables las facultades del art. 100 incs. 2, 3 y 6, que se refieran a facultades de orden
administrativo atribuidas por ese artículo.
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3.4.2.3 Avocación
31
Dictámenes: 219:167.
32
Dictámenes: 226:161.
33
Dictámenes: 232:174 y sus citas; 222:144; 226:161.
34
Dictámenes: 204:36, pto IV.3.
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Dictámenes: 204:36 pto. IV. 4. y sus citas.
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resoluciones de los Ministros, y las somete a la facultad del Poder Ejecutivo de avocarse
a su resolución36.
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Dictámenes: 232:174.
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