Tema 3 Organización administrativa

1. Personalidad jurídica de la administración

El artículo 3.4 LRJSP, la ley 40/2015, nos dice que cada una de las administraciones
públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Esto
significa que la administración es destinataria directa de un ordenamiento y es respon sable frente a
otros sujetos de los perjuicios que causen con su conducta y es susceptible de ser
demandada ante los tribunales de justicia por incumplir la ley.

Al atribuírsele personalidad jurídica, se pueden relacionar jurídicamente entre ellas y con los
ciudadanos, los administrados.

Concepto de organización administrativa

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
Supone, de manera básica, una ordenación de medios personales, reales y financieros para el más
eficaz cumplimiento de las funciones que están encomendadas a una entidad. Para parte de la
doctrina ius adminitrativista, la organización constituye incluso un a disciplina científica
independiente. De ahí surgió lo que se denomina como ciencia de la administración, la
rama encargada de estudiar esta organización.

Potestad organizatoria

Se habla de ella como el poder de auto organización que corresponde a cada administración
pública para delimitar en su propio ámbito competencial las unidades administrativas que
configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su
organización.

Hay que distinguir entre órganos y unidades administrativas. Así, los órganos pueden venir
definidos por las leyes de régimen jurídico de cada administración pública mientras que las
unidades estarán integradas en estos órganos a los que apoyan y correspondería crearlas a cada
administración pública, esto es, cada organismo.

Naturaleza de las disposiciones normativas organizativas

Hay que distinguir entre disposiciones generales organizativas con un claro carácter normativo. Son
reglamentos normativos que se consideran reglamentos independientes y, como tales, tienen en la
ley un límite para ser aprobados y, junto a estos, se intuyen los puros actos no normativos de gestión
del aparato organizativo y de su personal, como puede ser el cese y nombramiento de autoridades.

2. La regulación de la organización administrativa en el Derecho español

En la Constitución de 1978 Nuestra Constitución, en su artículo 103, establece un modelo de

administración basado en los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación y a los que se añade, para su personal, los principios de mérito y capacidad.

El TC en diversas sentencias, entre las que destaca la STC 6/1982, de 22 de febrero, afirma que
estos principios son comunes a todas las administraciones públicas. La CE, en el 103.2, remite a la
ley la creación y regulación de los órganos administrativos pero no de forma absoluta (sin
imponer una reserva de ley en la materia).

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La CE contempla los más importantes órganos de la administración del Estado imponiendo
la reserva de ley orgánica para su regulación. Por ejemplo, las Fuerzas Armadas (artículo 8), FF y
CC de Seguridad o el Consejo de Estado (artículo 107 CE).

Creación, modificación y supresión de órganos

Hay que señalar que, con carácter general, se exige para cada tipo de administración que en la
norma de creación de cualquier órgano administrativo se especifiquen las siguientes previsiones.

1) Su forma de integración en la administración pública de que se trate y su dependencia

jerárquica.

2) Sus funciones y competencias.

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
3) La dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

4) Se prohíbe que puedan crearse nuevos órganos administrativos que supongan una duplicidad de
otros ya existentes, exigiéndose en su caso que se supriman o que se restrinja la competencia de
estos.

Respecto a la creación, modificación o supresión de los ministerios y las secretarías de Estado, estas
se establecerán por Real Decreto del Presidente del Gobierno. Los demás órganos y los que se
encuentren en grado jerárquico igual o superior a las subdirecciones generales, esto se hará por
real decreto del consejo de ministros a iniciativa del propio ministro interesado y a
propuesta del ministro de administraciones públicas. En los demás supuestos se hará por orden del
ministro correspondiente previa aprobación por el Ministro de Administraciones Públicas.

También hay que decir que en las CCAA se distinguen los órganos que se regulan en el propio
estatuto de los demás. Así, para estos, su régimen de creación, modificación o supresión se va a
regular en las leyes autonómicas correspondientes. Estas leyes han seguido , en general, un
criterio similar al de la administración del Estado.

En las corporaciones locales, los órganos de gobierno de los municipios, provincias e islas, se
regulan se contemplan en la ley reguladora de las bases del régimen local (LRBRL), le y 7/1985 de 2
de abril. Hay que tener en cuenta como excepción a ellos las Comunidades Autónomas
provinciales, que carecen de organización provincial diferencial.

Los órganos administrativos: clases

A) Órganos unipersonales y órganos colegiados

“El órgano es la unidad diferenciada del aparato organizativo de una persona jurídica a la que se le
atribuye un conjunto de funciones para su resolución o gestión”

La clasificación más importante de los órganos responde al criterio del número de miembros que los
integran. Así, se diferencian los órganos unipersonales de los órganos colegiados. En el
primero, no se plantea ningún problema para la determinación de la voluntad del órgano.

La formación de la voluntad de un órgano colegiado va a resultar de las reglas de funcionamiento y

formación de mayorías que para cada órgano se establezcan.

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Estructura de los órganos colegiados: presidente, secretario y pleno

En los órganos colegiados se diferencian el pleno y dos órganos unipersonales (presidente y

secretario). Del presidente diremos que las funciones más complejas van a ser el fijar el orde n del
día y la posibilidad de suspender la sesión del órgano colegiado.

Respecto al secretario, la ley no ha recogido su figura sin voz ni voto (mero secretario de actas).
Así, si el secretario es miembro del propio órgano colegiado, tendrá voz y voto en las decisiones
que deban adoptarse, lo que no ocurre si no pertenece a ese órgano. Sus funciones son
esencialmente de gestión y ejecución de las decisiones que corresponden al órgano colegiado y a su
presiente y que expresamente tengan encomendados.

El pleno es el propio órgano reunido en sesión. Está formado por todos los miembros que
no tengan relevancia o dinámica diferencial (todos iguales).

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Sesión

Los órganos colegiados se reúnen en sesión mediante la convocatoria de sus miembros en la que
conste el orden del día de la sesión. La convocatoria de esa sesión deberá notificarse con una
antelación mínima de 48 horas. La convocatoria será válida aunque no cumpla todos los
requisitos si se reúnen todos los miembros y los acuerdan po r unanimidad.

Para la válida constitución de la sesión deben concurrir, en primera convocatoria, al menos

la mitad de sus miembros, el presidente y secretario o los que válidamente los sustituyan.
No obstante, habrá que estar a las normas de funcionamiento de los propios órganos. Se
podrá prever una segunda convocatoria sin ningún tipo ha de condicionamiento (sin la exigencia de
que concurran un mínimo de miembros determinados).

La sesión se desarrollará conforme al orden del día que fija el presidente, teniendo en cuenta las
peticiones de los demás miembros de ese órgano. Así, la sesión comienza con la lectura y
aprobación en su caso del acta de la sesión anterior. A continuación, sigue la deliberación y
votación de los asuntos incluidos en el orden del día y terminará con el punto de ruegos y
preguntas (salvo que se trate de una convocatoria extraordinaria, en la que no habrá).

Solo cabe adoptar acuerdos sobre los asuntos incluidos en el orden del día salvo que, estando
presentes todos los miembros del órgano, se declare la urgencia del asunto por mayoría.

Adopción de acuerdos

Los acuerdos se adoptan por el sistema de mayoría de votos. Si hubiera empate, el voto del
presidente es dirimente (doble voto). Los miembros del órgano que emitan su voto en contra de un
acuerdo, podrán además formular voto particular que se redactará por escrito y en un plazo máximo
de 48 horas y se unirá al texto aprobado por ese órgano colegiado.

El sistema de votación puede ser fijado por las normas de cada órgano colegiado o para cada asunto
concreto, debiendo ser a su vez secreto o abierto. Si es abierto, a mano alzada, mediante voz o por
cualquier sistema que identifique el sentido del voto y al votante.

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La responsabilidad de los acuerdos adoptados corresponde a todos los que votaron
favorablemente, quedando exentos de responsabilidad quiénes votasen en contra y también los que
se abstuvieron.

Los acuerdos de los órganos colegiados producen efectos desde el momento en que se adoptan, con
independencia de que el acta se apruebe en una sesión posterior.

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Actas

La sesión deberá reflejarse en el acta, que será redactado por el secretario y en la que se harán
constar los asistentes, el orden del día, la fecha, hora y lugar de celebración, las personas
intervinientes, los puntos principales de las deliberaciones, la forma y el resultado de la votación, y
el texto literal de los acuerdos.

Los miembros del órgano colegiado, así como los terceros interesados, podrán solicitar
certificaciones de los acuerdos que les afecten incluso cuando el acta no haya sido aprobada.

Vamos a distinguir entre eficacia, economía y eficiencia. El principio de eficacia se recoge en el art.
103 CE. Así las consecuencias de la ineficacia producen la exigencia de responsabilidad de la
administración. Junto al princip io de eficacia nos encontramos el princip io de eficiencia, este
principio se denominaba en la legislación anterior en el princip io de economía y base referencia a
una adecuada política de gastos en relación.

→ Competencias

La competencia de un órgano es el conjunto de funciones que le son atribuidas por el ordenamiento

y así se identifica las competencias con un conjunto de funciones. La distribución de competencias
entre distintos órganos de una misma entidad obedece al principio de división del trabajo.

La competencia supone la alimentación previa innecesaria para que el órgano pueda actuar
válidamente. Hay que tener en cuenta que la competencia es irrenunciable. Si el órgano que aprueba
unas normas o actos administrativos carece de competencia para ello va a incurrir en un vicio que
determinará la nulidad o anulabilidad de ese acto administrativo.

Los criterios de determinación

-Criterio material en virtud del cual se atribuye a cada órgano las competencias por grupo de
materias.
-Criterio territorial este supone que la entidad cuenta con un despliegue territorial determinado de su
aparato organizativo.
-Criterio jerárquico. Implica la atribución de competencias diferenciadas para cada eslabón
jerárquico del aparato organizativo, por ejemplo por la importancia de los asuntos.
-Criterio de fraccionamiento. Este presupone una diferenciación en distintas fases del procedimiento
de adopción de decisiones administrativas escalonando la intervención de distintos órganos en las
diversas fa ses de ese procedimiento.

Las clases de competencias

Así según la doctrina mayoritaria del profesores de D Administrativas hay que distinguir:
- Competencias exclusivas, son aquellas en las que todas las funciones públicas sobre una materia
están atribuidas solo a una administración.
- Competencias compartidas, son aquellas en las que una administración se reserva el poder
normativo mientras que la ejecución de otras fases corresponde a otra entidad.
Competencias indistintas, las cuales se atribuyen a varias administraciones conjuntamente

→ Las técnicas de alteración del ejercicio de las competencias:

Anteriormente hemos indicado que la competencia es irrenunciable pero el ejercicio de la misma

puede verse alterado por lo que se denomina la delegación y por la avocación. Por otro lado y sin
que produzca una alteración al ejercicio de competencia supone también una modificación de las
circunstancias materiales de esos ejercicios en primer lugar la encomienda (encomienda de
gestión) , en segundo lugar la delegación de firmas y en tercer lugar la suplencia.

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La delegación es la resolución de un órgano por la que se transfiere a otro de la misma entidad el
ejercicio de competencias están atribuidas al órgano delegante. En la delegación la titularidad de la
competencia está atribuida al órgano delegante y por tanto la delegación solo afecta al ejercicio de
la competencia delegada. La titularidad se la sigue guardando el órgano delegante. Por esta misma
razón los actos decididos por delegación se imputan a todos los efectos al órgano delegante.

El órgano delegante puede modular la delegación pudiendo reserva rse algunas facultades.
Igualmente hay que decir que al no perder nunca la titularidad de la competencia delegada, el
órgano delegante podrá revocarla en cualquier momento. Cabe delegación incluso entre órganos
que no estén jerárquicamente subordinados respecto del delegante.

La delegación puede tener por objeto el ejercicio de cualquier competencia, salvo las siguientes:
Las relaciones con la jefatura del estado, presidencia del gobierno, cortes generales, presidencias de
los consejos de gobiernos de las CCAA y asambleas legislativas de las CCAA. Tampoco puede
tener en segundo lugar aprobación de reglamentos.

En tercer lugar tampoco puede tener por objeto la delegación de competencias sobre resolución de
recursos de actos que hayan sido dictados por el propio órgano en el que se pretende delegar dicha
resolución. En cuarto lugar, tampoco cabe delegar cualquier otra materia cuya delegación se prohíba
por una norma con rango de Ley.

Tampoco se admite como regla general la subdelegación, es decir, la d elegación de competencias

que a su vez se ejercen por otra delegación, aunque se podría permitir si se autoriza expresamente
por Ley. También hay que señalar que la delegación y la revocación han de ser publicadas en el
boletín oficial que corresponda según la administración pública a la que pertenece el órgano
delegante. En la administración local esta figura de la delegación de competencias se va a regir por
lo establecido en la Ley regula de las bases del régimen local.

La avocación supone la resolución por la que un órgano superior puede recadar para sí (avocar) la
decisión sobre un asunto que le está atribuido a un órgano jerárquicamente dependiente de aquel,
pero esto se puede realizar cuando existan circunstancias de índole técnico, económico, social,
jurídico o territorial. Esto implica la obligación de tener que motivar la avocación.

También hay que decir que la decisión de avocar no es recurrible en si, aunque podrá impugnar en
el recurso que en su día pueda presentarse contra la resolución final del procedimiento del supuesto

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de que la avocación adolezca de algún vicio. Los actos dictados en virtud de avocación se
imputarán al órgano superior que avocó la competencia

-La encomienda de gestión se le reconoce como auxilio en el ejercicio de competencias propias de

otro órgano. Esta figura solo afecta a realización de actividades técnicas o materiales que obligue el
ejercicio de competencias por tanto hay que decir que no operan en el ámbito de adopción en
decisiones.

La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni afecta a su

ejercicio a nivel de decisiones a adoptar. La decisión es siempre del órgano que realiza la
encomienda y le corresponde al órgano encomendante el dictar los actos jurídicos en el soporte a la
actividad material que es objeto de encomienda.

Esta debe formalizarse en el instrumento que se regule para cada administración y en su defecto por

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acuerdo expreso de los órganos de la misma entidad administrativa entre los que opere la
encomienda.

Además, es obligatorio publicarse en el boletín oficial correspondiente el acuerdo en encomienda

que deberá establecer las actividades a la que afecta el plazo de vigencia y naturaleza de la gestión
que es objeto de encomienda y solo tras la publicación del correspondiente acto de encomienda esta
tendrá eficacia. Si la encomienda se produce entre órganos de distintas administraciones públicas se
exige la formalización de un convenio salvo lo previsto en la ley reguladora de las bases del
régimen local sobre la encomienda de competencias de las CCAA en diputac iones, cabildos y
consejos insulares.

La encomienda de gestión se debe de producir siempre entre órganos administrativos regulándose

por la legislación de contratos cualquier encargo de gestión a personas privadas que en ningún caso
podrán ejercer actividades que según la legislación vigente estén sometidas al derecho
administrativo.

-La delegación de firmas consiste en atribuir exclusivamente a otro órgano jerárquicamente

dependiente del delegante la facultad de firmar las decisiones previamente adoptada s por el órgano
delegante. Existe la obligación de comunicar la delegación de firmas al órgano superior jerárquico
del órgano delegante. No se puede delegar la firma en los mismos supuestos que señalamos respecto
a la delegación de competencias. Tampoco puede comprender las resoluciones de carácter
sancionador. Es también revocable en cualquier momento y no precisa publicación aunque si bien
es cierto que debe de hacerse costar este supuesto en cada caso que se ejerza.

- Suplencia únicamente opera como sustitución temporal de los titulares de órganos

administrativos. Los suplentes pueden incluso estar expresamente previstos y designados por las
normas que los regulan y sino se designa suplente la competencia del órgano será ejercida por quien
designe el órgano inmediato de quien dependa y también hay que señalar que la suplencia no
supone alteración de la competencia y únicamente cabe suplencia por estar vacante el puesto del
titular que se suple o por enfermedad o ausencia del mismo.

→ Principio de jerarquía

Este principio opera en un doble plano: Como ordenamiento jurídico entendido como un criterio de
distribución de competencias en función de la posición de cada órgano en la estructura jerarquizada

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y como relación de jerarquía entendida como el conjunto de poderes de los órganos superiores sobre
los inferiores.

Únicamente se da entre órganos integrados en una misma división de la organización, entre órganos
de un mismo ministerio. La relación de jerarquía se traduce fundamentalmente en tres potestades
de los órganos superiores sobre los inferiores. En primer lugar, potestad de dirección; en segundo
lugar, potestad de vigilancia en inspección; en tercer lugar, potestad disciplinaria.

→ El principio de Coordinación

Por coordinación entendemos la actuación funcionalmente coincidente de varios órganos dentro de

sus respectivas competencias en un marco finalista único que incumbe a la entidad en la que todos
están integrados. La coordinación en definitiva, significa que la satisfacción de los distintos órganos
de una entidad o varias entidades públicas debe obedecer a unos principios o finalidades comunes y

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no contradictorios que impliquen una economía de actuaciones y no una duplicidad de esfuerzos.
La coordinación es una de las funciones inherentes a los órganos superiores e la organización
administrativa.

Además la coordinación también se despliega a través de una serie de técnicas, como por ejemplo
la planificación o la programación. Con carácter general, la coordinación se impone a todos los
órganos administrativos, en el sentido en el que se le imponen el deber de coordinarse con los
demás incluso con los de otras administraciones. También se le impone el deber de respetar los
actos y normas dictados por otros órganos dentro de sus respectivas competencias .

→ El principio de desconcentración

Su alternativa es la concentración. Ni la concentración ni la desconcentración pueden darse en

términos absolutos en una organización compleja. Así se afirma la concentración cuan do las
competencias resolutorias están dominante mentes atribuidas a los órganos superiores de la
organización y la desconcentración cuando se atribuye a los órganos inferiores.

Una manifestación del principio de desconcentración la constituye el legislador que atribuye la

competencia asignada a una administración cuando no se especifica que órgano concreto debe
resolver a los órganos inferiores por la razón de la materia y del territorio y de existir varios al
superior jerárquico común, pero no conviene olvidar que la desconcentración es también una
técnica concreta de desplazamiento de las competencias desde los órganos superiores que las tengan
atribuidas hacia los órganos inferiores que de ellos dependan Supone una atribu ción normativa de la
competencia.

En la desconcentración, a diferencia de la delegación, se transmite la titularidad de las competencias

y por tanto en la desconcentración no cabe la revocación sino que esa atribución de la competencia
solo podrá modificarse mediante la drogación de la norma que la atribuya .

→ Otros principios de organización y funcionamiento

Junto a los principios que hemos visto anteriormente existen otros en realidad la doctrina ha
señalado que son normas de comportamiento de toda buena organización y entre ellos están los de
programación, la racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos,; los de

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responsabilidad, objetividad y transparencia; la actuación administrativa , la simplicidad, claridad y
proximidad a los ciudadanos entre otros.

→ Los conflictos de atribuciones

Estos son supuestos en que dos o más órganos se consideran competentes (aquí estamos ante
conflictos positivos) o en su caso incompetentes (conflictos negativos) para la resolución de un

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asunto.

Así como dijimos al ser la competencia irrenunciable, cada ó rgano deberá resolver los asuntos que
tiene atribuidos y tiene también el deber de realizar la defensa de sus atribuciones frente a la
injerencia de cualquier otro órgano. De esta forma el órgano que se estime competente para la
resolución de un asunto deberá de oficio o a solicitud de los interesados para que decline su
competencia remitir las actuaciones al que considere competente.
Igualmente podrán dirigirse los interesados directamente al órgano que estimen competente para
que requiera de inhibición a otro que esté conociendo de un asunto. Así en el sistema de resolución
de conflictos entre órganos de la administración general del estado diferenciamos entre conflictos
que se planteen entre órganos dependientes de un mismo ministerio de distintos ministerios.

- El primero de los casos, esto es entre órganos dependiente de un mismo ministerio, la resolución
de conflictos se resolverá por el superior jerárquico común.
- En el segundo de los casos, entre órganos de distintos ministerios, los conflictos so lo pue den ser
planteados por el propio m inistro y os demás órganos deberán de elevar sus acciones para promover
el conflicto a su respectivo ministro y aquí la resolución del conflicto corresponderá al presidente
del gobierno.

Relaciones entre entes administrativos (Son relaciones entre distintas administraciones)

Principios que presiden específicamente las relaciones entre las distintas administraciones públicas
y que reflejan el modelo de organización político-administrativas de un Estado. Nos detendremos de
nuevo en la coordinación.

Descentralización

No puede darse en términos absolutos y es lo contrario a la centralización. Supone que el conjunto

de funciones públicas está distribuido por el ordenamiento jurídico entre varias administraciones
públicas independientes. En la desconcentración estamos ent re distinto órganos pero de una misma
entidad.

Dentro de la descentralización existe lo que se conoce como descentralización funcional, la cual

consiste en la creación por una entidad pública de una administración instrumental para la mejor
gestión de parte de las funciones que le están atribuidas (ejemplo: RENFE).

Autonomía

Implica capacidad de gestión independiente de una esfera de asuntos propios. También significa el
poder de decisión sobre esos asuntos y la capacidad de dictar normas. De la misma ma nera,
autonomía implica el reconocimiento por reconocimiento jurídico de una esfera de intereses propios
para su gobierno y administración. Así podremos hablar de autonomía constitucionalmente
garantizada, como es el caso de las comunidades autónomas, municipios y provincias, aunque no
gocen del mismo nivel de autonomía. Esto se reconoce en el 137 y en el 151 CE. No todos tienen la
autonomía, como es el caso de las CCAA.

La autonomía supone:

1. Capacidad de dictar normas.

2. Capacidad de designación de sus órganos de gobierno.
3. Poder de gestión de su esfera de intereses.
4. Suficiencia financiera para el desempeño de sus competencias.

Coordinación, cooperación y colaboración

Tanto la coordinación como la cooperación se integran a su vez en otra técnica que es la

colaboración entre entidades públicas. Así, todas las entidades desempeñan funciones que integran

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el conjunto de los intereses públicos de un Estado., sin que prevalezcan e n sus relaciones un espíritu
de enfrentamiento sino una finalidad esencial de colaboración entre todas ellas.

Respecto a la colaboración, el TC , en diversas sentencias, la define cómo “la fijación de medios y

de sistemas de relación que hagan posibles la información recíproca, la homogeneidad técnica en
determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades de distintas entidades en el ejercicio
de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la
globalidad del sistema”. De esta forma se trata de evitar contradicciones o disfunciones y posibilitar
acciones convergentes que potencien y optimicen los resultados del ejercicio de las propias
competencias de cada entidad.

El TC ha destacado que la coordinación es un principio esencial de la organización pública que

viene recogido en el apartado 1º del artículo 103 CE.

Hay que indicar también que la Ley reguladora de las Bases del Régimen local habla de la
colaboración entre Estado, CCAA y entidades locales en su artículo 55, de forma más concreta. Los
contenidos mínimos de la coordinación se manifiestan en 3 deberes fundamentales:

1. Respetar el ejercicio legítimo por otras administraciones de sus competencias.

2. Ponderar en el ejercicio de las competencias propias los intereses públicos
encomendados a otras administraciones.
3. Facilitar la información que, sobre el ejercicio de sus competencias, precisen
otras administraciones.

Además de estos tres deberes, estos, de manera más concreta, se manifiestan a su vez en tres
deberes:

1. Elaborar planes o programas de acción conjunta.

2. Establecer en su propia normativa fases de intervención necesaria de otras
administraciones con intereses implicados en la acción a desarrollar.
3. Crear órganos de composición mixta “comisiones/conferencias” con la finalidad
de establecer de una forma regular y periódica un intercambio de información recíproca
y desarrollar una adecuada coordinación.

A veces la coordinación puede constituir una competencia de alguna entidad, como es el caso en el
que se atribuyen la competencia para coordinar al Estado en una materia de forma expresa, como el

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supuesto de la sanidad exterior (art. 149.1.16 CE). Otras veces la atribución de la competencia de
coordinación la realiza el legislador ordinario. Por ejemplo, en el ámbito local la LRBRL o en las
leyes autonómicas.

Es importante señalar que el ejercicio de las competencias de coordinación por una entidad no
puede nunca suponer un menoscabo de las competencias ni tampoco afectar a la propia autonomía
de gestión ni a la competencia de organización, como ha manifestado el TC en diversas sentencias.

Las conferencias sectoriales se definen como órganos de cooperación multilateral y de ámbito

sectorial (ejemplo: c. s. de turismo o de energía. Destacan frente a las comisiones bilaterales de
cooperación que tienen ámbito general. Estas conferencias sectoriales reúnen a miembros del
gobierno del Estado y a los consejos de Gobierno de las comunidades autónomas y estas, además de
intercambiar información, pueden dar lugar a formalización de acuerdos.

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Hay que distinguir entre convenios de colaboración y consorcios. Un convenio de colaboración es
la forma típica por la que se instrumentan las relaciones de colaboración entre cualquier AP. Estos
deberán especificar o contener, en primer lugar, los órganos que lo celebran, la competencia de cada
una de las Administraciones firmantes a las que afecte el convenio, la financiación, las actuaciones
previstas, el plazo de vigencia y las causas de extinción. Estos convenios pueden resultar de
acuerdos celebrados en el seno de una conferencia sectorial y así se denominarán convenios de
conferencias sectoriales.

Estos convenios obligan a las administraciones que lo celebren desde su firma y deberán publicarse
en sus respectivos boletines oficiales. Además, tendrán que comunicarse al senado como así señala
el artículo 145.2 CE. Se prevé la creación de órganos mixtos de vigilancia y control, cuya misión e s
resolver los problemas interpretativos y cumplimiento de los convenios suscritos. Si los convenios
se limitan a simples declaraciones de principios o de pautas de orientación política se denominarán
protocolos generales.

Los consorcios son la creación de una persona jurídica de carácter instrumental.

La cooperación consiste en que una o varias entidades apoyan o colaboran o asisten jurídica, técnica
o económicamente al ejercicio de las competencias propias de otra entidad. Serán los convenios de
colaboración los que definan las fórmulas de cooperación.

Diferente a la cooperación es el auxilio, que es la colaboración incidental en un caso concreto para

requerir la administración pública de otra para facilitar el ejercicio de una competencia que tiene
atribuida.

Tutela y control

Son términos idénticos. Los poderes de control de unos entes sobre otros podrá ser de dos tipos,
según que el ente controlado haya sido creado o no por el ente controlador a través de la
descentralización.

Clasificación de entidades del sector público

Las leyes 39 y 40 /2015 (LPAC y LRSP) utilizan el concepto de entidades del sector público y en él
quedan englobadas las administraciones públicas. Del artículo 2 de ambas se desprende una
clasificación, en la que se integran entidades jurídico públicas así como las privadas que no sean
administraciones territoriales. Son las siguientes entidades:

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 1. Administraciones territoriales. Estas administraciones son la administración del
Estado, la de las CCA y las locales (municipal, provincial e insular).
2. Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o
dependientes de las AAPP
3. Entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las AAPP. Serán
sociedades mercantiles creadas/dominadas por una administración territorial o
institucional para el cumplimiento de finalidades diversas.

Diferencias entre entes territoriales y no territoriales

1. El territorio. Es un elemento constitutivo para los entes territoriales pero no

tiene ese significado para los entes institucionales (no territoriales). Un organismo
autónomo del Estado podrá extender sus competencias a todo el territorio nacional, lo

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que no podrá hacer un órgano de la Junta de Andalucía.
2. Los fines. Los entes territoriales tienen fines genéricos. Asumen competencia de
muy distinta índole. Los entes institucionales son creados para atender un interés
sectorial concreto.
3. Potestades. Los entes territoriales tienen atribuidos poderes superiores
consecuencia de esa amplitud de sus competencias. En cambio, los entes institucionales
solo se les atribuyen las potestades precisas para el cumplimiento del fin concreto que
tienen asignados.
4. Autonomía. Los entes institucionales se encuentran en una posición de
superioridad respecto de las entidades institucionales que dependen de ellos. Las
entidades institucionales son puros instrumentos al servicio de intereses definidos por el
ente territorial matriz y están sometidos a su tutela.

Entidades instrumentales del sector público

Pueden definirse como el complejo de entes y órganos de derecho público o privado que sirven
funciones propias de las administraciones públicas territoriales en su calidad de organizacione s
dependientes suyas. La LRJSP (40/2015) toma un concepto amplio del sector público institucional y
así su artículo 84 enumera los tipos de entidades que lo componen. Cada entidad deberá llevar la
sigla que le corresponde según su tipo para poder ser inscrita en el inventario de entidades del sector
público estatal, autonómico o local.

Según este artículo 84 integran el SP institucional estatal las siguientes entidades:

• Organismos públicos ligados o dependientes de la administración genera del

Estado. Se clasifican en dos, autónomos (OA) y entidades públicas empresariales
(EPE). Es un tipo de entidad creada artificialmente por obra de la ley a la que se dota de
un patrimonio adscrito a un determinado fin. Representan lo que se ha llamado siempre
como Administración institucional. Estos son los organismos autónomos y las entidades
públicas empresariales.

Es esencial a ellos la dependencia o vinculación con la administración general, y de

manera concreta su incardinación orgánica en un ministerio al que corresponde la
dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad.

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 Los rasgos comunes de los organismos públicos los encontramos en los artículos 89 y ss de esta
ley 40/2015, y estos son esencialmente 7:
◦ Reconocimiento de personalidad jurídica pública, patrimonio y tesorería propios y
autonomía de gest ión. Sus máximos órganos de gobierno son el presidente y e l consejo rector de
los órganos que puedan establecerse en sus estatutos.
◦ Dependencia formal de la Administración General del Estado a través de un
Ministerio si se trata de un organismo autónomo o si se trata de una entidad pública empresarial

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con dependencia de un ministerio, de un organismo autónomo o incluso excepcionalmente de
otra entidad pública empresarial.
◦ Dependencia funcional respecto de los fines u objetivos que tengan
específicamente asignados, desarrollando actividades derivadas de la propia administración
general del Estado.
◦ Asunción de las potestades precisas para el cumplimiento de sus fines en los
términos previstos en sus estatutos salvo la potestad expropiatoria. Pueden ejercer potestades
reglamentarias y aspectos secundarios en funcionamiento del servicio.
◦ Su creación se efectuará por ley, la cual establecerá el tipo de organismo que se
crea, sus fines generales, el ministerio u organismo al que se adscribirá, así como los recursos
económicos y las peculiaridades de su régimen de personal, entre otras.
◦ Los estatutos de cada organismo junto con las disposiciones que sean de aplicación
configuran su régimen jurídico básico junto con los estatutos de la entidad, los cuales serán
aprobados por real decreto.
◦ Las funciones vendrá asignadas en los estatutos de cada entidad.

Las entidades públicas empresariales, respecto a los organismos autónomos, se diferencian en que
estas han de financiarse mayoritariamente con ingresos obtenidos de sus operaciones comerciales en
el mercado.

El artículo 99 de la Ley del Régimen del Sector Público proclama que los organismos autónomos se
rigen por el DA excepto en la formación de la voluntad de sus órganos y en el ejercicio de las
potestades administrativas que tengan atribuidas, como así indica el artículo 104 de esta ley.

La diferencia entre ambos tipos de entidades también se reflejan en el estatuto jurídico de su

personal. Así, el personal de los organismos será funcionarial o laboral (empleados públicos). En
cambio, el personal de las entidades públicas empresariales se rige por el derecho laboral. La
biblioteca nacional, el consejo superior de deportes, el instituto nacional de administración pública
o las confederaciones hidrográficas son ejemplos de organismos autónomos. Entidades públicas
empresariales serán el Museo Nacional del Prado o la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, entre
otras.

• Autoridades admi nistrativas independientes (AAI). Son un tipo de organismo

público especial. Se trata de administración pública especial que no dependen de la administración
matriz, aunque sí están vinculadas a ella. Son independientes por ser entidades garantes de derechos
fundamentales o por el hecho de cumplir misiones de regulación o supervisión de mercados desde
una posición necesariamente neutral.

Ejemplo de garantes de DDFF → agencia española de protección de datos, consejo de seguridad

nuclear.
Ejemplo que supervisan mercados → comisión nacional de los mercados y de la competencia,
comisión nacional del mercado de valores, Banco de España.
Pertenecen a esta categoría los denominados organismos reguladores, los cuales ejercen un papel
fundamental de ordenación, vigilancia y control en sectores estratégicos que, aunque son
gestionados por el sector privado, tienen una incidencia sobre el inte rés general que es necesario
salvaguardar.

Estas administraciones independientes se rigen por su propia ley reguladora y por sus estatutos y,
supletoriamente, por la LRJSP.

Respecto a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, tiene por ob jeto garantizar,
preservar y promover la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los
mercados y sectores productivos en beneficio de los consumidores y usuarios. Está dotada de
personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, actuando con autonomía orgánica
y funcional y plena independencia del gobierno.

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
• Sociedades mercantiles estatales (SME). Se trata de entidades juridico-privadas,
generalmente anónimas y que no son administraciones pero que están integradas en el concepto de
sector público o de entidad instrumental en cuanto que la administra ción a la que estén adscritas
posea más del 50% de las acciones de la empresa. Son creadas por Real Decreto del Gobierno al
que acompañarán los estatutos y un plan de actuación. Estas sociedades se rigen por la ley del RJSP,
la LPAC y por la L General Presupuestaria.

Ejemplo de estas sociedades → correos y telégrafos, RNE y TVE

• Consorcios ( C ). Se trata de una técnica de colaboración entre entidades. Son

entidades de derecho público con personalidad jurídica propia y diferenciada creadas por varias
administraciones públicas o entidades integrantes del sector público institucional. Entre sí o con
participación de entidades privadas para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas
dentro del ámbito y sus competencias.

En cuanto a sus cometidos, podrán realizar actividades de fomento estacionales o de gestión común
de servicios públicos. El personal al servicio de los consorcios, habrá de proceder exclusivamente de
las actividades del consorcio y solo excepcionalmente podrá ser contratado otro personal. Ejemplos
→ Conscorcio de Transportes de Andalucía.

• Fundaciones del Sector Público (FSP). Estas se rigen por la LRJSP y por la ley
50/2002 de 26 de diciembre, de Fundaciones. Sus actividades son realizadas sin ánimo de luc ro para
el cumplimiento de fines con interés general científicos, culturales, artísticos, altruistas, con
independencia de que el servicio se preste de forma gratuita o mediante contraprestación. Un
ejemplo es el Museo Thyssen-Bormestiza.

La creación de las fundaciones se realizará por ley, la cual establecerá los fines de la fundación y los
recursos económicos con los que se les dota. Para poder ser fundación, tiene que reunir esta algunos
de los siguientes requisitos:

◦ Que se constituya de forma inicial con una aportación mayoritaria directa o

indirecta de la adminsitración general del Estado o de cualquiera de los sujetos integrantes del
sector público institucional.
◦ El patrimonio de la fundación esté integrado en más de un 50% por bienes o
derechos aportados o cedidos por sujetos integrantes del sector público institucional estatal con
carácter permanente.

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◦ La mayoría de derechos de voto y su patronato corresponda a representantes del
sector público institucional estatal.

• Fondos sin personalidad jurídica (FSPJ).

• Universidades Públicas no transferidas. La UNED es un ejemplo, pues

depende del Estado.

Corporaciones de derecho público

Satisfacen intereses que en un prncipio benefician a los propios miembros de la corporación. Se

trata de entes de tipo asociativo y son sus miembros los que van a sostener esta entidad. Estas
entidades desarrollan una actividad dual, funcionando en régime n de derecho privado para la
satisfacción de los intereses propiamente corporativos y utilizando el derecho administrativo cuando

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
cumplan funciones públicas. Ejemplo de ello son la Cámara de Comercio o también los Colegios
profesionales.

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