I.

LA ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ESTADO

TEMA 1: LA MONARQUÍA

1.1. La forma política del Estado

La doctrina mayoritaria ha criticado la consideración de la Monarquía parlamentaria

como forma política del Estado, ya que con esta definición parecen yuxtaponerse las formas de
Estado y los sistemas de gobierno -cuestión esta que también se reprodujo en los debates
parlamentarios.

869
845 876

La teoría de las formas políticas es un tema clásico de la teoría del Estado, que ha sido objeto de
diversas conceptualizaciones. Como idea general, podemos afirmar que la forma política es un
concepto que engloba tanto a las formas de Estado, como a lo que se entiende por formas de
gobierno.

-Las formas de Estado tienen en consideración la distribución espacial del poder. Se entienden
como el sistema de relaciones que se pueden producir entre los elementos constitutivos del
Estado, como son el territorio, el pueblo y el poder.

-Las formas de gobierno hacen referencia a la distribución funcional del poder. Se entienden
como el sistema de relaciones que se establecen entre los diferentes órganos constitucionales del
Estado. Asimismo, dentro de las formas de gobierno, podemos distinguir entre lo que serían los
sistemas de gobierno (presidencial, parlamentario y de asamblea) y las formas de gobierno en
sentido estricto, que se refiere al carácter electivo, o no, de la jefatura del Estado (es decir, la
diferenciación entre Monarquía y República por ejemplo).

Por lo tanto, desde este planteamiento doctrinal, la Monarquía parlamentaria no puede

considerarse una forma política de Estado, ya que ésta se encontraría definida en el art.2???? CE
y en el TÍTULO VIII. Y es que la Monarquía, sin adjetivaciones sería una forma de gobierno en
sentido estricto, y en su consideración de Monarquía parlamentaria, sería un sistema de
gobierno. Art.1.3.CE: “L E ñ ”

FORMAS POLÍTICAS DE ESTADO: LA DEMOCRACIAY LA AUTOCRACIA

Tanto la democracia como la autocracia se pueden definir como dos polos opuestos,
como dos formas políticas de Estado diferentes.

-Democracia
La democracia consiste básicamente en la existencia de un sistema de diálogos, ya que parte de
la base de que, aunque en una sociedad existen diferentes posturas políticas, esa diferenciación
no impide llegar a un acuerdo. Y eso es así porque a la hora de tomar decisiones, rige el
principio mayoritario. Los elementos que conforman la democracia son los siguientes:

1
 1. Soberanía popular. Esta soberanía es fundamental y se determina en el texto
constitucional. Art. 1.2.CE: “L ñ
E ”

2. Participación. Si la democracia supone aceptar que el poder reside en el pueblo, es

necesario crear un cauce por el que este pueblo participe en la toma de decisiones.
Art. 23 CE: “1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones
periódicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones
de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.”
La participación puede ser directa a través de referéndum. Art. 92 CE: “L
políticas de especial transcendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de
”

3. Consenso. El consenso constituye uno de los pilares de cualquier sistema democrático;

consiste en lograr establecer unos conceptos mínimos sobre cuya base se podrán
desarrollar, en un futuro, las diferentes opiniones políticas.

4. Pluralismo. El pluralismo (político) hace referencia a la existencia de diferentes ideas

sobre cómo organizar la convivencia en la sociedad, y esas ideas, se deben expresar en
libertad.

5. Ppio. mayoritario. Es necesario que se aplique siempre a la hora de tomar decisiones.

6. Respeto a las minorías. La democracia debe basarse en la mayoría limitada, es decir,

que no puede utilizar de manera absoluta el poder. Por lo que un régimen será
democrático si se permite la existencia de minorías, y que estas expresen sus opiniones
libremente.

7. Ppio. de reversibilidad del acto democrático. Esto significa que ningún acto puede ser
considerado democrático si no permite que pueda ser revocado por los mismos autores
que lo aprobaron.

8. División de poderes. Constituye uno de los medios para la protección de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas.

9. Publicidad. Toda norma debe ser publicada para lograr una mayor seguridad pública.

10. Primacía de Derecho. Consiste en el sometimiento de los poderes públicos a la ley

(Imperio de la ley).

-Autocracia
Los regímenes autocráticos son aquellos que no aceptan los elementos de la democracia. Este
régimen se basa en la existencia de un partido único, siendo el Estado el que decide por los
ciudadanos.

2
1.2. La Monarquía parlamentaria y la configuración de la Corona
La constitualización de la monarquía parlamentaria es una de las novedades de nuestra
Constitución. En los debates parlamentarios se presentaron alternativas a la redacción original,
consistentes en la sustitución del calificativo parlamentaria por otro tipo de adjetivos como
constitucional o democrática. Esto es debido a que se interpretaba que la palabra de
parlamentaria no calificaba correctamente a la Monarquía. En lo que la doctrina sí coincide es
que dicho adjetivo, además de superponer la traslación del poder de decisión política del
monarca al parlamento, actúa como compensación con la primacía que la Carta Magna parecía
haber otorgado a la monarquía, en su consideración como forma de Estado.

En definitiva, la monarquía es una forma de Estado, pero solamente lo es, en cuanto a que ésta
tiene la condición de monarquía parlamentaria.

FORMAS HISTÓRICAS DE LA MONARQUÍA

Si nos fijamos en la evolución en el tiempo que experimenta la monarquía podemos comprobar
que hay una lucha entre lo que se puede denominar como principio monárquico y el principio
democrático (el cual, aparece con el liberalismo y consigue imponerse sobre el primero). No
obstante, se hace necesario exponer previamente las diferentes formas históricas de la
Monarquía, que son las siguientes:

a) Monarquías absolutistas.
Abarcarían del siglo XV al siglo XVII; con la aparición del Estado moderno será la corona
unida a la burguesía la que va a concentrar el poder. La burguesía recordamos que era la
clase emergente que quería conquistar el poder (ciudadano dotado de derechos).

b) Monarquías limitadas.
Surge sobre todo con la revolu 789
Ilustración. El rey ya no aparece como la encarnación del Estado, aunque sigue ostentando
la mayor parte del poder. No hay apenas separación de poderes y los órganos, aún dependen
bastante del mismo, quien tiene todavía amplias competencias ejecutivas, puede vetar una
norma o normar jueces. No obstante, Rousseau y Montesquieu comienzan a abrir la mente.

c) Monarquías constitucionales.
Aparecen con las revoluciones europeas de 1830 y 1848. Y junto a ellas aparece el principio
de soberanía compartida, a través del cual el monarca intenta no perder definitivamente su
carácter de órgano superior. Este principio se va a hacer visible mediante la elección por
parte del pueblo de unas asambleas, que junto con el rey, proyectan una doble confianza
hacia el gobierno. Esta confianza implica que aunque el rey sea libre para nombrar y separar
a sus ministros, los elegidos deberán ser igualmente apoyados por las Cámaras. Por otra
parte, el gobierno disfruta de una serie de competencias propias gracias a las cuales se siente
más independiente del monarca.

d) Monarquía parlamentaria.
S 978 R „ ‟
pero no gobierna. Es un sistema en el que el monarca debe ser consultado, pero por otro
lado, va a desaparecer toda su competencia. El rey va a ser irresponsable, y no sólo porque
la responsabilidad recaiga sobre los ministros, sino porque la mayor parte de los actos del
jefe del Estado se configuran como debidos y sometidos a refrendo.

3
LA CONFIGURACIÓN DE LA CORONA
El TÍTULO II. De la Corona (arts.56-65 CE) regula la configuración de la monarquía
hereditaria, que en líneas generales, no presenta novedades importantes, ya que supone una
continuación de la tradición española, enlazando con la Constitución de 1876. Sin embargo, sí
es cierto que la configuración de la monarquía hereditaria va a presentar ciertas particularidades.

1) El Rey, en cuanto a personificación de la Corona, debe ser considerado como un órgano

constitucional, aunque su régimen jurídico sea muy diferente del de los demás órganos
constitucionales.

2) Su posición emana de la CE, por lo que esto supone la legitimación democrática de su

propia existencia anterior a la Norma Constitucional.

3) La sucesión del trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo

preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más
próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer; y en el mismo sexo, la
persona de más edad a la de menos. Así, en la sucesión del trono, se contienen los siguientes
principios:
 Ppio. de primogenitura (el heredero del rey es el primer nacido de su matrimonio, o en
caso de que no tenga hijos, será el de más edad de los llamados a sucederle).
 Ppio. de preferencia de grados (tiene preferencia la persona de generación más próxima
al rey fallecido, los hijos frente a los nietos).
 Ppio. de preferencia del varón (el varón tiene derecho preferente sobre la mujer, aunque
esta sea de mayor edad).
 Ppio. de preferencia de líneas [directas y colaterales] (tienen preferencia hijos, nietos y
bisnietos antes que hermanos tíos, primos o sobrinos del rey fallecido).
 Ppio. de representación (en caso de muerte, abdicación o inhabilitación permanente del
llamado a suceder al rey, sus descendientes pasarán a obtener los derechos a la corona, antes
que otros posibles herederos).
En lo referente al príncipe heredero, se constitucionaliza su dignidad de Príncipe de
Asturias, o como actualmente se denomina, por tradición histórica, Princesa de Asturias.

4) La intervención de las Cortes en el orden de sucesión se produce en dos momentos

diferentes. Para resolver las abdicaciones, las renuncias o cualquier duda que se pudiera
ocasionar; o para proveer la sucesión a la Corona cuando se hubieran extinguido todas las
líneas de sucesión.

LA REGENCIA
Minoría de edad: cuando el rey fuere menor de edad, el padre o la madre del rey, y en su
defecto, el pariente de mayor edad más próximo a suceder en la Corona, ejercerá
inmediatamente la Regencia, y la ejercerá durante el tiempo de la minoría de edad del rey.

En este supuesto, además de la necesidad de la Regencia, se contempla la figura tuitiva. El

cargo de TUTOR DEL REY es incompatible con el del Regente, salvo alguna excepción. Existen
los siguientes tipos de tutorías:
1. Tutoría testamentaria (cuando el rey difunto hubiese nombrado en su testamento al tutor
del rey menor).
2. Tutoría legítima (en defecto de la testamentaria; recae en el padre o la madre del rey
menor, con el requisito de que permanezca viudo o viuda).
3. Tutoría parlamentaria (viene nombrada por las Cortes, se daría entre cualquier español
de nacimiento, mayor de edad y sin cargo o representación política alguna).

4
Inhabilitación: si el rey se inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuere
reconocida por las Cortes Generales, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia el príncipe
heredero de la Corona. Si aún no fuere mayor de edad, se procederá de la manera prevista en el
apartado anterior, hasta que el príncipe heredero sea mayor.

Si no hubiera ninguna persona a quien corresponda la Regencia, ésta será nombrada por las
Cortes y se compondrá de una, tres o cinco personas. La Regencia se ejercerá por mandato
constitucional y siempre en nombre del rey.

5) El Rey, el Príncipe heredero, el Regente o Regentes jurarán desempeñar fielmente sus

funciones, guardar y hacer guardar la CE y las leyes, y respetar los derechos de los
ciudadanos y de las CCAA.

Por último sobre la configuración de la Corona, cabe señalar, que dentro de la regulación
constitucional destaca el hecho de que no se hayan previsto las ausencias del Monarca del
territorio nacional (falta desarrollo normativo).

1.3. Las funciones y la responsabilidad del Rey

La configuración de una Monarquía parlamentaria implica que el Rey solo ejercerá las
funciones que taxativamente le estén atribuidas por la Constitución. Es decir, el propio texto
constitucional señala que el rey ejerce sus funciones que expresamente le atribuyen la CE y las
leyes. Es importante recordar el Art. 56.1. CE, el cual concibe al monarca desde un triple punto
de vista:
>Como símbolo de unidad y permanencia de Estado.
>Como árbitro y moderador del funcionamiento regular de las instituciones.
>Como el más alto representante del Estado en las relaciones internacionales.

Su consideración como árbitro y moderador adquiere especial relevancia, planteando la cuestión

sobre cómo son las funciones del monarca, estableciéndose dos tipos:
-las atribuidas por la Constitución y las leyes, que aparecen fundamentalmente enumeradas en el
art.62 CE.
-y otras, que no aparecen enumeradas y que el rey ejerce debido a la posición constitucional que
le otorga el art. 56.1. CE.

LAS FUNCIONES DEL REY

EL REY Y LAS CORTES

Nuestra Constitución atribuye al Monarca una serie de funciones que, por un lado no suponen el
ejercicio de ningún poder discrecional, y por otro no implican un atentado a la posición
constitucional, pudiéndose afirmar que su regulación se adecúa al esquema de una Monarquía
parlamentaria. Esto nos lleva a comentar sobre una relación entre la figura del Rey y las Cortes,
determinando las siguientes funciones del mismo:

62 a) La sanción y promulgación de las leyes.

S ú 9 E: “E R sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las Cortes
G ” E

5
62 b) La convocatoria y disolución de las Cortes, y la convocatoria de elecciones.
La función de convocatoria de las Cortes afecta únicamente a la reunión de las Cortes al
comienzo de una nueva legislatura, por lo que no afectaría a los supuestos de las reuniones
ordinarias previstas en el art.73 CE, en las cuales se produce la convocatoria automática por el
Presidente de cada Cámara, sin intervención real alguna. En cuanto a las sesiones
extraordinarias, se mantiene el criterio de no-intervención real. En lo relativo a la disolución se
produciría en el supuesto normal del fin del plazo de la legislatura, o cuando entra en
funcionamiento la disolución anticipada del art. 115 CE, que es de exclusiva responsabilidad del
Presidente del Gobierno. Por último, la convocatoria de elecciones es una función
absolutamente reglada y que exige un decreto de disolución previo, por el que se fijarán las
fechas de las elecciones, que según el art. 68.6 CE tendrán lugar entre los 30 y 60 días desde la
terminación del mandato, plazo que es concretado por la LOREG.

EL REY Y EL PODER EJECUTIVO

En principio debemos señalar que nuestra Constitución ha huido de toda consideración del Rey
como cabeza de este poder, la que ha sido la posición tradicional en nuestro constitucionalismo.
Luego, nuestro régimen parlamentario histórico siempre ha sido un régimen dualista, en el
sentido de que los ministros eran también responsables políticamente ante el Rey, a quien se le
atribuía la facultad de nombrar y separar libremente a los ministros. Actualmente, las funciones
del rey frente al poder ejecutivo son las siguientes:

62 d) Proponer al candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como

poner fin a sus funciones.
Esta función es, sin duda, la más importante atribuida al Rey y la que puede presentar un mayor
margen de discrecionalidad. Ahora bien, dentro de esta función podemos englobar tres posibles
actuaciones, que son: la propuesta, el nombramiento y el cese del Presidente del Gobierno.
▪La propuesta de candidato viene recogida en el art.99 CE. Ha de contar con el refrendo del
Presidente del Congreso. Jurídicamente solo tiene un límite, que es la consulta con los
representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria.
▪El nombramiento no deja ningún margen de discrecionalidad, es un acto debido del Rey. De
conformidad con el artículo ya mencionado, el candidato propuesto por el Rey, una vez obtenida
la confianza del Congreso de los Diputados, se convierte en Presidente del Gobierno. Igual
consideración tiene el nombramiento en el supuesto de una moción de censura constructiva. El
Rey nombrará Presidente del Gobierno al candidato alternativo que figure en la moción.
▪El cese del Presidente del Gobierno es otro acto debido por parte del Monarca, ya que en
ninguno de los supuestos que contempla la CE cabe un acto discrecional por parte del Rey.

62 e) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente.

62 f) Expedir los decretos aprobados en el Consejo de Ministros, conferir los empleos

civiles y militares y conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes.
Esta función se debe poner en relación con lo dispuesto en el art. 56.1.CE.

62 g) Ser informado de los asuntos del Estado y presidir, a estos efectos, el Consejo de
Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno.
El Rey debe estar informado sobre todos los asuntos que conciernan a España. Además, si el
Presidente lo considera oportuno, presidirá el Rey en la sesión del Consejo de Ministros.

62 h) Ejercer el mando supremo de las Fuerzas Armadas.

El Rey ejercerá el mando supremo de un modo honorífico, y jamás de una manera efectiva,
puesto que ello corresponde al Gobierno.
63 El Rey y las relaciones internacionales.

6
Es importante la ocupación del Rey en las RRII, aun teniendo en cuenta que es el Gobierno el
que dirige la política exterior del Estado. Esta función tiene diversas manifestaciones, partiendo
de la posición que le confiere el art. 56.1. CE, que considera al Rey como el más alto
representante de las RRII. En este sentido podemos destacar que:
 El Rey acredita a los embajadores y a otros representantes diplomáticos.
 El Rey presta su consentimiento para que el Estado pueda obligarse internacionalmente,
por medio de tratados.
 El Rey declara la guerra y la paz, previa autorización de las Cortes Generales.

Por otra parte, dentro de la relación del rey y del poder ejecutivo, destacan varias funciones que
tienen un carácter más simbólico:

Art.117.1.CE La justicia se administra en nombre del Rey.

62 i) Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos
generales.
Se entiende como derecho de gracia a la potestad de perdonar una pena o conmutarla por otra
menor. La CE exceptúa este derecho para los delitos cometidos por el Presidente o los demás
miembros del Gobierno, en el art. 102.3. CE.

Art.61CE Jurar guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes.

En este artículo ya analizado previamente se establece el juramento del rey de la Constitución y
las leyes, respetando los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas.

EL REY Y LAS CCAA

Es importante destacar otras funciones relacionadas con las Comunidades Autónomas.

Su participación en el proceso configurador de las CCAA, mediante la sanción de los

Estatutos de Autonomía, y la convocatoria de referéndums autonómicos en su caso.

El nombramiento del Presidente de la CA, con refrendo del Presidente del Gobierno.

EL REY Y MÁS ASUNTOS

Hay varias funciones más que la CE prevé en relación con la figura del Rey; estas son:

62 e) Convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución.

En relación con el cuerpo electoral, corresponde al Rey convocar tanto el referéndum consultivo
y el constitucional, como el autonómico. Realmente es ejercido por la persona legitimada para
ello, en este caso el Presidente del Gobierno.

62 j) Ejercer el Alto Patronazgo de las Reales Academias.

Esta debe ser considerada como una función en el ámbito cultural y de carácter meramente
honorífico, debido al papel que ha desempeñado la Monarquía en el origen histórico de estas
instituciones. También, deben considerarse como funciones de este tipo todas aquellas en las
que se atribuye al Rey la presencia de reuniones culturales y científicas.

7
LA RESPONSABILIDAD DEL REY

EL REFRENDO
Según vimos en el art.56.3 CE “3 L R v á j
responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64,
careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el artículo 65. 2 ”

Art. 64 CE “1. Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso,
por los Ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno, y
la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el Presidente del Congreso.
2. De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden.”

El refrendo consiste en la contrafirma que acompaña a la firma del Rey en todos los actos en los
que sea necesaria la participación del mismo. Esto significa lo siguiente:
El Rey, debe tener continuamente conocimiento de los asuntos del Estado, para lo cual, debe
participar en los otros poderes del Estado. En nuestra Monarquía, al ser parlamentaria, se va a
reconocer, junto al rey (quien es irresponsable), un Presidente del Gobierno y un Gobierno
responsable ante el Parlamento. Esa responsabilidad se adquiere a través del ejercicio de este
refrendo. Quien ejerza el refrendo junto a la firma del Rey, no sólo será responsable del acto,
sino que incluso estará obligado a vigilar su ejecución.
Los sujetos legitimados para refrendar son:

→el Presidente del Gobierno (supuesto general)

Es el sujeto que refrenda los actos del Rey con mayor frecuencia, como por ejemplo las leyes,
los reales decretos y los nombramientos de gran parte de los altos cargos del Estado.
→los Ministros competentes (supuesto particular)
En este sentido se debe tener en cuenta que será Ministro competente el titular del departamento
a quien corresponda en razón de la materia el asunto que exige el refrendo. Además, cabría la
posibilidad de que pueden ser varios Ministros los que refrenden un acto del Rey si se trata de
una cuestión compartida.
→el Presidente del Congreso (supuesto especial)
Este sujeto refrendará en los casos de propuesta del candidato al Presidente del Gobierno (art.
99.1CE); en el caso del nombramiento del nuevo Presidente del Gobierno (art. 99.3CE); y en el
supuesto de disolución de las Cortes y la convocatoria de nuevas elecciones (art. 99.5CE).

Tipos de refrendo:
1. REFRENDO EXPRESO
Es el más común y se divide en:
1.1. REFRENDO DERIVADO (voluntad unilateral)
1.2. REFRENDO TRASLATICIO (voluntad de un 3er órgano)
1.3. REFRENDO ORIGINARIO (voluntad del monarca)

2. REFRENDO TÁCITO
Consiste en la presencia de algún miembro del Gobierno junto al Rey, dependiendo del carácter
de la actividad. Así por ejemplo, el Ministro de Defensa acompaña al Rey en los actos militares,
y el Ministro de Asuntos Exteriores le acompaña en sus viajes al extranjero.

3. REFRENDO PRESUNTO
Se presume que los actos del Rey que no pueden ser cubiertos ni por el refrendo expreso ni por
el tácito son amparados también presuntamente por el Gobierno, como por ejemplo el mensaje
de Navidad del Rey o las declaraciones y discursos de este.

Actos exentos de refrendo:

Art. 65 CE “ El Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el
sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente la misma.
2. El Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de ”

8
TEMA 2: LAS CORTES GENERALES

2.1. Las Cortes Generales como órgano del Estado

TÍTULO III. De las Cortes Generales

Cap I. De las Cámaras (arts. 60-80)
Cap II. De la elaboración de las leyes (arts. 81-92)
Cap III. De los Tratados Internacionales (arts. 93-96)

Las Cortes Generales aparecen reguladas en el TÍTULO III de la CE, después de la

Corona y antes del Gobierno, lo que viene a demostrar la importancia que el poder constituyente
le da a esta figura.

La naturaleza de nuestras Cortes viene condicionada por el proceso de transición política,

concretamente por la Ley para la reforma política de 1977, en lo referente al modelo bicameral
y a la desigualdad en la representación política.
Las Cortes Generales, en cuanto a órganos del Estado, constituyen:

Un órgano constitucional del Estado, en la medida en que tienen un origen inmediato y
directo de la propia CE, y además, participan en la dirección política del Estado. Esta
consideración no se refiere a ambas cámaras conjuntamente, sino que tanto el Congreso de los
Diputados como el Senado, son considerados órganos constitucionales individualmente.

Un órgano representativo, ya que como se establece en el art. 66.1CE “L

Generales representan al pueblo español (en quien reside la soberanía nacional) y están
D S ” De hecho, es el único órgano que
representa directamente la voluntad popular, al ser el único que existe directamente gracias al
pueblo.

Un órgano deliberante y colegislador. Las leyes estatales necesitan ser aprobadas por las dos
Cámaras, aunque el Congreso siempre tendrá una preeminencia sobre el Senado. A su vez,
tienen una función de orientación política.

Un órgano permanente, ya que en los casos de disolución parlamentaria, y en los supuestos
de vacaciones, sus funciones son ejercidas por las Diputaciones permanentes de ambas
Cámaras.

2.2. El modelo electoral español

El concepto de participación política está directamente unido a la idea de representación. En

este sentido, podemos afirmar que las normas, a través de las cuales se canaliza el fenómeno de
la representación política, constituyen las bases para el desarrollo del sistema político. En otras
palabras, las elecciones cumplen fundamentalmente el papel de legitimar el sistema político y el
gobierno de un partido o coalición.

Por este motivo, es fundamental conocer la forma en que se distribuye la representación, ya que
de lo contrario, se podría desvirtuar seriamente el principio democrático en que se asienta
nuestro sistema político. A este respecto, la CE se ha decantado por el sistema representativo,
por lo que corresponde a los partidos políticos la dinamización de estas instituciones.

9
En la Constitución se recoge la prohibición expresa del mandato imperativo. Art. 67.2CE: “L
G á v ”

Por su parte, el art.23 CE reconoce la participación política como auténtico derecho

fundamental, el cual afecta al propio principio de legitimidad democrática del sistema. El TC ha
tenido la ocasión de pronunciarse al respecto al afirmar en la STC 8/1983 de 4 de febrero que el
derecho a participar corresponde a los ciudadanos y no a los partidos; que los representantes
elegidos lo son de los ciudadanos y no de los partidos; y que la permanencia en el cargo no
puede depender de la voluntad de los partidos, sino de la expresada por los electores.

PRINCIPIOS DEL DERECHO ELECTORAL

La ley electoral ha de ser considerada como la norma básica de un Estado democrático. Por
derecho electoral debemos entender tanto el conjunto de normas jurídicas que regulan la
elección de los órganos representativos, como el conjunto de normas jurídicas que afectan al
derecho del individuo en la participación y designación de esos órganos representativos. Entre
los principios del derecho electoral, podemos destacar los tres siguientes:

1.-Ppio. de impedimento del falseamiento de la voluntad popular

Este principio, al ser la concreción más directa del principio democrático, se encuentra en una
posición frente al resto que le permite ser considerado como las manifestaciones concretas del
mismo que han adquirido una cierta sustantividad propia. Así pues, parece evidente que supone
un atentado a la voluntad popular cualquier tipo de manipulación o falsificación que altere el
resultado de la votación como expresión de esa voluntad. Por lo que dada la imposibilidad
material de que no exista ningún tipo de irregularidad electoral, debe primar la voluntad
popular, o sea, la expresada en los votos válidamente emitidos.

2.-Ppio. de conservación del acto electoral

Este principio tiene una doble manifestación. Primeramente, solo se puede decretar la nulidad y
la consiguiente reiteración de las elecciones cuando los vicios del procedimiento o las
irregularidades detectadas afecten al resultado final (art. 113 LOREG). En segundo lugar, dicha
nulidad se debe restringir a la votación celebrada en las secciones o mesas en las que se produjo
la irregularidad inválidamente, sin que esta pueda extenderse a los demás actos de votación
válidamente celebrados en toda la circunscripción. La nulidad de una elección solo puede
decretarse cuando las irregularidades sean de semejante naturaleza y el resultado de la elección
no se pueda considerar como la expresión de la voluntad popular.

3.-Ppio. de unidad del acto electoral

Este último principio significa que el derecho no puede proteger que unos electores voten, una
vez conocida la opinión de otros. Así pues, se establece la obligación de que todos los colegios
electorales cierren a la misma hora. Sin embargo, este principio guarda alguna excepción como
el voto por correo.

En definitiva, el TC trata de respaldar el art.67.2CE proclamando que la representación implica

presumir que la voluntad del representante coincide con la voluntad de los representados. Es
decir, que es el conjunto de los representantes lo que representa al conjunto de los ciudadanos.
Esto, lógicamente, nos muestra la influencia que tienen las normas electorales en el desarrollo
del sistema político, por lo que la Ley Electoral debe ser considerada como una norma principal
de un Estado democrático

10
PRECEDENTES DE NUESTRO MODELO ELECTORAL
La definición del modelo electoral fue una de las cuestiones clave a negociar entre las diversas
fuerzas políticas de la transición, y se proyecta en los siguientes términos.
-En primer lugar, en la Ley para la reforma política de 1977, en la que se configura la
provincia como circunscripción electoral, tanto para el Congreso como para el Senado,
estableciéndose así uno de los elementos más disfuncionales de nuestro actual modelo electoral.
Al mismo tiempo, se estableció que las elecciones al Congreso se celebrarán conforme a
criterios de representación proporcional, y que las elecciones al Senado se realizarán con arreglo
a criterios de las mayorías.
-En segundo lugar, es preciso hacer referencia al Real Decreto Ley 20/1977 de 18 de marzo
sobre normas electorales, que supone la norma más representativa de nuestro proceso de
transición política, extendiéndose su vigencia hasta la actual Ley Orgánica del Régimen
Electoral General, la cual ha sido varias veces modificada y ha sido intensamente influida por
ese real decreto ley.
Lo más característico de este período es que por primera vez en España se introduce un sistema
de representación proporcional, el cual logró realizar con éxito el tránsito hacia un sistema
democrático, a través de las elecciones de 15 de junio de 1977 (las primeras que se celebraron
con arreglo a este sistema).

LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL
Una de las características de toda normativa electoral democrática debe ser la existencia de una
Administración Electoral profesionalizada e independiente. Nuestra Constitución así lo recoge y
la legislación electoral determina, que la Administración Electoral debe estar compuesta por las
J E E 8 2 LOREG “
Administración Electoral las Juntas Electorales Central, Provincial y de Zona y, en su caso, de
Comunidad Autónoma, así como las Mesas Electorales.
Por lo tanto, se excluye expresamente a la Oficina del Censo Electoral en relación con la cual el
art.29.1 LOREG dispone que la misma, encuadrada en el INE “
formación del censo electoral y ejerce sus competencias bajo la dirección y supervisión de la
J E ” L O E
de Economía y Hacienda, siendo por tanto jerárquicamente dependiente del Gobierno.

-Las Juntas Electorales

Han sido creadas para supervisar que el proceso electoral se respeta y no tiene irregularidades,
encargándose de las posibles reclamaciones. Forman las Juntas Electorales la Central, la
Provincial, la de Zona, y en su caso, la de la Comunidad Autónoma.

-Las Mesas Electorales

No son un órgano permanente de la Administración territorial, sino que se van a constituir para
cada proceso electoral, debiendo ser concebidas como el órgano primario de la Administración
Electoral, con importantes funciones en la organización del sufragio y la realización del
escrutinio. Para formar parte de ellas se exige ser menor de 70 años, aunque a partir de los 65
años se puede renunciar a formar parte de ellas en un plazo de 7 días. También es importante
saber leer y escribir.

En resumen, la existencia de una Administración Electoral permanente y profesionalizada es

fundamental para el buen funcionamiento del sistema democrático.

11
EL BICAMERALISMO ESPAÑOL
Resulta difícil justificar el bicameralismo español ya que su existencia sólo parece tener sentido
en los modelos federales y en aquellos modelos que tengan una diferenciación de funciones

El Congreso de los Diputados

La composición del Congreso de los Diputados responde a los siguientes principios:

-La proclamación del sufragio universal, libre, igual, directo y secreto (art. 68.1 LOREG). Se
debe insistir que en nuestra Constitución el sufragio es un derecho proclamado en el art.23 CE.

-La constitucionalización de la representación proporcional. Nuestra Constitución consagra

un sistema de representación proporcional que, como reconoce el TC en la STC de 16 de
diciembre de 1982, tiende a la idea de asegurar a cada partido político o grupo de opinión una
representación, si no matemática, al menos sensiblemente ajustada a su importancia real.

-La constitucionalización de la provincia como circunscripción electoral. La CE va a seguir

las pautas que ha marcado la Ley para la Reforma Jurídica; el art.68.2 CE proclama este
principio con la única excepción de las ciudades de Ceuta y Melilla.

-El número mín. y máx. de diputados en el Congreso. La acción para fijar el número de
miembros de una Cámara suele dejarse normalmente a la normativa electoral, ya que su posible
modificación es mucho más fácil que una reforma o modificación constitucional. Además,
suelen establecerse dos sistemas, o determinar un nº fijo de puestos a cubrir, o bien una relación
numérica constante entre escaños parlamentarios y habitantes variando el número de aquellos al
aumentar o disminuir la población. En definitiva, la LOREG ha establecido en 350 el número de
diputados en el Congreso, de conformidad con el art.68.1CE.

El Senado
La composición del Senado presenta una problemática mayor que la del Congreso de los
Diputados. Esto se debe a que se ha llegado a plantear su existencia, e incluso, en la actualidad,
su posible eliminación.

La solemne declaración del art.69.1CE: “E S á ”

parecía concebir la existencia de un Senado de las Comunidades Autónomas que justificara su
existencia. Sin embargo, lo único que podemos determinar es que esta consideración es un
eufemismo, ya que los senadores designados por las CCAA no representan más que la sexta
parte del total de sus miembros. Es decir, el Senado es eminentemente provincial.
Todo esto plantea la existencia de dos clases de senadores:

A. Senadores comunitarios
Serán designados por las Asambleas Legislativas de las CCAA de acuerdo con sus Estatutos
y conforme a criterios de representación proporcional: a razón de 1 senador por cada
Comunidad Autónoma, y 1 más por cada millón de habitantes o fracción superior a 500.000
habitantes, de su respectivo territorio.

B. Senadores provinciales
Las provincias continúan siendo, a excepción de los territorios insulares y de las ciudades de
Ceuta y Melilla, la circunscripción electoral. Por tanto, según lo dispuesto en el art.69.2 CE,
corresponde elegir 4 senadores a cada una de ellas independientemente del total de su
población. Aquí se puede apreciar que se produce una absoluta desigualdad entre las
diferentes provincias, siendo el coste de cada escaño territorial muy superior en unas
provincias que en otras.

12
2.3. Estatus jurídico de los parlamentarios
La Constitución Española, al considerar a los diputados y senadores como los
representantes del pueblo español, reconoce para ambos un mismo sistema de prerrogativas
parlamentarias. La única restricción, sería según el art. 67.1CE: “N á de
las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad
Autónoma con la de Diputado al Congreso.”

Para adquirir la condición de parlamentario en el Congreso de los Diputados y en el Senado

deben cumplirse una serie de requisitos de conformidad con el art.12 del Reglamento del
Senado:
1º Presentar en la Secretaria General la credencial de elegido, expedida por el correspondiente
órgano de la Administración Electoral.
2º Cumplimentar una declaración a efectos del examen de incompatibilidades, reflejando sus
actividades y bienes patrimoniales.
3º Prestar la promesa o juramento de acatar la CE en la primera sesión del Pleno al que asista.

PRERROGATIVAS PARLAMENTARIAS
*LA INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA
La inviolabilidad parlamentaria hace referencia a la prerrogativa o privilegio de los diputados y
senadores que los exime de responsabilidad por lo expresado y por los votos emitidos en el
ejercicio de sus funciones «freedom of speech».
Art. 77.1 CE: “ L D S zan de inviolabilidad por las opiniones
j ” v
una excepción al principio de igualdad constitucional del art. 14 CE.
-En el ámbito subjetivo, la inviolabilidad se refiere únicamente a los sujetos, es decir, a los
parlamentarios.
-En el ámbito material, les va a proteger por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus
cargos. Se amparan por tanto todas las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones;
todas aquellas que realicen actos parlamentarios, siendo su finalidad asegurar, a través de la
libertad de expresión de los parlamentarios, la libre formación del órgano legislativo
correspondiente. Esto implica que la persona protegida por esta prerrogativa no podrá ser
sancionada. Así, la inviolabilidad solo se aplica para las opiniones vertidas dentro de las
Cámaras, a las actividades que el parlamentario desarrolle en su ejercicio político.
Desde el punto de vista del Derecho comparado, existen países como Alemania o Grecia en los
que se excluyen de su ámbito de protección las injurias y calumnias. En España no se reconocen
estas excepciones, con la única limitación de las normas disciplinarias de cada Cámara.
-En el ámbito temporal, la inviolabilidad guarda un carácter perpetuo, ya que cubre todas las
opiniones manifestadas incluso después de que el parlamentario haya cesado de su mandato
(siempre que se trate de opiniones manifestadas en el ejercicio de las funciones parlamentarias).

Claramente, la existencia de una inviolabilidad no impide, sin embargo, que dentro de las
propias Cámaras existan ciertos límites, como ya se ha comentado anteriormente, a través del
establecimiento de medidas disciplinarias, que guardan dos objetivos.
→Para proteger la buena marcha de las sesiones se tomaría la medida llamada a la cuestión
que se produce cuando el parlamentario se desvía de la cuestión que se está debatiendo. Esta
medida permite que después de un 3er llamamiento se pueda privar la palabra al parlamentario.
→P asegurar el mantenimiento del orden cuando el parlamentario profiera palabras
ofensivas al decoro de las Cámaras, a sus miembros, a las instituciones o a cualquier persona,
así como cuando se altera la buena marcha de los debates se realiza una llamada al orden. La
repetición de la misma puede dar lugar a la retirada de la palabra del parlamentario, a su
expulsión del salón de sesiones, o incluso a la prohibición de asistir a la siguiente sesión. En

13
todo caso, el Presidente de la Cámara le requerirá que retire las ofensas proferidas y ordenará
que estas no consten en el Diario de sesiones. El art.10.3. del Reglamento del Congreso prevé
que si la causa de la sanción pudiera ser constitutiva de delito, la presidencia recurriría al órgano
judicial competente.

*LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

La inmunidad parlamentaria es otra prerrogativa, conocida en Inglaterra como «freedom of
arrest», en virtud de la cual el parlamentario no puede ser detenido ni procesado, sin la
autorización de la Cámara.
Art. 71.2 CE “2 Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán
asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser
v z á v ”
-En el ámbito subjetivo, de nuevo, afecta a todos los parlamentarios.
-En el ámbito material, a partir de la inmunidad, quedan prohibidas todas las modalidades de
detenciones y retenciones anteriores al auto de procesamiento, ya sean de naturaleza
gubernamental o judicial. La única excepción sería la del flagrante delito, es decir, aquel delito
en el que la detención se produce en el mismo momento en que se está cometiendo. No
procedería en cambio, en el caso de cuasi flagrante delito, aquel en el que inmediatamente
después de cometido el delito, se produce la persecución por parte de las fuerzas de orden
público, o se sorprende al delincuente con objeto que haga presumir su participación en el
delito. Además, sería necesaria la autorización de la Cámara para mantener el arresto.
La razón de ser de la inmunidad es evitar que la vía penal sea utilizada con la intención de
perturbar el funcionamiento de las Cámaras o de alterar la composición que a las mismas ha
dado la voluntad popular.
-En el ámbito temporal, la inmunidad parlamentaria tendrá efectos a partir de la adquisición de
la condición de parlamentario hasta el fin de la legislatura.

Como hemos podido ver, la decisión de la Cámara se convierte en el requisito decisivo para el
procesamiento del parlamentario. El suplicatorio es la petición a las Cámaras, por parte de la
autoridad judicial, para que estas autoricen proceder contra los parlamentarios. La resolución,
concediendo o denegando el suplicatorio, estará siempre motivada. La delegación de la
autorización para proceder contra el parlamentario tiene carácter perpetuo, es decir, sus efectos
persisten aunque el parlamentario haya perdido ya su condición.

*EL FUERO ESPECIAL

El reconocimiento como privilegio del fuero especial de los parlamentarios implica que en las
causas contra diputados y senadores, el enjuiciamiento será por parte del Tribunal Supremo.
Art. 71.3 CE: “3 E D S á S
P T S ” Por tanto, será este el único órgano jurisdiccional competente
para conocer de los suplicatorios, salvo en los casos de flagrante delito, en los que será el juez
instructor el que acuerde la detención del delincuente, aunque deberá informar inmediatamente
al TS. La razón de atribuir j TS
v
ñ E TS j
encargue de estos asuntos supone una importante garantía.

SUSPENSIÓN Y PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE PARLAMENTARIO

La suspensión de la condición de parlamentario se daría por las siguientes causas:
- Por la aplicación de las normas de disciplina parlamentaria (arts. 101 del Reglamento
del Congreso y 101.3. del Reglamento del Senado)
- Por encontrarse en prisión preventiva. En el caso de los senadores no será necesario
que lo se encuentren en ello puesto que el Senado puede adoptar la medida de
suspensión a través de una votación secreta y por MAY.ABS. a tenor de la naturaleza de
los hechos que imputan al senador.

14
 - Por ostentar una sentencia firme condenatoria, que así lo ordene o cuando su
cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer la función parlamentaria.

La pérdida de la condición de parlamentario daría por una serie de causas agrupadas en causas
previstas en la CE, y que causas que establecen los Reglamentos parlamentarios:
- Por extinción normal del mandato parlamentario (4 años).
- Por la disolución de las Cámaras.
- Por la resolución judicial firme que anule la elección o proclamación del
parlamentario.
- Por el fallecimiento o incapacitación declarada por sentencia judicial firme.
- Por condena o pena de inhabilitación absoluta por sentencia judicial firme.
- Por la pérdida de los requisitos generales de elegibilidad establecidos en la
legislación correspondiente.
- Por el cese de los senadores designados por las CCAA, cuando así proceda y se
comunique por sus Asambleas Legislativas.

2.4. Estructura interna y funcionamiento de las Cortes

Tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado nos encontramos con
instituciones complejas que requieren un adecuado y necesario cumplimiento de sus funciones
parlamentarias. Por este motivo, las Cámaras deben estructurarse en unos órganos de gobierno-
administración y en unos órganos de funcionamiento.

1- LA PRESIDENCIA
La Presidencia de las Cámaras es elegida por los respectivos parlamentarios, así se exige una
mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, y si no se lograra, habría una segunda vuelta.

Funciones del Presidente del Congreso/Senado:

1. Representar a la Cámara, convocando y presidiendo las sesiones plenarias.
2. Asegurar la buena marcha de los trabajos, dirigiendo los debates y manteniendo el
orden de los mismos.
3. Interpretar el Reglamento parlamentario en caso de duda y suplirlo en caso de laguna.
4. Llamar a la cuestión o llamar al orden de los parlamentarios que se excedan en el
ejercicio de sus funciones.

El cese del cargo de la Presidencia se producirá:

- Por la pérdida de condición de parlamentario.
- Por la dimisión del cargo.
- Por revocación a causa de su pérdida de confianza.

2- LA MESA
La Mesa está integrada por el Presidente de la Cámara, que será quien dirija y coordine toda su
actuación. También está formada por 4 vicepresidentes (en el Senado 2) y 4 secretarios. La
elección de sus miembros corresponde, al igual que en el caso del Presidente, a las propias
Cámaras.

Funciones de la Mesa del Congreso/Senado:

1. Adoptar medidas necesarias para la organización de los trabajos parlamentarios:
◦F j v P
◦D z

15
 ◦T documentos.
2. Adoptar medidas relativas a la actividad económica interna de las Cámaras:
◦E á j
◦O á
◦Fijar las asignaciones correspondientes a los parlamentarios.

3- LA JUNTA DE PORTAVOCES
La Junta de portavoces está compuesta en el Congreso por su Presidente, el secretario general y
los portavoces de cada grupo. Estos últimos, a su vez, podrán ser acompañados por un miembro
de su grupo, aunque este no tendrá derecho a voto. En cuanto a su convocatoria, la Junta de
portavoces se reúne cuando la convoca el Presidente, a iniciativa propia, a petición de 2 grupos
parlamentarios o de 1/5 de los miembros del Congreso.
En el Senado, junto al Presidente de la Cámara y los diferentes portavoces, podrá asistir
igualmente 1 representante del Gobierno y hasta 2 representantes de los grupos territoriales de
un mismo grupo parlamentario, designados por su portavoz. La Junta de portavoces será
convocada a iniciativa exclusiva del Presidente.

Funciones de la Junta de portavoces:

1. Congreso: la Junta de portavoces no se trata de un simple órgano consultivo, sino que
también es un órgano decisorio. Por ejemplo, puede programar el orden del día del
Pleno, que es fijado por el Presidente de acuerdo con la misma.
2. Senado: aquí en cambio, la Junta de portavoces desempeña funciones consultivas.

4-EL PLENO
Art 75.1 CE: “1. Las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones ” E P
un órgano de funcionamiento; es la reunión de todos los miembros que componen las Cámaras,
siendo necesaria la asistencia de la mayoría para adoptar acuerdos.
El Pleno del Congreso se reúne a instancia de su Presidente, por propia iniciativa, o a petición
de al menos 2 grupos parlamentarios, o de 1/5 de los miembros del Congreso. En el caso del
Senado, la convocatoria del Pleno correspondería únicamente a su Presidente.

5-LAS COMISIONES
Las comisiones aparecen y se consolidan debido a la necesidad de agilizar el trabajo
parlamentario, debido al intento de alcanzar una mayor eficacia posible. Los debates de las
mismas presentan una mayor fluidez que los del Pleno. Por regla general, las Comisiones
estarán compuestas en función de los grupos parlamentarios, y en proporción a su importancia
numérica, ya que se pretende que sean un reflejo de la composición de la Cámara. Así pues,
todos los grupos parlamentarios deben estar representados en ellas por un número mínimo y por
una cuantía proporcional a su importancia numérica. Es la Mesa de la Cámara la que determina
cuál es la Comisión competente para conocer de un determinado asunto, pudiendo crearse
Comisiones mixtas cuando el asunto pueda interesar a ambas Cámaras.

Funciones de las Comisiones (dependen del tipo que sean):

1. Comisiones legislativas
Estudian y tramitan los proyectos y proposiciones de ley, elevando un dictamen al Pleno
de las Cámaras.
2. Comisiones especiales
Investigan o realizan la actividad que se les encomiende. Aunque también, pueden
desplegar una actividad de control parlamentario del Gobierno, a través de la
presentación de preguntas orales y las solicitudes de comparecencia de miembros del
Gobierno para informar sobre un determinado asunto o para celebrar una sesión
informativa general.

16
6- LA DIPUTACIÓN PERMANENTE
Las Cortes Generales constituyen un órgano de presencia permanente, a pesar de que existan
periodos de inacción (vacaciones). De acuerdo con el art. 73 CE: “1. Las Cámaras se reunirán
anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el
segundo, de febrero a junio. 2. Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a
petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros
de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden
del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado.”
Otro tiempo de inactividad es el que concurre desde la finalización del mandato parlamentario
(bien porque han trascurrido los 4 años de legislatura, o bien porque se ha disuelto
anticipadamente el Parlamento) hasta la constitución de nuevas Cámaras.
E 78 E ñ “ á á D
permanente compuesta por un mínimo de 21 miembros, que representarán a los grupos
é ”
La Diputación permanente es presidida por el Presidente de la Cámara, que elegirá de entre sus
miembros 2 vicepresidentes y 2 secretarios, de acuerdo con el procedimiento de elección de la
Mesa en la caso del Congreso, y de las mesas de las Comisiones, en el supuesto del Senado.

7- LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS

Los grupos parlamentarios deberán constituirse dentro de los 5 días siguientes a la constitución
de la Cámara, mediante escrito dirigido a la Mesa o a la Presidencia de la Cámara. En ese
escrito, suscrito por todos los que deseen constituir el grupo, constará la denominación del
grupo, los nombres de sus miembros, su portavoz y los diputados que eventualmente pueden
sustituirles. Los requisitos para poder formar un grupo parlamentario son los siguientes:

En el Congreso se exige un número mínimo de 15 miembros. Aunque también podrá

constituirse el grupo parlamentario cuando, sin reunir dicho número, se hubiera alcanzado un
número de escaños no inferior a 5, y al menos el 15% de los votos en todas las circunscripciones
en que se haya presentado esa formación política, o el 5% de los votos emitidos en el conjunto
de la Nación. En el Senado se exige un número mínimo de 10 miembros.

Queda prohibido que puedan constituir un grupo parlamentario aparte todos aquellos diputados
que no sean de un mismo partido. Los diputados y senadores que no queden integrados en un
grupo parlamentario en el plazo de los 5 días, quedarán incorporados automáticamente en el
„ ‟

Las funciones de los Grupos parlamentarios (abarcan toda la actividad parlamentaria):

1. Ejercen la iniciativa legislativa.
2. Presentan proposiciones de ley, así como de no ley.
3. Presentan enmiendas a la totalidad.
4. Gozan de atribución de turnos de palabra.
5. Pueden mantener votos particulares para su discusión en el Pleno.
6. Contribuyen a la composición de diferentes órganos de las Cámaras (Diputación
J v …

17
2.5. Las funciones de las Cortes Generales
Nuestra Constitución contempla de forma general las funciones de las Cortes en el art.
66.2 CE: “2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus
Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les
atribuya la Constitución.”

LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LAS CORTES GENERALES

Conviene señalar que la función legislativa de los parlamentos modernos no responde ya a los
esquemas clásicos que la convirtieron en la más importante de las competencias parlamentarias.
Esto se debe a varios motivos.
En primer lugar, el concepto de ley ha cambiado notablemente, pues aunque siga
considerándose como la expresión de la voluntad general, sus caracteres de generalidad y
abstracción se han perdido. Además, se debe tener en cuenta que incluso una ley está sujeta al
control jurisdiccional por parte de los órganos de justicia constitucional (el Derecho positivo ha
ido conquistando). Por otro lado, la intervención del Gobierno en la función legislativa se ha
hecho cada vez más presente, y no sólo a través de la legislación de urgencia, sino sobre todo
por la delegada. Y por último, el trabajo legislativo de los parlamentos contemporáneos suele
v v „ - v ‟, donde van a
participar todos los afectados y donde toda las fuerzas políticas expresan sus puntos de vista,
produciéndose así una auténtica negociación del contenido de la norma.

Por todos estos hechos podemos observar que la función legislativa ha perdido esa importancia
formal y material que tenía en el constitucionalismo clásico. A todo ello, se puede añadir que la
estructura descentralizada del Estado ha supuesto que las Cortes dejen de ser los únicos titulares
de la potestad legislativa; ya que, por ejemplo, las Asambleas Legislativas de las CCAA
recogen también esa consideración.

El procedimiento legislativo
El procedimiento legislativo es el conjunto de actos que el ordenamiento jurídico califica como
necesarios o al menos relevantes en el proceso de formación de la ley. El procedimiento puede
ser ordinario o especial, y presenta las siguientes fases:

1º) FASE INTRODUCTORIA

Esta primera fase comprende la presentación del texto ante las Cámaras, siendo el momento más
importante el de la iniciativa legislativa, regulada en los arts. 87-89 CE. Se pueden dar las
siguientes clases de iniciativas legislativas:

Iniciativa gubernamental: constituye la más frecuente en todos los parlamentos, ya que en efecto
el Gobierno se encuentra mejor preparado que cualquier otro titular para ejercerlo. Esa iniciativa
gubernamental adopta la denominación de «proyecto de ley», con una supremacía con respecto
a las demás iniciativas.

Iniciativa parlamentaria: puede corresponder tanto al Congreso de los Diputados como al

Senado. No se admite la iniciativa individual de un parlamentario, sino que se debe ejercer por
los grupos parlamentarios o por un número mínimo de parlamentarios.

Iniciativa autonómica: aparece a causa de la iniciativa políticamente descentralizada establecida

en nuestra CE. Así, según el art. 87.2. CE se permite solicitar al Gobierno la adopción de un
proyecto de ley; o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha
Cámara un máximo de 3 miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

Iniciativa popular: en principio, esta aparece concebida como una participación semidirecta de
los ciudadanos en el ejercicio de la función legislativa sobre aquellas cuestiones que no tienen

18
especial eco en las formaciones políticas con representación en el Parlamento. Ahora bien, la
CE trata de ser cautelosa con esta institución de democracia semidirecta exigiéndose una serie
de requisitos de ámbito material y de carácter procedimental. De esta forma, las materias
exentas de iniciativa popular son las propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter
internacional y la prerrogativa de gracia. Además su LO excluye las relativas a la planificación
económica y a la elaboración de los presupuestos del Estado.
Una vez admitida a trámite la proposición popular, se procederá en el plazo de 9 meses a la
recogida de las 500.000 firmas exigidas, actuando como órgano autentificador de las mismas la
Junta Electoral General.

2º) FASE CONSTITUTIVA

Esta segunda parte engloba toda la tramitación parlamentaria hasta que la ley es aprobada por
las Cortes Generales.

1/ La presentación de enmiendas
Esta es una de las facultades esenciales en el ejercicio de la función parlamentaria. La enmienda
puede ser a la totalidad (sobre la oportunidad o el espíritu del proyecto, solicitando su
devolución o proponiendo un texto alternativo) o al articulado (simplemente se alteran algunos
artículos manteniendo el resto de la ley).
Estas enmiendas solo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios y deberán tener
lugar en el plazo de 15 días desde la publicación del proyecto en un escrito dirigido a la mesa de
la Comisión correspondiente.

2/ El debate de totalidad
Una vez que ya tenemos la ley con las enmiendas modificadas, se celebra en el Pleno del
Congreso de los Diputados un debate para ver si se acepta o no la ley. Será el presidente de la
Comisión quien la traslade al Presidente del Congreso para incluirla en el orden del día de la
sesión plenaria.

LA FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO DE LAS CORTES GENERALES

En cuanto a los instrumentos de control de las Cortes Generales destacan los siguientes:

Preguntas e interpelaciones
Art.111.1 CE: “ E G á
interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los
R á ”
Las preguntas, en definitiva, permiten a los miembros del Parlamento informarse y/u obtener
esclarecimiento sobre la actividad de la Administración Pública. La posibilidad de plantear
preguntas se reconoce a todos los parlamentarios de forma individual, aunque este
planteamiento será siempre sometido al control de las Mesas de las Cámaras.
La diferencia entre las interpelaciones y las preguntas radica en que mientras que las primeras se
van a referir a cuestiones particulares y de menor relevancia, las segundas se van a reservar
para materias de mayor importancia política, siendo además más amplias y generales. Además,
estas pueden ser formuladas en el Congreso tanto por diputados, como por grupos
parlamentarios. En el Senado, únicamente pueden ser presentadas individualmente por los
senadores, quienes se dirigen siempre tanto al Gobierno, como a alguno de sus miembros.
En suma, una interpelación es como una pregunta, pero más extensa y argumentada.

Mociones
Art.111.2 CE: “2 T á ón en la que la Cámara
”
La moción consiste en la adopción de un acuerdo al que se puede llegar, tras la presentación de
una interpelación. Son presentadas por los grupos parlamentarios en ambas Cámaras.

19
Comunicación e información del Gobierno
Hablaríamos de comunicación si la iniciativa de la información es del propio Gobierno, y de
información si proviniera de las Cámaras.

Comisiones de investigación
Como ya hemos visto, en cada Cámara se pueden crear comisiones especiales para un asunto
concreto. Se extinguirán con la finalización del trabajo encomendado, y en todo caso, al
concluir la legislatura (art.76CE).

LA FUNCIÓN POLÍTICA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

El régimen parlamentario que establece la CE se asienta en dos pilares. El primero de
ellos, es la necesidad de la confianza en el Parlamento, que, en nuestro caso, se atribuye con
exclusividad al Congreso de los Diputados, según el art.101.1CE. Igualmente, el Senado cuenta
con la facultad de control, de conformidad con el art.66.2 CE. El segundo pilar en el que se
asentaría el régimen parlamentario sería que el Gobierno responde por sugestión política ante el
Congreso. La función política del Congreso de los Diputados se va a ejercer a través de varios
medios:

EL DEBATE SOBRE EL ESTADO DE LA NACIÓN

No se halla reconocido ni en la CE ni en los Reglamentos parlamentarios de 1982, sin embargo,
se trata del resultado de una práctica parlamentaria que adopta por primera vez en la
1ªLegislatura de 1983. Este debate se encuentra supeditado a los deseos del Gobierno, quien es
quien fijará las materias concretas que se desea tratar.
En cuanto a su procedimiento, el debate comienza con la intervención sin límite de tiempo del
Presidente del Gobierno. Tras su exposición intervienen los portavoces de los diferentes grupos
parlamentarios, comenzando por el grupo mayoritario de la exposición y terminando por el
grupo mixto. A continuación, el Presidente del Gobierno replica a los portavoces de los grupos
de forma general (no individualmente), dando lugar seguidamente a un nuevo turno de réplica
de cada grupo y dúplica general del Presidente. Por último, cerrando el debate, se va a abrir un
período de tiempo para la proposición de propuestas de resolución que se debatirán de forma
conjunta y terminarán votándose separadamente, por lo que se pone fin al procedimiento.

LA REPROBACIÓN INDIVIDUAL DE LOS MINISTROS

Se da en lo relativo a la responsabilidad política, y existen dos tipos:

Responsabilidad política individual de los Ministros aunque la CE se refiere en su art.108CE

exclusivamente a la responsabilidad solidaria del Gobierno, la responsabilidad individual no va
a omitirse por dicho silencio. De hecho, si atendemos a la práctica parlamentaria actual, parece
que está a favor de que se admita. Otra razón para pensar que sí cabe este tipo de
responsabilidad la vemos en lo relativo al refrendo de los actos del Rey por parte de los
Ministros, quienes serán responsables por los actos refrendados.
La vía para exigir esta responsabilidad política individual no puede ser la moción de censura en
este caso, ya que está limitada a expresar la confianza de la Cámara y a proceder a la sustitución
de un Gobierno por otro. Por tanto, el cauce para su exigibilidad sería el del art.111.2 CE que
admite las mociones de reprobación, es decir, las mociones individuales a miembros del
Gobierno. Además tal reprobación carece de efectos jurídicos, ya que el Presidente del
Gobierno no está obligado a cesar a un Ministro reprobado por la Cámara.

20
Responsabilidad política solidaria del Gobierno se va a dar a través de los mecanismos de 1-la
cuestión de confianza y de 2-la moción de censura. Tal responsabilidad política solidaria del
poder ejecutivo se fundamenta entre otras cuestiones en que esa solidaridad favorece la
cohesión entre diversos miembros, al actuar como un elemento de defensa y de apoyo a la
política gubernamental, tanto dentro del Parlamento, como fuera de este ante la opinión pública
y electorado.
1- La cuestión de confianza
Art.112 CE: “El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros,
puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su
programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada
cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados.”
La cuestión de confianza es un arma de doble filo, ya que a través de ella el Congreso puede
negar su confianza al Presidente del Gobierno provocando así su dimisión; pero al mismo
tiempo, puede ser usada por el Presidente para fortalecer su posición frente al Parlamento en
los momentos de especial dificultad política.

La presentación de la cuestión de confianza tiene los siguientes efectos: si el Presidente del

Gobierno alcanza la MAY.SIMPLE/RELATIVA/COMÚN, permanecerá en el ejercicio de sus
funciones. Si por el contrario no logra la confianza solicitada, deberá presentar su dimisión
al Rey, de acuerdo con el principio de responsabilidad solidaria, según lo dispuesto en el
art.114 CE. Tras esa dimisión, se procederá a la designación del nuevo Presidente del
Gobierno, de acuerdo con lo establecido en el art.99 CE. Mientras tanto, el Gobierno
cesante permanecerá en funciones, de conformidad con el art.101.2. CE, hasta que se
proceda a la investidura de un nuevo Presidente y a la constitución de un nuevo Gobierno.

2- La moción de censura
Art.113 CE: “ E D
Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.”

“2 L á é
D á P G ”E
las 35 firmas viene motivado por la razón de impedir que grupos parlamentarios o diputados
que no disfrutan de un cierto respaldo en la Cámara puedan interponer mociones de censura
con un significado meramente testimonial; además que esa exigencia es consecuente con la
necesidad de que los firmantes presenten un candidato a Presidente del Gobierno.
“3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran 5 días desde su
presentación. En los 2 primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones
alternativas” E ión de censura un candidato a
Presidente del Gobierno, ya que de este modo, no se trata de un simple mecanismo para
exigir responsabilidad política y provocar la caída del Gobierno, sino que además se elija un
candidato por el acuerdo entre los grupos parlamentarios, obteniendo así una moción
constructiva. Aunque no se establezca en la CE, el Reglamento del Congreso recoge que la
moción de censura debe estar siempre motivada. Esto es fundamental ya que los efectos de
la moción de censura son la caída del Gobierno y la sustitución del mismo por otro nuevo.
Es aconsejable que tanto el Parlamento, como la opinión pública y el cuerpo electoral
conozcan los motivos por los que se ha presentado la moción de censura.
-Si la moción de censura resulta ser rechazada, no se lograría derribar al Gobierno, ni
sustituirlo por otro, pero podría provocar que el Poder Ejecutivo tome conciencia de que se
encuentra minoritariamente respaldado en la Cámara. La consecuencia más relevante de su
rechazo sería la prohibición de los signatarios, es decir, de los firmantes de la moción, de
presentar otra durante el mismo período de sesiones.
-Si la moción de censura es aprobada el Gobierno presentará su dimisión al Rey, y el
candidato incluido en la misma será investido, y nombrado por el Rey, como Presidente del
Gobierno.

21
LA INTERVENCIÓN EN LAS SITUACIONES DE EXCEPCIÓN
El Congreso de los Diputados tiene una serie de competencias exclusivas en determinados
casos. Según lo establecido en el art.116 CE podrá autorizar la prórroga del estado de alarma,
autorizar la declaración del estado de excepción y declarar el estado de sitio.

LA FUNCIÓN AUTONÓMICA DEL SENADO

En la actualidad el Senado desempeña su función autonómica a través de diferentes
medios. Por ejemplo, en el caso de incumplimiento por una CCAA de sus obligaciones
j „ 5 E‟
Art.115 CE: “ S
Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés
general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma
y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá
adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 2. Para la ejecución de las
medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las
autoridades de las Comu ”
Este artículo permite que el Gobierno actúe en una Comunidad Autónoma cuando se den los
siguientes supuestos:
-Que una Comunidad Autónoma no cumpla las obligaciones de la CE, u otras leyes impuestas.
-Que una Comunidad Autónoma actúe de forma que atente gravemente al interés general de
España, entendiendo que esa conducta debe ser imputable a la misma como tal, y no al simple
incumplimiento de alguno de sus órganos. Por interés general se entiende que el Gobierno
intervendrá cuando se violen claramente algunos de los principios constitucionales, que
constituyen los límites de actuación de las CCAA. Las condiciones para la intervención del
Gobierno son que el Senado apruebe esta intervención por mayoría absoluta.

Este artículo es extraordinario y excepcional (de hecho, nunca se ha aplicado y se desconoce su

desarrollo) por lo que su utilización deberá limitarse a conflictos políticos especialmente graves
que no puedan resolverse por otros procedimientos, como por ejemplo a través de la guía del
art.116.1c) y el art.161.2.CE, que permiten al Gobierno la impugnación ante el TC de las
disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA. Lógicamente, su
aplicación debe realizarse siempre de forma ponderada y proporcional.

En resumen, la Constitución señala de forma ambigua que el Gobierno podrá formar y

establecer las medidas necesarias para imponer a las CCAA, forzar el cumplimiento de sus
obligaciones o para el interés general.

Este es uno de los pocos casos en los que se da tanto poder al Senado, pues el Gobierno no
puede actuar unilateralmente, sino que tiene que someter la decisión a una votación en la
Cámara de representación territorial.

22
2.6. La disolución de las Cámaras
Dentro de la mecánica del sistema parlamentario, conviene hablar de la posibilidad de
disolver el Parlamento, hecho que juega con el papel de actuar como compensación con
respecto a la posibilidad que el mismo tiene de derribar al Gobierno. Es decir, nos encontramos
con la existencia de un sistema parlamentario asentado sobre el principio de la colaboración
entre poderes, el cual, exige la existencia de un sistema de equilibrios «checks and balances»,
P “
parla ” G
la posibilidad de disolución del Parlamento.

Esta distinción teórica no es tan evidente en nuestro sistema parlamentario debido a que
el Gobierno, y en especial, su Presidente, se sitúan en una posición de preeminencia respecto del
Parlamento, la cual se refleja en las diferentes modalidades de control, así como en la regulación
constitucional de la disolución de las Cortes Generales. Con la facultad presidencial de
disolución del Parlamento, se trata de solucionar conflictos o disfunciones que suelen
presentarse en el desarrollo de la dinámica gubernamental y parlamentaria, permitiendo que sea
el pueblo soberano quien decida en última instancia. Ocurre, a veces, que la disolución tiene una
justificación partidista desvirtuada, como por ejemplo en la convocación anticipada de
elecciones para favorecer a su partido.

TITULARES DEL DERECHO DE DISOLUCIÓN

En la actualidad, la disolución del Parlamento ha dejado de ser una prerrogativa del Monarca,
pasando a convertirse en una técnica constitucional cuyo objetivo es resolver un hipotético
conflicto político, que no tenga solución posible a través de otros medios constitucionales.

En nuestro sistema político el Rey sigue ostentando el derecho de disolución del Parlamento,
pero se trata de un acto debido, excluyendo la posibilidad del mismo de influir a la hora de
advertir al Presidente del Gobierno sobre la conveniencia o no de disolver las Cámaras. En
definitiva, el Rey se limita a firmar el decreto de disolución propuesto por el Presidente del
Gobierno. De todo esto se deduce que el titular auténtico del derecho de disolución es el
Presidente del Gobierno.

No obstante, dicha facultad del Presidente del Gobierno puede variar según los supuestos. Por
ejemplo, en un caso de disolución natural, su margen de discreción es muy reducido; todo lo
contrario de lo que sucedería en un supuesto de disolución anticipada.

Cabe decir que existe otro supuesto en el que el auténtico titular del derecho de disolución de las
Cámaras no sería el Presidente del Gobierno, sino el Presidente del Congreso. Así se establece
en el art.99.5CE: “5. Si transcurrido el plazo de 2 meses, a partir de la primera votación de
investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá
ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.”

MATERIA DE LA DISOLUCIÓN
La disolución de las Cortes se encuentra inevitablemente ligada a la convocatoria de nuevas
elecciones, en los plazos establecidos en la CE, por lo que no se concebirá la posibilidad de
aprobar un decreto de disolución que no contuviera en sí la convocatoria de elecciones.

Según el art.68.6 CE la convocatoria de elecciones deberá tener lugar entre los 30 y 60 días
desde la terminación del mandato (este plazo queda reducido por la LOREG a 55 días). El único
margen de tiempo que tiene el Presidente del Gobierno es de 1 mes para proceder a la
celebración de nuevas elecciones.

23
SUPUESTOS DE DISOLUCIÓN
Se deben diferenciar distintos momentos: si la disolución tiene un carácter discrecional, y si
afecta a las dos Cámaras, o solamente a una. En lo que respecta a la cuestión de discrecionalidad
se establece en el Art. 115.1CE: “ El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo
de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso,
del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución
fijará la fecha de las elecciones.”
Por otro lado, la disolución conjunta de ambas Cámaras sería el supuesto normal, pero como ya
se ha comentado, existe la disolución de únicamente una de ellas.

EFECTOS DE LA DISOLUCIÓN
La disolución de las Cortes provoca una serie de efectos, unos de naturaleza jurídica y otros de
naturaleza política. Entre los primeros destaca la expiración del mandato parlamentario de la
Cámara o Cámaras disueltas (a excepción de aquellos parlamentarios que formen parte en
calidad de miembros y suplentes de las respectivas Diputaciones permanentes).
Entre los efectos de naturaleza política podemos destacar que:

El Gobierno que propone la disolución se convierte en un Gobierno en funciones [por este
motivo conviene que transcurra el menor tiempo posible entre la disolución y la convocatoria de
nuevas elecciones].

El Gobierno que propone la disolución se queda en una posición de supremacía, pues su
carácter de órgano permanente es mucho más evidente que el de las Cortes [estos periodos son
aprovechados por el Gobierno para ejercer sus funciones, sin el adecuado control por parte del
Parlamento].

La celebración de nuevas elecciones como consecuencia de la disolución provocará las

consecuencias políticas derivadas de los resultados obtenidos. Sin embargo, esto presenta una
diferencia en España, y es que en nuestro país, las elecciones no tienen el mismo significado
que pueden tener en otros regímenes políticos, como por ejemplo el británico, donde el elector
ya sabe en el momento que con su voto no sólo elige a los representantes en el Parlamento, sino
también a su Presidente. Se ve que el proceso de nombramiento del Gobierno en nuestro sistema
constitucional es independiente de la voluntad del elector, dada la naturaleza de nuestro sistema
representativo.

24
TEMA 3: EL GOBIERNO

3.1. El Gobierno y el Poder Ejecutivo

El «poder» siempre ha estado presenta en la sociedad humana, y más allá de la diversidad
institucional, aparece siempre la necesidad fundamental del mando y la coerción. Aparece,
incluso, aunque la forma occidental de esta exigencia haya desembocado, tras el período de la
Monarquía absoluta, en una diferenciación y limitación de este poder desarrollándose lo que se
conoce como la doctrina de la separación de poderes.

Ciertamente, a partir de la teoría de la separación de poderes de Montesquieu, el poder absoluto

se va a dividir en 3 categorías diferentes.
 El Poder Legislativo (crea las normas)
 El Poder Ejecutivo (ejecuta las normas)
 El Poder Judicial (aplica las normas en los litigios)
De esta forma, la creación del Estado liberal convirtió al Parlamento en sede de la soberanía
nacional, es decir, en el poder central del sistema. Y el Monarca, habiendo perdido su potestad
de legislar, no le quedaba más facultad que la de obligar a respetar la ley, a través del uso de la
fuerza si acaso fuera necesario. Sin embargo, este simple poder ejecutor, a medida en que se
transforman las sociedades modernas, ha despojado al Parlamento de las funciones que este ya
no podía ejercer. Con el tiempo, sus facultades se han ido ampliando y multiplicando,
abandonando de esa forma el papel subordinado de mero ejecutor de las leyes, y convirtiéndose
en el auténtico poder dominante.

MODELOS DEL PODER EJECUTIVO EN EL DERECHO COMPARADO

El Poder Ejecutivo ha presentado distintas fórmulas según las épocas y diferentes regímenes
políticos y constitucionales. A modo de resumen, podemos analizar las siguientes:

a) Poder Ejecutivo unitario

Según esta fórmula, que es la más sencilla de todas, el Poder Ejecutivo se confía en una sola
persona. Este es el supuesto de la monarquía limitada constitucional, en la que el rey es el
titular de este poder únicamente, aunque puede contar con otros ministros, responsables
solamente ante él, quien los nombra y los separa libremente. Por otra parte, es también el
sistema típico de los regímenes presidencialistas, como por ejemplo, el de EEUU. Así, en el
art.2 Secc.1ª de su Constitución de 1787 se señala expresa “ P Ej v
á P é ”

b) Poder Ejecutivo colegiado

Este segundo modelo está formado por la reunión de varias personas en un comité o
directorio, globalmente encargado de las funciones ejecutivas. Entre los primeros cabe citar
el Consejo Ejecutivo de 24 miembros de la Constitución Francesa de 1793; y entre los
directorios es destacable el caso de la Constitución Suiza actual, cuyo art.96 establece que el
Consejo Federal, compuesto por 7 miembros elegidos cada 4 años, será presidido
sucesivamente por cada uno de ellos.

c) Poder Ejecutivo dualista

Este modelo consiste en que el Poder Ejecutivo es compartido entre un jefe de Estado (rey o
presidente) y un gobierno, que responde políticamente ante el parlamento, que es el que le
otorga la confianza. Aunque este modelo es el que teóricamente está vigente en las
monarquías nórdicas europeas, en la práctica, el rey ha ido perdiendo facultades ejecutivas,
a favor del gobierno, que es el auténtico poder ejecutivo. Por otro lado, este modelo es
también el reconocido en algunos regímenes republicanos semi-presidencialistas, como

25
 Francia o Portugal, donde el Poder Ejecutivo se comparte entre el presidente de la
República y el gobierno, el cual necesitará una doble confianza. A su vez, también es este el
modelo que existe en los regímenes parlamentarios como en Italia, donde el Poder es
compartido pero con la supremacía del Gobierno, que solo responde ante el Parlamento.

d) Poder Ejecutivo presidencial-parlamentario

Este modelo es el propio de aquellos países tanto monárquicos como republicanos en los
que el Poder Ejecutivo reside exclusivamente en el gobierno, y sobre todo, en su presidente.
Las monarquías europeas han conocido en este sentido una evolución que ha consistido en
la pérdida de las atribuciones ejecutivas por parte del Monarca, en beneficio de los
Gobiernos. También, se puede ver esta orientación en regímenes republicanos como el
alemán, en el que rige el principio del canciller, por el cual el presidente del gobierno o
canciller prevalece sobre el resto del gabinete.

Tras el estudio de estos modelos de Poder Ejecutivo podemos llegar a la conclusión de que este
poder en la actualidad no se limita a la noción tradicional de ejecutar las leyes, sino que se ha
convertido en un efectivo poder activo que ha llegado a condicionar una gran parte de la
potestad legislativa del Parlamento, al mismo tiempo que interviene en todos los demás ámbitos
del Estado.

EL PODER EJECUTIVO EN EL CONSTITUCIONALISMO ESPAÑOL

E E ñ á R “
j ” E P Ejecutivo era el Monarca, hasta la
proclamación de la II República. El Rey ejercía ese poder ayudado de un determinado número
de personas, que siguiendo la vieja tradición monárquica española, se denominaron en un
primer momento Secretarios de Despacho (como recoge la Constitución de Cádiz de 1812), y
que a partir de 1893 pasarían a llamarse Ministros.
De esta forma, tanto las constituciones como la práctica política (sobre todo) irían configurando
en nuestro constitucionalismo monárquico un aparente Poder Ejecutivo dual, formalista; es
decir, un Poder Ejecutivo compartido por el Rey y el Consejo de Ministros, cuyas características
van a ser las siguientes:
*A pesar de la citada dualidad, el titular del Poder Ejecutivo correspondía exclusivamente al
Rey, y el nombramiento de los ministros era de su exclusiva competencia.
*Los ministros respondían políticamente ante el Rey y penalmente ante las Cortes, aunque esto
cambió en el sentido en que contaran también con la confianza del Parlamento, surgiendo así
una responsabilidad política de los ministros.
*Aunque constitucionalmente no se reconocía más que a los ministros individualmente
considerados, en la práctica se fue considerando tanto la existencia de un órgano colegiado.
como la presidencia del mismo, en la persona del Presidente del Consejo de Ministros.
*En cualquier caso, el Gobierno no era un órgano delimitado constitucionalmente, ni poseía
funciones expresamente reconocidas.

Este modelo quiebra con la Constitución de 1931, en la que se regula al Gobierno como un
órgano constitucional, y donde se distingue por un lado la política general que lleva a cabo el
mismo, y por otro, la dirección de una Administración dividida en departamentos ministeriales
(a cuyo frente se encuentra un ministro). Por lo demás, a pesar de la forma republicana del
gobierno, el Poder Ejecutivo seguirá siendo de naturaleza dualista, o sea, compartido entre el
Gobierno de la República y el Consejo de Ministros.

Posteriormente, ese doble dualismo en la titularidad y el contenido del Poder Ejecutivo se

refuerza en el Régimen franquista, a partir de la entrada en vigor de la Ley Orgánica del Estado
967 S ú 3 “ J E E
j ” incidir los cargos de jefatura de
Estado y presidencia del Gobierno, en 1973 con la Ley de 8 de junio, ambos se desdoblan.

26
EL PODER EJECUTIVO Y LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
Como hemos podido observar, nuestro constitucionalismo actual, en relación con los
precedentes históricos, rompe por un lado con algunos de sus postulados, mientras que por otro
continúa siendo la orientación que trazaban los últimos textos constitucionales. De esta manera,
la regulación que hace la CE de 1978 del tradicionalmente llamado «Poder Ejecutivo» se aparta
radicalmente de las constituciones anteriores en dos aspectos fundamentales:

-El primer aspecto es que ya no se trata de un Poder Ejecutivo dualista, sino unitario. Esto se
debe a que el Poder Ejecutivo es ejercido exclusivamente por el Gobierno, totalmente separado
j E R „ ‟

-En segundo lugar, el Poder Ejecutivo pasa a depender únicamente de la confianza del Congreso
de los Diputados, ante el cual responde políticamente. De esta forma, y por primera vez en
nuestra historia constitucional, se origina un Régimen auténticamente parlamentario.

A su vez, el texto fundamental refuerza el dualismo en cuanto a la distinción entre el Gobierno y

la Administración. TÍTULO IV. Del Gobierno y de la Administración. La aceptación de esta
denominación tradicional del Poder Ejecutivo supone que incluye la concesión dualista, en la
que se establece el Gobierno y la Administración.

Para concluir, el Poder Ejecutivo que se recoge en nuestra Constitución actual no es meramente
ejecutivo, sino que lleva a cabo muchas más funciones de las que inicialmente se le atribuyeron
en el Estado liberal, basado en el principio de división de poderes.

27
3.2. La posición constitucional del gobierno
Aunque el Poder Ejecutivo, tal como lo concebimos, comprende tanto al Gobierno como a
la Administración, es indudable que la aceptación del poder dominante corresponde
fundamentalmente al Gobierno. Esta afirmación se basa sobre todo en las funciones que ejerce
el Gobierno, entre las que se encuentra la de dirigir la Administración civil y militar,
convirtiéndose de esta manera en el auténtico motor del sistema; es decir, goza de una clara
superioridad.

EL GOBIERNO EN LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA

R 3 E ñ “ Estado español es la Monarquía
” E G
distinguir tres poderes concretos del Estado:
1) Poder moderador: el Rey propone al candidato a Presidente del Gobierno y nombra a
los ministros de éste.
2) Poder parlamentario: el Gobierno debe contar desde el momento de la investidura del
Presidente con la confianza de los Diputados.
3) Poder electoral: en última instancia será el resultado de las elecciones el que determine
uno u otro Gobierno.
Las actuaciones de estos tres poderes mencionados se deben poner en relación con la existencia
de los partidos políticos, a través de los cuales discurre el proceso de formación y
funcionamiento del Gobierno. Ahora bien, su importancia varía en función del sistema de
partidos. En definitiva, el Gobierno, en un sistema parlamentario como el nuestro, se encuentra
estrechamente vinculado con el sistema de partidos existente en cada momento, circunstancia
que exige comprender el alcance de su configuración constitucional.

EL GOBIERNO COMO ÓRGANO CONSTITUCIONAL

La regulación del Gobierno con respecto a las alusiones de las constituciones monárquicas no
permitía definirlo como un órgano constitucional. Esa regulación era bastante escueta, sin
perjuicio de que apareciera reconocido el Gobierno ya como un órgano. Por lo que, podemos
decir que es la vigente Constitución en la que el Gobierno ha sido finalmente reconocido, con
una mayor amplitud e importancia dentro de todo el constitucionalismo histórico.

Así, por ejemplo en el TÍTULO IV de la CE, el Gobierno aparece como un órgano

constitucional inmediato, en el sentido de que no debe su existencia a la voluntad de otro
órgano, sino directamente la debe a la propia Constitución. De esta forma, se diferencia de otros
órganos constitucionales reconocidos, y que lógicamente tienen una regulación de los preceptos
básicos de su composición y funciones, pero derivan de otros órganos.

Con todo lo dicho, el Gobierno se presenta como el órgano constitucional supremo en su orden,
lo que le convierte en uno de los Poderes del Estado, o si se prefiere, en el órgano supremo del
Poder Ejecutivo, que como todos los demás poderes del Estado, emana del pueblo español,
quien ostenta la titularidad de la soberanía nacional.

Aunque constituya el Poder junto con la Administración, está claro que las atribuciones del
Gobierno superan lo que se podría definir como la mera potestad para ejecutar las leyes (que era
la fórmula tradicional en nuestro constitucionalismo histórico para delimitar el ámbito de ese
poder). Y es que sus extensas funciones son, según el art.97 CE: “E G dirige la política
interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria ”

28
3.3. La estructura del Gobierno: especial referencia a la posición
del Presidente
Tal como aparece regulado el Gobierno en la CE se va a poder hacer diferentes lecturas:

Primeramente, el Gobierno se concibe como un órgano pluripersonal en cuanto a que se

deben tomar sus decisiones por acuerdo de todos los sus miembros, y cuyas funciones van a
venir expuestas en diferentes artículos como el art.9.2, art.112, art.115.1, art.162.1CE entre
otros. Además, el art.108CE reconoce consecuentemente la responsabilidad solidaria de todo el
Gobierno.

Por otro lado, cabe igualmente considerar al Gobierno como un órgano representado, sobre
todo por la figura de su Presidente, pues es quien va a ostentar, tanto en las relaciones entre el
Gobierno y las Cortes, como en las importantes funciones que le reconoce la CE, una clara
superioridad con respecto a los demás miembros que componen el Gobierno, a los cuales él les
nombra o cesa libremente. En relación a esto, las relaciones de confianza entre el Gobierno y las
Cortes Generales dependen exclusivamente de la figura del Presidente del Gobierno. Así lo
confirma, por ejemplo, la votación de investidura, la cuestión de confianza y la moción de
censura, que son instrumentos para deducir el apoyo o rechazo parlamentario del Gobierno
encarnado, esencialmente, en su Presidente.

En cualquier caso las dos interpretaciones señaladas son defendibles con la CE. No obstante, las
instituciones políticas, y especialmente, el Poder Ejecutivo debe ser contemplado no sólo a
través de las reglas constitucionales, sino también a la luz de las prácticas políticas. Es decir,
está el marco constitucional y las reglas básicas del juego constitucional, pero realmente quien a
marcar los caminos son los grupos parlamentarios, los grupos políticos.

Con todo lo dicho, actualmente, toda exposición del Gobierno en nuestro país debe partir de la
clara diferenciación entre el Presidente y los de á
que obliga que nuestro Poder Ejecutivo sea definido como presidencial-parlamentario. Hay un
Gobierno, y por ello es presidencialista, pero tiene un control por parte de las Cámaras, de ahí
que sea parlamentario.

Art.98 CE: “E G P V
á z ”

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

Dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo.
Mientras que antes era el Rey el que elegía tradicionalmente al Presidente del Gobierno, ahora
esta decisión corresponde fundamentalmente al Parlamento, y concretamente al Congreso de los
Diputados. Según establece la CE se distinguen dos procedimientos a la hora de nombrar al
Presidente del Gobierno:

1-- Procedimiento ordinario

Es el que se produce tras las elecciones generales, tras la derrota de la cuestión de confianza, o a
causa de la dimisión voluntaria o fallecimiento. En estos casos, aunque el Rey es quien va a
proponer al candidato a Presidente, la decisión determinante para designarlo es la adoptada por
el Congreso de los Diputados.

2—Procedimiento extraordinario
Es el que se da a partir de la moción de censura constructiva, en la que la propuesta de candidato
a Presidente del Gobierno ya no proviene del Rey, sino exclusivamente del Congreso de los
Diputados.

29
LA INVESTIDURA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

Requisitos previos a la investidura

Tras alguno de los supuestos señalados en los que cesa el Gobierno vigente, el Rey, tras
consultar con los grupos políticos con representación parlamentaria, propone a través del
Presidente del Congreso un candidato a Presidente del Gobierno (art.99.1 CE). En ese momento
se requieren las siguientes condiciones previas para llevar a cabo la sesión de investidura:

i. La recepción de la propuesta del Rey, que se publicará en el Boletín Oficial de las

Cortes Generales en cuanto sea recibida.

ii. La convocatoria del Pleno en el menor tiempo posible.

iii. La lectura de la propuesta final, en la que tomará lugar el comienzo de la sesión de

investidura, con la lectura de la propuesta regia del candidato por uno de los secretarios
de la Cámara, según lo dispuesto en el art.171.1. del Reglamento del Congreso.

Exposición del programa

El candidato propuesto expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del
Gobierno que pretende formar, y solicitará la confianza de la Cámara (art.99.2CE).

Debate de investidura
Una vez que el candidato expresa su programa se celebra un debate sobre el mismo, en el que
van a participar todos los grupos parlamentarios. Estos podrán intervenir a través de su portavoz
por un periodo de 30 minutos. El candidato además puede hacer uso de la palabra las veces que
así lo solicite, y puede contestar a los intervinientes de manera individual o colectivamente en
un tiempo de 10 minutos aproximadamente. La Presidencia del Congreso puede ampliar estos
plazos de tiempo, sobre todo en el caso de las intervenciones del líder de la oposición
mayoritaria.

Votación de investidura
Se contemplan dos clases de mayoría para alcanzar la investidura (art.99.3 CE).

1º MAY.ABS.: en una primera votación se exige la mayoría absoluta para ser investido.
350 diputados [175+1]

2º MAY.SIMPLE: si en la primera votación no se obtiene esa mayoría, se procederá a una segunda

en 48h, con el objetivo de que en ese plazo sigan buscando apoyos los parlamentarios.
Cumplido el requisito del quórum, es decir, que haya al menos 176 diputados presentes, bastará
con obtener la mayoría simple/relativa/común para ser investido.
X diputados presentes [1/2 + 1]

Resolución definitiva o nueva propuesta

-Si el candidato ha obtenido la mayoría en la primera votación, o en la segunda, el Presidente
del Congreso trasladará la decisión parlamentaria al Rey para que proceda a su nombramiento.

-Si no se hubiera conseguido la investidura en las dos votaciones, el Rey presentará una nueva
propuesta de candidato en la forma descrita (art.99.4 CE).

-Si tampoco prospera ninguna de ellas, en el plazo de 2 meses desde la 1ªvotación de

investidura, el Rey procederá a la disolución de ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones
con el refrendo del Presidente del Congreso (art. 99.5 CE).

30
MIEMBROS DESIGNADOS POR EL PRESIDENTE

El Vicepresidente del Gobierno

La CE permite que exista tanto un vicepresidente, como varios o ninguno. Se trata por tanto de
una decisión personal del Presidente del Gobierno. El Vicepresidente se caracteriza por lo
siguiente:
-Es un órgano de naturaleza opcional, por lo que puede o no existir.
-Puede ser uno o pueden ser varios.
-Es nombrado y cesado por el Presidente del Gobierno.
-Posee la misma responsabilidad e idéntico régimen de incompatibilidades que los demás
miembros del Gobierno.
-Puede acumular también una cartera ministerial.
-Tiene una jerarquía superior a la del resto de Ministros o demás miembros del Gobierno.
-Puede acumular a su cargo la condición de Diputado o Senador.

Funciones del Vicepresidente del Gobierno:

1. Suplir al Presidente; asumirá las funciones del Presidente en los casos de fallecimiento,
enfermedad o ausencia en el extranjero.
2. Apoyar al Presidente; realizará las funciones que expresamente determine.
3. Coordinar interdepartamentalmente; coordinará los distintos departamentos
ministeriales a través de la presidencia de la Comisión General de Secretarios de Estado
y Subsecretarios.
4. Presidencia delegada; al ser miembro de las Comisiones delegadas del Gobierno, puede
presidir estas por delegación del Presidente.

Los Ministros

◦ Miembro del Consejo de Ministros

Sea cual sea la denominación del Ministro, va a formar parte siempre del Consejo de Ministros,
y por tanto ejercerá las funciones específicas de ese órgano.
Una de las funciones en el Consejo de Ministros es proponer temas que afecten a su ámbito de
competencia, como por ejemplo el nombramiento de altos cargos de su Ministerio o la
aprobación de proyectos de leyes por reales decretos que dependen de su área de competencia.

MIEMBROS DESIGNADOS POR EL CONSEJO DE MINISTROS

- Cargos directivos departamentales

En los diferentes Ministerios, además de los funcionarios de carrera según sus
diversas categorías, existe un número determinado por ley de cargos de naturaleza
política, que son: Secretarios de Estado, subsecretarios, secretarios generales con
categoría de subsecretarios, directores generales, secretarios generales técnicos, etc.

- Cargos periféricos del Gobierno

Entre los que destacan los Gobernadores civiles (se encargan de dirigir la
Administración del Estado en el territorio autonómico y coordinarla con la
Administración propia de la Comunidad Autónoma en cuestión); y los Delegados
del Gobierno en las CCAA (sus funciones principales son las de representar al
Gobierno en la Comunidad Autónoma correspondiente).

31
(◦) Titular de un Departamento Ministerial
Se les hace entrega de la cartera el primer día con el papeleo del departamento ministerial al que
han sido designados.

(◦) Miembro del Consejo de Ministros Comunitario

Al igual que el presidente del Gobierno posee una importante función en su calidad de miembro
del Consejo de Europa, los Ministros, en relación a su especialidad, forman parte también del
Consejo de Ministros Comunitario, institución básica de la UE. Solo forman parte de este las
personas con rango de Ministro. Existe la posibilidad de que la composición del Consejo varíe
dependiendo de la materia tratada. No obstante, a pesar de la diversidad del mismo, debe existir
una unidad fundamental de la Institución. El Consejo de Ministros Comunitario que se reúne
con mayor frecuencia y tiene mayor competencia política es el integrado por los respectivos
Ministros de Asuntos Exteriores.

Los órganos de apoyo de los Ministros

Los Ministros, al igual que el Presidente del Gobierno, pueden tener como órganos de apoyo
unos gabinetes dirigidos a asesorarlos en las tareas de su departamento. Al frente de dichos
gabinetes estaría un director general nombrado por el Consejo de Ministros, y cesado cuando lo
sea el Ministro que lo nombró.

3.4. Las funciones del Gobierno

La CE recoge dos clasificaciones de funciones del Gobierno: las funciones políticas
sustantivas o directivas y las funciones políticas instrumentales, así como el Gobierno en
funciones.

LAS FUNCIONES POLÍTICAS SUSTANTIVAS DEL GOBIERNO

Las funciones políticas sustantivas o directivas son las ejercidas por el Consejo de Ministros.
Tratan de actividades de orientación política, de programación de objetivos, de selección de
prioridades y de valoración de los medios con que se cuentan. Se trata, por tanto, de poner en
marcha un proyecto de Gobierno y una estrategia adecuada para conseguirlo, teniendo como
punto de partida el programa que defendió el Presidente del Gobierno en su investidura.
Estas funciones políticas sustantivas de carácter directivo y orientador se pueden sintetizar en
los siguientes grupos:

A) FUNCIÓN DIRECTIVA DE LA POLÍTICA INTERIOR

La función directiva de la política interior consiste en dar prioridad a determinados problemas
que en cada momento sean considerados más importantes por la sociedad para tratarlos. Para
ello, el Gobierno cuenta no sólo con una ideología concreta, plasmada en los programas
electorales que son presentados en las elecciones, sino que además dispone de técnicas
modernas de conocimiento de la opinión pública, como son los sondeos o las informaciones de
los medios de comunicación de masas, a fin de establecer un «catálogo de prioridades», puesto
que ningún Gobierno tiene capacidad de arreglar todo a la vez.
Por política interior se entiende que está compuesta por diferentes parcelas, que pueden
coincidir con distintos departamentos ministeriales. A continuación se citan una serie de
ejemplos de los mismos:
Ministerio de Seguridad Ciudadana y Orden Público Ministerio de Sanidad y Consumo
Ministerio de Economía y Hacienda Ministerio de Obras Públicas
Ministerio de Justicia y Derechos y Libertades Ministerio de Transportes
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Ministerio de Vivienda y Protección del Medio
Ministerio de Industria y Energía Ambiente
Ministerio de Educación y Ciencia Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
Ministerio de Cultura Ministerio de Asuntos Sociales
Ministerio de Comercio y Turismo
32 Ministerio de Deporte y Ocio
…
B) FUNCIÓN DIRECTIVA DE LA POLÍTICA EXTERIOR
La función directiva de política exterior es de gran importancia debido al creciente fenómeno de
internacionalización, el cual implica que toda decisión relevante de política interior tendrá una
repercusión más o menos amplia en la política internacional. Al mismo tiempo, se puede
afirmar que la política exterior puede llegar a condicionar sustancialmente a la política interior.
Diferenciamos dos supuestos:

-S → G vé v v :
1. Nombra a los embajadores, que pueden ser de carrera o no, y a los representantes
permanentes en los organismos internacionales de los que España forma parte.
2. Concede lo que se conoce como placet o nombramiento a los embajadores extranjeros
acreditados en España, siempre que no existan razones de peso para oponerse a su
nombramiento.
3. Reconoce a los nuevos países o gobiernos, después de un proceso independentista o de
golpe de Estado y de establecer las prioridades en la política exterior mediante el juego
de alianzas o relaciones especiales.

-S → G v :
1. Algunos de los miembros del Gobierno pueden intervenir personalmente en las
organizaciones internacionales especializadas, de las que España forma parte (ONU,
UNES O O S…
2. El Presidente del Gobierno y los Ministros respectivos son miembros de pleno derecho
del Consejo Europeo o del Consejo de Ministros de la UE.

C) FUNCIÓN DIRECTIVA DE LA DEFENSA

La función directiva de la defensa puede analizarse desde una doble perspectiva:

-Desde la faceta externa

La política de defensa en su proyección exterior no consiste únicamente en organizar,
preparar y actualizar el potencial militar (constituido principalmente por el Ejército de
Tierra, la Armada y el Ejército del Aire). Actualmente, la defensa exterior del Estado se
manifiesta más bien a través de las alianzas militares con otros países, con el fin de
establecer una defensa mutua. De ahí, la estrecha relación que existe entre la dirección de la
política exterior y la política de defensa, que coincide y conduce a la realización de pactos y
tratados, o en la participación de organismos internacionales específicos. Por ejemplo,
España cuenta hoy en día con alianzas de todo tipo como el Tratado de Cooperación de
1977 con Portugal; el Acuerdo de Cooperación Militar de 1980 con Francia; el Convenio de
Defensa y Cooperación de 1988 con EEUU; el Tratado de Adhesión de 1982 con la OTAN;
o el Euroejército, con unidades alemanas, francesas y belgas.

-Desde la faceta interna

La defensa del Estado también puede realizarse frente a situaciones internas de crisis
graves. A este respecto, el art.116 CE prevé varios supuestos excepcionales en los que el
Gobierno posee la iniciativa de acción.

33
LAS FUNCIONES POLÍTICAS INSTRUMENTALES
Las funciones políticas sustantivas que acabamos de analizar se pueden llevar a cabo por parte
del Gobierno gracias a que la CE reconoce también unas funciones políticas instrumentales.
Podemos distinguir tres grandes grupos de este tipo de funciones.

A. FUNCIÓN RELACIONAL
La función relacional con otros poderes del Estado se refiere a que el papel determinante del
Gobierno dentro de la organización del Estado se confirma en la función relacional que ejerce
con respecto a otros poderes del Estado. Esas relaciones van a dejar claro que el principio de
división de poderes no puede implicar que los poderes del Estado sean compartimentos
estancos.
En un régimen parlamentario, como el vigente en España, los poderes están relacionados entre
sí, estableciéndose una colaboración necesaria entre ellos, con el objetivo de lograr una mayor
eficacia con la organización estatal. Dicha colaboración la protagonizan algunos poderes del
Estado, como el Poder Moderador (de manera simbólica) y el Poder Ejecutivo (de manera
efectiva). Según todo esto, podemos analizar las siguientes relaciones de poder:

R#1 Relación del Gobierno con el Poder Electoral

El Gobierno es quien convoca las elecciones generales mediante real decreto.

R#2 Relación del Gobierno con el Poder Moderador

64 E“ L ctos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los
”

R#3 Relación del Gobierno con el Poder Corrector

El art.159.1 CE prevé que 2 magistrados miembros del TC serán propuestos por el Gobierno, en acuerdo
tomado en el Consejo de Ministros.

R#4 Relación del Gobierno con el Poder Parlamentario

Además de las relaciones normativas que el Gobierno tiene con este poder, el Gobierno es competente
para pedir que las Cámaras se reúnan en sesiones extraordinarias. Por otro lado, el Gobierno está obligado
a explicarse sobre el contenido de las peticiones que envíen las Cortes.

R#5 Relación del Gobierno con el Poder Judicial

La relación del Gobierno con este poder que reconoce la CE no es sólo una; pero en conjunto
éstas no se refieren a la actividad jurisdiccional de ese poder (lo que sería un grave atentado al
Estado de Derecho), sino a cuestiones colaterales. Así pues, el Gobierno ejerce la prerrogativa
regia del derecho de gracia (art.62 CE); oído el CGPJ, designa al Fiscal General del Estado
(art.124.4 CE); y, a través del Ministerio de Justicia, posee competencias en cuanto a la
organización y funcionamiento del sistema judicial.

R#6 Relación del Gobierno con el Poder Constituyente Constituido

Por un lado, el Gobierno posee la iniciativa de la reforma constitucional (art.166 y art.87 CE).
Por otro, puede solicitar una declaración del TC a efecto de que este señale si existen
estipulaciones contrarias a la CE (art.95 CE).

R#7 Relación del Gobierno con el Poder Autonómico

El Gobierno nombra al Delegado de Gobierno en cada Comunidad Autónoma; controla el
ejercicio de las funciones delegadas (art.150.2 CE); adopta las medidas necesarias para obligar
a una Comunidad Autónoma a cumplir la CE y las leyes; impugna ante el TC las disposiciones
y resoluciones por los órganos de las CCAA cuando sea preciso; plantea ante el TC los
conflictos de competencia, cuando se considere que una Comunidad Autónoma se ha excedido
de las competencias que señala la CE y su respectivo Estatuto de autonomía.

34
B. FUNCIÓN NORMATIVA
Nuestra Constitución reconoce al Gobierno numerosas posibilidades para que pueda ejercer una
función normativa. Diferenciamos la función normativa compartida y la exclusiva.

La función normativa compartida supone que las leyes o normas con rango de ley pueden ser
producto de la colaboración entre el Gobierno y las Cortes Generales. TÍTULO V. De las
relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. Encontramos:
1. La iniciativa legislativa; que puede ser directa (a través de los proyectos de ley
aprobados por el Consejo de Ministros y elevado a las Cortes), o indirecta (a petición de
las Asambleas Legislativas de las CCAA).
2. L v „ ‟ v ; n económica
(según los requisitos expuestos en el art.131CE), o para la celebración de los TTII (las
Cortes deben intervenir en su fase de confusión, y en su caso, para su autorización).
3. La legislación; que puede ser delegada (a través de los decretos legislativos), o de
urgencia (a través de los decretos-leyes aprobados por el Consejo de Ministros,
convalidados por el Congreso, o en su caso tramitados como proyectos de ley).
4. La elaboración de los presupuestos generales del Estado (deberán ser aprobados por las
Cortes, según el art.134 CE).

La función normativa exclusiva hace referencia a la potestad reglamentaria propia del

Gobierno, por lo que este puede dictar reglamentos que contribuyen a la ejecución de las leyes.
Asimismo, puede dictar otros que no tengan ese fin (los llamados reglamentos independientes).
Cuando el Consejo de Ministros ejerce la potestad reglamentaria, se adopta la forma de reales
decretos.

C. FUNCIÓN EJECUTIVA
La función ejecutiva del Gobierno (también conocida como el propio «Poder Ejecutivo»)
desempeña tres actividades principales:
1. Aplicar las leyes, mediante reglamentos de ejecución de las mismas.
2. Nombrar altos cargos de la Administración e imponer sanciones.
3. Servir eficazmente los intereses generales, con la ayuda de la Administración.

EL GOBIERNO EN FUNCIONES
Art. 101 CE: “1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de
pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o
fallecimiento de su Presidente. 2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de
v G ” A esta situación se la conoce como Gobierno en funciones.

Según lo dispuesto en el primer apartado de este artículo, el cese del Gobierno, y consiguiente
establecimiento del Gobierno en funciones se dará:

-Tras la celebración de elecciones generales. El cese comienza al día siguiente de la celebración

de las elecciones. La duración del Gobierno en funciones podrá oscilar entre 1 mes y varios
meses como máximo, según se desarrolle el procedimiento de nombramiento del nuevo
Presidente establecido en el art.99 CE.

-Tras la pérdida de la cuestión de confianza. En este caso, si el Presidente del Gobierno perdiera
la cuestión de confianza ante el Congreso de los Diputados, estaría obligado a presentar su
dimisión ante el Rey, y este a declarar su cese inmediatamente. La duración del Gobierno en
funciones oscilaría igualmente en los plazos de 1 mes o varios.

35
-Tras el triunfo de la moción de censura. Aquí, el Rey simultáneamente declara el cese del
Presidente del Gobierno derrotado, así como el de los demás miembros del Gobierno. La
duración del Gobierno en funciones será de unas horas, ya que el Presidente entrante tiene
prácticamente confeccionada su lista de miembros del Gobierno.

-Tras la dimisión voluntaria del Presidente del Gobierno. El Rey declara el cese del Presidente y
de los demás miembros del Gobierno y nombra al nuevo Presidente según el procedimiento
recogido en el art.99 CE.

-Tras el fallecimiento del Presidente del Gobierno. Este supuesto es similar al anterior, aunque
en esta ocasión, el Gobierno en funciones sería presidido por el Vicepresidente.

Funciones del Gobierno en funciones:

Las funciones de este Gobierno son ciertamente distintas a las de un gobierno normal. Esto es,
debido a su situación de interinidad, incluso aunque esta pueda durar meses. Por lo tanto, el
Gobierno en funciones deberá seguir dirigiendo la política nacional y deberá seguir velando por
el interés general, aunque se dan una serie de funciones que no podrá llevar a cabo.

Así, el Gobierno en funciones no podrá disolver las cámaras, ni plantear la cuestión de

confianza, ni presentar unos nuevos presupuestos del Estado, ni nombrar altos cargos políticos o
de la Administración, ni autorizar un referéndum, ni presentar un programa legislativo (salvo
que por razones de urgencia tenga que dictar decretos-leyes, o usar de forma limitada su
potestad reglamentaria).

El objetivo de todo esto no es condicionar la actuación del gobierno entrante, ya que lo contrario
equivaldría a un evidente fraude constitucional, puesto que si el gobierno saliente no cuenta con
la confianza expresa en el Congreso, se entiende que no se cumple el requisito esencial en el
funcionamiento de todo el régimen parlamentario.

LA ADMINISTRACIÓN
Recordamos que el Poder Ejecutivo es de naturaleza dualista, ya que dentro del mismo podemos
distinguir por una parte al Gobierno, y por otra a la Administración, la cual aparece como una
institución diferenciada. Tal conclusión se deduce del art.97 CE, cuando señala que “
G v ” TÍTULO IV D
Gobierno y de la Administración.

El Gobierno no es sólo un órgano constitucional básico en la estructura del Estado, sino que
además es el órgano superior de la propia Administración del Estado. Es más cada ministro
miembro del Gobierno es la cabeza de un departamento ministerial, por lo que los Ministros son
a la vez miembros de un órgano político, y titulares de un órgano administrativo.

Lógicamente, el Gobierno, como todo poder, necesita una organización; en este caso, es la
función de la Administración del Estado. No obstante, esta vinculación no impide que la
Administración no posea una propia sustantividad, incluso una relativa autonomía con respecto
al G E „
‟

Los órganos superiores de la Administración son siempre de naturaleza política, pero el resto de
sus miembros gozan de la categoría de funcionarios con plena estabilidad.

Aunque habitualmente se habla de la Administración Pública en singular, la existencia de varias

Administraciones nos lleva a realizar la siguiente clasificación:

36
 Administración local
Puede ser municipal / provincial / insular.

 Administración autonómica
L „E ‟
17 CCAA con sus respectivas organizaciones administrativas diferenciadas.

 Administración institucional y corporativa

Está compuesta por corporaciones vinculadas al Estado, como por ejemplo el INEM.

 Administración central especializada

Son órganos especializados en una función que ejercen en todo el territorio nacional,
como las Fuerzas Armadas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el Consejo Económico y
Social, el Tribunal de Cuentas, etc.

 Administración comunitaria
Es la propia de la UE, y está integrada por políticos y funcionarios de los diferentes
países miembros.

37
38
TEMA 4: EL PODER JUDICIAL

4.1. Los principios generales que configuran el Poder Judicial

A la hora de analizar la posición constitucional del Poder Judicial, lo primero que llama la
atención de nuestra regulación es el uso de la expresión «Poder Judicial» con la que se encabeza
el TÍTULO VI. Del Poder Judicial. Esto guarda su explicación por su carácter unitario en cuanto
a su función.

LA JUSTICIA EMANA DEL PUEBLO

Art.117.1 CE: “ L j R J
Magistrados integrantes del Poder Judicial, independientes, inamovibles, responsables y
ú ”L j pueblo y
se administra en nombre del Rey recogida en este artículo puede constituir una reiteración
2 E “2 L
en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”
Sin embargo, el art.117 CE no menciona expresamente al Poder Ejecutivo, sino a la justicia.
Que se administre en nombre del Rey no parece plantear excesivos problemas, teniendo en
cuenta la configuración de la Corona en nuestra Constitución, además de la función
interrogadora que cumple en Monarca con respecto a los actos de los demás órganos
constitucionales.
No obstante, el origen popular de la justicia tiene otras manifestaciones importantes, como las
siguientes:
 La posibilidad de ejercer la acción popular por parte de los ciudadanos.
 El libre acceso a los tribunales o el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
 La participación en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado.

LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL

La CE no se refiere expresamente a la independencia del Poder Judicial, sino a la de los jueces y
magistrados. Parece contemplar la independencia de los mismos, tanto de los otros poderes del
Estado, como respecto de sus propios órganos de Gobierno, distinguiéndose entre lo que se ha
denominado independencia externa o independencia interna.

Asimismo, la proclamación de la independencia del Poder Judicial se debe considerar un

requisito imprescindible para poder hablar de auténtico Poder Judicial y de verdadero Estado de
Derecho. En primer lugar, la independencia se proclama frente a los demás poderes del Estado,
y especialmente frente al Ejecutivo. Evidentemente, el autogobierno del Poder Judicial es
crucial para esta independencia, aunque al mismo tiempo encuentra su límite en la primacía del
ppio. de legalidad al que se encuentran sometidos jueces y magistrados.

En segundo lugar, la independencia se predica de todos y cada uno de los miembros integrantes
del Poder Judicial, lo cual provoca que estos posean un estatus jurídico con ciertas
especialidades, como la inviolabilidad de jueces y magistrados (principio clásico de nuestra
historia constitucional).

SOMETIMIENTO AL IMPERIO DE LA LEY

Este principio, también recogido en el art.117.1 CE, significa que la justicia que
administran los jueces y magistrados debe llevarse a cabo con pleno sometimiento al imperio de
la ley, lo que va a obligar a las siguientes precisiones:

1-Los jueces y magistrados no deben obediencia a nada ni nadie, salvo a la ley (este es un
concepto que va a englobar a todo el ordenamiento jurídico, comenzando por la CE).

39
2-El principio democrático se refuerza, pues si la ley es la expresión de la voluntad general, el
juez, de acuerdo con el origen popular de la justicia, está sometido a la misma.

3-Los criterios para resolver los litigios son los que le suministren las leyes y su adecuada
interpretación. Jamás van a depender de la libre voluntad personal, ideológica o creencia. El
juez únicamente está sometido a la ley, pero por ello debe aplicarla, y no crear derecho, lo que
no impediría que se llevara a cabo una interpretación adecuada al contexto y a las costumbres
del momento en que se aplica (recordamos que la jurisprudencia no es fuente del Derecho).

4-La sumisión a la ley no significa la sumisión al Poder Legislativo. El juez debe aplicar la ley
elaborada por ese Poder siempre que sea constitucional, pero ello no va a suponer que quede
vinculado por cualquier acto de las Cámaras, pues los actos administrativos-parlamentarios
están sujetos al control del Poder Judicial.

4.2. La organización judicial española

EL ESTATUS JURÍDICO DE LOS JUECES Y MAGISTRADOS
Al estudiar los principios generales del Poder Judicial veíamos cómo la Constitución se refería a
la independencia, a través de los jueces y magistrados. Esto implica hablar del estatuto jurídico
de ellos, reconocido en los arts.117, 122 y 127 CE, y desarrollado también por la LOPJ de 1 de
julio de 1985.

La concepción de la independencia judicial que hace la CE comporta tanto un fortalecimiento de

ciertos derechos de los jueces y magistrados, como una restricción de alguno de los derechos
fundamentales que son propios de todo ciudadano. Analizamos los siguientes fundamentos:

LA INDEPENDENCIA JUDICIAL EN SENTIDO ESTRICTO

Compuesta por las siguientes facetas:
a. Independencia política: se refiere a la posición del Poder Judicial dentro de la
organización general del Estado. En un Estado democrático de Derecho la justicia debe
estar separada del Ejecutivo y del Legislativo. No obstante, una cosa es la separación de
poderes, y otra es su independencia. Para que esta independencia pueda darse, es
necesario que cada uno de los poderes disponga de la facultad de gobernarse a sí
mismo. Tradicionalmente, los otros dos Poderes llevaban al Judicial, pero ahora el
gobierno del Poder Judicial propiamente, es ejercido por el CGPJ (autogobierno).
b. Independencia funcional: significa que todo juez es independiente cuando juzga
respecto de todos los demás órganos judiciales, ya que incluso cuando estos son
superiores, no pueden dictar instrucciones sobre su manera de juzgar, ni rectificar sus
decisiones.
c. Independencia selectiva: se refiere al reclutamiento de los jueces. En España existe un
sistema combinado de oposición, que constituye la regla general de entrada en la carrera
judicial.
d. Independencia económica: es necesaria para evitar posibles sometimientos a oscuros
intereses lucrativos. Es sobre todo una garantía social para conseguir la realización de
derecho y la justicia. La sociedad necesita que una función tan decisiva como la de
administrar justicia, se encuentre en manos de unos jueces y magistrados que estén
suficientemente pagados para conseguir su necesaria independencia.

LA INAMOVILIDAD
Este principio se refiere a que ni los jueces ni los magistrados podrán ser separados,
suspendidos, trasladados o jubilados sino por alguna de las causas establecidas en la LOPJ.

40
La inamovilidad judicial aparece así como un presupuesto de la independencia judicial, ya que
si el juez dependiese del arbitrio o discreción del Poder Ejecutivo (como sucedía en épocas
pasadas) no sería más que un siervo de ese poder.
El principio de inamovilidad se debe congeniar con el de la movilidad voluntaria, es decir, con
el derecho del juez a ser trasladado cuando así lo solicite con ocasión de la vacante que le pueda
corresponder.

LA IMPARCIALIDAD
Esta exigencia se refiere al ejercicio de la función de juzgar, para que el juez no esté nunca
condicionado por otros criterios que no sean los que derivan la ley y el Derecho. En cualquier
caso, no se puede equiparar la imparcialidad con la neutralidad ideológica; es decir, la
imparcialidad exige que esa neutralidad se ejerza en el marco de la ley, admitiendo por tanto la
diferente ideología o creencia propia de cada juez. Además, cabe la posibilidad de establecer
una serie de medios con el fin de evitar una clara o encubierta imparcialidad, como las
siguientes previsiones jurídicas positivas y negativas, dirigidas a fortalecer la necesaria
imparcialidad de los jueces y magistrados.

Previsiones positivas:
+La inmunidad. El art.398 LOPJ d “ j v v
sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. En este último caso, se tomarán las
medidas de aseguramiento indispensables y se entregará inmediatamente al detenido al Juez de
Instrucción má ” E j v v
imparcialidad del juez ante las eventuales represalias de las autoridades gubernamentales o
frente a una posible coacción en el ejercicio de sus funciones.
+El régimen funcionarial específico. Se trata de otra garantía positiva de los jueces y
magistrados para proteger su imparcialidad; consiste en que, siendo funcionarios del Estado, no
están sometidos al régimen funcionarial general (dependiente del Ejecutivo), sino que poseen un
régimen funcionarial propio y específico. Así, el art.122 CE señala que las atribuciones propias
del nombramiento de jueces y magistrados van a depender del CGPJ. Con ello, se trata de
conciliar la independencia e imparcialidad en el ejercicio de su función con la sujeción
jerárquica propia de la relación funcionarial.

Previsiones negativas:
-El régimen de incompatibilidades. Las incompatibilidades pueden ser de tres tipos:
 Públicas: significa que el cargo de juez o magistrado es incompatible con cualquier
cargo de elección popular o de designación política, y con empleos o cargos
retribuidos con las diferentes administraciones (salvo en lo que se refiere a la
docencia e investigación, así como la actividad artística o literaria).
 Privadas: significa que el cargo de juez o magistrado es incompatible con todo
empleo, cargo o profesión de carácter privado o mercantil.
 Judiciales: significa que el cargo de juez o magistrado es incompatible con el
ejercicio de otra jurisdicción ajena a la del Poder Judicial, con los empleos de toda
clase en los tribunales y juzgados de cualquier otro orden jurisdiccional, con todo
tupo de asesoramiento jurídico sea o no sea retribuido. Al mismo tiempo, no
podrán pertenecer a una misma sala jueces o magistrados que estuvieran unidos por
vínculo matrimonial, situación de hecho o equivalente o parentesco próximo.
Tampoco podrán desempeñar su cargo en los tribunales donde ejerzan
habitualmente, como abogado o procurador, familiares próximos o que tengan las
circunstancias que expone el art. 393 LOPJ.

-Limitación de ciertos derechos. Con el objeto de preservar la imparcialidad de los jueces y

magistrados se limitan ciertos de sus derechos.

41
 1) Limitación de la libertad de expresión: los jueces y magistrados no pueden revelar
hechos o noticias referentes a las personas físicas o jurídicas de lo que hayan tenido
conocimiento en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con el secreto de
profesionalidad que establece el art. 396 LOPJ.
2) Limitación del derecho de participación: significa que los jueces y magistrados no
podrán tomar parte en las elecciones legislativas o locales (salvo para emitir su voto
personal) según lo establece el art. 395.2 LOPJ. Esta limitación no afecta al importante
papel que deben cumplir en los procesos electorales, formando parte de las Juntas
Electorales, lo que constituye una garantía para su imparcialidad.
3) Limitación del derecho de reunión y manifestación: los jueces y magistrados no podrán
concurrir en su calidad de miembros del Poder Judicial a cualquier acto o reunión
política que no tenga carácter judicial, excepto aquellas para las que hubieran sido
convocados o autorizados a asistir por el CGPJ.
4) Limitación del derecho de asociación: se prohíbe a los jueces y magistrados, mientras
estén en servicio activo, pertenecer a partidos políticos, según el art. 127.1 CE y el art.
395 LOPJ. Aunque el art. 401 LOPJ permite el derecho de asociación profesional en
asociaciones que se configuran como un híbrido entre partidos políticos y sindicatos.

LA RESPONSABILIDAD INDIVIDUAL
Una consecuencia del reconocimiento de la independencia de los jueces y magistrados consiste
en la necesidad de reconocer también su responsabilidad en una doble faceta institucional: “
daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento
anormal de la administración de justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado,
”
La responsabilidad individual puede ser de tres tipos:

Disciplinaria (los jueces y magistrados tendrán una responsabilidad disciplinaria por faltas
muy graves, graves y leves, que será ejercida por el CGPJ).

Penal (los jueces y magistrados responden penalmente por los delitos y faltas cometidos
tanto en el ejercicio de sus funciones como en la vida privada. No obstante, la LOPJ ha
v á j
v v 398 LOPJ
previa de la solidez de los cargos que se imputan cuando se inicie un proceso penal que no
haya sido indicado por el proceso penal)???

Civil (los jueces y magistrados también responden civilmente por los daños y perjuicios que
causen en el desempeño de sus funciones incurriendo en dolo o culpa, art.410 LOPJ).

42
El reclutamiento de los jueces y magistrado. El sistema de oposición.

JUECES

 Juez de carrera
(Libre oposición y pruebas realizadas en el Centro de Estudios Judiciales- CEJ)

 Juez del 3er turno

(1/3 de las plazas que se ofrecen en cada convocatoria de oposiciones de ingreso se reservan
mediante concurso de méritos para juristas de reconocida competencia)

 Juez sustituto
(de carácter honorífico, para quienes reúnan las condiciones necesarias para el ingreso de la
carrera judicial, art.212.2 LOPJ)

 Juez temporal
(cubren las plazas vacantes en régimen de provisión temporal mediante concurso de
méritos, bajo el control del CGPJ y de los TSJ de las CCAA. El nombramiento será por 1
año y podrá prorrogarse otro año más)

MAGISTRADOS

 Magistrado de carrera
(accesibilidad siguiendo la jerarquía o mediante una prueba en el CEJ, a la que únicamente
podrán concurrir los jueces de carrera)

 Magistrado de 4º turno
(1 plaza de cada 4 vacantes en la categoría de magistrado de carrera se va a adjudicar por
concurso de méritos a juristas de reconocida competencia con +10 años de ejercicio
profesional)

 Magistrado de carrera del TS

(4 de 5 plazas vacantes en las distintas salas del TS, serán para magistrados de carrera,
reclutados 2 por orden jerárquico y 2 por pruebas selectivas en el CEJ)

 Magistrado de 5º turno del TS

(la 5ª y última plaza vacante de magistrados del TS se adjudicará a juristas de reconocida
competencia, con +20 años de ejercicio profesional y por concurso de méritos)

Este sistema de reclutamiento vigente en España debe ser matizado con una serie de detalles:

Primeramente, se reconoce también la figura del Juez de paz y el Juez suplente, quienes son
titulares de los Juzgados de Paz en aquellos municipios en los que no existan Juzgados de 1ª
Instancia e Instrucción. Estos son elegidos por el respectivo ayuntamiento y son nombrados por
un periodo de 4 años por la Sala del gobierno del TSJ de la Comunidad Autónoma
correspondiente.

Cabe precisar también que los jueces y magistrados que entren en la carrera judicial por
concurso de méritos, se integran, a todos los efectos, en esa carrera judicial formando un cuerpo
único.

43
EL TRIBUNAL SUPREMO
El ejercicio de la potestad jurisdiccional se va a atribuir a los siguientes juzgados y tribunales:
Tribunal Constitucional; Tribunal Supremo; Audiencia Nacional, Tribunales Superiores de
Justicia; Audiencias Provinciales; Juzgados de 1ªInstancia e Instrucción de lo Mercantil, de lo
Penal, de lo Contencioso-administrativo, de lo Social, de Menores, de Violencia de Género y de
Vigilancia Penitenciaria; Juzgados de Paz.

El Tribunal Supremo fue creado por las Cortes de Cádiz de 1812. Es el tribunal superior en
todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales cuya
responsabilidad descansa en el TC, ajeno al Poder Judicial.
Art.123 CE: “ E Tribunal Supremo, con jurisdicción en toda España, es el órgano
jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías
constitucionales. 2. El Presidente del Tribunal Supremo será nombrado por el Rey, a propuesta
del Cons j G P J ”

Sin embargo, la configuración del TS a partir de la CE de 1978 experimenta cierta

transformación por varios motivos:
 Por la creación de un sistema de justicia constitucional concentrada que implica la
configuración de un TC, cuyas decisiones vinculan a todos los tribunales ordinarios,
pudiendo incluso afectar a la jurisprudencia del TS.
Esto no significa que el TC sea un órgano jurisdiccional superior al TS, sino que, como
indica el art. 123 CE, el TS mantiene su consideración de órgano jurisdiccional superior en
todos los órdenes, salvo en materias de garantías constitucionales. El TC disfruta de una
supremacía funcional al tener la última palabra en materia de derechos fundamentales.
Aunque no debemos olvidar que el Poder Judicial también lleva importantes funciones en
materia de defensa constitucional: el TS debe aplicar e interpretar las normas
constitucionales (puesto que el TC el intérprete supremo, pero no el único); es competente
para apreciar la constitucionalidad de todas las normas que no tengan fuerza o valor de ley;
y efectúa la protección de derecho y libertades, sin perjuicio del amparo constitucional,
pudiendo plantear además la cuestión de inconstitucionalidad.
 Por la existencia del principio de unidad jurisdiccional, es decir, la existencia de los TSJ en
las CCAA, los cuales son órganos de la Administración de Justicia radicados en un
determinado territorio.
 Poe la creación del CGPJ como órgano de gobierno del Poder Judicial, que es presidido por
el Presidente del TS.
 Por el mantenimiento de órganos judiciales especializados de ámbito nacional como la AN,
que conocerá de materias de índole penal, contencioso-administrativo y social.

Con respecto a su estructura, el TS está dividido, según la LOPJ, en 5 salas:

De lo Civil,
De lo Penal,
De lo Contencioso-administrativo,
De lo Social,
De lo Militar,
estableciendo las competencias de cada una de ellas. Así mismo se prevé la existencia de una
Sala Especial de revisión, en los términos del art. 61 LOPJ, a la cual se le ha atribuido
competencia sobre la ilegalización de los partidos políticos.

44
 4.3. El Consejo General del Poder Judicial
En los comienzos del constitucionalismo, la configuración del Poder Judicial concedido
como uno de los poderes del Estado, no significó el reconocimiento de la independencia política
de ese poder. Para que existiera por tanto, era necesario que el Poder Judicial al igual que los
otros poderes, dispusiera de un autogobierno, es decir, de una forma de gobierno propia que
impidiese la injerencia de los otros poderes. Sin embargo, ello no fue del todo así, e inicialmente
dependió del Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia, por lo que la configuración del Poder
Judicial como tal Poder de Estado era una falacia.

Esto constituye el motivo de la creación del Consejo General del Poder Judicial, un órgano de
gobierno propio del Poder Judicial, cuyo objetivo consiste en llevar a la práctica la auténtica
independencia política y funcional de este poder.

NATURALEZA Y COMPOSICIÓN DEL CGPJ

Nuestra Constitución, siguiendo los modelos italiano y francés, va a introducir por primera vez
en nuestro constitucionalismo la institución del CGPJ como órgano de gobierno del Poder
Judicial. Para precisar, debemos decir que es evidente que gobernar dicho poder no significa
juzgar, sino simplemente regir la organización a la que pertenecen como funcionarios los jueces
y magistrados y el resto de personas y medios que integran la Administración de Justicia. Por
tanto, el CGPJ no posee potestades jurisdiccionales ya que éstas son monopolio exclusivo de los
juzgados y tribunales.
Art.122.2 CE: “2 E j G P J
La ley orgánica establecerá su estatuto y el régimen de incompatibilidades de sus miembros y
sus funciones, en particular en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen
disciplinario.
3. El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal
Supremo, que lo presidirá, y por 20 miembros nombrados por el Rey por un periodo de 5 años.
De éstos, 12 entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que
establezca la ley orgánica; 4 a propuesta del Congreso de los Diputados, y 4 a propuesta del
Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de 3/5 de sus miembros, entre abogados y otros
juristas, todos ellos de reconocida competencia y con + 5 ñ j ”

ESTRUCTURA Y FUNCIONES DEL CGPJ

El CGPJ se va a estructurar en una serie de órganos unipersonales o colegiados que ejercen
competencialmente las funciones que les asignan los arts.122 y ss. de la LOPJ, así como el
Reglamento de Organización y Funcionamiento de 1986.

LA PRESIDENCIA
El Presidente del CGPJ
Es el Presidente del TS, designado por el Pleno del CGPJ, formado por 20 miembros, mediante
una sesión constitutiva en la que se debe ejercer una mayoría de 3/5 de sus miembros. Es
nombrado por 5 años por el Rey mediante real decreto, refrendado por el Presidente del
Gobierno. Tiene que ser elegido entre miembros del Poder Judicial o juristas de reconocida
competencia con +15 años de antigüedad en su carrera, o en el ejercicio de su profesión,
pudiendo ser reelegido una sola vez.

Funciones del Presidente del CGPJ (Art. 125 LOPJ):

1. Representar al CGPJ.
2. Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Comisión permanente. Decidir en los
casos de empate, mediante su voto de calidad.
3. Ejercer otras funciones del día de las sesiones del Pleno y de la Comisión permanente.

45
El cese del cargo de la Presidencia se producirá:
- Por expiración de su mandato (5 años).
- Por renuncia.
- Por propuesta del Pleno del CGPJ por su notoria incapacidad o incumplimiento
grave de los deberes de su cargo, apreciada por 3/5 de sus miembros.

El Vicepresidente del CGPJ

Es propuesto por el Pleno del CGPJ entre sus vocales, por mayoría de 3/5 de sus miembros,
siendo también nombrado por el Rey.

Funciones del Vicepresidente del CGPJ:

1. Sustituir al Presidente del CGPJ en los casos de vacante, de enfermedad, de ausencia o
de otro motivo legítimo.
2. Presidir por delegación del Presidente de la Comisión permanente.
3. Ejercer otras funciones que le reconoce el Reglamento orgánico.

EL PLENO
El Pleno del CGPJ está formado por 20 miembros bajo la Presidencia del Presidente del TS, que
es el auténtico órgano decisorio del Consejo. El Pleno se constituye válidamente cuando se
encuentran presentes un número mínimo de 14 de sus miembros, con la asistencia de su
Presidente, o de su sustituto legal.
El Pleno se puede reunir en sesiones ordinarias que se celebran cada 2 semanas, o en sesiones
extraordinarias, según lo previsto reglamentariamente. También, se puede convocar una reunión
del Pleno a petición de 5 de sus miembros, incluyéndose en el orden del día los asuntos que
hayan propuesto.
Los acuerdos del Pleno, como de los demás órganos del CGPJ, son adoptados por MAY. SIMPLE,
y en su caso, se desempata en una votación con el voto de calidad de quien presida el Pleno,
permitiendo a los miembros disidentes (en desacuerdo) formular un voto particular, que se
añade al acta.

Funciones del Pleno del CGPJ:

1. N :P TS T …T é
elaborar un informe previo y no vinculante para el nombramiento del Fiscal General del
Estado. Asimismo se encarga del nombramiento de cargos interinos e internos, propios
del CGPJ.
2. Provisión de destinos, ascensos, situaciones administrativas y régimen disciplinario de
jueces y magistrados.
3. Selección compartida de jueces y magistrados para determinados cargos.
4. Asesoramiento, mediante informe, sobre anteproyectos de leyes y disposiciones
generales en materias judiciales antes de que pasen por las Cortes Generales.

LAS COMISIONES
Las Comisiones del CGPJ se eligen anualmente. Podemos destacar las siguientes:
1. Comisión permanente
Decide aquellos nombramientos de magistrados, que al no tener carácter íntegramente
reglado, no son competencia del Pleno. También ejerce la función de control de las
situaciones administrativas de jueces y magistrados.
2. Comisión disciplinaria
Es competente para la instrucción de expedientes e imposición de sanciones a jueces y
magistrados.
3. Comisión de calificación
Tiene la función de informar sobre los nombramientos de la competencia del Pleno.

46
 4.4. El Ministerio Fiscal
La CE ha supuesto importantes modificaciones en la configuración del Ministerio Fiscal, al
que engloba dentro del TITULO VI. Del Poder Judicial. En cuanto a su naturaleza, podemos
decir que se acontece una cuestión polémica, fundamentalmente porque se plantea si el MF es
un órgano incardinado en el Poder Judicial, o si es un órgano público dependiente del Gobierno.
La primera posición resulta difícil de sostener, a pesar de que la Constitución incluye al MF en
el título referente al Poder Judicial. El segundo punto de vista parece que tiene más razones para
su fundamento, especialmente en lo referente al nombramiento del Fiscal General del Estado.
Sin embargo, tampoco se podría considerar al MF propiamente como un órgano administrativo
en sentido estricto, ya que su función es provocar la actividad jurisdiccional en orden a la
defensa de la legalidad de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la
ley.

ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL MF

Podemos distinguir los siguientes órganos del Ministerio Fiscal:

El Fiscal General del Estado

Art.124.3 CE: “3 L á á F
4. El Fiscal General del Estado será nombrado por el Presidente del Gobierno, oído el Consejo
General del P J ”
Los apartados de este artículo se remiten a una ley que regula el estatuto orgánico del MF
refiriéndose también al nombramiento del Fiscal General del Estado. Así, podemos decir que el
Fiscal General del Estado es nombrado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído previamente
el CGPJ, debiendo ser elegido entre juristas de reconocido prestigio, con +15 años de ejercicio
profesional. La intervención del Rey, recordamos, será considerada como un acto debido,
refrendado por el Presidente del Gobierno.

El Consejo Fiscal
La Junta de Fiscales de Sala
La Fiscalía ante el TC
La Fiscalía del TS
La Fiscalía de la AN
La Fiscalía de los TSJ
La Fiscalía de las AP
La Fiscalía de las AT

LAS FUNCIONES DEL MF

Art.124.1 CE: “ E F j
órganos, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los
derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los
interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la
satisfacción del interés social.
2. El Ministerio Fiscal, ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los
principios de unidad de actuación y de dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a
”
Hay que tener presente que estas competencias están concebidas sin perjuicio de las funciones
encomendadas a otros órganos, como el Defensor del Pueblo en lo referente a los derechos de
los ciudadanos.
Para realizar estas funciones, el MF debe estar a los principios de legalidad, lo que implica una
actuación con sujeción a la CE, a las leyes y a las demás normas que integran el ordenamiento
jurídico vigente. También, debe estar al principio de imparcialidad, que supone una actuación
con plena objetividad e independencia en defensa de los intereses que le están encomendados.

47
Lógicamente, las funciones del MF están vinculadas al sistema de relaciones con los demás
poderes políticos.

R#1 Relación del MF con el Gobierno

Como ya hemos visto, el Gobierno es quien nombra al Fiscal General del Estado, concebido
como un órgano que promueve ante los tribunales las actuaciones pertinentes en defensa del
interés público. Por otro lado, éste debe elevar anualmente una memoria al Gobierno de la cual
se remitirá una copia a las Cortes y al CGPJ. Todo ello hace que la dependencia del Gobierno
sea casi jerárquica pudiéndose hablar de una responsabilidad política del Fiscal General del
Estado ante el Gobierno.

R#2 Relación del MF con las Cortes Generales

Se establece la posibilidad de que el MF compadezca ante las Cortes a efectos informativos.

R#3 Relación del MF con los órganos de Gobierno de las CCAA

Las Comunidades Autónomas podrán solicitar la actuación del MF en defensa del interés
público.

R#4 Relación de la Fiscalía ante el TC

El MF está legitimado para plantear los recursos de amparo, interviniendo además en otros
procesos constitucionales. El nuevo estatuto orgánico del Ministerio Fiscal establece que
corresponde al mismo interponer el recurso de amparo constitucional, así como intervenir en los
procesos que conoce el TC en defensa de la legalidad y en la forma que las leyes establezcan.

48
II. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

TEMA 5: EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

5.1. Origen histórico

Primeramente conviene explicar los orígenes y antecedentes del Tribunal
Constitucional, incidiendo en los primeros análisis sobre el control de constitucionalidad. Para
ello se hace necesario remitirse al caso Marbury vs. Madison.
Si nos remontamos a la historia podemos ver que el inicio de control de constitucionalidad
aparece en EEUU a principios del siglo XIX; si bien la Constitución Americana de 1787 no
preveía dicho control. Será entonces, en el mes de febrero de 1803 cuando se da esa decisión de
la Corte Suprema sobre el caso antes citado. Dicha decisión tiene su origen y causa en el
nombramiento de cuarenta y dos jueces de paz en el distrito de Columbia, los cuáles eran
elegidos entre funcionarios federales con cargos políticos, para así evitar lo que se conocía
„ ‟ v
último día de mandato del por aquel entonces presidente del partido federal, John Adams.

Con la llegada del nuevo presidente norteamericano Thomas Jefferson, su secretario de Estado,
James Madison, no lleva a efecto las notificaciones de los decretos de nombramiento de los
jueces federales. Como consecuencia de este acto, cuatro de esos jueces afectados, entre los
cuáles se encontraba William Marbury, recurren a la Corte Suprema para que obligue al
secretario Madison a llevar a cabo los nombramientos pendientes de conformidad con la Ley
juidiciary act de 1789, la cual habilitaba a la Corte Suprema a dar órdenes a la Administración.
El juez Marshall establece que le asiste un derecho a Marbury y este debía ser tutelado. El
problema era que la ley citada era contraria a la Constitución vigente, por lo que la competencia
de la Corte Suprema establecida en dicha ley era inconstitucional, es decir, era un acto
inconstitucional que la Corte Suprema diera órdenes a la Administración en este caso.

T v “ es contraria a la Constitución, deja

vá ” P
en el ordenamiento jurídico debe ser conforme a la misma.
El antecedente más próximo en nuestro constitucionalismo histórico “T
G ” E 93 2

5.2. La problemática actual de la justicia constitucional y las

reformas de la LOTC
La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1979 ha sufrido importantes modificaciones, entre
las que cabe destacar las siguientes:
 Supresión del art.45 LOPJ en 1984, referente a los recursos de amparo por violación del
derecho de objeción de conciencia.
 Reforma por la LO 7/1999 de 21 de abril, por la que se incorpora un nuevo conflicto en
la defensa de la autonomía local.
 Modificación del art. 33 LOPJ mediante la LO 1/2000 del 7 de enero, por la que se
alarga el plazo de interposición de los recursos de inconstitucionalidad, con el fin de
que se lleve a cabo un posible arreglo no-litigioso con la intervención de la Comisión
bilateral en los supuestos de conflicto entre Estado y las CCAA.
 Reforma por la LO 8/2010 del 4 de noviembre, que facilita la elección de los
magistrados del TC en los casos de cobertura de vacantes o de renovación, limitando el
mandato de los magistrados a 9 años.
 Reforma por la LO 15/2015 de 16 de octubre, que aborda la ejecución de las STC.

49
5.3. Composición, estructura interna y funcionamiento
La configuración del TC aparece recogida en el TÍTULO IX. Del Tribunal
Constitucional (arts. 159-165 CE). Su desarrollo se lleva a cabo a través de la LO 2/1979 de 3
de octubre del Tribunal Constitucional, es decir, la LOTC de 1979.
En el primer artículo de esta ley se establece que el TC es el intérprete supremo de la CE, que es
independiente de los demás órganos constitucionales y que está sometido sólo a la CE y a la
LOTC. Además, es único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional.

El TC es, por tanto, el intérprete supremo de la CE, un órgano constitucional dotado de amplia
autonomía, un órgano jurisdiccional, y un órgano creado, autónomo e independiente del Poder
Judicial.

COMPOSICIÓN DEL TC
Art.159 CE: “E T 2 Rey; de
ellos 4 a propuesta del Congreso por mayoría de 3/5; 4 a propuesta del Senado, con idéntica
;2 G ; 2 j G P J ”

Distinguimos entonces, los magistrados de origen judicial, los magistrados de origen

gubernamental, y los magistrados de origen parlamentario. Este último procedimiento de
elección tuvo importantes modificaciones con la reforma de la LOTC del 2007, pues se
estableció que los magistrados elegidos por el Senado habían de ser propuestos por las
Asambleas Legislativas de las CCAA. Esta modificación de la LOTC, de hecho fue recurrida, y
desestimada por la sentencia 49/2008.

Los componentes del TC serán designados por un período de 9 años y se renovarán por terceras
partes cada 3 años. Deberán ser nombrados entre magistrados y fiscales; profesores de
Universidad; funcionarios políticos y abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia
con más de 15 años de ejercicio profesional. Son independientes e inamovibles, y continuarán
en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesión del cargo quienes hubieran de
sucederles.

ESTRUCTURA DEL TC
El TC está formado por un Presidente, un Vicepresidente y el Pleno (integrado por 12
magistrados). La figura de la presidencia adquiere cierta relevancia dentro de la estructura
interna de ese tribunal.
El TC tiene 2 salas y 4 secciones.
-Cada sala está compuesta por 6 magistrados. La primera está presidida por el Presidente y la
segunda por el Vicepresidente.
-Cada sección está compuesta por 3 magistrados.

Con la reforma del 2007, las secciones podrán conocer y resolver aquellos recursos de amparo
que la sala correspondiente les remita en los términos previstos por la LOTC. Además, las
secciones tienen competencia en los asuntos de derecho ordinario y en la admisibilidad o no de
los recursos, función de gran importancia que pueden recabar para sí tanto las salas del TC
como el Pleno.
Respecto a este último, cabe destacar que la reforma del 2007 apuesta por una descentralización
del control de constitucionalidad de las leyes, tanto en el recurso como en la cuestión, aunque se
regulen de manera distinta. En el recurso de inconstitucionalidad, las salas conocerán aquellos
asuntos que sean de mera aplicación de la doctrina del TC, señalando cuál debe ser la llena
doctrinal que se va a aplicar al caso concreto. En el supuesto de la cuestión de
inconstitucionalidad, el Pleno va a decidir qué asunto se va a reservar a su estudio y cuáles de
ellos van a ser diferidos en las salas. Asimismo, estas conocerán los conflictos constitucionales
de competencias entre Estado y CCAA. También conocerán de las impugnaciones previstas en
el art.161.2 CE (recursos de amparo), y de los conflictos de defensa de la autonomía local.

50
Dentro de esta estructura, además de los magistrados del TC, se va a contar con órganos de
apoyo externo como la Abogacía del Estado, el MF o la Secretaría de Justicia; así como con
órganos internos, como la Junta de Gobierno, la Secretaría General o los Letrados del TC. Y a
ello, debemos añadir que el Reglamento de Organización ha previsto la existencia de un
Gabinete Técnico del Presidente, concebido como el órgano de asistencia para esta figura.

EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS MIEMBROS DEL TC

Tanto la CE, como la LOTC han procedido a dotar a los magistrados de las herramientas
necesarias para proteger su independencia de las intrusiones de otros poderes y así mantener la
neutralidad política. Esta independencia se debe a una serie de principios que podemos enunciar
como:

LA INDEPENDENCIA DE JUICIO
Los miembros del TC no pueden recibir órdenes de otros órganos. Asimismo, cada uno de los
magistrados goza de total libertad para decidir sin tener que responder ante el resto de
magistrados.

LA INAMOVILIDAD
Los magistrados serán inamovibles durante su mandato.

LA INVIOLABILIDAD
Los magistrados no podrán ser perseguidos por las opiniones vertidas en el ejercicio de sus
funciones.

LA INEGIBILIDAD E INCOMPATIBILIDAD
Se exige total dedicación de los magistrados a la institución, todo ello teniendo siempre presente
su imparcialidad.

LA RESPONSABILIDAD
Los magistrados son responsables de su conducta.

5.4. Los actos del TC

El TC al ejercitar sus competencias no puede actuar de oficio, es decir, por su propia
voluntad, sino sólo a instancia de parte (lo mismo que ocurre con toda la jurisdicción). Las
resoluciones del TC adoptarán una determinada forma dependiendo de la naturaleza de su
respuesta. En este sentido podemos hablar de actos externos y de actos internos.

ACTOS EXTERNOS DEL TC

Los actos externos están dirigidos a dar respuesta a las pretensiones o demandas de los poderes
públicos y de los ciudadanos que recurren al TC. Distinguimos:

 Providencias
Son decisiones no motivadas del TC ante cualquier requerimiento de parte. También sirven
para inadmitir un recurso. La providencia como documento jurídico puede ser dictada tanto
por una sala como por una sección.

51
  Autos
Son resoluciones motivadas que resuelven un punto concreto sobre el que ha existido debate
o sobre el que han sido oídas las partes. Normalmente, se estructuran de la siguiente forma:
I. Antecedentes (se exponen los antecedentes de hecho en que se basa la demanda)
II. Fundamentos jurídicos (forman la argumentación conforme a Derecho)
III. Fallo (es la resolución final, siempre que no se refiera a la resolución terminativa del
proceso, en cuyo caso se adoptaría la forma de sentencia).

 Sentencias
La sentencia es la forma que adopta la resolución definitiva del TC, que pondrá fin a ese
proceso constitucional. Son:
Estimatorias; cuando la pretensión es conforme a lo solicitado.
Desestimatorias; cuando la pretensión no es conforme.

Entre los efectos de la sentencia del TC encontramos que:

-La sentencia tiene valor de cosa juzgada, es decir, tiene carácter irrevocable frente a
resolución definitiva.
-La sentencia es firme, pues no cabe recurso contra ellas, salvo que se buscara alguna vía
supranacional a través del Tribunal Europeo de DDHH.
-La sentencia vincula a todos los poderes públicos, es decir, todos aquellos están obligados
a cumplir lo que el TC resuelva.
-La sentencia tiene un efecto erga omnes, lo que significa que (a excepción de las sentencias
que resuelven un recurso de amparo, el cual solo obliga a las partes del proceso) ha de ser
cumplida con efecto general.

La estructura de la sentencia es muy similar a un auto:

I. Antecedentes
II. Fundamentos jurídicos
III. Fallo (donde el TC resuelve y expone su decisión)

 Declaraciones
Este tipo de resolución se refiere a la consulta que puede hacer el Gobierno o cualquiera de
las Cámaras de las Cortes Generales para que el TC declare si existe o no contradicción
entre un tratado que se quiera ratificar y la CE. En el caso de que el TC decida que existe, el
tratado es por tanto contrario y para su ratificación será necesaria la reforma de la CE.

 Votos particulares
Son las opiniones disidentes que pueden existir entre los miembros del TC. Esta
discrepancia se puede referir bien a la argumentación y al fallo de la decisión (voto
particular discrepante), o bien solo a la argumentación (voto particular concurrente).

ACTOS INTERNOS DEL TC

Los actos internos son aquellos actos necesarios para el funcionamiento del TC. Son aquellas
funciones dirigidas a resaltar la autonomía e independencia del TC, por lo que podemos decir
que el TC goza de tres tipos de autonomías: presupuestaria, organizativa y reglamentaria.
El propio TC confecciona su presupuesto, que deberá ser aprobado por las Cortes dentro de los
presupuestos generales del Estado. Luego, en cuanto a la organización, el TC es quien decidirá
sobre las oposiciones, concursos o contratos mediante los cuales se recluta al personal que
integra su organización. Y el TC, puede dictar las normas por las que debe regirse su
funcionamiento y organización, respetando a la CE y a la LOTC. A estos efectos, el art. 1 del
R T ñ “ administración del TC
corresponden en el ámbito de sus respectivas competencias al Pleno, al Presidente, a la Junta de
G S G ” E efinitiva, los acuerdos de estos órganos son los que
constituyen los actos internos del TC.

52
5.5. Competencias del TC

EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES

El TC no es el único intérprete de la CE, pero sí su supremo intérprete. Esto significa, por un
lado, que su interpretación de la Constitución es la única correcta, por lo que a ella se deben
adaptar los demás intérpretes. Y por otro lado, significa que este es el único órgano
jurisdiccional que tiene la potestad de expulsar del ordenamiento jurídico español una ley o
norma con fuerza de ley que vulnere lo establecido en la CE de 1978.

Se pueden diferenciar dos clases de control de constitucionalidad de las leyes o normas con
rango de ley: el control de constitucionalidad formal y el material. El primero trata de controlar
que las normas con fuerza de ley se elaboran con los requisitos procesales establecidos en el
ordenamiento. En estos casos, convive el principio de proporcionalidad, por el cual la existencia
de un pequeño defeco en la tramitación de la ley, no debe implicar la nulidad total de la misma.
Y respecto al segundo, se controla que la materia objeto de la norma con fuerza de ley no
vulnere el contenido de la CE.

Según el momento en el que se lleve a cabo el control de constitucionalidad distinguimos:

1ºEl control previo en los TTII
Este control tiene como objetivo evitar que un tratado internacional con estipulaciones
contrarias a la CE pueda llegar a entrar en vigor con las consiguientes perturbaciones para el
ordenamiento jurídico. Ahora bien, este control previo sólo se podrá solicitar cuando ya se haya
firmado el tratado pero antes de que haya sido ratificado, o incluso cuando se encuentre en
proceso de ratificación por las Cámaras.
Si el TC reconoce la inconstitucionalidad del Tratado, solo cabrían dos opciones: renunciar a su
ratificación, o reformar la CE. Este control se empleó, por ejemplo en el Tratado de Maastricht.

2ºEl control a posteriori--

Este control se lleva a cabo a través del recurso de inconstitucionalidad (el instrumento procesal
más importante para controlar las leyes y las normas con fuerza de ley). Solo se va a poder
plantear una vez que la norma ha entrado en vigor. Debe plantearse en un plazo de 3 meses a
partir de su publicación en el BOE o en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma, en el caso
de normas con fuerza de ley autonómica.
El recurso de inconstitucionalidad tiene una validez limitada, y tampoco está al alcance de
todos. Los sujetos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, según el
art.162.1 a) CE son:
el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, los órganos
colegiados de las CCAA, y en su caso, las Asambleas Legislativas de las CCAA.

3ºEl control permanente--

El control permanente se realizará a través de la cuestión de inconstitucionalidad, que sería la
vía procesal mediante la cual el TC se va a pronunciar sobre la constitucionalidad de una norma
a propuesta de un juez o tribunal que posea dudas sobre una ley que deba aplicar en un litigio
concreto. La tramitación de dicho litigio se suspenderá hasta que se pronuncie el TC. La
cuestión de inconstitucionalidad no está sujeta a ningún plazo.

EL CONTROL DE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Es una de las funciones primordiales que lleva a cabo el TC. Esta función es, además, la más
valorada por la opinión pública.
A través del recurso de amparo el TC aparece como un órgano que controla a los jueces. De
hecho, una gran mayoría de los recursos de amparo presentados ante el TC tiene como objetivo
recurrir una decisión judicial, por lo que buena parte de la actividad del TC consiste en revisar la
actuación de los jueces.

53
EL CONTROL DE LA DIVISIÓN HORIZONTAL DEL PODER
Este control se refiere a que se cumpla el principio de la división de poderes. Se va a llevar a
cabo a través de lo que se conoce como el recurso por conflicto de atribuciones. El objeto de
este recurso es resolver las controversias que pueden surgir en el reparto de atribuciones entre
los órganos del Estado, según lo que viene establecido en la CE y en las leyes orgánicas. Es
decir, se trata de resolver los conflictos que pueden surgir entre sí por parte del Congreso de los
Diputados, del Senado, del Gobierno y del CGPJ.
Los legitimados para interponer el recurso por conflicto de atribuciones son los Plenos de cada
uno de los órganos constitucionales señalados; y pueden resolverse a través de dos vías: la vía
conciliadora o la vía contenciosa.

La vía conciliadora consiste en que cuando un órgano de los mencionados considere que otro de
ellos ha adoptado decisiones asumiendo atribuciones que la CE o las leyes orgánicas reconocen
al primero, este se lo hará saber y solicitará su revocación en el plazo de 1 mes. Si el órgano
requerido revoca voluntariamente su decisión el conflicto de atribuciones quedará solucionado.

La vía contenciosa significaría que el órgano a quien se dirige la notificación se reafirma en que
ha actuado conforme a la CE y a las leyes orgánicas y por lo tanto no revoca su decisión, o
incluso deja transcurrir el plazo de tiempo de 1 mes desde su recepción sin pronunciarse. Aquí
tendrá lugar el conflicto. Lógicamente, en este caso, por acuerdo del Pleno, el órgano afectado
planteará el conflicto de atribuciones al TC.

EL CONTROL DE LA DIVISIÓN VERTICAL DEL PODER

Este control se va a llevar a cabo a través de tres medios:

- A través del recurso de inconstitucionalidad, cuando se trate con normas con rango de ley que
vulneren el reparto constitucional de competencias.

-A partir del conflicto de competencias, cuando se trate de normas con rango inferior a la ley.
Este es el proceso constitucional que más se utiliza para resolver los problemas que surgen en el
reparto de competencias entre el Estado y las CCAA.
Evidentemente, existirá un conflicto de competencias cuando dos órganos se consideren
igualmente competentes (conflicto positivo), o si ocurre lo contrario, que dos órganos se
consideren incompetentes en relación a un determinado asunto (conflicto negativo).

-A través la cláusula de supremacía del Gobierno. Art.161.2 CE: “2 El Gobierno podrá

impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y soluciones adoptadas por los
órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la
disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en
un plazo no superior a 5 meses.”

54
5.6. El recurso de amparo
El recurso de amparo es el instrumento procesal más importante de defensa ante el TC
de los derechos y libertades de los ciudadanos. En cuanto a tal, va a cumplir una doble misión.
Por una parte, va a servir como remedio último interno de protección de los derechos de los
ciudadanos, y por otro lado, tiene una función objetiva de defensa de la constitucionalidad, al
servir de instrumento de interpretación de los derechos fundamentales.

Según lo establecido en el art.53.2 CE, el recurso de amparo protege de cualquier acto de los
poderes públicos que atente contra los derechos consagrados en los siguientes preceptos:
{

Ningún derecho, por tanto, no reconocido en estos artículos de la CE puede fundamentar un

recurso de amparo. Además, la lesión que pretende repararse por medio de este recurso ha de
proceder siempre de los poderes públicos, por lo que: las disposiciones judiciales, actos
jurídicos, omisiones, o simples vías de hecho de los poderes públicos del Estado, de las CCAA,
y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o institucional, así como de sus
funcionarios o agentes, pueden dar lugar a un recurso de amparo, de conformidad con el art.
41.2 LOTC.
Este precepto va a plantear varias cuestiones:

*En primer lugar, ñ “ ú ”

el TC de una manera flexible, incluyendo en el mismo, entidades de naturaleza mixta.

*En segundo lugar, únicamente existe un tipo de actuación de los poderes públicos exento de
control a través del recurso de amparo. Se trataría de las leyes que han de ser controladas
mediante los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad.

*La tercera cuestión es el problema que se suscita, en relación con el objeto de recurso de
amparo, es el relativo al control de las lesiones de derechos y libertades que no proceden de los
poderes públicos, sino de particulares. Estas lesiones han de ser reparadas por los órganos
judiciales. Ahora bien, el TC, en una interpretación flexible de los art. 41 y art.44 LOTC entra
también a fiscalizar las vulneraciones de derechos que tienen su origen en actos de particulares.
E z : “ los jueces y tribunales
ordinarios reaccionar contra las vulneraciones de derechos producidas en las relaciones entre
particulares. No obstante, si dichos jueces y tribunales no reparan esas vulneraciones, con ello a
su vez estarán violando los derechos y libertades. Dado que los órganos judiciales poseen
naturaleza político- ú á vé ”
De esta forma, el TC no sólo va a proteger frente a vulneraciones de los poderes públicos, sino
que también lo va a hacer de los particulares.

Los sujetos legitimados para interponer el recurso de amparo, según el art.162.1 CE y el art.46.1
LOTC, son:
Cualquier persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, el Defensor del Pueblo, y
el Ministerio Fiscal.

Con respecto a los plazos de interposición del recurso de amparo los arts. 42 y ss. LOTC
establecen tres supuestos procesales de amparo según la naturaleza del órgano al que se imputa
la lesión. Otras normas, aparte, han introducido regulaciones específicas de ciertos casos de
recurso de amparo. Aunque el procedimiento a seguir en esencia es el ordinario, existen algunas
particularidades en cada uno de ellos.

55
 1- Recurso de amparo contra actos sin valor de ley, procedentes del Estado o de las
Comunidades Autónomas.
42 LOT : “ z 3
es firme, según las normativas internas de funcionamiento del órgano legislativo
”

2- Recurso de amparo contra actos del Gobierno, órganos ejecutivos de las CCAA o de las
distintas administraciones públicas, así como de sus agentes o funcionarios.
43 LOT : “ z 20
notificación de la resolución judicial recaída en el proceso j v ”

3- Recurso de amparo contra actos u omisiones de órganos judiciales.

43 LOT : “ z v z 30
v j ”

El procedimiento del recurso de amparo

El recurso de amparo se va a iniciar con la presentación de la correspondiente demanda dirigida
al TC. En ella, deben concretar todos los extremos fácticos y jurídicos en los que se fundamenta
el recurso de amparo, de conformidad con lo establecido en el art. 49.1 LOTC.

En la demanda deben exponerse con claridad y concisión los hechos que la fundamentan, los
preceptos constitucionales que se estiman infringidos y el amparo que se solicita para preservar
o restablecer el derecho o libertad que se estima vulnerado. Además, la demanda deberá ser
acompañada por una serie de documentos necesarios para la resolución del concurso.

La sentencia de amparo puede tener un doble contenido, según el art.53 LOTC: se puede
desestimar la demanda (denegación del amparo) u obtener la estimación total o parcial de esa
demanda (otorgamiento de ese amparo).
Desde el punto de vista del caso concreto, el art.55 LOTC va a prever un posible triple efecto de
la estimación del amparo: 1) La declaración de nulidad del acto o resolución impugnado.
2) El reconocimiento del derecho o libertad vulnera.
3) El restablecimiento del recurrente en la integridad del derecho.
Al margen de los efectos que para el caso concreto posee la sentencia de amparo, la doctrina que
en ella se contiene, en relación con los derechos y libertades, tiene la dimensión general que
corresponde a la función de intérprete supremo de la Constitución que posee el TC.

56
 5.7. La reforma constitucional
La Constitución Española, en cuanto a consagración de una serie de valores jurídicos
indeterminados que dan forma al modelo democrático, constituye la norma suprema del
ordenamiento jurídico. A pesar de que su redacción es fruto del consenso alcanzado entre las
distintas ideologías políticas de los años 70, no cabe referirse a dicha norma como norma
intocable por definición. De hecho, negar la posibilidad de modificarla traería como
consecuencia inevitable su desfase en el tiempo, o sea, su
v é

Partiendo de la necesidad de prever un procedimiento de reforma constitucional, debemos

referirnos al carácter rígido o flexible que puede tener un texto constitucional. Son
constituciones flexibles aquellas cuyo procedimiento de revisión constitucional es el mismo que
el previsto para la aprobación, modificación o derogación de cualquier norma. Serán en cambio
rígidas las constituciones que establezcan un procedimiento específico más complejo. Este
último, sería el caso de nuestras Constitución.

Llegados a este punto se hace necesario explicar tres conceptos especialmente relevantes cuando
analizamos la teoría de la Constitución Española de 1978:

Poder constituyente originario→ es el poder creador de la CE. Dado que el art.1.2 CE

“ nacional reside en el Pueblo español”
Pueblo el titular de dicho poder constituyente.

Poder constituido→ se entiende como el conjunto de órganos e instituciones creados por el

poder constituyente, como por ejemplo la Corona, las Cortes Generales o el Gobierno, entre
otros. También es poder constituido aquel que tiene capacidad para formar la CE.

Poder constituyente constituido→ es el poder con capacidad para reformar la CE, siguiendo
siempre el procedimiento de revisión previsto en la misma.

Los sujetos legitimados para ejercer la iniciativa de reforma, previstos en el art.166 CE (que nos
remite a los apartados 1 y 2 del art.87 CE), son:
el Gobierno, el Congreso de los Diputados, Senado y las Asambleas Legislativas de las CCAA.

En cuanto a la iniciativa promovida por el Gobierno podemos decir que no existe diferencia
sustancial con respecto a la iniciativa legislativa ordinaria. En atención al art.88 CE, los
proyectos de reforma deberán aprobarse en el Consejo de Ministros, siendo posteriormente
remitidos al Congreso de los Diputados. El art. 146 del Reglamento del Congreso establece que
dichos proyectos de reforma se tramitarán conforme a lo establecido para los proyectos de ley.
Los proyectos de reforma, además, podrán ser objeto de enmienda a la totalidad y generar un
debate en el Pleno del Congreso, existiendo la posibilidad de que se devolviera el proyecto al
Gobierno, de acuerdo con lo establecido en el art. 112 del Reglamento del Congreso.

En relación a la iniciativa de reforma a cargo del Congreso de los Diputados o del Senado
señalamos que existen ciertas diferencias respecto a las normas sobre iniciativa legislativa
ordinaria que prevén los reglamentos de las Cámaras. La proposición de reforma deberá ser
suscrita por dos grupos parlamentarios o por 1/5 de los diputados, es decir, por 70. En el Senado
se exigirán 50 senadores, que no pertenezcan todos a su vez al mismo grupo parlamentario. Y
para que tenga éxito el ejercicio de la iniciativa, es preciso el visto bueno de la respectiva
Cámara.

Y en último lugar, la iniciativa de reforma a cargo de las Asambleas Legislativas de las CCAA
destacamos que el art.87.2 CE contempla dos posibilidades. Una sería solicitar al Gobierno la

57
adopción de un proyecto de reforma; y otra sería remitir a la Mesa del Congreso una
proposición de reforma, que deberá ser tomada en consideración por la Cámara baja.

PROCEDIMIENTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL

Art. 167 CE. PROCEDIMIENTO DE REFORMA ORDINARIO

Art. 168 CE. PROCEDIMIENTO DE REFORMA AGRAVADO

LÍMITES TEMPORALES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

Recogidos en el art. 169 CE, son los siguientes: en tiempo de guerra, o vigencia de alguno de
los estados de alarma, de excepción y de sitio, previstos en el art.116 CE.

58
III. EL ESTADO AUTONÓMICO

TEMA 6: EL PROCESO DE CONFIGURACIÓN DEL

ESTADO AUTONÓMICO

6.1. Antecedentes históricos

Uno de los primeros retos al elaborar la CE fue el de proceder a la descentralización del
Estado español. De todas las opciones posibles, el constituyente español va a optar por el
reconocimiento constitucional de una amplia descentralización política, sin fijar un modelo
P 2 E „ ‟
„ ‟ v é

La conformación definitiva, tanto del modelo de autonómico español, como de nuestro mapa
autonómico, fue gradual, pues la CE reconoció como opción voluntaria la autonomía para
aquellos territorios que lo desearan. No obstante, desde los primeros momentos de la
democracia y del Estado constitucional, se observó el deseo de la mayoría de los territorios que
conformaban la Nación, de constituirse en Comunidad Autónoma. El reconocimiento de
regímenes pre-autonómicos fueron para Cataluña, País Vasco, Galicia, Aragón, Castilla Y León,
Extremadura, Andalucía, Comunidad Valenciana, Canarias, Baleares, Asturias o Murcia.

6.2. Los principios del Estado autonómico

La actuación, formación y desarrollo de los principios del Estado autonómico deben estar
sujetos a los límites que expone la CE. Por ello, conviene determinar los siguientes principios:

1. Ppio. de CONSTITUCIONALIDAD
Este principio está fijado en el art.9.1 CE, y obliga a los poderes públicos y a los
ciudadanos a adecuar sus actividades a lo fijado en la CE. Esto incumbe, naturalmente,
a las CCAA.

2. Ppio. de UNIDAD
Este principio es, seguramente, el más básico de los principios. Se encuentra enunciado
en el art.2 CE: “L N ñ
ú v ñ ”;
posible el derecho a la autodeterminación. Este artículo puede ser el más patriótico,
pero a su vez puede ser el que mayor problemática puede generar en cuanto a su
interpretación. De todas formas, el Tribunal, en ningún caso aprueba la
autodeterminación, pues esta solo es posible en los Estados federados donde cada uno
de ellos tiene su propia Constitución.

3. Ppio. de IGUALDAD
El principio de igualdad, recogido en los art.1.1 CE y art.14 CE, es otro de los
principios esenciales del sistema autonómico. Comprende la unidad jurídica básica de
los ciudadanos y la igualdad jurídica básica de las CCAA.
Con respecto a sus garantías, hay que señalar que en el plano individual se hace
referencia a las posibles desigualdades de los ciudadanos de diferentes CCAA, las
cuales son inválidas, conforme al art.149.1 1ª y 18ª CE. Además, en el plano de las
CCAA, el art.155 CE pretende evitar privilegios o desigualdades entre ellas.

59
4. Ppio de SOLIDARIDAD
La finalidad de este principio es evitar las desigualdades económicas y sociales entre las
CCAA. Si estas existieran, se palearían de acuerdo con el art.40.1 CE. Igualmente, en el
2 E “ z
”
Los mecanismos para promover la solidaridad aparecen en el art.158.2 CE que hace
referencia al Fondo de Compensación; y en el art.131.1 CE sobre el equilibrio y
armonización del desarrollo regional y sectorial.

5. Ppio. de COOPERACIÓN
Este principio no se recoge expresamente en la CE, ni tampoco hay propiamente un
reconocimiento doctrinal. Sin embargo, el TC considera que es un principio inherente a
la naturaleza de nuestra organización política. El principio de cooperación se va a
desglosar en la exigencia de un auxilio recíproco, y en la obligación de intercambiar
información entre los diversos territorios. Aunque tendrá un límite consistente en no
poder pasar las competencias estatales.

6. Ppio. de PROHIBICIÓN DE FEDERACIÓN ENTRE CCAA

E 45 E: “ E ú á
”; pero su antecedente lo vamos a encontrar
en el art.13 CE de 1931. La razón de esta prohibición es que se tema que una gran
confederación de Comunidades pueda establecerse y utilizarse como contrapunto y
oposición al Estado, haciendo inviable la continuidad del mismo.

6.3. El proceso autonómico

Una de las características del proceso autonómico español es que es un proceso inacabado.
Esto significa que el proceso constituyente en nuestro país quedó inconcluso al quedar
abierto en el ámbito regional y autonómico. Además de esta característica del proceso
autonómico, encontramos las siguientes:
-La indefinición del modelo de Estado. No se ha definido el modelo de Estado de España
de una manera clara (sencillamente, porque el legislador no fue capaz de hacerlo).
-La voluntariedad del proceso. El proceso autonómico no fue obligatorio, sino opcional.
El derecho a la autonomía apareció como un derecho potencial; aunque aun así, se impuso
la regla de generalizar el proceso autonómico para todos los territorios que componen el
Estado Español.
-La periocidad del proceso. La CE no impone un período en el cual la autonomía pueda
llevarse a cabo. De esta forma, el proceso se va a iniciar con la entrada en vigor del propio
texto y no tiene limitación temporal para acogerse al mismo. Por otro lado, una Comunidad
Autónoma ya constituida puede ampliarse según los supuestos reconocidos en el art.150.1 y
2 CE.
-La aparente homogeneidad del proceso. El proceso autonómico no es homogéneo debido
a que se hace una distinción entre nacionalidades y regiones en el art.2 CE, y se aplica a los
territorios con particularidades especiales. Además, se rompe el principio de igualdad como
valor superior de la CE cuando por ejemplo no vale lo mismo un voto madrileño que un
voto soriano en las elecciones generales.

60
LA CREACIÓN DE LAS CCAA
El derecho a la autonomía aparece en el art.2 CE y viene desarrollado en los art.143 y
art.144 CE, así como en las Disposiciones Transitorias 4ª y 5ª. Los supuestos territoriales
contemplados son:
1. Todas las provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas
comunes.
2. Territorios insulares en su conjunto.
3. Provincias aisladas que posean una clara entidad regional histórica.
4. Aquellos territorios que no superen el ámbito provincial.
5. Territorios que no estén integrados en la organización provincial.
6. Disposición Transitoria 4ª considera el caso especial de Navarra.
7. Disposición Transitoria 5ª contempla el caso especial de Ceuta y Melilla.

Dentro del proceso de creación de las Comunidades Autónomas podemos distinguir

diferentes procedimientos; así, el alcance del procedimiento autonómico, y más importante,
el mayor o menor tiempo empleado en alcanzar el máximo ámbito competencial que la CE
permite a las CCAA, el cual viene determinado por el procedimiento tomado a la hora de
conformar la mismas. Así, encontramos las siguientes vías de creación de las CCAA:

1- Vía lenta a la autonomía: se va a llevar a cabo según lo descrito en los art.143, art.146 y
art.148 CE. Es la vía utilizada por la mayoría de las CCAA como por ejemplo Asturias,
Aragón, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha,
Canarias o Extremadura.

2- Vía rápida a la autonomía: aparece recogida en el art.151 CE, que podemos decir que
nos lleva a valorar el principio de igualdad entre territorios, al observar que se favorece
a algunos territorios con un tiempo diferente al señalado en el art.143.2 CE, colocando
en una situación de privilegio a las nacionalidades históricas. Este es el caso de Galicia,
País Vasco y Cataluña.

3- Vía especial de Navarra: el caso navarro va a aparecer como una clara excepción al
sistema general, ya que se encuentra en una situación atípica, pues concentra alguno de
los privilegios otorgados tras la Guerra Civil; y por otro lado presenta similitudes con la
cultura vasca.

61
 6.4. Los Estatutos de autonomía
El proceso autonómico tiene como objetivo final la creación de un Estatuto que será el
marco jurídico que regulará las actuaciones de dicho ente territorial. Respecto a su naturaleza
jurídica, los estatutos no pueden ser constituciones, ni como normas reguladas, ni como leyes
estatales. En el primer caso los estatutos no pueden serlo, porque no son constituciones de
Estados federados y no se aprueban unilateralmente. En el segundo caso, aunque los estatutos
son aprobados por LO, presentan diferencias significativas con respecto a ellas.

EL CONTENIDO DE LOS ESTATUTOS

L “ - ”
estructura y contenidos a nuestra CE. Sin embargo, un estatuto de autonomía no es una
constitución.
En concordancia con el art.147.2 CE el Estatuto de autonomía debe tener el siguiente contenido:
a) La denominación de la Comunidad Autónoma.
b) La delimitación de su territorio.
c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
d) Las competencias asumidas.

LA DELIMITACIÓN DE LOS ESTATUTOS

La delimitación de los estatutos tiene una doble naturaleza:
*La naturaleza del Estado creado: significa que nuestro Estado parece superar el tradicional
Estado unitario, por lo que, se va a buscar una descentralización territorial del poder. Así,
nuestro Estado se va a situar como un Estado intermedio entre el Estado regional (Italia) y los
Estados federales (EEUU), pero en nuestro caso, el Estado tiene unos caracteres específicos:
que es un Estado con un único poder constituyente; que tiene una previa existencia de un Estado
único y unitario, y una posterior descentralización territorial del poder; y que la potestad
legislativa de los entes territoriales no es originaria, sino derivada.

*La naturaleza jurídica de las CCAA: significa que la CE no define jurídicamente a las
Comunidades Autónomas. En este sentido, la autonomía de las nacionalidades y regiones que
conforman las CCAA conllevan una autonomía política, organizativa, normativa, administrativa
y financiera.

LA ELABORACIÓN DE LOS ESTATUTOS

En relación con la elaboración y aprobación de los estatutos podemos destacar que, según la vía
elegida (lenta, rápida o especial), van a existir varios procedimientos:

ESTATUTOS DE RÉGIMEN ORDINARIO

a. Común: son los casos contemplados en el art.143 CE, cuyo procedimiento regula el
art.146 CE. Los pasos a seguir serían:
I. Elaboración por parte de una asamblea compuesta por la Diputación y los
diputados y senadores elegidos en dicho territorio.
II. Una vez elaborado, se remite a las Cortes para su tránsito como ley por
procedimiento ordinario.
III. Aprobación del texto por las Cortes, de acuerdo con el art.81 CE para LO.
b. Especial: son los casos reconocidos en los apartados b) y c) del art. 144 CE.

ESTATUTOS DE RÉGIMEN ESPECIAL

Son los estatutos que eligieron la vía rápida. Este procedimiento va a venir regulado en el art.151.2 CE y
v v 46 E…
Las fases a seguir son:

62
 I. Redacción por una asamblea conformada por todos los senadores y diputados de dichos
territorios, o en el caso de nacionalidades históricas, por el órgano preautonómico
correspondiente.
II. Conciliación, es decir, se remite a la Comisión constituyente del Congreso, que bien se
pondrá de acuerdo con la Delegación territorial, o bien no estará conforme. Si existe
acuerdo, el texto se tramitará como proyecto de ley ante las Cortes.
III. Aprobación a referéndum, ante cualquiera de las posibilidades anteriores, en las provincias
que se vean afectadas por la entrada en vigor de dicho Estatuto.
IV. Ratificación por las Cortes: si es validado en cada una de las provincias por los votos
requeridos, se elevará a las Cortes, las cuales deberán ratificar en sendos Plenos de las
Cámaras el texto definitivo, sin posibilidad de introducir ninguna enmienda.

LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS

Al igual que ocurre con la CE, los estatutos autonómicos solamente pueden ser reformados a
través de unos determinados procedimientos. En este sentido, podemos destacar dos variantes:

REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE RÉGIMEN ORDINARIO

Para los aprobados según el art.146 CE de acceso a la autonomía según los art.143 y 144CE; la
reforma se ajustará al procedimiento establecido en los mismos, y requerirá, en todo caso, la
aprobación de las Cortes Generales, mediante LO, según lo establecido en el art.147.3 CE.

REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE RÉGIMEN ESPECIAL

Únicamente para los estatutos aprobados según el art.151 CE; que son Galicia, País Vasco,
Cataluña y Andalucía?. La única diferencia que viene otorgada en el art.152.2 CE es que el
referéndum facultativo en la Comunidad Autónoma concreta sería necesario para su aprobación.
Por lo demás, la reforma del estatuto sigue el mismo procedimiento establecido en el art.
147.3CE.

6.5. Los actuales procesos de reformas estatuarias

Las actuales reformas de los estatutos de autonomía llevadas a cabo en los últimos años, y
que han entrado en vigor, afectan a Cataluña, a la Comunidad Valenciana, a las Islas Baleares, a
Andalucía y a Aragón.

63
64
TEMA 7: ÓRGANOS DE LAS CCAA

7.1. Órganos legislativos

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
52 E: “1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo
anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa,
elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que
asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio ” E
una manera sencilla la organización institucional de las CCAA. Es por ello por lo que la
Asamblea Legislativa se va a desarrollar posteriormente de manera más extensa en los
diferentes estatutos de autonomía.

7.2. Órganos ejecutivos

EL CONSEJO DE GOBIERNO Y EL PRESIDENTE
A continuación de lo an 52 E á“ j G
con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus
miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la
suprema representación de la respectiva Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en
aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente
”

7.3. Órganos judiciales

EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
Destaca el TSJ, así confirma su existencia el art. 152.1 CE: “U T S J
sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización
judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las
Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de
aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de
conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e
independencia de éste.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su
caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad
Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia.”

7.4. La Administración de las CCAA

La regulación constitucional de la Administración Local se encuentra en el TÍTULO VIII.
De la organización territorial del Estado; Cap. II. De la Administración Local.

Art.140 CE: “L z E z á
personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos
Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por
los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma
establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley
regulará las condiciones en las que é j ”

Art.141 CE: “ L v j
por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades
del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes
Generales mediante ley orgánica.

65
2. El Gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos
j ”

Art.142 CE: “L H á ientes para el

desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán
fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las
”

En estos artículos, según se observa, se establece la línea de actuación de las Administraciones

Locales de las CCAA, pero solamente se van a apuntar las líneas generales de actuación. La
regulación más concreta de la Administración Local se va a encontrar en la Ley 7/1985 de 2 de
abril, reguladora de las bases del régimen local.

LA ORGANIZACIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES

Los entes locales se configuran como una serie de entidades territoriales a los que se les
reconoce la autonomía administrativa para la gestión de los intereses que le son propios, de
37 E: “El Estado se organiza territorialmente en
municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas
entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses ”

LAS COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES LOCALES

Para hablar propiamente de autonomía, debe existir un mínimo de materias que sean atribuidas a
la gestión que lleven a cabo dichas entidades. En este sentido, respecto de las entidades locales,
la Constitución no va a identificar una lista de competencias.

LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

La CE de 1978 establece las condiciones de creación y modificación de las entidades locales. En
la actualidad, su regulación, como ya hemos señalado, aparece referida en la Ley de bases del
régimen local de 2 de abril de 1985, así como en el Real Decreto Legislativo de 18 de abril de
1986, y en la Ley reguladora de las Haciendas locales.

7.5. Control de los órganos

La naturaleza del Estado radica en su supremacía estatal sobre las partes y los individuos que lo
conforman. Esto se plasma en los principios de igualdad y solidaridad, así como en la unidad
del ordenamiento jurídico constitucional. Pero, en un Estado descentralizado territorialmente, el
aseguramiento de este aspecto es ciertamente difícil de conseguir. Por este motivo, es necesario
que el Estado y la CE contemplen fórmulas con las que vigilar, supervisar, inspeccionar y,
posteriormente, corregir la actuación de las CCAA.

SUJETOS QUE EJERCEN EL CONTROL

El art.153 CE establece que el control de la actividad de los órganos de las CCAA se ejercerá:
a) Por el Tribunal Constitucional.
b) Por el Gobierno.
c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa (el control de la administración autónoma
y sus normas reglamentarias).
d) Por el Tribunal de Cuentas (el control económico y presupuestario).

66
Los medios de control de los que dispone el poder central sobre las CCAA son muy variados,
pero en general, podemos distinguir entre los controles de tipo político y los de tipo judicial.

CONTROLES DE TIPO POLÍTICO

Los controles de tipo político serían por ejemplo la participación en las Cortes Generales en la
reforma de los estatutos; la intervención del Delegado del Gobierno; y la supervisión de los
supuestos de delegación y transferencia competencial de los art.150 y art.155 CE.
Art.150 CE: “1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a
todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin
perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del
control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica,
facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas
a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes
Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.”

CONTROLES DE TIPO JUDICIAL

Entre los controles de tipo judicial encontramos el recurso de inconstitucionalidad, el conflicto
de competencias, y el control de legalidad por parte de los Tribunales Contencioso-
administrativos.

67
68
TEMA 8: COMPETENCIAS DE LAS CCAA

8.1. El reparto de competencias

El derecho a la autonomía y su posible contenido se encuentra regulado en los art.148 y
art.149 CE, en los que se enumera de una manera muy básica las competencias que podrían ser
cedidas y las que son exclusivas del Estado.

Art.148 CE: “ Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes
materias:
1ª. Organización de sus instituciones de autogobierno.
2ª. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las
funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y
cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
3ª. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
4ª. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.
5ª. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la
Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o
por cable.
6ª. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no
desarrollen actividades comerciales.
7ª. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
8ª. Los montes y aprovechamientos forestales.
9ª. La gestión en materia de protección del medio ambiente.
10ª. Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y
regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
11ª. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
12ª. Ferias interiores.
13ª. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos
marcados por la política económica nacional.
14ª. La artesanía.
15ª. Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.
16ª. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
17ª. El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de
la Comunidad Autónoma.
18ª. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
19ª. Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
20ª. Asistencia social.
21ª. Sanidad e higiene.
22ª. La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás
facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica.

2. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades

Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el
artículo 149.”

Art.149 CE: 1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1ª. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en
el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2ª. Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
3ª. Relaciones internacionales.
4ª. Defensa y Fuerzas Armadas.

69
5ª. Administración de Justicia.
6ª. Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las
necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho
sustantivo de las Comunidades Autónomas.
7ª. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades
Autónomas.
8ª. Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las
Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En
todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones
jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos
públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y
determinación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de
derecho foral o especial.
9ª. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
10ª. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11ª. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito,
banca y seguros.
12ª. Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
13ª. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
14ª. Hacienda general y Deuda del Estado.
15ª. Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
16ª. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos
farmacéuticos.
17ª. Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
18ª. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común
ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas
de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación
forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de
responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
19ª. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se
atribuyan a las Comunidades Autónomas.
20ª. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas;
puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y
transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
21ª. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una
Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de vehículos a
motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.
22ª. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando
las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones
eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga
de su ámbito territorial.
23ª. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de
las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación
básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24ª. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad
Autónoma.
25ª. Bases del régimen minero y energético.
26ª. Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27ª. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios
de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución
correspondan a las Comunidades Autónomas.

70
28ª. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la
expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por
parte de las Comunidades Autónomas.
29ª. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las
Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco
de lo que disponga una ley orgánica.
30ª. Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la
Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en
esta materia.
31ª. Estadística para fines estatales.
32ª. Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado
considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la
comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas.

Con respecto a este reparto de las competencias del Estado y las CCAA se deben determinar
algunas precisiones. Primeramente, es de destacar que el texto constitucional en lugar de
enumerar las competencias exclusivas del Estado, dejando el resto para las CCAA, lo que ha
diseñado es un sistema de doble vista, que además es matizado en los arts.150 y ss., puesto que
también se pretende establecer un sistema de gestión y administración funcional de las muy
diversas y complejas funciones públicas. Igualmente cabe destacar que las competencias que
pueden ser cedidas no han de ser asumidas obligatoriamente por una CCAA, ni tienen por qué
asumir todas las competencias en una determinada materia. De ahí que la propia redacción del
art.148 CE é “ á ” S
delimiten las competencias que, en base a dicha regulación constitucional, podría asumir cada
autonomía.

8.2. Reparto estatuario de competencias

Art.149.3 CE: “3 Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución
podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La
competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.
El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.”

Para poder conocer exactamente qué competencias asume concretamente cada Comunidad
Autónoma, dentro de ese reparto de competencias entre el Estado y las CCAA, será necesario
acudir al estatuto de autonomía de la determinada Comunidad Autónoma.

8.3. Asunción extraordinaria de competencias

Además de las mencionadas competencias estatuarias, existen unas competencias
extraestatuarias, las cuales podemos clasificar en los tres apartados del siguiente artículo.
Art.150 CE: “ L G aterias de competencia estatal, podrán atribuir a
todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin
perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad
del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autónomas.

71
2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica,
facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.
3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas
a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes
G á ”

8.4. Relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico

Relaciones de preeminencia del ordenamiento estatal

 Suponen una ampliación de competencias mediante leyes marco (art.150.1 CE).
 Suponen también la ampliación de competencias mediante leyes de delegación y
transferencias (art.150.2 CE).
 Y se da una limitación de las competencias a través de las leyes de armonización
(art.150.3 CE).
 Existe además, una serie de competencias estatales de coordinación.

Relaciones de paridad, de colaboración y de cooperación

Las relaciones de colaboración y de cooperación entre el Estado y las CCAA son
absolutamente necesarias para que el marco de distribución de competencias pueda funcionar
no sólo de un modo integrado, sino también de una forma eficaz. Por tanto, van a existir dos
tipos de convenio a la hora de desarrollar la función de cooperación: un convenio vertical (el
suscrito entre el Estado y las CCAA); y un convenio horizontal (entre las propias CCAA).

8.5. La financiación de las CCAA

Nuestra CE va a reconocer la autonomía financiera de las CCAA en el art.156 CE.
Ciertamente, dicha financiación estará sometida a los principios de coordinación con la
Hacienda Estatal, y a los principios de solidaridad entre todos los españoles. Además, las CCAA
podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la
liquidación de los recursos estatales tributarios.
Art.156 CE: “1. Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el
desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
2. Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para
la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con
las leyes y los Estatutos ”

A continuación de este artículo, el art.157 CE establece los recursos financieros de las CCAA,
entre los que podemos destacar: los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; sus
propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; así como las transferencias que reciban del
Fondo de Compensación Interterritorial.

72