Regulación de los Monopolios naturales

Introducción

La regulación de los monopolios naturales ha sido siempre un tema discutido desde los inicios de
la economía política. Los servicios de agua potable, sanitarios y energía son considerados
indispensables para la vida en cualquier país moderno del mundo. Es su importancia en el nivel
y calidad de vida que estos confieren a sus habitantes que hacen que la regulación de los mismos
haya sido parte de las discusiones teóricas de la ciencia económica. Es claro que luego de
las privatizaciones ocurridas en Chile en la década de los 80 y en el resto del mundo, el
Estado pasa de ser un Estado productor para convertirse en un Estado regulador.

Definiciones

Como primera medida es importante definir algunos conceptos que se utilizan repetidamente a lo
largo de este documento.
Según la OCDE (1995) se utiliza el término "regulación" como los "instrumentos jurídicos por
medio de los cuales las instituciones públicas, a todos los niveles, imponen obligaciones o
restricciones al sector privado. En un sentido más amplio, este concepto es definido por Mitnick
(1989) como " la restricción intencional de la elección de la actividad de un sujeto y proviene de
una entidad que no es parte directa ni está involucrada en dicha actividad."
Siguiendo con la tipología de la OCDE (1997) se pueden distinguir tres grandes tipos de
intervenciones de los poderes públicos:
(i) Regulación Económica: Se trata de restricciones impuestas a la empresa regulada
en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a la entrada, salida o movilidad.
Por lo general se busca el mejoramiento de la eficiencia de los mercados aumentando
así el bienestar común.
Regulación Social: Comprende la protección del medio ambiente, seguridad e higiene en el
trabajo, derecho de los trabajadores y derechos de los compradores con relación a
comportamientos fraudulentos. Se trata de proteger el bienestar y los derechos de la sociedad en
su conjunto.
(ii)
(iii)
Regulación Administrativas: Comprende formalidades administrativas gracias a las cuales los
poderes públicos obtienen información e intervienen en las decisiones económicas.

Estos tres tipos de intervenciones no tienen un carácter excluyente, pero con el objetivo de

simplificar la tarea nos referiremos especialmente a las actividades de naturaleza económica. Por
otro lado, se reconoce que las regulaciones sociales acertadas son una fuente de bienestar muy
importante, pero, debido a las dificultades de medición no se las incluye explícitamente en este
documento.
La política antitrust o como se la suele llamar "laissez faire positivo", parte de la idea que se debe
estimular la competencia en las industrias para que se impongan precios socialmente deseables
(cercanos al costo marginal).

Sin embargo, hay otras industrias caracterizadas como monopolios naturales en donde la
competencia no sería deseable. Esta afirmación se apoya en la existencia de
cuantiosos costos fijos, a veces de carácter irrecuperable, y economías de escalas importantes que
llevan a que el costo medio disminuya a medida que aumente la producción. Son también
llamadas "economías de redes" y bajo estas condiciones es preferible que una abastezca todo el
mercado limitando la competencia a la que se enfrenta la firma. En general, se considera que un
monopolista explota al consumidor restringiendo la oferta para fijar un precio superior y así
apropiarse de parte del excedente del consumidor. Por estas razones, esta situación demanda una
regulación que modere y proteja a los ciudadanos de una explotación monopolística o
simplemente de situaciones que limiten el bienestar común (Ej. medio ambiente, calidad
del servicio, salud, seguridad, etc).

Regulación

En este documento se estudiaran cuatro modelos diferentes para la regulación de empresas

consideradas monopolios naturales. Como se estableció anteriormente, en este tipo de industrias
no son beneficiosas políticas destinadas al fomento de la competencia. El costo medio mínimo
de producción aparece a un nivel de producción suficiente para abastecer todo el mercado a un
precio que cubre el costo medio total. Esto hace contraproducente la presencia de más de una
firma. Con motivos de simplificación se estudiarán firmas que producen solo un producto en el
mercado.

Se analizarán los distintos modelos sobre la base de la defensa del interés general (maximización

del excedente del consumidor y del productor), la calidad del servicio y las distorsiones
económicas causadas por las subvenciones y la capitalización excesiva entre otros aspectos.

Una de las soluciones más antiguas al problema del monopolio natural es la fijación de

un precio igual al costo marginal por parte del Estado. Debido a que con esta política de
tarificación se logra el máximo excedente del mercado, esta asignación de los recursos es llamada
primer orden ("first best"). Su aplicación hoy en día es bastante limitada porque supone la
necesidad de una subvención estatal para cubrir el déficit en el que la compañía incurre. Como se
puede apreciar en el grafico 1 esta situación implica un costo medio mayor al ingreso marginal lo
que repercute en un beneficio negativo para la firma. Debe tenerse en cuenta que la necesidad de
cubrir el déficit con ingresos fiscales puede ocasionar distorsión en los precios de otros sectores
económicos lo que podría acarrear mayores ineficiencias que la propia solución.
 Gráfico 1

E1: Óptimo de primer orden

E2: Óptimo de segundo orden

Fijación del costo marginal y el precio

Por otra parte, existe otra solución sobre la base de la tarificación administrada por el Estado. Esta
consiste en que los consumidores paguen los costos totales de producción fijando un precio igual
al costo medio. Se trata de un óptimo de segundo orden ("second best"). Su principal ventaja es
liberar al Estado de la correspondiente subvención aun cuando existan ciertas ineficiencias: una
disminución de la producción genera un mayor precio comparativamente con el modelo anterior y
por ende una pérdida de excedente del consumidor que es apropiado por el monopolista.

Ambos modelos no cuentan con mecanismos que estimulen a las empresas monopólicas a

realizar inversiones destinadas a la mejora de la eficiencia económica. Bajo los supuestos
de información perfecta y un sesgo tarifario nulo, cualquier inversión que resulte en una baja de
las curvas de costo marginal o medio ocasionará que el precio también se reduzca. Como los
costos y el precio se mueven en paralelo y en la misma cuantía, el beneficio no se modificará.

Otra manera de obtener un óptimo de segundo orden sin recurrir a una regulación directa por
parte del Estado es la competencia por el mercado propuesta por Demsetz en 1968. Se trata de
que los potenciales entrantes compitan por el derecho de abastecer un mercado. Siempre que
exista un número suficiente de empresas interesadas, la competencia (mediante ofertas) para
obtener o mantener la franquicia llevaran a que el precio se aproxime al costo medio unitario.
. El modelo de Demsetz es atrayente debido a que sugiere que la competencia puede ser posible
inclusive cuando existen economías de escala. Otra de las características positivas de este modelo
es la liberación del Estado de las tareas usuales de regulación.

Una segunda manera de lograr un óptimo de segundo orden es mediante las formulaciones
del concepto de "contestabilidad del mercado." La idea es que la empresa incúmbete no podrá
elevar el precio por arriba del costo medio unitario debido a que existen otras firmas que al
percatarse de los beneficios extraordinarios querrán entrar al mercado. Para que esto sea posible,
aparte de un número apreciable de empresas, no debe existir ninguna barrera legal a la entrada ni
costos hundidos.

Fijación del costo medio y el precio

Consiste en incorporar a los costos de producción del bien o servicio una cantidad estipulada como
beneficio normal unitario que debiera tener la empresa, similar a la técnica del "mark up" seguida
por los gerentes de las firmas. Se trata de limitar en forma indirecta los beneficios del monopolista
restringiendo la rentabilidad del capital invertido fijando una tasa "justa", que se conoce como
"tasa base." Este tipo de regulación tolera que el precio supere el costo marginal.

Si la empresa realiza su labor eficientemente y produce al costo mínimo, la tasa de rendimiento

que obtendría sería la tasa competitiva de la inversión realizada. Pero esta circunstancia
raramente se cumple en la práctica como se demuestra más adelante mediante el "efecto Averch-
Jonsons".

Existen muchos factores que dificultan la labor del organismo gubernamental encargado de
determinar la tasa de rendimiento competitiva del capital para un periodo dado. En principio,
existe una falla de información asimétrica en donde el regulador no obtiene información suficiente
sobre las variables que maneja la empresa, ocasionando errores de medición en la "tasa base."
Circunstancias como las épocas de inflación durante las cuales resulta bastante difícil evaluar los
costos del capital invertido (a un costo de reposición que cambia continuamente o un costo
historio subvaluado) hacen, entre otras causas, muy compleja su correcta fijación.

Ante el dilema de fijar una tasa de rendimiento del capital inferior o superior a la tasa competitiva
se plantea en el primer caso la propia supervivencia de la empresa o el deterioro de la calidad del
servicio, mientras que en el segundo caso daría lugar a unos beneficios extraordinarios
de carácter cuasi-monopólico situación que el regulador pretende evitar. Averch y Jonson (1962)
opinan que los reguladores se inclinan sobre esta última opción. Plantearon la respuesta mediante
un análisis de las consecuencias de una fijación de la tasa de rendimiento superior al costo del
capital, calculada como un porcentaje sobre el capital empleado a un nivel que debería ser el
eficiente.

Este comportamiento puede ilustrase analítica y gráficamente con el siguiente sencillo modelo:

Sea la función de producción: q=f(K,L) K=Capital , L= Trabajo

C= rK+wL r y w precios de los factores

Si definimos la tasa de rendimiento del capital como la razón entre el exceso de los ingresos
totales sobre los costos laborales respecto al volumen total de capital:

t = It - W L ó p f(K,L) - W L Siendo p el precio del producto

KK
Cuando el regulador permite una tasa de rendimiento "t", el objetivo de maximización del
beneficio de la empresa sujeto a la restricción WL + tK - p f(K,L)=0, (t>r) se resuelve con el
Lagrangiano siguiente,

S= p f(K,L) – wL – rK – l [wL + tK – p f(K,L)]

¶ S = p ¶ f – w – l [w – p ¶ f ] = 0

¶L¶L¶L
¶ S = p ¶ f – r – l [t – p ¶ f ] = 0

¶K¶K¶K
¶ S = wL + tK – pf (K,L) = 0

¶l
La primera de estas condiciones se cumple cuando, p ¶ f/¶ L= w es decir, el  valor de
la productividad marginal del factor trabajo es igual a su precio.

La segunda condición se desarrolla como sigue:

p¶f–r+lt-lp¶f=0

¶K¶K
(1-I) p ¶ f = r - l t

¶K
p ¶ f = r + l t - l r + l r = r + l (t-r)

¶K1+l1+l

- Sí l =0, p ¶ f = r , el resultado es similar al obtenido con el factor trabajo.

¶K
En este caso la regulación no tendría efecto alguno y el monopolista se comportaría normalmente
como maximizador de beneficios.

- Si l =1, el lagrangiano quedaría reducido a S=(t-r)K, situación que en el caso de autorizar un valor
t>r significaría que la empresa podría expandir el capital invertido en cantidades ilimitadas. Este es
un supuesto ilógico y por lo tanto se rechazará.

Por lo antes mencionado el valor del deberá estar comprendido en entre 0 y 1.

-Si 0<l <1, la segunda condición nos muestra que p ¶ f < r , es decir,

¶K
la fijación de una tasa de rendimiento del capital "t" por el regulador origina el empleo de una
cantidad mayor de capital con una productividad física menor que si no hubiera sido regulada, hay
por lo tanto una sobre capitalización de la empresa.

Gráfico 2

-Qo curva isocuanta de un determinado nivel de producción

-Eo (Ko,Lo) socialmente óptimo

-E1 (K1,L1) con regulación

Si no hubiera regulación, el costo de producir Qo estaría representado por la isocosto AB,

en cambio, la sobre capitalización de la empresa regulada lleva a que la nueva curva isocosto sea
A´B´ que supone un mayor gasto y por lo tanto una ineficiencia en el empleo del insumo de capital.
Se ha establecido que la regulación de una empresa por medio de la tasa de rendimiento lleva a
que esta se sobrecapitalice en orden de obtener así mayores beneficios. Tampoco hay que dejar
de lado los efectos negativos que provoca el sobre-empleo del factor capital en la eficiencia de la
empresa y en el empleo del factor trabajo.
¿Pero hasta qué punto es tolerable esta ineficiencia? Una respuesta estaría en la posibilidad de
que se incremente el nivel de producción que mantenía el monopolista no regulado. Con esto se
compensarían ganancias sociales y costos de la regulación como se muestra en el gráfico 3.

Gráfico 3

El monopolista sin regulación establecería un nivel de producción Qm y un precio Pm mediante la

regla Cma=Ima produciendo una pérdida de eficiencia irrecuperable representada por el triangulo
ABC. En cambio, el monopolio regulado, con un costo superior debido a la regulación (g) y un
incremento en la producción hasta Qr produce en el mercado una pérdida de eficiencia
representada por el triangulo DEC.

La comparación de los excedentes en ambos equilibrios ofrecería una ganancia social (ABED) con
un incremento en los costos antes inexistentes (FEHG) y la pérdida irrecuperable por ineficiencia
del monopolio queda reducida al triángulo DEC. El resultado de la regulación dependerá de la
magnitud de las áreas afectadas con la condición de una ampliación del nivel de producción.

La gran ventaja de este modelo se concreta en una cierta y relativa facilidad para conocer la tasa
competitiva de rendimiento del capital, así como los beneficios y el capital invertido por la
empresa.
Regulación de la tasa de rendimiento
PRI-X (Retail price index-X)

Uno de los problemas centrales que plantea la regulación de los monopolios según Yarrow (1994),
es la de diseñar un sistema que cree incentivos adecuados para que la empresa regulada fomente
la reducción de sus costos, innovación y mejora de la eficiencia interna.

En numerosos países, las empresas, en especial las de servicios públicos que han sido privatizadas,
estuvieron acompañadas de controles regulatorios que en vez de limitar la tasa de rendimientos
hacen hincapié en la fijación de los incrementos de precios.

El modelo RPI-X limita los incrementos medios de precios en un determinado año teniendo en

cuenta la tasa de inflación (RPI) de una canasta de bienes menos las mejoras estimadas por el
regulador sobre el grado de crecimiento de la productividad (eficiencia X) de la firma.

Se trata de un método de regulación de "precio tope" que fue utilizado por primera vez en Gran
Bretaña, concretamente en la British Telecommunication Company y propuesto por Littlechild en
1983. Posteriormente se aplicaría a las empresas de gas, agua y servicios considerados como
esenciales.

El término RPI representa el porcentaje de inflación como medida de precios al por menor de los
principales insumos de la industria. Se trata generalmente de un índice de Laspeyres, que compara
los gastos del año base con los de un período determinado para una canastas de bienes
de consumo inalterada.

RPI= å Pi Xio
å Pio Xio
"X" es la tasa a la que caen los precios regulados con relación al índice de precios agregado.
Registra las mejoras en la eficiencia y el crecimiento de la demanda que repercute favorablemente
gracias a las economías de escala. Los valores de la variable "X" dependen de cada industria y son
de difícil calculo pero esta se puede interpretar como una estimación de los incrementos en
productividad de la empresa como propone Vogelsand (1989):

Xi = å Pit-1 (Zit–Zit-1) , donde "Xi" es una suma de incrementos de producción menos inputs

å Pit-1 Zit-1
La idea básica del modelo es que la empresa no puede aumentar sus precios en una cuantía que
exceda a la diferencia entre el índice de precios y el factor de eficiencia. Los precios regulados
deben caer en promedio al menos un "X" por ciento al año. Esta caída dependerá del valor
estimado de dicho factor. A modo de ejemplo podemos ilustrar su cálculo como sigue: sea el
precio del bien en el año base de 100 pesos, la inflación 10% y el porcentaje de eficiencia estimado
del 5%; el precio P1=Po+RPI-X=100+(100*10%)-(100*5%)= 100+10-5= $105.

Dos cuestiones relacionadas al modelo deben tenerse en cuenta cuidadosamente: la calidad

del producto ofertado y el periodo de vigencia de la regulación.

Existe la posibilidad de que la empresa empeore la calidad del servicio para así obtener mayores
beneficios cuando la regulación ha sido fijada exclusivamente en términos de precio. Esto
constituye un riesgo que la autoridad reguladora no puede obviar, en especial para aquellos
bienes que son de carácter público como el agua, energía y sanitarios, entre otros. Es por lo dicho
anteriormente que se debe tener en cuenta el cumplimiento de un estándar de calidad minino y
exigible.

La otra cuestión de carácter crítico es el plazo de vigencia de los valores estimados por la regla RPI-
X. El regulador se encuentra inmerso en un conflicto de interés por las partes interesadas en el
servicio (empresa-cliente), las cuales actuaran para modificar los precios a su favor. El tiempo de
actualización no será lo mismo para empresas que necesiten grandes o pequeñas inversiones. Tal
es el caso de las industrias del agua y energía y otras en donde un plazo de cinco años puede
considerarse como un corto plazo y así darse situaciones de desinversión.

El problema fundamental del modelo es la elección o estimación adecuada del factor "X" y el
periodo de actualización del mismo. Este debe ser elegido de tal forma que responda a
la naturaleza de la regulación: el mejoramiento del nivel general de bienestar. No se debe caer en
soluciones simplistas que consideren una actualización de la regla en forma excesiva,
argumentando un exceso de poder por parte del monopolio.

Según Ordóñez de Haro (2003), el período de vigencia debe ser superior al año, normalmente
entre 3 y 5 años dependiendo de las posibilidades de mejoras tecnológicas y ahorradoras de
costos de la industria. Ejemplo de esto es la ley chilena que obliga a la Comisión Nacional de
Energía a realizar el cálculo cada cuatro años.

Al no controlarse directamente los beneficios, la empresa regulada puede mantenerse dentro de

los topes otorgados y maximizar sus ganancias. Estos beneficios permanecerán durante el periodo
de vigencia de la regla. Finalizado éste, el regulador tendrá la posibilidad de modificar el valor de
"X" reduciendo o aumentando la tasa de ganancia futura de la empresa.

Como se mencionó anteriormente, debe tenerse sumo cuidado al establecer el período de

actualización del factor "X" debido a que un reajuste periódico puede reducir el estímulo de la
empresa a obtener una mayor eficiencia ya que a la larga esta será contrarrestada por la futura
actualización. Otra deficiencia del modelo surge de la información asimétrica que detenta el
regulado, problemática que puede ocasionar fallas de mayor o menor grado cuando la empresa
infla sus costos o el capital invertido en el período base de cálculo de la regla con el fin de lograr
una fijación de precios beneficiosa para los próximos años.

A modo de conclusión

Debido a la importancia que los monopolios naturales tienen en la vida de las personas
como proveedores de bienes esenciales tales como el agua, gas, electricidad , es imperativo la
necesidad de una adecuada regulación. A diferencia del presente documento se deben tener en
consideración otras variables como la protección del medio ambiente, la calidad del servicio
brindado y el sesgo tarifario que sufren las empresas en especial en las épocas de inflación.
BIBLIOGRAFÍA

Averch y Jonson (1962): "A behavior of the firm under regulatiory constraint", American Economic Review,
Diciembre, pp. 1052-1069.
Handbook of Industrial Organization (1992): vol. II. Editado por Richard Schmalensee. North Holland,
Ámsterdam.
Ley 26.156 (1999): Gobierno de la Republica Argentina.
Mitnick, (1989): "La Economía Política de la Regulación". Fondo de Cultura Económica de México.
OCDE (1996): "local telecommunication Competition: Developments and Policy Issues", Paris
OCDE (1997): "Reformer la Reglementation environnementale dans les pays de l´OCDE", vol. I. Etudes
sectorielles. Paris
Ordóñez de Haro (2003): "La regulación económica: el problema del Monopolio
Natural". Universidad de Málaga.
Vogelsang (1989): "Price cap regulation of Telecommunication services: a long run approach" en
Deregulation of utilities. Boston.
Yarrow (1994): "The Economics of regulation", Londres y Nueva York, pp. 35-46.

Eduardo González Tapia

Profesor FAE, UTEM
Octubre 2016

EGT/msdr