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Versión: 26/11/2014

os
Caso

rP
El precio de la
dignidad
yo
ISSN: 2409 - 5753

Los derechos laborales en

op
el Perú
tC

El 23 de febrero de 2012, una comisión de expertos nombrada por el Ministerio de Trabajo y

Promoción del Empleo del Perú presentó un informe técnico sobre cómo unificar la legisla-
ción laboral, por entonces dividida en un sinnúmero de normas independientes, en una Ley
General de Trabajo, tal como ocurría en la gran mayoría de países latinoamericanos. La en-
tidad recipiente fue la organización encargada de elaborar la ley, el Consejo Nacional de Tra-
No

bajo y Promoción del Empleo (CNTPE), el cual estaba integrado por gremios empresariales,
organizaciones sindicales, organizaciones sociales vinculadas al sector trabajo y funcionarios
de Gobierno, es decir, todos los stakeholders. El informe pretendía reactivar una iniciativa
que empezó hace una década, pero al final solo profundizó las grandes brechas entre las par-
tes, especialmente entre la Central Unitaria de Trabajadores del Perú, una de las centrales
sindicales nacionales más grandes en el país, liderada por Julio Bazán, y la Confederación
Do

CRÉDITOS Este caso fue preparado por los profesores Alonso Villarán y Matthew Bird de la Escuela de postgrado - Universidad del Pacífico
AUTORÍA (Perú). Los casos de enseñanza se desarrollan únicamente como base para la discusión en clase y no pretenden servir de avales, fuentes de datos
primarios, o ejemplos de una administración buena o deficiente. Esta publicación fue editada por la Facultad de Administración de la Universidad
de los Andes y para pedir copias o solicitar permiso para reproducir materiales, póngase en contacto con coleccion.cladea@gmail.com.

Copyright © 2014 Universidad del Pacífico (Perú) – Escuela de postgrado. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida,
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trónico, mecánico, fotocopia, grabación, o de otra manera sin el permiso del propietario del copyright.

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Nacional de Instituciones Empresariales Privadas, la confederación empresarial más grande
en el Perú, liderada por Humberto Speziani.

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Cuando en noviembre de 2001 surgió la iniciativa unificadora, esta fue bien recibida por los stake-
holders, en la medida que facilitaría la comprensión y difusión de las normas laborales. No obs-
tante, la iniciativa terminó abriendo la caja de pandora, pues los stakeholders rápidamente la
tomaron como una oportunidad de modificar la legislación laboral, bien hacia el reconocimiento
de derechos postergados –en versión de los trabajadores– o hacia la reducción de sobrecostos
laborales, según la opinión de los empresarios.

yo
El Perú venía de una década de crecimiento económico boyante, lo cual curiosamente azuzaba la
controversia. Por un lado, los trabajadores reclamaban que ese crecimiento justificaba una mayor
redistribución de la riqueza. Por otro lado, los empresarios, en cambio, alegaban que ese creci-
miento fue posible en gran medida por la flexibilización laboral iniciada en la década de los años
1990, proceso que debía profundizarse, en lugar de revertirse.
op
El proceso hacia la aprobación de la ley se complicó aún más por la decisión utópica de buscar
un consenso total entre el Estado, los representantes de los trabajadores y los representantes de
los empresarios, sobre en torno a cada uno de los casi quinientos artículos que conformaban el
proyecto de ley.
tC

¿Cómo encontrar un consenso? ¿Debían aumentarse los derechos laborales, o más bien re-
ducirse? ¿Qué papel podría desempeñar cada stakeholder principal? Al leer el informe en
febrero de 2012, Bazán, de la CUT, y Speziani, de la CONFIEP, identificaron brechas sus-
tantivas entre las partes y querían aclarar sus posiciones en público a través de comuni-
cados en los principales medios de comunicación. Primero, sin embargo, debían ordenar
sus propias ideas.
No

La regulación del mercado laboral: un

debate clásico y persistente
La regulación moderna del mercado laboral surgió en el contexto de la transición demográfi-
ca de economías rurales, basadas en la agricultura, a economías más urbanas, diversificadas,
orientadas por el mercado y basadas en el salario. En gran medida, fue fruto de la creciente
influencia política de grandes sectores de la población, ya fuera en las ánforas de votación o
Do

en las calles.

La regulación laboral, como hoy se conoce, apareció primero en los siglos XVIII y XIX, en la In-
glaterra industrial, para luego esparcirse a otros países industrializados. La relación entre el em-
pleador y el empleado comenzaba a transformarse y los trabajadores reclamaban cambios en las
condiciones laborales.
p. 2

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A comienzos del siglo XXI, las leyes e instituciones laborales eran de tres tipos: individuales, co-
lectivas y de seguridad social1. Ejemplos de las primeras son la jornada de trabajo, la restricción
del trabajo infantil y la protección contra el despido arbitrario. Ejemplos de la segunda son los
derechos a sindicalizarse, a la negociación colectiva y a la huelga. Ejemplos de las terceras son la

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protección en caso de desempleo, maternidad, vejez, discapacidad y muerte.

El debate sobre la regulación del mercado laboral peruano se asemeja a aquel que confrontan
otros países: ¿incrementa la regulación la informalidad y el desempleo, o es un tema principal-
mente ético, de derechos, que se encuentra por encima de consideraciones económicas, y que en
última instancia tampoco las afecta? Hay argumentos para los dos lados2. (Ver también el ane-

yo
xo 1, para el análisis del costo del sueldo mínimo).

De acuerdo con el modelo neoclásico, la intervención estatal en los mercados puede, en la mayoría
de circunstancias, conducir a la redistribución de los ingresos en una sociedad pero, al hacerlo,
impide que la sociedad, o un mercado particular, alcance la eficiencia económica máxima, la que
en última instancia generará más empleo, producción y consumo en la sociedad.
op
Dentro del modelo neoclásico, sin embargo, hay excepciones en las que la intervención puede
incrementar la eficiencia económica, al promover, por ejemplo, la simetría informativa, impedir
la discriminación, etcétera. La misma competencia salvaje que lleva a la búsqueda de mayor pro-
ductividad puede reducir el precio del trabajo a su costo marginal, creando pobres condiciones
de trabajo, baja productividad y, en última instancia, una menor calidad de bienes y servicios.
tC

Los valores sociales mismos, por último, pueden impulsar medidas de eficiencia, como hizo el
movimiento histórico para prohibir el trabajo infantil. En suma, la ética (y consecuentemente el
derecho y la política), que en este caso se refleja en el reconocimiento de los derechos laborales,
no riñe necesariamente con la economía, sino que muchas veces la impulsa.

El contexto peruano
No

Más allá del debate clásico sobre la regulación del mercado laboral, la polémica sobre la Ley Ge-
neral de Trabajo en el Perú tomó lugar dentro de su contexto político y económico.

Contexto político

La historia política del Perú ha sido un ejemplo paradigmático de un “péndulo político”. Desde su
Do

independencia de España en 1821, doce constituciones –o, aproximadamente, una cada 16 años–
han visto la luz del día. Esta inestabilidad se volvió particularmente severa entre 1968 y el 2001.

1
J.Botero et al. «Regulation of Labor», NBER Working Paper 9756

2
J. Belman y M. Belzer. «Regulation of Labor Markets: Balancing the Benefits and Cost of Competition» en B. Kaufman, Ed., Government Re-
p. 3 gulation of the Employment Relationship (Madison, WI: Industrial Relations Research Association, 1998: pp. 178-219,

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En 1968, una dictadura militar de izquierda liderada por el general Juan Velasco tomó el po-
der y buscó redistribuir los recursos y nacionalizar las industrias. Doce años después, el día
de la primera elección democrática desde que los militares tomaron el poder, un grupo des-

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conocido de terroristas, que respondía al nombre de Sendero Luminoso, detonó un explosi-
vo en una urna electoral, en los Andes peruanos. El evento inició cerca de 20 años de terror,
con un resultado de 70 000 muertes y alrededor de 600 000 ciudadanos desplazados, entre
1980 y el 2000.

La inestabilidad política empeoró durante los gobiernos de José Belaúnde (1980-1985) y Alan

yo
García (1985-1990), la cual culminó en una profunda crisis general al final de la década de los
años1980, que terminó de desprestigiar a la clase política.

En 1990, la mayoría de la población optó por un outsider político, Alberto Fujimori, quien en seis
semanas dejó de ser un completo desconocido y pasó a presidente electo, durante una segunda
vuelta disputada con el hoy Premio Nobel de Literatura, Mario Vargas Llosa. En 1992, Fujimori
tomó la decisión de cerrar el Congreso y redibujar las reglas políticas vía una nueva Constitución,
op
la de 1993, a expensas de la de 1979.

En el 2000, Fujimori buscó y ganó un tercer mandato inconstitucional, en gran medida gracias
al soborno de congresistas, jueces, periodistas y empresarios, todo finamente ejecutado por el
jefe de espionaje y mano derecha de Fujimori: Vladimiro Montesinos. Al poco tiempo de su ter-
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cera “victoria”, salieron a la luz una infinidad de videos en los que se registraron esos sobornos.
Esto, sumado a una gran presión desde las calles dirigida por su anterior oponente electoral,
Alejandro Toledo, culminó en la renuncia a la presidencia de Fujimori, vía fax, durante una vi-
sita internacional.

A pesar de llamados para legitimar una nueva Constitución por medios democráticos, los subse-
cuentes presidentes siguieron adhiriéndose al documento de 1993. En el 2001, Toledo ganó las
No

elecciones presidenciales en segunda vuelta contra Alan García y, en el 2006, Alan García ganó
su segundo término presidencial en una segunda vuelta contra Ollanta Humana. Finalmente, en
el 2011 Ollanta Humala ganó su primera elección presidencial en una segunda vuelta contra Kei-
ko Fujimori, la hija de Alberto Fujimori, quien prometió liberar a su padre, por ese entonces en
prisión en el Perú.

Ollanta Humala vino a la luz pública en este contexto político. Al comienzo de su carrera Huma-
la, soldado en retiro, fue considerado un extremista de izquierda, quien buscaba reivindicar la
Do

dictadura de Velasco y simpatizaba con Hugo Chávez, presidente de Venezuela por ese entonces.
Luego del primer intento de convertirse en presidente el 2006, finalmente fue elegido en el 2011.
Los analistas coinciden en que la victoria de Humala se debió al fuerte rechazo de Fujimori en
ciertos sectores y a que moderó sus propuestas izquierdistas. Una vez elegido presidente, Huma-
la cambió sus propuestas incluso más hacia una postura pro-empresa, aunque algunos analistas
políticos aún temían que retornaría a sus orígenes políticos e instauraría un régimen autoritario
p. 4 de izquierda.

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Contexto económico

Las oscilaciones políticas dejaron su marca en la economía del Perú. Durante la década de

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los años 1970, Velasco implementó reformas de propiedad y nacionalizó sectores industriales
y agrícolas. Estas medidas permanecieron en gran medida vigentes durante la década de los
años 1980 y de alguna manera se extendieron durante los últimos años de esta década bajo
Alan García, quien profundizó la crisis económica cuando se negó a pagar un porcentaje de la
deuda externa del país y buscó nacionalizar el sector bancario. Un complejo pero insostenible
sistema de subsidios se implementó durante el mandato de García. Sin acceso al crédito in-

yo
ternacional, el país recurrió a la impresión de moneda para cubrir los costos, lo que inició una
espiral de hiperinflación.

La recuperación económica comenzó bajo Fujimori, quien implementó un programa de shock

macroeconómico para estabilizar los precios que eliminó los subsidios de un día para otro, lo que
disparó la hiperinflación aún más. La Constitución de 1993 fue liberal en un sentido macroeco-
nómico clásico y sirvió como base de una serie de políticas de mercado, incluida la flexibilización
op
de la legislación laboral que permaneció durante sucesivos gobiernos.

Entre los años 1960 y 1980, surgió una gran economía informal para cubrir las necesidades del
mercado, en su mayoría de millones de migrantes andinos pobres, quienes se reubicaron en los
centros urbanos costeros y a quienes Lima absorbió en su mayoría. Aunque las estimaciones va-
tC

riaron, en la década de los años 1980 más del 80 % de la economía total se consideraba informal.
El Gobierno tomó conciencia de esta realidad solo después de un estudio hecho por el economis-
ta Hernando de Soto.

Cuando de Soto regresó luego de una larga ausencia a su nativo Perú, en 1979, para liderar un
consorcio minero, encontró una conexión entre las formalidades burocráticas, contra la que li-
dió, y las dificultades que los migrantes andinos enfrentaban para vivir y trabajar en Lima. Para
No

examinar el asunto, de Soto encargó una investigación privada. Él y su equipo concluyeron que
la informalidad de los migrantes andinos era una respuesta racional a las malas leyes creadas
por un estado “mercantilista”. La decisión de ser informal era económica racional frente a las
altas barreras de transacción creada por el sistema legal. Los migrantes habían sopesado los
costos y beneficios de obtener un título, lograr una licencia de negocio o acudir al Poder Judi-
cial para exigir el cumplimiento de contratos, y concluyeron que era más eficiente invadir te-
rrenos, operar ilícitamente o resolver sus disputas por su propia cuenta. Pero la informalidad,
más eficiente a corto plazo, cobró un precio mayor al impedir un mayor crecimiento y privar al
Do

Estado de legítimos ingresos por impuestos. Según De Soto, la solución a la pobreza en el Perú
–y por extensión en cualquier mercado en desarrollo– no pasaba por criminalizar al pobre sino
por reformar el sistema legal, haciéndolo más inclusivo. Los actores se ocuparían del resto en
el mercado formal. Alan García inició las reformas y Alberto Fujimori las continuó durante las
décadas de los años 1990. Sin embargo, a pesar del crecimiento, al final del milenio el Banco
Mundial aún consideraba que más del 50 % de la economía del Perú era informal, entre las ta-
p. 5 sas más altas de la región.

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Con el retorno de la democracia en el 2001, la economía testificó un periodo de crecimiento sin
precedentes que, de acuerdo con el mismo Banco Mundial, redujo la pobreza de 59 % en el 2007
a 28 % en el 2011. Durante la década precedente, la tasa de crecimiento acumulado del Perú fue

rP
la mayor de Sudamérica, solo por debajo de Panamá en Latinoamérica. El crecimiento fue ini-
cialmente impulsado por el boom de los commodities y la riqueza mineral del Perú, seguido de
las exportaciones agrícolas y textiles. Pronto, sin embargo, una gran parte de la demanda se ge-
neró domésticamente, liderada por la construcción y un creciente consumo personal. La tasa de
desempleo cayó de alrededor del 10 % en 2005 a menos del 6 % en el 20123. Sin embargo, gran-
des bolsones de malestar social continuaban amenazando las frágiles instituciones del país. Las

yo
protestas se centraron principalmente en las áreas mineras, donde se ubicaban los mayores con-
tribuyentes a las arcas del Estado. Ollanta Humala fue elegido con la promesa de garantizar una
mayor inclusión social para todos los ciudadanos, especialmente para aquellos que no eran ca-
paces de beneficiarse de la sostenida expansión macroeconómica del país.

Finalmente, mientras Perú dejaba de ser un país de ingresos bajos y pasaba a ser uno de ingresos
medios, el país comenzó a celebrar un creciente números de tratados de libre comercio, como el
op
firmado con Estados Unidos en 2006, e implementado en el 2009. Estos tratados, sin embargo,
contenían cláusulas que exigían mantener ciertos estándares laborales que debían reflejarse en la
legislación. La Ley General de Trabajo era una gran oportunidad para responder a estas exigencias.

Diez años de debate

tC

El encargo de elaborar el anteproyecto de ley se le encomendó al Consejo Nacional de Trabajo y

Promoción del Empleo (CNTPE). Según define el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
el CNTPE “es un mecanismo de diálogo social y concertación laboral del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo, que tiene por objeto la concertación de políticas en materia de trabajo,
promoción del empleo y capacitación laboral, y de protección social para el desarrollo nacional y
No

regional. Asimismo, participa en la regulación de las remuneraciones mínimas”4. Sus miembros

eran organizaciones sindicales, organizaciones sociales vinculadas al sector trabajo, gremios em-
presariales y funcionarios de Gobierno.

El anteproyecto de la ley se trabajó entre marzo de 2002 y junio de 2005. En ese periodo, el CN-
TPE destinó 152 sesiones para la aprobación de aquel, las que culminaron con la aprobación de
335 artículos en consenso (72 %), y 133 por consensuar (28 %)5. El documento se le entregó por
partes al Congreso de la República entre el 2004 y el 2005, a medida que avanzaba la discusión.
Do

La última entrega se produjo el 3 de junio de 2005.

3
http://www.rankia.pe/foros/bancos-pe/temas/1726814-evolucion-tasa-desempleo-peru.

4
«Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo | MTPE | Perú», accedido septiembre 26, 2013, http://www.mintra.gob.pe/mostrarConte-
nido.php?id=649&tip=9.

p. 6
5
Ibid.

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Más de un año después, en septiembre de 2006, el Congreso de la República envió el documen-
to al CNTPE, esta vez en calidad de proyecto de ley, con el fin de buscar el consenso en los 133
artículos restantes, en un plazo máximo de 45 días. Ante este pedido, el CNTPE nombró una co-

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misión ad hoc, que se instaló el 18 de septiembre y concluyó sus labores el 26 de octubre. Los
acuerdos logrados por la Comisión ad hoc fueron luego ratificados por el pleno del CNTPE en
sesión de fecha 27 de octubre de 2006. El proyecto, sin embargo, estaba destinado a un largo
periodo de hibernación, después de la elección presidencial de Alan García Pérez, quien tomó el
mando el 28 de julio 2006.

yo
En 2011, después de la elección de Ollanta Humala Tasso a la presidencia, el proyecto retomó
protagonismo. El Ministerio de Trabajo nombró a una Comisión de Expertos para que emitiera
un informe técnico. Esta comisión la conformaron reconocidos abogados laboralistas, los seño-
res Carlos Blancas (quien la presidió), Alfonso de los Heros, Javier Neves, Mario Pasco, Alfredo
Villavicencio y Jaime Zavala, de variopinta tendencia política. El informe fue presentado ante el
CNTPE el 23 de febrero de 2012.
op
El sector empresarial opinó que el CNTPE debía seguir debatiendo el proyecto de ley bajo la luz
del informe técnico emitido por la Comisión de Expertos. Fernando Villarán, exministro de Tra-
bajo, lo manifestó así:

Todavía es un proyecto muy polémico, por lo que es indispensable que pase por el CN-
tC

TPE. Estos proyectos del sector laboral necesitan un amplio consenso de las tres partes
involucradas: el empresariado, el Estado, los trabajadores, e incluso el pronunciamien-
to de la sociedad civil6.

Pero los representantes de los trabajadores estaban hartos y reclamaban que el proyecto pasa-
ra al Congreso de la República para su aprobación. En palabras de Julio Bazán, presidente de la
Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT),
No

esta clara oposición del empresariado a que se apruebe este proyecto de ley que tiene más
de diez años en debate se sustenta en las declaraciones del presidente de la CONFIEP …
quien dijo que desconoce que el 85 % de los artículos del proyecto fueron consensuados
entre trabajadores y empresarios. Lo que los empresarios pretenden es que nuevamente
vaya al Consejo Nacional de Trabajo [CNTPE] para ganar más tiempo7.

Elías Grijalva, secretario general de la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP), secundó a Bazán:
Do

Ya son varios los años que se viene debatiendo este tema, lo que demuestra que no nos
vamos a poner de acuerdo los trabajadores con el empresariado porque cada uno de-

6
«Gremios: Ley General del Trabajo debe pasar al Congreso», LaRepublica.pe, accedido septiembre 23, 2013, http://www.larepublica.pe/12-
02-2012/gremios-ley-general-del-trabajo-debe-pasar-al-congreso.

p. 7 7
Ibid.

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fiende sus intereses. Hemos decidido que no vamos a volver a tratar más este tema en
el CNTPE ya que no hay consenso. La única solución es el Congreso, donde se discutirá
para que se tome una decisión. Debe ser una norma equilibrada para los trabajadores

rP
y los empresarios8.

En el Congreso, las opiniones estaban divididas. ¿Debían tomar esta papa caliente?

Cambios legislativos polémicos

yo
A grandes rasgos, el régimen laboral general peruano recogía los derechos a la remuneración mí-
nima, el descanso semanal y los feriados remunerados, las gratificaciones legales, un seguro de
vida, la protección contra el despido arbitrario, etcétera (ver anexo 1 para una lista completa de
los derechos laborales en debate.). Cada uno de estos derechos solía ser objeto de una ley espe-
cífica. La idea, una vez más, era unificarlos en una sola.
op
Cada derecho, además, tenía su propia complejidad. La protección contra el despido arbitrario,
que disponía una indemnización de hasta doce sueldos, es un ejemplo. A pesar de la protección,
la legislación permitía la contratación temporal, es decir, la suscripción de contratos de trabajo
a plazo fijo en casos excepcionales, a cuyo vencimiento no se generaba el derecho a la indemni-
zación por despido arbitrario. Estos contratos eran los llamados a plazo determinado o “sujetos
tC

a modalidad”, que eran de nueve tipos, entre los que se encontraba el contrato por inicio o lan-
zamiento de una nueva actividad, cuya duración máxima era de tres años. Era posible también
combinarlos, hasta un total de cinco años.

Si bien había consenso respecto a la mayor parte del proyecto legislativo, también había puntos de
alta tensión, entre ellos los mencionados en el párrafo anterior, es decir, los contratos a plazo fijo
y la indemnización por despido arbitrario. Según Jorge Toyama, abogado laboralista, las medidas
No

que más atemorizaban a los empresarios se referían a estas dos, así como al derecho de huelga9.

Derecho de huelga. Respecto a la huelga, la nueva ley permitiría la realización de huelgas den-
tro de la empresa, algo no amparado por la legislación entonces vigente.

Derecho a los contratos sujetos a modalidad. Respecto a los contratos sujetos a modalidad,
la nueva ley reduciría de nueve a seis los casos excepcionales en que se permite a una empresa con-
tratar a un trabajador por un plazo fijo. Asimismo, se reducirían los plazos máximos de aquellos.
Do

Derecho a la indemnización por despido arbitrario. Respecto a la indemnización por

despido arbitrario, el tope se incrementaría de doce a dieciocho sueldos.

8
Ibid.

9
«Conozca las propuestas de la Ley General de Trabajo más rechazadas por el empresariado», LaRepublica.pe, accedido septiembre 23, 2013,
p. 8 http://www.larepublica.pe/30-01-2012/conozca-las-propuestas-de-la-ley-general-de-trabajo-mas-rechazadas-por-el-empresariado.

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Con estos cambios, denunciaba Jorge Toyama, “nos vamos a acercar a los primeros países con
mayor rigidez laboral en el mundo”10. El problema con esto, según Humberto Speziani, presiden-
te de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), era que

rP
“afectaría las inversiones y, por ende, el empleo formal, y aumentaría la informalidad”. Según su
opinión, “el Perú debería aprender de los errores en Europa, donde la tasa de desempleo es de
25 % por la rigidez de las normas”11. En una columna de opinión en el diario Perú21, Alonso Se-
gura manifestaba algo similar:

Hay abundante evidencia histórica, tanto internacional como local, que sustenta de ma-

yo
nera sólida mejoras en condiciones laborales –tanto en generación como en calidad de
empleo– en mercados que reducen rigideces. Estas incluyen sobrecostos, restricciones
a despidos, limitantes a esquemas de empleo flexible, entre otros12.

Las críticas, en suma, eran principalmente tres: (1) la ley desincentivará la formalización y con
ello el empleo digno; (2) la ley desincentivará la generación de empleo; y (3) la ley es excluyente.
op
Crítica 1: la ley desincentivará la formalización y con ello el
empleo digno

En el Perú había más de tres millones de microempresas y pequeñas empresas (mypes), de las
cuales más del 60 % eran informales, lo que implicaba no solo que no pagaban impuestos al Es-
tC

tado, sino que tampoco reconocían derechos laborales mínimos a sus trabajadores. Las mypes,
formales e informales, empleaban a casi el 100% de los trabajadores en el Perú.

El problema de la informalidad en el Perú, pues, era serio, y no pocos apuntaban como causa a
la legislación laboral, a la que acusaban de recoger estándares demasiado altos para la realidad
económica del país, estándares que el proyecto de ley pretendía elevar.
No

En un editorial del 25 de febrero, el diario El Comercio utilizó la siguiente imagen para graficar
las supuestas barreras a la formalidad que la ley construiría:

En el Perú el empleo formal es como una isla en la que han podido pisar tierra firme un
grupo de personas que antes flotaba en el mar. Lo que hace esta ley, al subir todavía más
el monto que un juez puede ordenar pagar a un empresario que despide a alguien y al li-
mitar el ya reducido número de casos en que este podrá contratar personal temporalmen-
te, es el equivalente a construir un muro alrededor de una isla para impedir que los que
Do

10
«Aumentaría la rigidez laboral», Perú 21, accedido septiembre 23, 2013, http://peru21.pe/2012/01/20/economia/aumentaria-rigidez-labo-
ral-2008269.

«Advierten riesgos para el empleo formal en el Perú», Perú 21, accedido septiembre 23, 2013, http://peru21.pe/economia/advierten-ries-
11

gos-empleo-formal-peru-2112723.

12
«Por un mercado laboral más inclusivo», Perú 21, accedido septiembre 23, 2013, http://peru21.pe/impresa/mercado-laboral-mas-inclusi-
p. 9 vo-2112336.

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están en ella vuelvan a caer al mar. Y el problema está en que ese muro también sirve para
que quienes continúan luchando permanentemente en altamar puedan llegar a la isla13.

rP
Gustavo Yamada, profesor e investigador de la Universidad del Pacífico, ofreció información téc-
nica al respecto: “La contratación adecuada podría caer en 5 puntos porcentuales. Con ello, la for-
malización podría descender de 60 % a 55 %, y la informalidad aumentaría a 45 %”. A esto añadió:

Al debate del proyecto de ley le falta un análisis económico para saber si contribuirá o no a re-
ducir la informalidad laboral o si sostendrá el sostenimiento económico del país. No incorpora a

yo
la gran mayoría de peruanos que están en el mundo informal, las mypes. En verdad es una dis-
cusión poco productiva14.

Pero no todos estaban de acuerdo. Interrogado por el diario La Primera si la ley afecta, en cierto
modo, la formalización de las mypes, Carlos Blancas respondió:

La microempresa tiene un régimen especial desde el 2003 y allí no se paga CTS (Compen-
op
sación por tiempo de servicios), solo tiene 15 días de vacaciones. Ese régimen no lo hemos
eliminado, a pesar de que es discriminatorio. Además hemos establecido que durará 10
años más después de establecerse este código (LGT) y que las futuras pequeñas empresas
que se creen después de la ley tendrán ese régimen durante los tres primeros años, para
que puedan formalizar. Entonces, ¿cómo se puede decir que impide la formalización?
tC

De hecho, según reporta Blancas, ni el 10 % se había formalizado desde la instauración del régi-
men especial, lo que revelaba que el problema iba más allá de una ley:

Me pregunto, ¿qué menos se les puede dar? Si ya no tienen CTS, menos vacaciones. El
tema no es la ley ni los beneficios laborales. E incluso en materia tributaria, las mypes
pagan menos que lo de otras empresas al fisco y no se formalizan. Entonces, ¿dónde está
No

el problema? Hay que investigarlo15.

Pero el hecho que el régimen especial para las mypes tendría plazo de caducidad no había caído
bien en la Sociedad de Comercio Exterior (Comex): “Vaya manera de impulsar la formalidad y
el crecimiento. Poniendo a las principales generadoras de empleo contra las cuerdas, obligán-
dolas a ceñirse a un régimen laboral que de por sí resultaría rígido y contraproducente para las
grandes empresas”16.
Do

13
«(Editorial) Isla para dos», El Comercio.pe, accedido septiembre 23, 2013, http://elcomercio.pe//1379150/noticia-editorial-isla-dos.

14
«Proyecto de Ley General de Trabajo no tomaría en cuenta a 13 millones de personas», LaRepublica.pe, accedido septiembre 23, 2013,
http://www.larepublica.pe/26-01-2012/proyecto-de-ley-general-de-trabajo-no-tomaria-en-cuenta-13-millones-de-personas.

15
«El trabajador tiene derechos, tiene dignidad y eso debe respetarse», diariolaprimeraperu.com, accedido septiembre 24, 2013, http://www.
diariolaprimeraperu.com/online/entrevista/el-trabajador-tiene-derechos-tiene-dignidad-y-eso-debe-respetarse_104524.html.

16
«Ponen en riesgo formalización», Perú 21, accedido septiembre 23, 2013, http://peru21.pe/2012/01/30/economia/ponen-riesgo-formaliza-
p. 10 cion-2009668.

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os
Crítica 2: la ley desincentivará la generación de empleo

Si es cierto que la ley desincentivaría la formalización de las mypes, y con ello el empleo digno,

rP
lógicamente también desincentivaría la generación de nuevos puestos de trabajo. En una entre-
vista concedida al diario Gestión, Luis Salazar, presidente de la Sociedad Nacional de Industrias
(SIN), lo planteó así:

Creo que debemos tener mucho cuidado en cómo se maneja la política laboral, porque
cuando se endurece demasiado su legislación entonces se generan problemas como lo

yo
que está pasando en España, donde el 50 % de los jóvenes está sin empleo. En ese sen-
tido, un riesgo grande es que volvamos muy rígidas a las empresas peruanas, y estas se
vuelvan menos competitivas, lo cual en un escenario de crisis mundial como la actual
no es lo óptimo.

Interrogado sobre si las leyes laborales en el Perú ya son demasiado rígidas, dijo:
op
Creo que nos encontramos en el límite de la rigidez laboral y hay que tener mucho cui-
dado para evitar incrementarla, pues de ocurrir esto se afectará la competitividad y la
generación de empleo.

¿Y qué opinaba Salazar sobre el proyecto de Ley General de Trabajo? Lo siguiente:

tC

Por parte de la industria estamos dispuestos a sacarla, siempre y cuando sea un pro-
yecto que promueva el empleo. Esto lo digo porque muchas veces se está reemplazando
por ideología lo que técnicamente se debería hacer de otra manera. El problema es que
el tema se ha politizado y cuando eso pasa difícilmente es posible llegar a consensos17.

Pero ¿es función de la ley generar empleo? En una entrevista concedida al diario La Primera,
No

Carlos Blancas, presidente del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE),
manifestó que la función de la ley no es promover el empleo.

Esa no es la función de la ley. Su función es regular las relaciones entre los trabajadores
y sus empleadores. Este es un tema netamente jurídico. Según la Constitución peruana,
toda ley laboral protege a la parte más débil, que en este caso son los trabajadores. El
crecimiento del empleo no es consecuencia de una ley laboral. Resulta del aumento de
las inversiones. Exigirle a una ley el aumento del empleo es demagógico18.
Do

A esto, el diario El Comercio dedicó un editorial muy crítico:

17
«“Estamos al límite de la rigidez laboral en el país, hay que cuidarse”», Gestion.pe, accedido septiembre 23, 2013, http://gestion.
pe/2012/06/07/empleo-management/estamos-al-limite-rigidez-laboral-pais-hay-que-cuidarse-2004540.

p. 11 18
«El trabajador tiene derechos, tiene dignidad y eso debe respetarse».

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t
os
En buen cristiano, se está diciendo que la ley no debe preocuparse de sus consecuen-
cias, que basta que el legislador dibuje en el código como los niños en las paredes para
realizar sus deseos y que si después viene la realidad y fastidia estos deseos, pues pro-

rP
blema de ella.

La verdad, desde luego, es que no existe lo “netamente jurídico” y que, concretamente,

esta es una ley económica muy directa pues regula el intercambio de recursos (por ejem-
plo, cuánto se tiene que pagar al rescindir un contrato de trabajo)19.

yo
Precisamente en esta línea argumentativa, el periodista de La Primera insistió: ¿no se desalen-
tará la creación de empresas por mayores costos laborales? A lo que Carlos Blancas respondió:

Pero si no hay mayores costos. Quien dice esto miente. La ley no ha aumentado ninguno
de los beneficios que actualmente existen. Estos son cinco, compensación por tiempo de
servicios, asignación familiar, gratificaciones, 30 días de vacaciones y participación en
las utilidades. La ley no aumenta los gastos ni un céntimo20.
op
Crítica 3: la ley es excluyente

La tercera crítica lanzada en contra de la ley, que era excluyente, Germán Lora, abogado labora-
tC

lista, la expuso de esta manera:

La Ley General de Trabajo no se aplicará a más de 13 millones de trabajadores de todo el

país. La población económicamente activa (PEA) está conformada por 15,6 millones de
personas, y la Ley General de Trabajo solo beneficiaría a dos millones de personas (me-
nos del 15 % de la PEA). Así, el grupo de los “no incluidos” está conformado por quienes
pertenecen a los 29 regímenes especiales, tales como los trabajadores del hogar, de cons-
No

trucción civil, de pesca industrial, de exportación no tradicional, entre otros. El Consejo

Nacional de Trabajo debe tener claro cuánta gente quedará excluida para ver si se tra-
baja en una norma que no tendrá alcance general. Más bien se deben elaborar normas
que incentiven la contratación21.

Según la opinión del diario El Comercio, esto tenía una motivación subalterna, como lo expuso
en su editorial del 22 de enero de 2012:
Do

No hay que olvidar, después de todo, que los más grandes promotores de este tipo de
normas son los sindicatos, que son todos de empleados formales y tienen inscrito, en

19
«(Editorial) Isla para dos». El Comercio.pe, accedido septiembre 23, 2013, http://elcomercio.pe//1379150/noticia-editorial-isla-dos.

20
«El trabajador tiene derechos, tiene dignidad y eso debe respetarse».

21
«Proyecto de Ley General de Trabajo no tomaría en cuenta a 13 millones de personas».
p. 12

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os
total, al 4 % de los trabajadores del país. En otras palabras, estos cambios los empujan
precisamente quienes se benefician de ellos a costa de un 80 % de trabajadores [infor-
males] que, por lo que se ve, a estos tan “sociales” sindicatos les importan muy poco.

rP
Hasta donde se entiende, a los grupos minoritarios que usan el poder público para que
este legisle en favor de sus intereses privados se les llama “oligarquías” (aunque sean
laborales). Y las oligarquías, ya lo sabemos, no son una buena noticia para nadie que no
forme parte de ellas22.

yo
¿Es cierto, pues, que se trataba de una ley excluyente? Carlos Blancas lo negó.

Esa es otra falsedad, porque confunde lo que es régimen general con especial. La Ley
General del Trabajo sí aplica a todos los trabajadores asalariados, pues esta no consiste
solo en beneficios económicos, hay tema de derechos y obligaciones. Por ejemplo, la ley
indica jornadas laborales de ocho horas, esta disposición aplica a todos los trabajadores
sin importar el tamaño de la empresa. Hay reglas de carácter general que se aplican a
op
todos. Esta ley se aplicará a un pequeño grupo en lo referido a los beneficios económicos
máximos, pero se aplica a todos los trabajadores en temas como derechos23.

¿Era, pues, excluyente, o más bien los regímenes especiales eran discriminatorios? ¿Debía nive-
larse el régimen general con los especiales? ¿Y si era así, para arriba o para abajo?
tC

Lo que el sector empresarial proponía era claro: la nivelación hacia abajo, el establecimiento de
un régimen laboral minimalista que promueva la inversión y la competitividad empresarial, lo
cual, decían, redundaría en más y mejores trabajos. Esto fue planteado a Carlos Blancas en la en-
trevista concedida al diario La Primera. El siguiente extracto deja en claro su posición:

Periodista: Hay algunos especialistas que afirman que deberíamos tener un sistema más
No

flexible como el de Dinamarca.

Blancas: Cuando se refieren a esto, es cuando un trabajador puede ser despedido en

cualquier momento y vive de su seguro de desempleo. En Dinamarca se les paga 4 años
de subsidio. Es decir, pueden estar ese periodo cobrando más o menos 2 mil dólares (al
mes). El Perú no podría pagar eso. En Dinamarca, eso lo paga el Estado, lo que aportan
los trabajadores no es suficiente.
Do

Periodista: ¿El Perú, entonces, no está preparado para tener una legislación más flexi-
ble? Una legislación en la que, según el sector empresarial, se pueda contratar y despe-
dir sin mayores costos.

22
«(Editorial) Buen trabajo», El Comercio.pe, accedido septiembre 23, 2013, http://elcomercio.pe//1364210/noticia-editorial-buen-trabajo.

p. 13 23
«El trabajador tiene derechos, tiene dignidad y eso debe respetarse».

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t
os
Blancas: Más flexible es la esclavitud, pero no vamos a tener esclavos. Más flexible son
los campesinos de la edad medieval, pero no los vamos a tener. El trabajador tiene de-
rechos, tiene dignidad y eso tiene un costo y debe respetarse. Pretender un sistema de

rP
relaciones laborales en que se pueda despedir libremente al trabajador sin pagarle ab-
solutamente nada es absurdo.

Periodista: ¿Reducir los costos laborales no sería generar competitividad?

Blancas: Claro, esa es la idea del cholo barato. Es decir, generamos competitividad a

yo
medida que pagamos bajos salarios y el trabajador no tiene derechos. Eso va contra los
principios establecidos por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Si quere-
mos que el desarrollo sea en base de mano de obra barata y un trabajador sumiso que
no reclame, parece que estamos fuera de un marco democrático24.

Polémica sobre las medidas concretas

op
Pero más allá de las críticas generales a la ley planteadas por el sector empresarial, participantes
en el debate revisaron la potencial razonabilidad de las medidas polémicas.

Respecto a la huelga dentro de la empresa, Jaime Cuzquén, abogado laboralista, llamó la aten-
tC

ción de que “en el Perú la conflictividad es alta y -- nivel de negociaciones colectivas-- todavía no
hay un desarrollo de las partes como para generar contextos de confianza que apunten a una paz
laboral. Pueden afectarse los bienes y las personas”25.

A lo anterior Carlos Blancas respondió que, en efecto, “podrá haber una huelga que no significará
el abandono del centro de labores, como el caso de la huelga de los brazos caídos (el trabajador
está en su sitio de labores, pero no hace actividad laboral alguna por un periodo corto)”. Interro-
No

gado sobre si esto podría desencadenar en actos violentos, fue categórico:

Mil cosas pueden ocurrir pero estarían al margen de la ley. La ley no va a regular eso. La
huelga debe ser pacífica. El anteproyecto de la Ley General de Trabajo establece que si
la huelga deviene en actos de violencia contra las personas, bienes o clientes de la em-
presa, automáticamente se declara ilegal y podrían ser despedidos. Hay un intento de
desacreditar la ley sin haberla leído, hay medios que no les interesa que se les explique,
sino que solo quieren criticar26.
Do

24
Ibid.

25
«Tres puntos en la Ley General del Trabajo que restarían competitividad», Gestion.pe, accedido septiembre 23, 2013, http://gestion.pe/eco-
nomia/tres-puntos-ley-general-trabajo-que-restarian-competitividad-2014464.

p. 14
26
«El trabajador tiene derechos, tiene dignidad y eso debe respetarse».

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t
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Respecto a los contratos sujetos a modalidad, Jaime Cuzquén dijo: “Es uno de los pocos meca-
nismos flexibles que existen para la contratación”27 y limitarlos afectará la competitividad de las
empresas. Por el lado de los trabajadores, sin embargo, Julio Bazán, presidente de la Central

rP
Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT), detalló la aparente injusticia que el sistema legal vi-
gente amparaba:

Existen contratos de inicio de actividad que facultan al empleador para contratar de

forma temporal hasta por tres años a un trabajador. También existe un contrato de am-
pliación de actividades que, por razones de mercado, faculta a las empresas a contratar

yo
de forma temporal hasta por cinco años consecutivos. Esto limita a los trabajadores que
están bajo este régimen irregular a que ejerzan sus derechos de libertad sindical, nego-
ciación colectiva, entre otros28.

Finalmente, respecto al aumento de la indemnización por despido arbitrario, el mismo Cuzquén

dijo: “En Perú, la indemnización por despido arbitrario es alta en relación con sus pares de la re-
gión. Incluso, por ejemplo, en EE.UU. no existe”29. A lo que Blancas respondió:
op
Ese es un acuerdo entre los gremios empresariales y las centrales sindicales en el Consejo del
Trabajo. Ambos convinieron que la indemnización sea 18 [sueldos como máximo]. ¿Cómo pue-
den decir que hay un sobrecosto si ellos han aceptado esos acuerdos? Además, el despido no es
un sobrecosto, porque nadie lo presupuesta. ¿Es eso también falso?30
tC

Los retos
Sacar adelante la ley les exigía a todos los stakeholders –especialmente Bazán del lado de los
trabajadores y Speziani del lado de los empresarios– tomar posición respecto a varias preguntas
que de todas partes se hacían:
No

¿Eran las tres medidas discutidas arbitrarias o justificadas? Y ¿debían las normas laborales buscar
principalmente la promoción del trabajo o la protección de derechos? En todo caso, ¿era posible
encontrar el equilibrio, reconociendo los derechos laborales pero materializándolos sin ignorar
la realidad económica del país y el deseo de promover nuevos puestos de trabajo y el acceso al
trabajo bien remunerado? De ser así, ¿cómo se plasmaría ese equilibrio?

Este debate, además, sacaba a flote una pregunta más de fondo, ¿cuál es el fundamento de los
Do

derechos laborales?

27
«Tres puntos en la Ley General del Trabajo que restarían competitividad».

28
«Gremios: Ley General del Trabajo debe pasar al Congreso».

29
«Tres puntos en la Ley General del Trabajo que restarían competitividad».

p. 15
30
«El trabajador tiene derechos, tiene dignidad y eso debe respetarse».

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 Cas0: UP0001

t
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Desde el punto de vista estratégico, por otro lado, los stakeholders se preguntan sobre la mejor
manera de afrontar el dilema en cuestión, teniendo en cuenta los intereses de sus representados,
pero sin sacrificar las cuestiones de justicia y bien común que sin duda están en juego. Como re-

rP
presentantes de los trabajadores y los empresarios, respectivamente, ¿cuáles deberían ser los ar-
gumentos de Bázan? ¿Y de Speziani?

yo
op
tC
No
Do

p. 16

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 Anexo 1: ¿El sueldo mínimo genera
un costo?

t
os
Sección de El argumento neoclásico en contra del sueldo mínimo es lógico y elegante. Se reproduce en cual-
Anexos quier texto de introducción a la economía:
(1) Existe la ley de la oferta y la demanda.

rP
(2) Si se fija un sueldo mínimo entonces habrá más gente dispuesta a trabajar.
(3) Sin embargo, las empresas querrán ofrecer menos puestos dado que tendrán menos re-
cursos para pagar los sueldos.
(4) Con más demanda de trabajo (por el sueldo más alto) y menos oferta (por el costo más
alto de contratar a un trabajador) habrá más demanda insatisfecha y menos puestos de
trabajo disponibles.

yo
(5) Esta situación resulta en más desempleo, afectando negativamente a los trabajadores
menos competitivos, es decir, con menos capacitación o habilidades.

Existen estudios empíricos que sustentan este argumento. Sin embargo, también existen argu-
mentos en contra de la posición neoclásica. ¿Por qué?
1. Reducción de horas trabajadas, beneficios o capacitación: si los empleadores cortan la
cantidad de horas trabajadas, los beneficios, o la capacitación de los empleados, enton-
op
ces no necesariamente tendrán que contratar a menos trabajadores.
2. Cortar los sueldos de otras categorías de empleo: si los empleadores cortan los sueldos y
los beneficios de otra categoría del empleado, entonces no necesariamente tendrán que
contratar a menos trabajadores.
3. Subir los precios: si los empleadores pueden transferir el aumento del costo laboral a los
tC

clientes o consumidores, entonces no necesariamente tendrán que contratar a menos

trabajadores.
4. Mejoramiento en la eficiencia: si los empleadores responden a un aumento del sueldo
mínimo con iniciativas que buscan mejorar la eficiencia de las operaciones, entonces no
necesariamente tendrán que contratar a menos trabajadores.
5. Respuesta de “sueldo de eficiencia” (efficiency wage) de los trabajadores: si los trabaja-
dores se motivan más por haber recibido un sueldo más alto, entonces con la ganancia
No

por la mayor productividad no necesariamente tendrán que contratar a menos trabaja-

dores.
6. Reducción de las ganancias: si los empleadores simplemente aceptan menos ganancias,
entonces no necesariamente tendrán que contratar a menos trabajadores.
7. Disminución en la rotación: si los trabajadores están más satisfechos con el nuevo suel-
do y esto genera menor rotación, entonces los empleadores eliminarán costos asociados
con el reemplazo de los trabajadores y así no necesariamente contratarán a menos per-
sonas.
Do

8. Aumento de demanda (sueldo mínimo como un estímulo): si los trabajadores ganan más
y esto genera mayor demanda en la economía, entonces los empleadores no necesaria-
mente tendrán que contratar a menos trabajadores. Dependiendo del sector, es posible
que estos tengan que contratar más para cubrir una mayor demanda.

Fuente: adaptado de John Schmitt, “Why does the minimum wage have no discernible effect on employment?, Center for
p. 17 Economic Policy Research, February 2013

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 Anexo 2: Derechos laborales en
discusión

t
os
Sección de Remuneración mínima: Según el Decreto Supremo 011-2011-TR, la remuneración mensual no
Anexos debía ser menor a S/.750 o USD 277,78, al tipo de cambio de S/2,70 por USD.

rP
Jornada y horario de trabajo: Según el Decreto Supremo 007-2002-TR, la jornada máxima
era de 48 horas semanales. En caso de trabajo nocturno, se debía pagar una sobretasa del 35 %.

Descanso semanal y feriados remunerados: según el Decreto Legislativo 713, los feriados, así
como el día de descanso semanal, debían ser remunerados.

yo
Gratificaciones legales: según Ley 27735, los trabajadores tenían derecho a dos gratificaciones
en el año, equivalentes a una remuneración cada una: por fiestas patrias y por Navidad.

Seguro de vida: según el Decreto Legislativo 688, los trabajadores tenían derecho a un seguro
de vida a cargo del empleador, una vez cumplidos cuatro años de trabajo al servicio del mismo.

Participación en las utilidades: según el Decreto Legislativo 892, los trabajadores tenían derecho
op
a participar en las utilidades de la empresa. En el caso de las empresas de comercio, por ejemplo,
el porcentaje era de 8 %.

Compensación por tiempo de servicios: según el Decreto Supremo 001-97-TR, los trabajadores
tenían derecho a la llamada compensación por tiempo de servicios, una especie de seguro de des-
tC

empleo equivalente a un sueño por año, a cargo del empleador.

Asignación familiar: según la Ley 25129, los trabajadores con uno o más hijos menores de 18 años
tenían derecho al 10 % del ingreso mínimo legal por concepto de asignación familiar.

Indemnización por despido arbitrario: según el Decreto Supremo 003-97-TR, el despido arbi-
trario o injustificado daba lugar al pago de una indemnización ascendente a 1,5 sueldos por año,
No

con un límite de 12 sueldos.

Derecho a la huelga: según el Decreto Supremo 010-2003-TR, los trabajadores tenían el derecho
a la huelga, las que debían producirse fuera del centro de trabajo.

Regímenes especiales: junto al régimen general, había una serie de regímenes especiales, como
el de las microempresas, los que reconocían menores derechos laborales, con miras a una ma-
yor competitividad.
Do

p. 18

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