160 Años de Educacion Publica

BIBLIOTECA NACIONAL DE CHILE
Seccion Chilena
Ubicacion
AR0 Ed
Registro Seaco .Cx.T&r...

Registro Notis
BIBLIOTECA NACIONAL
0411038
^/f/<
182391
160 anos de educacion publica

Historia del Ministerio de Educacion
Cristian Cox - Pablo Gonzalez - Ivan Nunez -

Fredy Soto
Noviembre 1997
Diseno : Mario Casassus
Impresion : Litografla Valente Ltda.
Departamento de Comunicaciones
Ministerio de Educacidn
Republica de Chile
Alameda 1371, Piso 6, Santiago

Tel. 696 08 39 - Fax 699 10 30
Registro de Propiedad Intelectual ' En tramite

Despbsito Legal : Noviembre 1997
Todos los derechos reservados
160 anos
k education publica
Cristian Cox D. ■ Pablo Gonzalez 8.

Ivan Nunez P. •
Fredy Soto R,
1997
Ministerio de Educacion
3
INDICE
PROLOGO 7
LA HISTORIA DEL MINISTERIO DE EDUCACION
Evolucion de la administracion del sistema educacional chileno 11
EL MINISTERIO DE EDUCACION DE CHILE (1927-1997)

Una mirada analftica 57
POLITICAS DE MEJORAMIENTO
DE LA CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACION ESCOLAR
EN LA DECADA DE LOS ANOS 90 101
BIBLIOGRAFIA 151
5
PROLOGO
Em
publica
m
en
sta publicaci6n
Chile. En efecto
se refiere a la historia
en
de la educacion
ley de la Republica
1837, una
creo la secretaria de Estado responsable del sector educacion.
Ya desde lafundaci&n misma de la Republica, el Estado venia

manifestando su voluntad de prestar atencion preferente a la
educacion, como lo expreso la carta constitucional aprobada
en 1833. La creacion de una cartera para esta Juncion
represento un gran paso adelante, que permite reconocer una

trayectoria ministerial de 160 anos. Junto con la Universidad
de Chile y el Consejo de Instruccion Primaria que se crearia en
1860, el Ministerio del ramo seria uno de los principales
instrumentos de la politica estatal hacia la educacion.
El siglo pasado presencio la paulatina pero persistente tarea de

conformar el sistema de educacion publica, de ofrecer
oportunidades formativas a crecientes sectores de la poblacion
y de incorporar los saberes significativos de la epoca, tanto al
curriculum escolar como al modo de hacer «instruccion ». El
nuevo siglo fue rico en propuestas de cambio educacional,
entre los que sobresale la ley que hizo obligatoria la educacion
primaria, en 1920.
En 1927, se did otro salto adelante, al encargarse al antiguo

Ministerio de Instruccion Publica la direccion de todas las
ramas, modalidades e instituciones educativas estatales, hasta
entonces a cargo de distintas agendas publicas.
7
1 6 0 A S OS D E E D U C A C I 0 N P 0 B L I C A
Ese mismo ano 1927, el 30 de noviembre, se denomina al
Ministerio, «de Educacion» El cambio de denominacion,

producido en el contexto deambiciosa Reforma
una
Educacional, fue expresivo del de nuevos conceptos,
avance
asociados a la creciente vigencia de la pedagogia activa,
funcional, centrada en el educando e interesada en la
formacion de personas y no solo en la trasmision de
conocimientos.
El Ministerio de Educacion de hoy dia esta encabezando una

nueva ysignificativa Reforma Educacional, que al mismo
tiempo que responde a los requerimientos del presente y del
inmediato Juturo, quiere hacer realidad las viejas Utopias de
los Jundadores de la Republica y los constructores del sistema
nacional de educacion. En 1997, la principal idea fuerza es
definir la mision del sistema educativo en Juncion del
aprendizaje antes que de la ensehanza, del dominio de
competencias cognitivas y sociales antes que del dominio de
informacion, ademas de la indispensable formacion en
valores, todo ello para una poblacion escolar heterogenea.
En sus setenta ahos de vida

como tal, el Ministerio de
Educacion politica permanente, la de asegurar

sostuvo como
el derecho a la educacion y la igualdad de oportunidades, sin
perjuicio de la necesaria libertad de ensehanza. Era lo que
justificaba el apellido «Publica» que tenia la denominacion
,
oficial del Ministerio. En la biografia institucional, lo que han

cambiado son los contextos, los modos de entender, las
estrategias y las dimensiones de este compromiso. A esta
mision se han agregado en el tiempo, servida con distintos
enfasis, las Junciones de fomentar la cultura en todas sus
manifestaciones y de apoyar la produccion de conocimientos
cientificos y tecnologicos.
Como parte de una conmemoracion institucional que debiera

interesar al conjunto de la sociedad chilena, el Ministerio de
Educacion entrega esta obra. Incluye tres trabajos, aportados
por profesionales del Ministerio, sobre el pasado institucional y
sobre la obra actual del MINEDUC.
En el primero, el profesor Fredy Soto describe la trayectoria del

Ministerio como parte de la historia mas amplia del conjunto
8
160 anos de educaciOn pObliga
de la responsabilidad del Estado en la educacion y que, incluso,

retrocede a lo que podriamos denominar los origenes de la
administration del sistema educativo.
En el segundo texto, el profesor Ivan Nunez analiza, en sus dimensiones

historicas,un conjunto de problemas y tensiones propios del transcurrir
del Ministerio de Educacion propiamente tal, desde los anos 20 hasta
nuestros dias, adentrdndose en la interioridad institucional y en las
cambiantes relaciones con el entorno.
En el tercer trabajo, el sociologo Cristidn Cox y el economista Pablo

Gonzalez presentan e interpretan la gran tarea del Ministerio del
presente, la Reforma Educacional, y se refieren tambien a la tematica de
su puesta en marcha y conduccion por parte de la institucion que
cumple 70 anos.
Estos tres trabajos constituyen la «historia oficial» del Ministerio de

no
Educacion. Representan esfuerzos y puntos de vista particulares de sus
autores. Pero justifican su publicacion no solo por su calidad e interes,
sino como un desafio o una convocatoria del Ministerio a que otros
investigadores emprendan tanto la historia de esta institucion como el
andlisis de la actual Reforma, lo que siempre deberia ser «una
construccion social» ,acumulativa pero nunca cerrada ni definitiva.
9
La historia
del Ministerio de
Educacion
Evolucion la administracion
de
del sistema educacional chileno
FREDY SOTO ROA
11
.
160 anos de educaciOn pijblica
I.
LOS AFANES EDUCATIVOS EN LOS SIGLOS
COLONIALES
La educaciOn no fue asunto de preocupaciOn de la sociedad en los si-

glos coloniales. Durante el siglo XVI no se requerfa mayor instruccion
para ser buen soldado, mas aun en un campamento en armas como
era Chile. En la medida que nacen ninos criollos y mestizos, aparecen es-
cuelas que ensenaban a leer y escribir a los «mochachos». Ensenanza que

tambien se extendia a los ninos aborlgenes, a traves de los curas doctrine-
ros y de las misiones.
En los siglos XVII XVIII las escuelas de primeras letras dependen de

y
parroquias, conventos cabildos. En las escuelas parroquiales y conventua-
y
les los maestros eran sacerdotes y clerigos que podfan ejercer la docencia
sin necesitar otro antecedente. En las escuelas reales bajo la administration
de los cabildos eran estos los que, junto con la autoridad eclesiastica, exa-
minaban y autorizaban al maestro, generalmente un seglar. Ademas, le fi-
jaban un salario y como se acopiarfa el dinero para cancelar dicho salario.
La norma pedagogica estaba en las «Instrucciones... » que el Licenciado
Benito Juarez de Gil, dio el 29 de octubre de 1598, para los maestros de la
ciudad de Lima y al parecer de amplia aplicacion en los reinos que corres-
pondlan al Virreinato del Peru.
Lo que hoy dla llamamos educacion media se daba en las escuelas de

latinidad y los colegios. Las primeras, regentadas por algun seglar o sacer-
dote con financiamiento real; los segundos eran instituciones religiosas que
tomaban el nombre de seminarios, convictorios o noviciados.
Las escuelas de latinidad fueron muy escasas. La primera se abre pe-

gada la catedral de Santiago, a cargo del mestizo Juan Bias quien, ademas
a
de hablar mapuche y quechua, era buen cantor y escribla con gracia. En
1580 se autoriza a Juan de Moya para abrir una, pero solo en 1591 el rey
13
160 aSos de educaciO, n pCblica
ordeno se le pagaran cuatrocientos pesos oro, pero la orden real no pudo

cumplirse : el cabildo de Santiago no tenia fondos y cuando los tuvo, Moya
no fue habido... murio o cambio de residencia.
Los jovenes criollos ingresaban al Gonvictorio de San Francisco Javier,

de la Compania de Jesus, a algun seminario o noviciado. Los mas pudien-
tes iban a Lima a continuar sus estudios. Un establecimiento muy especial
fue el Golegio de Naturales de Chilian, donde concurrian los hijos de caci¬
ques de Arauco, los «mandones de la tierra». Fundado en 1700, estuvo ba-
jo administracion jesuita hasta 1767. Luego de la expulsion de la Gompa¬
nia, es entregado a los franciscanos, quienes ahora aceptan ninos criollos.
Alii estudio Bernardo O'Higgins.
Tanto la instruccion de las primeras letras como la secundaria sufrie-

ron un rudo golpe con la expulsion de losjesuitas en 1767, ya que la Gom¬
pania constituia el principal poder docente del pais. Sus establecimientos
fueron traspasados a otras ordenes religiosas y los cabildos debieron asumir
sus afanes educativos. El Gonvictorio paso a llamarse Garolino y a depen-
der de la Real Universidad de San Felipe.
Gaso notable fue la Academia de San Luis, fundada por Manuel de Sa-
las en 1791. Por sus objetivos es, sin lugar a dudas, el primer
establecimien¬
to tecnico profesional : « Formar liabiles agricultores y mineros y comer-
ciantes competentes», los que deberian ser capaces de aprovechar y
explotar los recursos naturales del pais.
Universidades las bubo desde muy temprano en el siglo XVII. La orden

dominica abrio en 1622 la Pontificia Universidad de Santo Tomas y la Gom¬
pania de Jesus, en 1623, la Pontificia Universidad de San Miguel. Ambas

funcionaron hasta 1741. En 1747 se fundo la Real Universidad de San Fe¬
lipe, la primera universidad estatal de Chile.
14
16 0 AN O S D E ED U C A C I 6 N P 0 B L I C A
Historia del Ministerio de Edueacidn
II.
PRIMEROS INTENTOS REPUBLICANOS DE
ORGANIZACION Y ADMINISTRACION
La sogiedad no cambia en 1810. Los viejos ritos y costumbres sobre-

viviran por anos, particularmente en la
cios y virtudes de la escuela colonial.
educacion, heredera de los vi-
Las preocupaciones de los gobernantes republicanos entre 1810 y 1830

estaban en frentes, lejanos de la educacion : la consolidacion militar
otros
de la Emancipacion, el levantar una economia en ruinas, la busqueda del
sistema politico adecuado al pais. A pesar de ello, hay indicios fuertes de su
interes por el desarrollo de la educacion.
En 1813, Santiago tenia solo siete escuelas

unos 50. 000 habitantes y
elementales con 664 alumnos. Aquel ano la Junta deGobierno dicto el
«
Reglamento para Maestros de Prinieras Letras ». A partir de un preambu-
lo que critica la educacion colonial de Espana, en 21 articulos norma sobre
las escuelas, los maestros, la educacion femenina, la ensenanza particular
y la fiscalizacion de la instruccion. Notable es el articulo 2° que senala la
gratuidad de la ensenanza, establece que los padres de familia por ningun
pretexto ni bajo titulo alguno sean gravados con la mas pequena contribu-
cion. Aquel mismo ano, de la fusion del Gonvictorio Garolino, del Semina-
rio Pontificio de Santiago y de la Academia de San Luis se fundo el Institu¬
te Nacional, dependiente de la Real Universidad de San Felipe.
O'Higgins muestra su interes por la educacion al contratar a Diego

Thompson para que fundara la Escuela Normal Lancasteriana y al dictar el
decreto que creo, en 1821, el Institute Nacional de Goquimbo.
EI primer intento de organizar la educacion en funcion de una estruc-

tura centralizada y unica se hace en 1823. El gobierno ordeno abrir en
15
160 a s o s de educaci6n poblica
Santiago un Instituto Normal del cual dependerfan todos los establecimien-

tos. Similares se crearian en las cabeceras de Departamento.
De ellos
dependerfan todas las escuelas. Ademas se establecio el cargo
de Superintendente General de Instruccion, el que asesorado por un Con-
sejo responderfa al gobierno de la marcha de la educacion. Tan to los insti¬
tutes como el Superintendente y el Consejo nunca funcionaron
En 1825 se establecio un Tribunal de Instruccion, cuyos

miembros de-
signaba el gobierno, con el objeto de
escuelas de primeras letras pa¬
crear
ra ambos sexos. En 1826 se creo una Junta de Instruccion la que debfa, re-
viviendo la idea el Instituto Normal, visitar las escuelas y mejorarlas. En

1828 un decreto fijo atribuciones a esta Junta y por primera vez se senalo
que uno de los ministerios existentes debfa encargarse de la administracion
de la instruccion. Quedo bajo el alero del Ministerio del Interior.
La Constitucion de 1833 determina con claridad tres aspectos de or-
ganizacion del sistema : a) la educacion debfa ser atencion preferente del

gobierno. (Se ha querido ver aquf el inicio del Estado doeente). b) el Con-
greso debfa formular un plan general de educacion nacional y c) debfa
crearse una Superintendencia de Instruccion Publica a cuyo cargo estarfa
la inspeccion general de la ensefianza nacional, dependiendo directamen-

te del gobierno.
16
160 ANOS de educaci6n pOblica
III.
LA ADMINISTRACION DE LA EDUCACION ENTRE
1837 Y1887
EL 1° DE FEBRERO DE 1837, DURANTE EL GOBIERNO DE JOAQUl'N PR1ETO, Se

promulgo una
nisterios». Hasta
ley organica,
ese
que
momento
cienda y Guerra). La ley agrega un cuarto,
ha sido llamada « Primera Ley de Mi-
habi'an existido tres (Interior, Ha¬
el de Justicia, el que ademas de-
bfa preocuparse del Gulto y la Instruceion Piiblica. A1 Ministerio de Justicia
le son asignadas funciones bastante amplias en asuntos de educacion. De-
bia dirigirla en todo el territorio nacional, promover su desarrollo, inspec-
cionar los establecimientos, preocuparse de la eeonomia, policfa y fomen-
to de los establecimientos fiscales y municipales, otorgar autorizaciones
para abrir escuelas, becar alumnos, enviar socorros, recompensas o pensio-

nes a los profesores de escuelas fiscales, municipales y particulares que lo
requieran y otras referidas a expediciones cientfficas.
El Consejo Universitario
La ley la Universidad de Chile, en 1842, le entrego a la Facul-

que creo
tad de Filosoffa y Humanidades la direccion superior del Instituto Nacional,
de los liceos fiscales de hombres y
de las escuelas primarias fiscales, pudien-
do proponer las medidas que juzgase convenientes, promover la publicacion
de textos de ensenanza y otras. Tambien se dispuso la creacion de Juntas
Provinciales e Inspecciones Departamentales para el control de los estable¬
cimientos. De este modo, las funciones de superintendencia ordenadas por
la Constitucion de 1833 fueron entregadas a la Universidad.
El 23 de abril de 1844 se dicto el reglamento que establecio los proce-

dimientos del Consejo de la Universidad. Le asigno atribuciones de direc¬
cion, inspeccion y jurisdiccion. Se le asigno funciones de direccion dada la
necesidad de un centro comun :
17
160 a s o s de educaci6n poblica
« Hasta aquf el gobierno ha sido ese centro, pero no

conviene de ninguna manera someter la inareha de la
educacion a la estabilidad de un ministro, ni
eondenarla, hasta cierto punto, a las oseilaeiones

pohticas. Por otra parte la direction de la educacion
exige extensos y variados conocimientos en los
diversos ramos del saber, que solo pueden
eneontrarse en un cuerpo formado como el Consejo
de la Universidad ». (MJCel, 1844)
Por la facultad de inspeccion,

debi'a visitar cada tres meses los colegios
y escuelas primarias fiscales, municipales y particulares. Por la facultad de
jurisdiccion debfa hacer ejecutar sus decisiones y corregir las deficiencias
observadas. Podia suspender y exonerar maestros.
En Santiago, la superintendencia la ejercfan los miembros del Conse¬

jo. En las Provincias lo hacfan las Juntas Provinciales, presididas por los In-
tendentes. Estaban formadas por el juez de letras, el secretario de la Inten-
dencia, un sacerdote, un regidor y un vecino de la capital provincial. En los
Departamentos se organizaron las Inspecciones compuestas de una, dos o
tres personas, segun criterio del Consejo de la Universidad.
Las Juntas Provinciales tenian las atribuciones del Consejo Universita-

rio, procediendo de oficio o a petition de partes. Podfan amonestar, suspen¬
der o separar funcionarios; debfan cumplir ordenes superiores, reunir in¬
formation sobre la marcha del sistema y comunicarla al Consejo. Por su
parte, las Inspecciones Departamentales debfan entregar la information re-
lativa a los establecimientos de su jurisdiccion, en especial de las escuelas
pobres. A su vez, los directores de los establecimientos, de cualquier depen-
dencia, debfan enviar cada seis meses un informe a la Inspeccion del De-
partamento correspondiente senalando el numero de cursos, nombre de los
profesores, lista de los alumnos, edades de los ninos, libros y textos en uso,
sueldos, horarios de clases y epoca de examenes. En el reglamento que co-
mentamos hay una clara protection a la libertad de ensenanza :
« Al trazar las reglas debe sujetarse el Consejo

a que
en el ejercicio de
atribuciones, se ha consultado
sus
la libertad de ensenanza, tan necesaria para el
progreso de las ciencias. En los colegios particulares

se limita a inspeccionar : ve, observa ; pero no
embaraza en manera alguna la action de los

directores o profesores y les deja el mas ancho
18
160 A SOS DE EDUCAClON P0BLICA
Historia del Ministerio de Educacidn
cainpo para que en el ejereicio de sus funciones

tomen el rumbo que mejor les pareciere ». (MJCel,
1844)
A pesar de tan completa legislacion, la administracion fue lenta. La

configuracion geografica, las poco desarrolladas comunicaciones y el esca-
so presupuesto complotaron para que ello ocurriera. Las Juntas Provincia-
les y las Inspecciones Departamentales, luego del entusiasmo inicial, fueron

decayendo. La informacion no se entregaba. En las Memorias ministeriales
es frecuente encontrar errores, copias del ano anterior, o simplemente se
senala que no se conto con los datos.
Los Visitadores Provinciales de Instruccion Primaria
Ante este fracaso se decidio cambiar este tipo de supervision por un sis-
tema de inspeccion. De este modo el gobierno tendria la certeza que sus re-
soluciones se cumplirian y tendria un canal de informacion adecuado. En
1846 se nombro al primer visitador, Jose Dolores Bustos. Luego fueron de-
signados Jose Bernardo Suarez, Bias Roldan, Tomas Jimenez, Jose Santos
Rojas, Manuel Salas.
Todos ellos de las primeras promociones de la Escuela Normal. Maes-

tros que habian trabajado en escuelas de provincias y conocfan adecuada-
mente los contextos donde se daba la ensenanza. Son ellos los que cimen-
taron la organizacion escolar del pais.
En julio de 1853 se crea, en el Ministerio de Justicia, Gulto e Instruc¬

cion, una seccion especial para que atienda los problemas de educacion, fi-
je el numero de funcionarios, sus obligaciones y sus sueldos. El gran impul-
so a la educacion chilena llega durante la administracion de Manuel Montt,
con la dictacion de la Ley de Instruccion Primaria de 1860 que organiza la
instruccion elemental. Dispone que se impartira bajo la direccion del Esta-

do, sea absolutamente- gratuita y atienda a ninos de ambos sexos. Ordena
que se abran escuelas, una para ninas y otra para ninos, en los Departamen-
tos con mas de 2. 000 habitantes y escuelas superiores en las capitales de
Provincias. Las escuelas publicas (fiscalesy municipales) sean dotadas por

el Estado y subvencionadas por las municipalidades. Crea el cargo de Ins¬
pector General de Instruccion Primaria, fundamental para la administracion
del sistema.
19
1 6 0 A N () S D E E 1) U C A C I 6 N P U B L I C A
Mistoria del Ministerio de Educacion
La Valoracion de la Estadfstica Educativa
Es notable, para la
la importancia que las autoridades daban a
epoca,
la estadfstica. En la mayorfa de los cargos y funciones administrativas que
se van generando, siempre esta presente la mantencion de informacion
oportuna y fiel de lo que iba aconteciendo en el sistema. Ademas, se daban

cuenta que sin esta, no se podia arribar con presupuestos adecuados y que
las asignaciones por partidas e ftemes sufrfan desajustes a mediados del ano
presupuestario.
Hacia 1850 ya estaba organizada la Oficina Nacional de Estadfstica, a

cargo de Santiago Lindsay. Esta exigio a todos los ministerios el envfo de in¬
formacion sectorial para construir la estadfstica nacional. En 1852 el Minis¬
terio de Justicia, Gulto
e Instruccion remitio a las provincias «interrogato-
rios » que debfanllenados por las autoridades provinciales y por los
ser
establecimientos. A la dificultad de recoger informacion rigurosa por prime-
ra vez, se agrego la evidencia de la mala calidad de la informacion de los
anos anteriores. En la Memoria del Ministerio de Justicia, Culto e Instruc¬
cion de 1853 aparecen afirmaciones como la siguiente :
« La clasificacion de los datos estadfsticos que

resultan del examen de las eseuelas de educacion
primaria, ha ofreeido las difieultadesy retardos
inseparables en los primeros ensayos de cualquier
nueva organizacion. Los datos reeolectados, pues no
son sino aproxiinadamente exactos ; pero tales cuales
son, dejan echadas las bases para la subsiguiente

rectification y complemento de los que se han
obtenido por primera vez ». (MJCel, 1853).
Las fallas mas gruesas fueron el no retorno de todos los interrogatorios

enviados. El numero y matrfcula de las eseuelas fiscales no estaba de acuer-
do con las datos que se tenfan del ano anterior y que se habfan utilizado pa¬
ra definir el presupuesto. La matrfcula en las eseuelas particulares estaba
inflada. En las eseuelas particulares no fue posible obtener datos de asisten-
cia media por carecer de libros donde registrarla.
« La inedida del aprovechamiento de las rentas que

se emplean la educacion primaria no es el numero
en
de niiios en lista, sino el de los que asisten
diariamente y aproveehan las leeciones. Asf puede
20
16 0 AN O S DE EDUCAC I 6 N P tJ B L I C A
rebajarse un tercio de los aluinnos que fonnan el

total de la poblacion de las eseuelas, cuando se trata
de saber el numero de alumnos que reciben
lecciones » (MJCel, 1853).
La Comision Visitadora de Eseuelas del Departamento

de Santiago
Terminada la guerra con Espana se observa una mejorfa en los locales

de las eseuelas. Se les doto de mobiliario, se estimulo a los maestros y se au-
mento sustantivamente el numero de textos que se entregaban gratuitos a
los ninos, tanto de las eseuelas fiscales, municipales y particulares. La idea
de tener una mejor instruccion primaria recorria todos los sectores. El 17 de
abril de 1868 se creo la Comision Visitadora de Eseuelas del Departamento
de Santiago formada por Jose Abelardo Nunez, Victor Davila Larrain, Deme-
trio Lastarria, Jose Antonio Soffia, Pedro Lucio Cuadra, Pedro Pablo Ortiz y
otros. Se pretendia copiar en las eseuelas fiscales la eficaz administracion de
la Escuela « Andres Bello », dirigida por Jose Mercedes Mesfas.
Para ello se llevan a cabo tres acciones : Se crearon las Conferences Pe-
dagogicas, destinadas al perfeccionamiento de los maestros, se inicio la pu-
blicacion del « Boletfn de las Eseuelas » y se elaboro un reglamento interno
para las eseuelas de Santiago, a rafz del desorden que se observaba. Ademas,
el programa de estudios, determinado en la Ley de 1860, se mejoro con no-
ciones de higiene, ejercicios de escritura, dictado, dibujo lineal, practica de
musica vocal y ejercicios de gimnasia para ninos y ninas. Se fijo en tres anos
la duracion de la educacion primaria. El reglamento ordeno la adopcion del
sistema de ensenanza simultaneo, excepto en caligraffa. Se relego el sistema
mutuo para los cursos pequenos, con diez o menos alumnos. Se obligo la en¬
senanza oral, con absoluta prescindencia de los textos.
Se fijo en la edad de ingreso de los ninos. La matrfcula se ha-

siete anos
rfa en nrarzo Ademas del libro de matrfcula, se ordeno que los es-
y agosto.
tablecimientos llevaran un libro de control mensual de asistencia y uno de
examenes. Finalmente abolio los viejos castigos ffsicos, como el guante, «a
pesar de la opinion adversa del preeeptorado» (Muiioz, 1918)
21
16 0 ANOS DE EDUCAClON POBLICA
Historia del Ministerio de Educaci6n
Quejas contra los Visitadores Provinciales
Uno de los motivos de queja de las autoridades de educacion era el mal

desempeno e indisciplina de los Visitadores Provinciales, cargos ereados en
1846. Asi se observa del Informe que en 1871 presento el Inspector Gene¬
ral de Intruccion Primaria al Ministro.
« En eldesempeno de las funciones de los visitadores

de provincia, se nota en general, con poeas
exeepciones, una lentitud e irregularidad que
perjudica en gran manera el senleio del ramo. Esta
ofieina carece de algunos datos importantes relativos
a las escuelas privadas de eiertos Departanientos,
que no fueron tornados con oportunidad en razon de

la premura eon que verifiean a veees los visitadores
la inspeecion de las escuelas, por atender, segun su
propia exposition, a ocupaciones diversas y ajenas
de la visita en la epoea designada por el reglamento
general... este defecto estriba, mas que todo, en

cierto desconocimiento de la dependencia inmediata
en que la ley coloca a los visitadores respecto a la
Inspeecion, de la eual son sus verdaderos delegados

v agentes en las provineias. Ha llegado a relajarse en
la praetiea de till manera la diseiplina en esta parte

del servicio, que no es extrano recibir contestaciones
destempladas de aquellos empleados euando son
requeridos por la falta de cumplimiento o exactitud
en sus deberes ». (MJCel, 1871)
Al parecer la situacion de los visitadores provinciales se debia a diver¬

sas razones. Por una parte, no tenian la calidad de los primeros nombrados;
por otra, sus jurisdicciones eran muy extensas, con un alto porcentaje de
escuelas rurales a las cuales por su lejania era difxcil visitar. Los sueldos
eran bajos y los viaticos no eran suficientes para realizar las visitas.
No escapara la importancia que para este tipo de funciones tienen los

viaticos. En 1875 los visitadores tenian, por ley de 6 de agosto de 1861, un
viatico de un peso y treinta y tres centavos por dia (ganaban dos pesos se-
senta y seis centavos diarios) mientras permanecian
en visita; el pago se ha-
cia al regreso y
debian presentar los certificados de visitas firmados por los
gobernadores (ley de 19 de noviembre de 1865). En 1875, a todas luces era
22
16 0 A S O S D E E D U C A C I 6 N P 0 B L I C A
diffcil viajar, dormir y alimentarse con $ 1, 33 (un kilo de pan valia 9 cen-
tavos) y mas aun cuando la devolucion de lo gastado se hacia tiempo des-
pues.
Los Protectores de Escuelas
Discurriendo como controlar el sistema el

gobierno creo, en 1877, los
Protectores de Escuelas, cargos honorificos conferidos a vecinos connotados
y de solvencia economica, cuyo papel consistia en vigilar la labor docente e
ir en ayuda de los establecimientos necesitados. Gada escuela de ninos era
atendida por un caballero honorable con el titulo de protector y cada escue¬
la de ninas por una senora distinguida con el titulo de protectora. Fue una
medida rebuscada y, dada la alta cuota de «intrusismo» que conllevo, salvo
casos muy contados, los Protectores tampoco dieron resultados.
El Consejo de Instruccion Publica
En enero de 1879 se dicto la ley que reformulo la educacion secunda¬

ria, especial (profesional) y superior. En aspectos de dependencia, reempla-
z6 en la administracion de la educacion secundaria y superioral Consejo
Universitario por el Consejo de Instruccion Publica. Asumio las funciones
de superintendencia que habia tenido, desde 1842, el Consejo Universita¬
rio. Del nuevo Consejo pasaron a depender los liceos de hombres, el Insti¬
tute Nacional y el Institute Pedagogico. Esta ley tuvo vigencia hasta 1927.
Para los Fines Consiguientes

Losgrandes defectos de la administracion del sistema educacional ve-
nian siendo denunciados desde mediados del siglo XIX. El viejo lider con-
servador Abdon Cifuentes los ilustra con dos hechos que conocio siendo Mi-
nistro de Justicia, Culto e Instruccion :
« Estamosen pleno sistema colonial. El eterno
papeleo el orden jerarquico y centralizador de la

y
colonia espanola se eienie todavia sobre nosotros...
Se consiguio que el gobienio crease una escuela en
una aldea de la eosta del Departamento de Petorea,
llaniada « Los Condores » se pasaron seis ineses en

,
arrendar un miserable local para la escuela,
23
16 0 AN O S D E EDUCAClON PC'BLICA
esperando los informes del Visitador v del

Gohernador. Al fin la preceptora abrio la eseuela,
pero coino en ella no habia bancas ni utiles de
ninguna clase, las alumnas se sentaban en el suelo v
la preceptora se liinitaba a la ensenanza verbal de la
lectura y el catecismo en libros que ella tenia y para
la escritura suplio la pizarra con una tabla en que
escribia las letras eon carbon. Reclamo la preceptora
al Visitador, cuando este en sus correrias por aquella
extensa v montanosa provincia aeerto a pasar por
esa apartada aldea. El Visitador oficio al Gohernador,
este transcribio el oficio al Intendente, este ill
Inspector General y este al Ministro, el cual con sus
infinitas atenciones del ramo en toda la Republica
olvido el asunto »...
...» Una profesora de Arauco estiiba encinta y

sintiendo sintomas de alumbramiento elevo ill
Ministro una solicitud de lieeneia por un mes.
Conforme los
reglamentos dirigid su
a solicitud al
Visitador de la Provincia, el cual tardo en reeibirla,
porque andaba de visita al otro lado de la Cordillera
de la Costa. El Visitador transcribio la solicitud al
Gohernador del Departamento, para los fines
consiguientes el Gohernador la transcribio al
;
Intendente para los fines consiguientes, el Intendente
al Inspector General para los fines consiguientes y,
por fin, el Inspector General la elevo al Ministro. Al

reparar yo en la feclia inieial de la solicitud y
temeroso de llegar tarde con la concesidn, luce
extender en el acto el decreto de licencia y

comuniearlo por telegrafo a la preceptora, pero el
deereto tuvo que transcribirse a la Inspection
General y recorrer el mismo eamino que habia
recorrido la solicitud de licencia con el eonsabido
estribillo de los fines consiguientes y
retardanse una
temporada en eada oficina, de modo que cuando el
deereto llego a manos de la preceptora ya la criatura
tenia dientes ». (Cifuentes, A. 1936)
24
16 0 A N O S D E EDUCA C I 6 N P U B L I C A
IV.
LA ADMINISTRACION DE LA EDUCACION ENTRE
1887 Y1927
La Comision y el Consejo de Instruccion Primaria
El 21 de junio de 1887, durante la presidencia de Jose Manuel Balma-

ceda,dieto la llamada « Segunda Ley de Ministerios ». Esta ley no
se
solo reorganiza
los ministerios existentes sino fijo sus funciones e
impone requisitos para el ingreso de los funcionarios. Traspaso lo relativo
al Gulto al Ministerio de Relaciones Exteriores. A1 de Justicia le agrego « e
Instruccion Publica». De este Ministerio dependia la Educacion Primaria a
cargo del Inspector General, jefe de los Visitadores Provinciales; estos a su
vez eran los jefes administrativos de sus jurisdicciones. Tambien dependian
del Ministerio las escuelas normales y los liceos de ninas.
La ley de 1887 fue reformada el 15 de diciembre de 1899 (Ley N°

1296), elevando al rango de ministerio al Departamento de Instruccion Pu-
blica del Ministerio de Justicia. Ambos ministerios serian servidos por un
solo ministro.
El 2 de agosto de 1892 se creo en el Ministerio la Comision de Instruc¬

cion Primaria. Estaba compuesta por el Ministro, el Inspector General de
Instruccion Primaria, del director y directora de las dos escuelas normales
de Santiago y cuatro representantes del Presidente de la Republica. Tenia
un caracter solo consultivo, pero fue importante para ordenar el sistema en
el perlodo inmediatamente siguiente a la guerra civil. Fue sustituida por el

Consejo de Instruccion Primaria, creado el 7 de septiembre de 1904, re-
creado por Decreto de 15 de julio de 1909 y reorganizado por Decreto de
4 de julio de 1912. Hacia 1915 ya no funcionaba.
25
1 6 0 anos de educaci6n p(jb l i c a
Las Cri'ticas a la Educacion Nacional
Entre 1891 y 1920 Chile es azotado por la crisis nacional producto de

la «cuestion social». Esta afecto todos los ambitos. En politica campeo un
parlamentarismo acriollado, donde la autoridad del Ejecutivo no era respe-
tada. La economia sufria con la crisis del salitre; la inflacion y el desempleo
llegaban a tasas altisimas. La sociedad se convulsionaba por las huelgas
que recorrian desde Tarapaca hasta Punta Arenas. La grupos medios y los
trabajadores reclamaban un espacio dentro de la sociedad.
La educacion tambien cuestionada. Se lucha por la obligatoriedad de la

es
instruccion primaria erradicar el analfabetismo. Se critica la ensenanza

y por
secundaria por su escaso aporte al desarrollo economico y social del pais y la
existencia de las preparatorias en los liceos. Las preparatorias liceanas, poco v
nada tenian que ver con la instruccion de las escuelas primarias comunes.
Fueron profesores y personas vinculadas a la educacion las que enjui-

ciaron mas severamente la educacion nacional : Tancredo Pinochet («La
Conquista del Siglo XX»), Francisco Antonio Encina (« Nuestra Inferiori-
dad Economica » y «La Educacion Economica y el Liceo»), Enrique Mo¬
lina, rector del Liceo de Talca («Ea Cultura y la Educacion General»),
Luis Galdames (« Educacion Economica e Intelectual») y Dario Salas
(« El Problema Nacional») euestionan, discuten, proponen y rebaten.
Alejandro Venegas Carus, profesor de frances del Liceo de Talca, fue el

gran critico de la sociedad chilena a comienzos de siglo. Con el seudonimo
de Dr. Julio ValdesGanje publico « Cartas a Su Excelencia», donde relata las
condiciones miserables en que vivian los campesinos de un fundo, propie-
dad del Presidente de laRepublica. En «Sineeridad, Chile Intimo en 1910 »,

dirigiendose al Primer Mandatario, senala sobre sobre la educacion :
« La
organization de la instruccion primaria es
pesima y peca por su base ; toda ella gravita sobre
una sola columna, el Inspector General de
Instruccion Primaria, y siempre ha desempenado este
puesto una persona inutil para el objeto, porque se

ha hecho de el un einpleo pohtieo. Hoy mismo,
senor, vos veis coloeado
en ese puesto de tanta
responsabilidad abogado, muy distinguido, muy

a un
honorable, muy intehgente, muy lo que vos querais,
menos capaz de desempenar tan grave cargo. 1' hoy
26
160 AN OS DE E D U C A C I 6 N P 0 B L I C A
sin embargo, podemos darnos por dichosos, porque

en administraciones
precedentes, a la incapacidad y
al apasionamiento politico, se han unido la falta de
dignidad y negligencia.
Con la organizacion de los establecimientos de

instruccion secundaria femenina ha pasado algo muy
parecido a lo que acontece en la instruccion
primaria : todas las riendas estan en una sola mano,
y esta mano por lo comun no es competente, de lo
cual se derivan mil eorruptelas y vicios que eorroen
y pudren la ensenanza. Los liceos de ninas dependen

directamente del Ministerio de Instruccion Publica, y
en consecuencia, estan sometidos a los influjos
disolventes y a los vaivenes de la politica... En los
liceos de ninas de provineias es corriente que las
clases se profesionales del pueblo
reparian entre los :
los abogados habilidisimos para castellano,
son
liistoria y geografia ; nosotros los medicos somos los
llamados para las ciencias fisicas y naturales ; a los
ingenieros les eorresponde las de mateinatica y al
eura de la parroquia le tocan las de religion... ».
(Vald.es Canje, 1910)
Luego sacude a los rectores de liceos y el criterio del Rector de la Uni-

versidad de Chile :
« En Santiago solo tenemos seis establecimientos

fiseales de instruccion secundaria, euyos rectores
son, dos abogados que no ejercen la profesion, un
agronomo, un normalista con estudios en Estados
Unidos, un veterano de la Guerra del Paeifieo v un
solo pedagogo, el rector del Lieeo de Aplicacion ».
En provineias no va mejor la cosa : hay abogados,

medicos, normalistas, poetas, unos euantos sin
ningun titulo y unos poeos profesores de Estado.
Parece que el gobierno da tan poca importancia a la
preparacion de sus educacionistas, que ni siquiera ha

dejado un lugar en su estadistica oficial para
consignor sus titulos. Tampoco parece darle una
27
16 0 A N O S D E ED U C A C I 0 N P C B L I C A
mayor el Rector de la Universidad, que en sus

memorias anuales pone la lista completa de los
reetores de liceos con la fecha de su nombramiento,
pero sin la mayor referencia a sus titulos.
Personas que pueden estar muy infonnadas me dieen

que el Rector estima que no son los profesores
titulados los que estan en mas favorables
circunstancias para ser reetores, pues los reetorados
son puestos administrativos, que no necesitan
personas de conocimientos espeeiales en pedagogfa,
sino de tino, de discrecion, de espiritu organizador ».
(Vald.es Canje, 1910)
Dario Salas ubica dentro del pasivo de la educacion primaria chilena

cuatro caracterfsticas de su administracion : La centralizacion, que llevo a
la educacion primaria a una falta de adaptacion a las necesidades locales.

En ella no estaban representados los intereses de los usuarios. La centrali¬
zacion era la causante de la irregularidad en proveer a las escuelas de ma-
teriales de ensenanza y del descuido de la educacion rural, la que en 1917
estaba luchando contra un 71% de analfabetos campesinos.
La segunda caracterfstica era lo unipersonal de su direccion. El Inspector

de Instruccion Primaria respondfa solo ante el Ministro, sus decisiones no eran
producto de una discusion tecnica sino muchas veces obedecian a criterios de
partido politico. Esta caracterfstica de administracion se reflejaba o continua-
ba en la escuela, donde su direccion era unipersonal y administrativa.
La tercera caracterfstica es la unilateralidad, es decir, exclusivamente ad¬

ministrativa :
« No es este un resultado de la ley, sino un hecho

derivado de nuestras praetieas politieas. La tarea de
dirigir la primera ensenanza no es eonsiderada una
tarea de educador desempeno no se
; para su
requiere hoy dfa preparacion pedagogica, sino legal v

administrativa. Se requiere, ademas, y esto es en la
practica lo mas importante, situacion social, color

politico determinado e influencias politieas. Este
eoncepto, es elaro, ha trafdo la exclusion de los
pedagogos ». (Salas, D. 1917)
28
160 ANOS DE EDUCACI6N POBLICA
La cuarta caracterfstica era la absoluta separacion

de la educacion pri-
maria de las otras ramas de la ensenanza el liceo, el ins¬
y esto causo que
titute comercial, la escuela industrial se desatendieran de la educacion pri-
maria, incluso que no le reconocieran como validos sus estudios.
El Ministerio Comienza su Proceso de Organization
Lentamente el Ministerio comenzo a tomar bajo su responsabilidad la

totalidad del sistema educativo. En 1913 fue creada la Seccion de Decora-
dos y Proyecciones Escolares (dentro de la Inspeccion General de Instruc¬
cion Primaria), encargada de repartir material de ensenanza. En 1915 se
creo la Comision de Ensenanza Comercial, presidida por el Ministro e in-
tegrada por el Visitador de Ensenanza Especial (Profesional) y representan-

tes de actividades comerciales. El Decreto N° 4797, de 10 de octubre de
1915, ordeno que los visitadores de secundaria, comercial y especial depen-

derian exclusivamente del Ministerio de Instruccion. En 1918, el Decreto
N° 993 puso al Instituto de Educacion Ffsica y Manual bajo la dependencia
del Gonsejo de Instruccion Pxiblica.
La Ley de Instruccion Primaria Obligatoria
Siendo Presidente de laRepublica Salvador Sanfuentes es dictada, el 26

de agosto de 1920, la ley N° 3654 de Instruccion Primaria Obligatoria, que
vino a reemplazar a la Ley Organica de Intruccion Primaria de 1860. Hizo
responsable de la instruccion primaria al Ministerio de Instruccion y la hi¬

zo depender de un Gonsejo de Instruccion Primaria, presidido por el Minis¬
tro e integrado por dos representantes del Senado, dos de la Camara de Di-
putados, uno del Presidente de la Republica y por el Director de Instruccion

Primaria (hasta ese entonces Inspector General). Este Gonsejo ademas de-
bia supervigilar a los establecimientos particulares.
La ley dejo a cargo de las Juntas Comunales el cumplimiento de la

obligatoriedad de la instrucion primaria Estas Juntas estaban formadas por
.
cinco miembros, de los cuales dos eran elegidos por el Gonsejo de Instruc¬
cion Primaria y tres por la municipalidad de la comuna. Entre sus funeio-
nes estaban : levantar censos escolares anuales, vigilar las condiciones de
trabajo de los menores de 16 anos, comprobar la buena marcha del traba-

jo docente, controlar el gasto de los fondos destinados a las escuelas, fomen-
tar la educacion por medio de fiestas, paseos u otros actos.
29
16 0 ANOS DE EDUCACI6N POBLICA
En 1921 se creo la Direccion General de Bibliotecas. En 1923 se orde-

no quelos liceos de ninas, que dependian del Ministerio, pasaran a depen-
der del Gonsejo de Instruccion Publica, al igual que los liceos de hombres.
En 1924 fue creado el Servicio del Personal docente y administrativo del
sistema (Decreto N° 435).
iba perfilando la fisonomia del Ministerio. La instruccion

En 1925 ya se
primaria crecia bajo la dependencia del Director General y del Gonsejo de
Instruccion Primaria. La secundaria y la superior dependian del Gonsejo de
Instruccion Publica; los institutos comerciales, del Ministerio de Instruc¬
cion. La instruccion tecnica femenina y la industrial, del Ministerio de In-
dustrias y Obras Publicas y la agricola, del Ministerio de Agricultura. El
Ministerio se encargaba de tramitar nombramientos de personal docente y
administrativo y eontrolar los establecimientos particulares.
En diciembre de 1925 se dicto el Decreto Ley N° 800, que modifica,

reorganiza y fija normas para el funcionamiento del Ministerio de Instruc¬
cion. Determina su estructura : Despacho del Ministro, Subsecretaria, Sec-
ciones, Gontaduria, Oficina de Partes y Archivo. Encarga a cada una de es-
tas instancias funciones especificas, de acuerdo al caracter y competencia
de las atribuciones legales que se le confieren y en relacion a las tareas tec-

nicas y administrativas al servicio educacional. Fue un adecuado cuerpo le¬
gal, pero ni siquiera tuvo tiempo de ensayarse. Fue
« barrido
por el impetuoso torrente de disposiciones
legales desatados en este periodo, que remecera
hasta sus cimientos el edifieio educacional tan
paciente y laboriosamente levantado»
(Superintendencia de Educacion, 1965)
30
160 ANOS DE EDUCAClON PtJBLIGA
V.
EL MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA ENTRE
1927 Y1973
La legislacion educacional en 1927
En 1927 el Congreso otorgO facultades extraordinarias al gobierno

de Carlos Ibanez
to N°
(Ley N° 4113). En virtud de ellas, se dicto el Decre-
ordeno una reorganizacion administrativa del Minis¬
1224, que
terio para adecuarlo a una reforma de la ensenanza que, tanto la sociedad
como las organizaciones de maestros venian pidiendo. Se crearon los car-
gos de Superintendente de Educacion Publica, sin fijarle funciones, y los de

Directores Generales de Educacion Pedagogica (Normales) y de Educacion
Secundaria. Para constituir esta ultima, el decreto ordeno traspasar al Mi¬
nisterio la Seccion Liceos de la Universidad de Chile.
Como se ha seiialado, la creacion de una

Superintendencia esta en la
Constitucion de 1833. Manuel Montt adjunto esta funcion al Consejo Univer-
sitario y asi opero hasta que, en el N° 7 del articulo 10 de la Constitucion de
1925, se reitera lo ordenado en la de 1833. Finalmente, por Decreto N° 1312

de 19 de abril de 1927, se creaba la Superintendencia de la Educacion Na-
cional, entregandole a ella la direccion superior de la educacion, bajo la au-
toridad del gobierno, quien la ejercia a traves del Ministerio de Instruccion.
El 26 de abril de 1927 se dicto el Decreto N°1564 que

ordeno el tras-
paso de las facultades que las leyes otorgaban al rector de la Universidad de
Chile, al Consejo de Instruccion Publica, al Consejo de Instruccion Prima-
ria y al Consejo de Ensenanza Comercial, a los respectivos directores de
Ensenanza Pedagogica y Educacion Secundaria y a los recien creados Direc¬
tores de Educacion Primaria y de Educacion Comercial.
El 12 de mayo de dicto el Decreto N° 2066, que trata de complemen-

tar al Decreto N° 1312, creando una Superintendencia de Educacion Nacio-
31
160 anos de educaciOn pCblica
nal. La composicion y atribuciones de esta institucion, creada dos vec^s en

el mismo ano, establece que estaria presidida por el Ministro de Justicia e
Instruccion Publica y sus miembros serian el Superintendente y los Direc-
tores Generales de los Servicios. La educacion fue dividida en ocho ramas
(Universitaria, Pedagogica, Secundaria, Primaria, Gomercial, Agricola, In¬

dustrial y Artistica), cada una de las cuales estaria a cargo de un Director
General y de un Gonsejo. Todo lo normado en funcion del Decreto N° 2066
de hecho jamas funciono. Los Decretos N° 5635 de 4 de octubre y N° 5911
de 14 de octubre de 1927 lo suprimieron.
Nace el Ministerio de Educacion Publica
El 30 de noviembre de 1927 se dicto el Decreto Ley

con Fuerza de
N° 7912, llamado «Tercera Ley de Ministerios». Se establecen nueve Secre-
tarias de Estado. El antiguo Ministerio de Instruccion Publica pasa a llamar-
se Ministerio de Educacion Publica y se le otorga el 4° lugar en el orden de
precedencia, se le ubica debajo de Interior, Relaciones Exteriores y Ha¬
cienda. La distincion entre instruccion y educacion no es banal.
« Hasta 1927 se emplea el termino « instruccion ».

Desde entonces el de « educacion ». This esta
euestion que parece nominal, se eseondian
coneepeiones y propuestas distintas sobre el proeeso
de formacion de las nuevas generaeiones.
« Instruccion » denotaba la vision tradieional de la
educacion comoinculcation de eonocimientos, que
tenia su eentro en « la materia » en la hereneia
,
cultural a trasmitir y cuvo metodo fundamental era

la leccion combinada con la memorizacion... »
(Nunez, I. 1996)
El Ministerio fue ofrecido a Eduardo Barrios. Dando senales de su in-

teres porreformar la educacion, Carlos Ibanez nombro Director de Educa¬
cion Primaria a Luis Gomez Catalan (Presidente de la Asociacion General
de Profesores) y a Luis Galdames (Presidente de la Sociedad Nacional de

Profesores) como Director de Educacion Secundaria.
Segun este Decreto, le corresponde al nuevo Ministerio la administration

y la superintendencia de la educacion del Estado, su fomento y desarrollo, la
fiscalizacion de la educacion particular, el sostenimiento de las universidades,
32
160 anos de educacion publica
liceos, escuelas, bibliotecas, el fomento de la cultura del pais, la propiedad in-

telectual, la conservacion de los monumentos nacionales y otras.
El 10 de diciembre de 1927, se dicto el Decreto Ley N° 7500, estable-

cio que la educacion era una funcion propia del Estado. Fija los fundamen-
tos y fines de la educacion :
« La Educaciones funcion del Estado, quien la ejerce
por medio del Ministerio de Educacion Publica »

(Art. N°l)
« La educacion tendril porobjeto favorecer el

desarrollo integral del individuo, de acuerdo con las
vocaciones que manifieste, para su maxima
capacidad productora intelectual y manual. Tendera

a formar, dentro de la cooperation v solidaridad, un
conjunto social digno y capaz de un trabajo

creador » (Art. N° 3)
Reglamenta y organiza la direccion de los servicios. Indica que el Minis¬

terio yla Superintendencia constituyen la autoridad superior, administrati-
va y tecnica de toda la educacion nacional. La Superintendencia estaba
compuesta por el Ministro que la preside, por el Superintendente, los Jefes

de Departamentos del Ministerio, los rectores de las universidades del Esta¬
do, dos representantes de la production nacional y un representante de las
universidades reconocidas como cooperadoras de la educacion nacional.
El Ministerio se organiza en cinco Departamentos : Subsecretarfa o

Departamento Administrative, de Educacion Primaria, de Educacion Secun¬
daria, de Educacion Fisica y de Educacion Artfstica y Extension Cultural.
Estos Departamentos corresponden a las antiguas Direcciones Generales.
La educacion agricola, comercial e industrial se incorporan como secciones
en el Departamento de Educacion Secundaria.
El Decreto N° 7500 crea los Consejos Provinciales de Educacion y los

cargos de Directores Provinciales, responsables de Educacion Primaria en
sus jurisdicciones. Esto permitio algun grado de descentralizacion adminis-
trativa, dar mayor agilidad al tramite burocratico y un aumento en la efica-
cia de la norma tecnica. Complementando el citado Decreto aparecen el De¬
creto N° 7587, de 16 de diciembre de 1927, que establece las plantas y
sueldos del Ministerio y el Decreto N° 361 de 15 de febrero de 1928 que au-
33
1 6 0 A N O S D E ED U G A C I 6 N P ft B L I C A
toriza a los funcionarios para

cobrar viaticos cuando desempenen comisio-
nes de servicio. (Superintendencia de Educacion, 1965).
Legislacion Frondosa y Agobiante
Entre 1927 y 1932 el desarrollo politico del pais es complejo, situacion

agravada por la crisis economica mundial. Carlos Ibanez, elegido en julio de
1927, goberno hasta julio de 1931. Le suceden Pedro Opazo Letelier, Juan
Esteban Montero, Manuel Trucco y Pedro Blanquier. En diciembre de 1931
asumio nuevamente Juan Esteban Montero, quien goberno hasta el 4 de ju-
nio de 1932. Lo reemplazo la junta de Carlos Davila, Marmaduque Grove y
Eugenio Matte Hurtado. Trece dias dias despues, Davila relego a Grove y
Matte a la Isla de Paseua y goberno durante cien dias. En septiembre dimi-
tio entregando el mando a Bartolome Blanche Espejo, el que a su vez lo ce-
dio a Abraham Oyanedel Urrutia. Este llamo a elecciones en las que triun-
fo Arturo Alessandri Palma. Este desorden politico se reflejara en el recien
creado Ministerio, que entre 1931 y 1932 tuvo trece Ministros.
La legislacion sobre el Ministerio y la administracion del sistema es

caotica. Se crean Direcciones, Departamentos, se dan y quitan funciones,
se otorgan nombres que en un Decreto siguiente son puestos a otros orga-
nismos. Algunos decretos importantes fueron el N° 5319 y el N° 5283 am-

bos de 1928, que crean definitivamente la Direccion de Educacion Prima-
ria y la Direccion de Educacion Secundaria. Otro, fue el Decreto con Fuerza
de Ley N° 5291, de 22 de noviembre de 1929, que creo las Fiscalias de Edu¬
cacion, anexas a las Direcciones Provinciales. Sus funciones serian recibir
las denuncias de transgresiones a la obligatoriedad de la educacion prima-
ria, controlar la asistencia escolar, controlar el establecimiento de las escue-
las particulares de creacion obligatoria y resolver asuntos juridicos some-
tidos a la consideraeion de las autoridades educacionales. Todas las Fiscalias
dependerian de una oficina central, que seria una seccion del Ministerio.
« En este lapso se dictan nuinerosos decretos por

medio de los euales se efectuan cambios y
reorganizan sen'ieios sin alterar esencialmente el
desarrollo v la estabilidad del sistema, demostrando
esosi, que en esa epoca las cosas se deshacian con
mas facilidad que eon la que se hacian »
(Superin tendencia de Educacion, 1965).
34
160 ANOS DE EDUCACI6N PUBLIC A
El ano 1930, el Ministro Mariano Navarrete Ciris ha logrado relativa

confianza del magisterio y comprender los problemas de la educacion, lo
que unido a su criterio, sagacidad y prudencia auguraban un devenir tran-
quilo al Ministerio, tan zarandeado por reformas y contrarreformas. En
marzo aparece el Decreto N° 2321 que crea una dependencia curiosa, por
decir lo menos: la Delegacion Educacional Permanente con residencia en

Paris. La eonformarian un Jefe, un Agregado y un Secretario. Su objetivo
era supervigilar a todos los funcionarios becados, que el Ministerio comisio-
nase para realizar estudios en Europa. Duro hasta agosto de ese ano.
En 1931 nuevamente se reorganiza el Ministerio. El Decreto conFuer-

za de Ley N° 21 da una nueva estructura, fija plantas y sueldos. No durara
mucho. El ano 1932 el Decreto N° 200 otra vez reorganiza. Asi entre Leyes,
Decretos, Decretos Leyes y Decretos con Fuerza de Ley que organizan,
desorganizan y reorganizan pasan los anos treinta.
Con la eleccidn de Pedro

Aguirre Cerda en 1938, se inicia la era de los
gobiernos radicales. El mandatario recorrio el pais con su lema «gobernar
es educar». En su corto gobierno, fallecio el 25 de noviembre de 1941,
creo mas de tres mil plazas de maestros y cientos de escuelas.
Durante los gobiernos de Juan Antonio Rios y Gabriel Gonzalez Videla,

la estructura del Ministerio no sufrio grandes cambios. Decretos con Fuer¬
za de Ley de los anos 1940, 1942 y 1949 son dictados para fijar plantas y
sueldos. Uno importante es el N°6/4817, de agosto de 1942, que creo la Di-

reccion de Ensenanza Profesional. Como se ve, la organizaeion del Minis¬
terio ha estado ligada a fuentes juridicas y legales durante toda su historia.
Esta base juridica frondosa y agobiante, en oportunidades en vez de acla-
rar, corregir o mejorar, complica y enmarana, pero en fin... el alma legalis-
ta de los chilenos, tiene aqui un buen exponente.
El Ministerio desde el DFL N° 246 de 1953 hasta 1973
El 5 de febrero de 1953,
la Ley N° 11151 dio facultades extraordinarias
al Presidente Carlos Ibanez materias economicas y administrativas. En
en
funcion de esta ley se reestructuraron los ministerios. En Educacion ope-

ro el DFL N° 246, que organizo administrativa y tecnicamente a la Subse-
eretaria, las Direcciones Generales y los Servicios dependientes. Futuras le-

gislaciones como el DFL N° 104 de 1953 (dio a la Superintendencia el
caracter de organismo tecnico y de planeamiento asesor del Ministro), la
Ley N° 14453 de 1960 (reajusto las rentas de los profesores y fijo nuevas
35
160 ANOS DE EDUCACI6N PCblica
plantas y sueldos), la Ley N° 15263 de 1963 (fija nuevas plantas, sueldos y

salarios), el Art. N° 50 de la Ley 16617 de 1967 (creo el Gentro de Perfec-
cionamiento), el DFL N° 513 de 1969 y el Art. 48 de la Ley N° 17301 de
1970 (creo los cargos de Goordinadores Regionales) van organizando una
estruetura que en 1973 era la siguiente :
Secretaria y Administracion General
Gabinete del Ministro.

Subsecretaria de Educacion : Visitador General.
Departamentos : de Programacion Presupuestaria y Creditos Exter-
nos, Personal Primario y Normal, Personal Secundario y Subsecretaria, Per¬
sonal de Educacion Profesional, Gultura y Publicaciones, Locales, Mobilia-
rio y Material Escolar, Bienestar Social, Educacion Fisica y Deportes.
Educacion Extraescolar, Adquisiciones y Material Didactico.
Oficinas : Administrativa, de Subvenciones, de Presupuesto, Coordinacion
de Asistencia Tecnica Internacional y de Racionalizacion y Computacion.
Coordinacion del Plan Nacional de Construeciones Escolares.
Servicios Nacionales : de Orientacion, de Evaluacion
y de Supervision.
Secciones Relaciones Publicas, Partes y
: Archivos, Relacionadora Central.
Goordinaciones Regionales : Tarapaca,Antofagasta, Goquimbo (Ataca-
ma y Goquimbo), Valparaiso (Aconcagua y Valparaiso), Talca (O'lliggins,
Colchagua, Gurico, Talca, Linares y Maule), Concepcion (Nuble, Concep-

cion, Arauco, Biobio y Malleco), Cautin, Valdivia (Valdivia y Osorno), Llan-
quihue (Llanquihue, Ghiloe y Aysen) y Magallanes.
Ademas, dependian de Subsecretaria una Asesoria Juridica, el Conse-
jo de Gensura Cinematografica, la Comision Permanente Asesora del Go-
bierno para la Coordinacion y Planeamiento de la Educacion Superior, el
Gonsejo Asesor de Gultura, el Gonsejo de Monumentos Nacionales y el Es-
tadio Nacional.
Superintendencia de Educacion Publica
Gracias al Ministro Juan Gomez Millas y a

Oscar Vera Lamperain, se ha-
ce realidad la
Superintendencia de Educacion Publica, el 3 de junio de 1953
(Decreto N° 104). Le ordena precisar los objetivos de los distintos tipos de
ensenanza y coordinar y correlacionar los servicios para realizar en la prac-
tica la unidad y la continuidad del proceso educativo. El Decreto N° 104 le

da el caracter de organismo tecnico y de planeamiento, asesor del Ministro.
36
16 0 A N O S D E E D U C A C I 6 N P 0 B L I C A
La mayor autoridad era el Superintendente, seguido del Secretario Tec-

nico y el Goordinador del Planeamiento de la Educacion. La instancia mas
importante era el Consejo Nacional de Educacion, presidido por el Minis-
tro. Su apoyo tecnico era la Oficina Tecnica de Investigaciones Educacio-
nales y Servicios Especiales. La Oficina de Planeamiento contaba con una
Comision Central de Curriculum. Para su mejor trabajo, la Superintenden-
cia tenia un Centra de Documentacion Pedagogica, una Comision de Mate¬
rial Didactico, una Seccion de Publicaciones y un Fondo Nacional de Edu¬
cacion. Este ultimo, creado por la Ley Organica de la Superintendencia de
Educacion Publica, estaba destinado a proporcionar los recursos para el de-
sarrollo y estimulo de aquellos aspectos de la educacion que el Consejo Na¬
cional de Educacion estimara necesario.
Direccion de Educacion Primaria y Normal
A cargo de un Director. El pais fuedividido en cinco visitaciones. A1 in¬

terior de ellas existian las Direcciones
Provinciales, Departamentales y Lo¬
cales. Para la administracion se organizaron tres Departamentos : Departa-
mento Administrative (con las Secciones de Escalafon y Propuestas, de
Colegios Particulates y las Unidades Central de Propuestas y Control y Su¬

pervision Administrativa) ; Departamento Pedagogico (Secciones de Educa¬
cion Experimental y Parvularia, Educacion de Adultos, Educacion Voca-
cional, de Educacion Rural y de Planes y Programas) y Departamento de
Ensenanza Normal y Perfeccionamiento.
Direccion de Educacion Secundaria
A cargo de Director y cinco Visitadores distribuidos por grupos de

un
asignaturas. Contaba con los Departamentos : Administrative (Escalafon
y Propuestas), Pedagogico (con sus Secciones de Planes y Programas y de
Orientacion Educacional y Experimentacion) y Examenes y Colegios Par¬
ticulates.
Direccion de Educacion Profesional
A cargo de un Director y un cuerpo de Visitadores. Contaba con los De¬

partamentos de Educacion Agrfcola, Educacion Comercial, Educacion In¬
dustrial, Educacion Tecnica Femenina y Administrativo; una Unidad de
Inspeccion y Control y una Secretarfa Tecnica.
37
160 anos de educaci6n pOblica
Direccion de Bibliotecas, Archivos y Museos
Greada en1929 (DFL N° 5200), durante el mandato de Carlos Ibanez,

(reemplazo la Direccion General de Bibliotecas de 1921). Estaba a cargo
a
de un Director y un Secretario Abogado. Gonstaba de las siguientes repar-
ticiones : Visitacion, Registro de Propiedad Intelectual, Bibliotecas, Archi-
vo Nacional y Museos.
Centra de Perfeccionamiento, Experimentacion e

Investigaciones Pegagogicas
Dados los requerimientosde la Reforma Educacional iniciada en 1965,

que lideraba la Superintendencia de Educacion, se observo la necesidad de
crear un organismo permanente de perfeccionamiento de los profesores
secundarios, que hasta entonces solo podian hacerlo en los Gursos de In-
vierno y Verano que dictaban las Universidades. Por ello se creo el Progra-
ma de Perfeccionamiento del Profesorado Secundario, en una casona de la
calle Castro N° 441. Con profesionales del Programa, del Instituto de Gur¬
sos Libres y del Instituto Superior del Magisterio se creo el Gentro de Per¬
feccionamiento, Experimentacion e Investigaciones Pegagogicas. El Minis-

tro Juan Gomez Millas consiguio unos terrenos en los lomas de Lo
Barnechea, alii se levanto un edificio, inaugurado por el Presidente Eduar-

do Frei Montalva, en 1969 que ha albergado a esta institucion, la que en al-
gun momenta se transformo en la «Casa de los Maestros de America®.
A traves del Ministerio se relacionaban con el Gobierno la Universidad

de Chile, la Universidad Tecnica del Estado, el Instituto de Chile, la Socie-
dad Constructora de Establecimientos Educacionales, la Junta Nacional de
Auxilio Escolar y Becas (Decreto Supremo N° 5311 de 23 de septiembre de
1968), el Servicio de Bienestar del Magisterio (Art. N° 47 de la Ley N° 16617
de 1967), el Gonsejo de Rectores, la Comision Nacional de Investigacion
Gientifica y Tecnologica (DSE N° 13123 de 10 de diciembre de 1966) y la
Junta Nacional de Jardines Infantiles (Ley N° 17301 de 1970).
38
16 0 A N O S D E EDUCA C I 6 N P U B L I C A
VI.
LA ORGANIZACION A PARTIR DE 1973
Regionalizacion, Descentralizacion y Desconcentracion
PARA GOMPRENDER A CABALIDAD LOS CAMBIOS EN LA ADMINISTRAClON del Es-

tado
tes y
chileno,a partir de 1974, es bueno revisar algunos anteeeden-
conceptos sobre el tema.
La historia de la regionalizacion no es nueva en el mundo. En Francia

tiene mas de siglo de existencia. En Italia, la Constitucion de 1947 es-
un
tablecio diez y ocho regiones; a partir de 1950 toma gran fuerza el modelo
llamado de la Cassa per il Mezzogiorno, agencia estatal para modernizar el
sur italiano. En Espana la Constitucion Autonomica de 1979 configure diez
y siete Comunidades. En America Latina se populariza, en la decada de los

euarenta, el modelo regional de la Tennessee Valley Authority, un exitoso
programa de desarrollo iniciado por el gobierno de Franklin Roosevelt co-
mo parte de la politica antirrecesiva.
La descentralizacion es la redistribucion del poder del Estado y, por
consiguiente, reforma del mismo en beneficio de las comunidades lo¬

una
cales. Tiene una dimension politica de la que derivan muchas cuestiones.
Una de ellas es la subdivision del espacio politico como requisito para go-
bernar, creandose de espacios de gobierno mas pequenos, como son regio¬
nes, provincias y comunas. Tambien tiene una dimension administrativa,
tanto en cuanto implica transferencias, por norma legal, de competencias
decisorias, en funeion de la distribucion constitucional del poder del Esta¬

do. (Puvol, O. 1993)
La desconcentracion, a diferencia de la descentralizacion, no es un

proceso politico. La desconcentracion puede darse en dos sentidos : como
39
160 A N O S DE EDUCAGI6N P (J B L I C A
fenomeno que acompana a la descentralizacion y como fenomeno que, en

menor o mayor grado, acompana tambien a la centralizacion.
« Por deseoncentracion hay que entender las

medidas que tienen por objeto transferir a un
funeionario local del Estado ciertas atrihueiones
antes a un ministerio, su efeeto es
asignadas
aumentar los
poderes de los organos territoriales del
Estado no autonomos, pero no afeeta al poder del
propio gobierno, ni implica mayor participation de

los ciudadanos, ya que las autoridades que
gobiernan dichos organos territoriales no son
elegidos directamente por ellos »
(Servan-Schreiber, 1971).
Ministerio Burocratico y Lento
Ya hemos senalado que las quejas de un Ministerio centralizado, buro¬

cratico, lento y lejos de las personas, se inician al finalizar el siglo XIX, por
cierto continuan a lo largo de la presente centuria. Dario Salas ataco fuer-
temente la centralizacion :
«
Supriine medio eficacisimo de la eultura eiviea,
un
debilita el interes del pueblo en las escuelas, estorba
la adaptacion de la ensenanza a las necesidades
regionales y locales, impide justifiear el

sostenimiento parcial de la instruccion primaria con
fondos del Munieipio, priva a la escuela de un
elemento de relacion entre ella y el hogar y la
eolectividad, difieulta el desarrollo de la educacion
suplementaria y eompleinentaria, erea entre los
funcionarios el espiritu burocratico ». (Salas, D.
1917)
En su reemplazo propone un sistema mixto, a partir de la creation de

tres o cuatro Direcciones Regionales o Zonales.
La regionalizacion como politica publica se inicia en 1966, bajo la admi¬

nistration de Eduardo Frei Montalva, dando cumplimiento a lo dispuesto en
la Ley N° 16. 635 que creo la Oficina Nacional de Planificacion. Aquel ano el
40
Historia del Ministerio de Educaeion
pais fue dividido

en doce regiones. En educaeion se inicio en 1968 al insta-
larse, Concepcion y Punta Arenas, Coordinaciones Regionales (a cargo de
en
Arnoldo Acuna y de Carlos Ziiniga Ogaz). Durante el gobierno de Salvador
Allende, al fundamentarse la propuesta de la Escuela Nacional Unificada, la
palabra descentralizacion es usada reiteradanrente. En 1971 se autorizo la
creacion de nuevas Coordinaciones Regionales y reglamenta sus funciones,
profundizando la desconcentracion del aparato estatal de la educaeion.
La Reforma Estructural
El gobierno militar (1973-1990) se planteo la Reforma Administrativa

Integral del Estado definiendo tres fases i) la reforma estructural, median-
te la cual se reorganizaron los ministerios, conservando estos la funcion de
gobierno, es decir, fijar las politicas, dictar y supervisar normas. ii) el pro-
ceso de regionalizacion, que se hace evidente con la creacion de las Secre¬
taries Regionales Ministeriales de Educaeion y el traspaso de la administra-

cion educativa a municipios y a privados iii) la Reforma Funcional, que
busco un funcionario publico mas eficaz.
El Ministerio de Educaeion Publica se inserto en la reforma estructu¬

raladoptando un modelo conrun a todos los ministerios. Se mantuvieron los
cargos y las funciones del Ministro y de la Subsecretaria. Desaparecen las
Direcciones de Educaeion Primaria y Normal, de Educaeion Secundaria y
de Educaeion Profesional, creandose reemplazo la Direccion General
en su
de Educaeion. Otros cambios se van produciendo de hecho, como el debi-
litamiento de la Superintendencia y fortalecimiento de la Oficina Adminis¬
trativa de la Subsecretaria.
El Diagnostico y los Principios Orientadores

El gobierno militar adopto medidas destinadas a modificar el sistema de
educaeion. La primera tuvo por objetivo cambiar los programas de estudio.
Un segundo conjunto de medidas se diseno para atacar la excesiva centrali-
zacion administrativa. Para ello se transfirio a las Secretarias
Regionales Mi¬
nisteriales una de las funciones ejercidas por las autorida-
parte importante
des de Santiago. La tercera tarea fue la realizacion de un estudio diagnostico.
A traves del estudio se evidenciaron defectos relacionados con la Ad-
ministracion General del Ministerio : una centralizacion excesiva, una dua-

lidad de funciones entre los organismos del nivel central, una desatencion
41
16 0 A N OS D E E D U C A C I 0 N P U B L I C A
de las funcionesbasicas, deficiencia de la estructura organizativa por cre-

cimiento inorganico, una carencia de personal calificado en algunas areas
de administracion, inexistencia de una polftica de personal y de un organis-
mo tecnico para administrarla, inexistencia de un sistema de administra¬
cion financiera, desinformacion respeeto a necesidades reales de reeursos,

el gasto de los reeursos financieros obedeeia a opiniones personales de las
multiples unidades que manejaban presupuesto y desconoeimiento de las
necesidades de reeursos materiales de las regiones, lo cual tendria como
consecuencia una atencion excesiva de algunas en desmedro de otras.
El diagnostico fue la base del documento « Politicas Educacionales del

Gobierno de Chile» (1975) donde se hacen publicos los principios que
orientarian el cambio.
El principio
de mayor efecto en el sistema fue el de Estado Subsidiario.
Segun este principio, el Estado existe para promover las condiciones nece-
sarias al desarrollo integral de la persona humana y no para suplantar su ac-
cion. El Estado debe promover el bien conuin de la sociedad, el que debe ser
alcanzado por la accion de sus integrantes. Al Estado solo le compete desa-
rrollar acciones, que por su envergadura o naturaleza, es imposible que sean
llevadas a cabo por personas individuales o grupos intermedios de la socie¬
dad y que de no ejecutarse, impediran el desarrollo integral de las personas.
En el
piano de la educacion, lo anterior implica, por parte del Estado,
impulsar la iniciativa de las organizaciones privadas para que intervengan
directa y progresivamente en la gestion educacional, bajo la orientacion y
con el apoyo de los organos tecnicos del Ministerio.
En funcion del principio de subsidiaridad se puso en marcha un con-

junto de medidas como el traspaso de establecimientos a las municipalida-
des, aumento de la subvencion a los privados, traspaso de establecimientos
tecnico profesionales a instituciones gremiales de empresarios, las que crea-
ron corporaciones para administrarlos (Deere to Ley N° 3. 166 y Deere to Su¬
premo N° 5. 077).
La Descentralizacion
El primer paso para la descentralizacion fue la regionalizacion

llegar a
del sistema administrativo. Para ello
se dicto, en 1974, el Decreto Ley N°
575 que creo las Secretarfas Regionales Ministeriales de Educacion, en

reemplazo de las Coordinaciones Regionales, en cada una de las trece re-
42
160 ANOS DE E D U C A C I 6 N P 0 B L I C A
giones del pais. En marzo de 1979, las Directivas Presideneiales senalan que
la descentralizacion de la administracion educacional debi'a ponerse en
marcha a traves de los Servicios Provinciales de Educacion. En el mes de
julio de 1979 se plantea traspasar la funcion operativa a los municipios, es
decir, seran estos los que tendran a su cargo la administracion de la educa¬
cion. En el mes de diciembre del mismo ano se legisla.
A partir de 1974, el Ministerio de Educacion dicto diversos cuerpos legales,

dando y delegando atribuciones a los Secretarios Ministeriales en aspectos
de administracion de personal, recursos financieros y materiales. Estas fa-
cultades correspondian antes al Presidente de la Republica, al Ministro de
Educacion, al Subsecretario y a los Jefes de Servicios Centrales.
El Ttaspaso a las Municipalidades
En el DEL N° 1-3063 de 2 de mayo de 1980, el Ministerio del Interior

senala las para traspasar a las municipalidades un alto porcentaje
normas
de establecimientos. Junto con los establecimientos y bienes muebles fue-

ron «traspasados » los docentes y personal administrative y de servicios. Es-
to fue
complementado por el DL N° 3477 de 29 de agosto del mismo ano,
del Ministerio de Hacienda. Entre el termino de 1980 y el inicio de 1981 co-
menzo a funcionar la educacion municipal. El proceso finalizo en enero de
1987. (Puyol, O. 1993).
La descentralizacion, segun la Comision Nacional de Reforma Adminis-

trativa radicar suficientes facultades, personas y re¬
(Conara), consistio en
cursos materiales en diferentes niveles
politico-administrativos (incluyen-
do traspaso de capacidad de gestion a las entidades privadas). Esto signified
un incremento importante de los sectores privados (pagados y subvencio-
nados) de la educacion nacional y la consecuente perdida de matricula del

sector fiscal/municipal.
43
16 0 ANOS 1) E E I) U C A C 1 6 N P U B L I C A
Matricula Ninos por Dependencia. Anos 1981 y 1995
Anos Total Fiscal/Munic Part. Subv. Part. Pag Corporaciones

1981 2. 841. 726 2. 215. 973 430. 232 195. 521
1995 3.111.727 1.777.750 1.005.131 282. 659 46. 187
Fuente : Ministerio de Educacion «Compendio de Informacion Estadfstica» 1995, p. 189.
Si compara la matricula nacional total entre 1981 y 1995, se vera

se
que ha crecido en un 9, 5% En el mismo periodo la matricula fiscal/mu¬

.
nicipal bajo un 20% La particular subvencionada crecio en un 134% La

. .
particular pagada crecio en un 44, 6% y las corporaciones privadas (que no

existian en 1981), tuvieron en 1995 un 1, 7% de la matricula. Queda asi de
manifiesto la consecuencia de la politica seguida, toda vez que aparece
muy nitido el rol subsidiario del Estado.
En el momento del traspaso las municipalidades podian crear, para la

administracion de los establecimientos, un Departamento de Administra¬
cion de Educacion Municipal (Daem) o una Corporacion de derecho priva-
do que asumiera la funcion. La gestion de la municipalidad en educacion es
cosa vieja en el pais. En la Colonia los cabildos fueron los sostenedores de
las escuelas de primeras letras. Desde 1810, tanto las Gonstituciones l'oli-
ticas, como la Ley de Instruccion Primaria de 1860 y la Ley de Instruccion
Primaria Obligatoria de 1920, le asignan al municipio un rol en el sosteni-
miento de escuelas. Otra cosa es que no lo haya cumplido, pero se debio a
situaciones presupuestarias y a lucha politica e ideologica en torno a la li-
bertad de ensenanza y al Estado docente. (Puyol, O. 1993).
El Sistema Nacional de Supervision
Ilasta el ano 1953, dentro de la administracion educacional existian los

cargos de Inspectores Provinciales y Locales de Educacion Primaria. Me-
diante el D. F. L. N° 250 de aquel ano, estos cargos pasaron a llamarse Di-
rectores Provinciales y
Locales. El D. S. de Educacion N° 3245 de 1982 or-
ganizo, fijo atribuciones y determino los territorios jurisdiccionales de
cuarenta Direcciones Provinciales de Educacion.
En el proceso
de regionalizacion correspondia a los Ministerios dictar
las normas sectoriales y supervisar su
cumplimiento. Para cumplir las tareas
de supervision, el Ministerio de Educacion Publica creo (Instructivo N° 10
de 14 de enero de 1981) el Sistema Nacional de Supervision. Este Sistema
controlado desde la Direccion General de Educacion pasaba por las Secre-
44
160 AN OS DE EDUCAClON P (J B L I G A
tanas Regionales Ministeriales operando en los Departamentos Provineiales

de Educacion. En el artxculo 2° del Decreto de creacion se senala que :
« son los
organismos encargados de la supervision tecnico pedagogiea y de
lainspeccion v control de subveneiones de los estableeimientos edueaeio-
nales de su jurisdiceion, de acuerdo a la legislaeion vigente ».
La Ley de Reestructuracion de 1990
El gobierno militar consolido lo realizado en la administracion del sis-

tema, en la Ley N° 18. 962, Organica Gonstitucional de Ensenanza, (10 de
marzo de 1990) y en la Ley N° 18. 956 (8 de marzo de 1990) que reestruc-
turo el Ministerio de Educacion Publica :
« El Ministerio de Educacion es la Secretaria de

Estado encargada de fomentar el desarrollo de la
educacion en todos sus niveles ; asegurar a toda la
poblaeion el acceso a la educacion basica ; estimular

la investigacion cientifica y tecnologica y la creacion
artistiea, y la proteecion e incremento del patrimonio
cultural de la Naeion » (Art N" 1)
Le corresponden como funciones :
«
a) Proponer y evaluar las politicas
y los planes de
desarrollo educacional v cultural
b) Asignar los;
recursos necesarios para el desarrollo de las
aetividades edueaeionales y de extension cultural ; c)

Evaluar el desarrollo de la educacion coino un
proeeso integral e informar de

resultados a la
sus
comunidad, a lo menos anualmente ; d) Estudiar y
proponer las normas generales aplieables al sector y
x'elar por su cumplimiento ; e) Otorgar el
reconocimiento ofieial a los estableeimientos
edueaeionales, cuando corresponda ; f) Fiscalizar las
aetividades de sus unidades
dependientes, y g)
Cumplir las demas funciones que le eneoiniende la
ley » (Art. N°2)
45
160 ANOS DE EDUCACI6N POBLICA
En el Art. N°
20, al indicar que el Ministerio de Educacion sera el su-
cesor continuador legal del Ministerio de Educacion Publica, suprime la
y
palabra «publica». Cosa no trivial, se termina el estatismo sectorial, que
marco la educacion chilena por largos decenios.
La ley de reestructuracion establece tres niveles de organization basica :
a) El Ministro y su gabinete;
b) La Subsecretaria, con las Divisiones de Educacion General, de Educa¬
cion Superior, de Extension Cultural, de Planifieaeion y Presupuesto; los
Departamentos Juridieo, de Administracion General, y el denominado
Centro de Perfeccionamiento, Experiinentacion e Investigaeiones Pedago-
gicas, y
c) Las Secretarias Regionales Ministeriales y sus respectivos Departamen¬
tos funcionales y territoriales que correspondan. (Art. N°3)
El Ministro es el Jefe Superior del Ministerio, colaborador directo e in-

mediato del Presidente de la Republica en las funciones de gobierno y ad¬
ministracion del sector educacion y cultura.
El Subsecretario es el colaborador inmediato del Ministro. Tiene a su
cargo la coordination y el control interno de las unidades integrantes de la

Subsecretaria.
La Superintendencia es eliminada, en su reemplazo se creo la Division

de Planifieaeion y Presupuesto. Es la unidad encargada de asesorar, estudiar
y proponer las politicas, planes y programas que orienten las actividades del
sector y la correspondiente asignacion de recursos humanos, materiales y
financieros (Art N" 10).
La Direction General de Educacion paso a llamarse Division de Educa¬

cion General. Es la unidad tecnico-normativa responsable del desarrollo
de los niveles de educacion pre-basica, basica y media y sus correspondien-
tes modalidades, y de promover el mejoramiento permanente del proceso
educativo formal (Art N° 7).
La Division de Educacion Superior es la unidad encargada de velar por

el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que regulan la edu¬
cacion superior en el ambito de competencia del Ministerio : de asesorar en
la proposition de la politica de este nivel de ensenanza y de establecer las
46
160 ANOS DE EDUCAClON P 0 B L I C A
relaciones institucionales con las entidades de educacion superior recono-

cidas oficialmente (Art. N° 8).
La Division de Extension Cultural es la unidad encargada de estimular

el desarrollo cultural, la creacion artistica y el incremento del patrimonio
cultural de la Nacion, y de promover las normas generales que tiendan a ta¬
les objetivos, elaborando programas de caracter cultural y coordinando to-
das las actividades culturales que desarrollen los demas organismos del Mi¬
nisterio. Le corresponde especialmente promover y evaluar todas aquellas
acciones destinadas a complementar y desarrollar los objetivos educaciona-
les contenidos en los planes y programas de estudio elaborados por el Mi¬
nisterio para la educacion formal (Art N° 9).
La Ley creo los Departamentos Juridico, de Administracion General (a

partir de la Oficina Administrativa de la Subsecretaria) y Centro de Perfec-
cionamiento, Experimentacion e Investigaciones Pedagogicas.
La Ley indica el Ministerio se desconcentrara funcional y territorial-

que
mente en Secretarias Regionales Ministeriales (Art. N° 14). A estas les co¬
rresponde planificar, normar y supervisar el desarrollo del proceso educa-
tivo en los establecimientos ubicados en su territorio jurisdiccional,
cautelando el cumplimiento de los objetivos y politicas educacionales y su
correcta adecuacion a las necesidades e intereses regionales (Art. N° 15).
Los Departamentos Provinciales de Educacion son organismos descon-

centrados funcional y territorialmente de las Secretarias Regionales Minis¬
teriales, encargados de la supervision y asesorfa tecnico pedagogica y de la
inspeccion administrativa y financiera de los establecimientos subvencio-
nados de su jurisdiccion (Art. N° 16).
47
16 0 ANOS DE E D U C A C I 6 N PUBLIC A
VII.
SUBVENCIONES. TEXTOS. INFRAESTRUCTURA.
Alo largo de toda su historia el Ministerio no solo ha sido el instru-

mento
el
del Estado
motor
encargado de la administration del sistema. Ha sido
de cambios
en el campo curricular ocurridos en estos seten-
ta anos (Reforma de 1928, Movimiento Experimental, Plan San Carlos, Escue-
las Consolidadas, Plan Arica, Comision de Planeamiento Integral, Reforma de

1965, Reforma actual) y en la formation y perfeccionamiento de docentes.
Asumio coadyuvar con el desarrollo de la educacion particular, a traves del pa-
go de subvenciones. Tambien se ha preocupado de generar equidad a traves de
la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, de la Junta Nacional de Jardines
Infantiles y de la distribucion gratuita de textos y material. A traves de la Di¬
rection de Bibliotecas, Archivos y Museos y de los diversos y variados fondos
de la Division de Extension Cultural ha asumido el patrimonio y el desarrollo
cultural del pais. Es nuestro interes destacar algunos aspectos referidos a Sub¬
venciones, a la distribucion de Textos y a Infraestructura.
Las Subvenciones
A lo
largo de todo su desarrollo la educacion siempre ha debido recu-
rrir «ayudas». Estas han provenido del Estado, de la Iglesia, los cabildos,
a
luego de las municipalidades y de particulares. En Chile esto siempre ha si¬

do asf, no en vano la escuelita colonial de primeras letras nacio pegada a los
muros de la parroquia, el convento o el cabildo.
Como ya hemos senalado, el gran impulso de los primeros gobiernos re-

publicanos fue fortalecer la educacion publica (fiscal y municipal), pero no
se dejo de mano a establecimientos sostenidos por religiosos y particulares
que atendfan a ninos pobres. Se les ayudaba con material de ensenanza,

textos de estudio, mobiliario, financiamiento para infraestructura y a veces
48
1 6 0 A N O S D E ED U CACI 6 N PpBLICA
con dinero. La
ayuda se sistematiza a partir de 1876. Aquel ano se pago
81.600 (0,17% del presupuesto fiscal de la instruccion primaria) a sostene-
dores de escuelas primarias gratuitas. En 1878 se comienza a subvencionar
a establecimientos secundarios de ninas, se les entrego 81.200. En 1897 se
incorpora a este beneficio a colegios secundarios de jovenes. El sistema
fue creciendo y nadie hacia reparos dada la riqueza fiscal proveniente del
salitre. El ano 1900 el Estado entrego 8296.500 (4% del presupuesto secto¬
rial) a sostenedores privados.
Dado el volumen que tomaban las subvenciones, a traves de un Decre-

to de 5 de
julio de 1901, se dictaron normas que debfan cumplir los estable¬
cimientos que las recibian y se creo el cargo y fijo atribuciones a un Visita-
dor de Liceos y Colegios Subvencionados. En 1906 funeionaron 362 escuelas
subvencionadas con una matricula de 38.165 ninos y 960 profesores.
En la medida que
el pais fue entrando en la crisis economica y las mu-
nicipalidades no cumplian con la Ley de 1860, en cuanto a entregar fondos
a las escuelas, el asunto de las subvenciones fue tornandose complejo y el
Estado acentuo su control. En marzo de 1911 (Decreto N°713) se nombro

una comision para estudiar las condiciones pedagogicas e higienicas de los
establecimientos subvencionados. Ese ano se entregaron 81.604.260. Lo

que buscaba la Comision eran criterios para entregar la subvencion, toman-
do en cuenta solo «la calidad y la seriedad de la ensenanza y el buen pie
en que los establecimientos se encuentren» (MI 1912, 1913 y 1914). En
sus visitas la Comision registro tres datos : matricula, asistencia media y
alumnos presentes en el momento de la visita.
La Ley de Instruccion Primaria Obligatoria de 1920 dedica cuatro ar-

ticulos del Parrafo IV a las Subvenciones. En uno de ellos senala :
«... tendran dereeho a una subvencion anual de

veintieineo pesos por alumno de asistencia media
siempre que reunan las condiciones siguientes :
1° Que sean gratuitas. 2° Que se de en ellas como
minimun la ensenanza que prescribe el articulo N°16,
no se exigira sin embargo la ensenanza de la doctrina
cristiana. 3° Que funcione en un local higienico. 4°
Que tenga una asistencia media de treinta y einco

alumnos, por lo menos, en los distritos urbanos y de
quince alumnos, por lo menos, en los distritos rurales
y 5° Que funeionen, por lo menos, cuatro horas
diarias durante ciento ochenta dias al ano... »
49
16 0 ANOS DE EDUCAClON P (j B L I C A
En funcion de la ley, el monto general de subvenciones para escuelas

primarias paso de B 509.900 en 1919 a B 1.019.503 en 1925.
La Ley N°9. 864 de 1951, ademas de otorgar subvencionescuelas pri¬ a

marias y colegios secundarios extiende este beneficio a establecimientos
tecnico profesionales y escuelas normales. Se otorgo en funcion de asisten-
cia media y equivalfa a la mitad del costo de un alumno fiscal de la misma
categoria. Para obtenerla los sostenedores debian entregar el servicio gra-

tuito (aunque se permitfa un cobro de matricula del mismo valor que el co-
brado por los establecimientos fiscales), debian pagar a los profesores a lo
menos un sueldo vital mensual, pagar las imposiciones a todo el personal
seglar y pagar entre uno y dos sueldos mensuales de gratificacion por ano,
debian usar los programas de estudio y trabajar las mismas horas que los
fiscales. Esta Ley fue reglamentada en el Decreto N°844 de 1959. Es impor-
tante el articulo 3°, donde se establecen los mecanismos de calculo del cos¬
to de la educacion fiscal, asunto clave para determinar los porcentajes y
montos de subvencion.
El monto total
pagado por subvenciones del Estado a privados en 1951
llego B 91.763, en 1952 subio a B 663.421. Este salto impresionante se de-
a
bio a la Ley N°10.343 de 1952 que determino se entregara a los colegios
particulares pagados una subvencion equivalente al 25% del gasto de la
educacion fiscal. Este contrasentido se explica porque los profesores habian
logrado un mejoramiento economico (Ley N°10518) y para que el mayor
costo no se transfiriera en un aumento de la colegiatura, el Estado lo absor-
bio. El pago de este monto se hizo tarde y las subvenciones impagas alcan-
zaban a varios anos. La ley estuvo vigente hasta 1970.
La Ley N°12.875 de 1957 beneficio con subvencion a los estableci¬

mientos particulares que entregaban educacion fundamental. El DFL
N°2155 de 1961 estableeio nuevos requisitos para acceder a la subvencion,
como eran obtener el reconocimiento de cooperador de la funcion educio-
nal del Estado y contar con un ciclo o grado completo de ensenanza o con
un numero progresivo de cursos no inferior a sus anos de funcionamiento.
Con anterioridad a 1973 los montos de subvencion eran claramente in-
feriores al costo medio de un alumno fiscal. Esta situacion atentaba contra

un pilar de la politica educacional del gobierno militar «apoyar, fomentar
y estimular a todos los particulares para que ellos realicen la altfsiina fun¬
cion de educar». En un primer paso, en 1974, se nivelo la subvencion por
alumno de la educacion particular a los montos asignados a la fiscal.
SO
160 A N O S DE EDUCA C I 6 N P OB L I C A
En 1978 se cambio de un regimen anual a uno semestral de pago de

subvenciones. Entre 1979 y 1980 se realizaron estudios para determinar los
costos reales de cada nivel y modalidad que permitiera traspasar la ense-
nanza fiscal a organismos descentralizados autonomos o al sector privado.
Estudios que culminaron con la dictacion del Decreto Ley N°3476 de 1980,
que permitio a las Municipalidades y Corporaciones acogerse al beneficio de
la subvencion por los establecimientos que tomaron a su cargo.
Valor de la Subvencion pagada por alumno de Educacion

General Basica (1° a 6°) y de Educacion Media Humamstica
Cientifica
(En pesos de marzo de 1997)
Ano EGB (1° a 6°) EM HC
1980 11570 14386

1981 11948 14857
1982 10858 13501
1983 8750 10880
1984 8600 10693
1985 8051 10010
1986 8853 11008
1987 8317 10342
1988 8302 10336
1989 8312 10348
1990 7902 9838
1991 8103 10016
1992 8583 10568
1993 9268 11298
1994 10132 12223
1995 11367 13767
1996 12401 15055
marzo 97 13584 16491
NOTA : Incluve
: Subvencion regular (sin ruralidad, zona e internado), Fondo de
Reeursos Complcmcntarios eon Asignacion de Perfeccionamiento (sin Asigna-

eion de Dcscmpcno en Condieiones Difieiles, Unidad de Mejorainiento Profesio-
nal Rase (sin Unidad de Mejorainiento Profesional Complemcntaria), Subven¬
cion Adieional Especial, Subvencion No Doccntes y Subvencion Ley N°19504.
Fuente : Ministerio de Educacion. Division de Planificacion y Presupuesto. Departa-

mento de Desarrollo Institucional.
Al momento del traspaso de los establecimientos a las muncipalidades

la subvencion era un factor de una Unidad Tributaria Mensual, situacion
que se mantuvo hasta julio de 1982. En esa fecha se suspendio para la sub-
51
16 0 A S O S D E E D U C A C I 6 N P 0 B L I C A
vencion la reajustabilidad automatica de la Unidad Tributaria Mensual,

creandose de hecho la Unidad Tributaria Mensual Educacional, cuyos rea-
justes, hasta diciembre de 1987, tenian lugar solo por leyes especiales. Ade-
mas, desde enero de 1982 y hasta diciembre de 1987 el monto de la sub-
vencion pagada se rebajaba en 5% .
A partir de enero de 1988 rige la Unidad de Subvencion Escolar, la

que desde 1992 se reajusta en igual porcentaje y oportunidad que las reniu-
neraciones del sector publico.
Distribucion de Textos
La preocupacion permanente del Estado

la educacion se observa tam-
por
bien la distribucion gratuita de textos, en
en particular a los estudiantes de
la educacion primaria. Los primeros datos los encontramos hacia 1854,
aquel ano se distribuyeron 23. 995 textos. En 1858 la matricula total en pri¬
maria era de 35. 901 alumnos, a ellos se entregaron 144. 055 textos
En la Ley de 1860 se dice : «... y de libros utiles de ensenanza que haya

de proveerse gratuitamente a los ninos que por su pobreza no pudieran
costearlos... » Hacia 1885 los textos y libros entregados por el Estado su-
ben a 656. 075, con una matricula de 97. 136 ninos de escuelas fiscales,
municipales y particulates, o sea, en promedio cada nino recibio 7 libros y
textos. A mayor abundamiento, entre 1885 y 1893 se entregaron 3. 753.
458 libros y textos. Para mostrar el gasto, senalaremos que en 1871 la im-
presion y distribucion implied el 5, 2% del presupuesto de la educacion pri¬
maria ($ 76. 003) y un 5, 5% en 1875.
52
16 0 A N OS D E E t) U G A C I (!) N 1' U B L 1 G A
Cantidad de Textos, Montos de la Adquisicion y Alumnos Bene-

ficiados de la Educacion General Basica. Anos que se indica.
(En moneda de cada ano)
Ano Cantidad Valor Beneficiados
1975 4530000 E° 742.680.500

1976 3061800 $ 71.534.800 + US$ 5.000.000
1977 2346000 (sin datos)
1978 3306258 $ 76.469.725
1979 3514450 $ 100.472.870
1980 4353860 $ 136.476.343
1981 3805000 $ 103.010.870
1982 5220000 $ 155.499.668
1983 5313976 $ 161.999.408
1984 4081540 $ 194.478.000
1985 2435300 $ 161.534.830
1986 2914000 $ 167.905.000 1130720
1987 2815276 $ 212.726.000 1409084
1988 2236000 $ 215.000.000 1041588
1989 2196240 $ 247.000.000 1029031
1990 1920000 $ 231.469.230 960000
1991 4531724 $ 834.166.402 1587590
1992 5581780 $ 1.185.320.573 1779683
1993 6156360 $ 1.407.522.596 1860680
1994 6388888 $ 1.630.277.339 1979304
1995 5731046 $ 1.743.101.134 1792368
1996 6632304 $ 2.495.770.697 2066064
1997 6831432 $ 2.482.927.306 2096000
Fuente : Ministerio de Educacion. Division de Educacion General.
Departamento Evaluacion de Medios Educativos.
Esta tarea jamas se ha abandonado. Hoy dia se distribuyen mas de seis

y medio millones de textos por ano. Gomo muestra la Tabla, la cobertura ha
ido aumentando. Deben agregarse las bibliotecas de aula distribuidas por el
Programa Meee Basica y las bibliotecas y textos para los liceos del Progra-
ma Meee Media. El Ministerio tambien entrega material de alfabetizacion,
atlas, lapices, gomas, cuadernos, tijeras, papel lustre, lapices de eera, toca-
eintas, retroproyectores, computadores, impresoras, mobiliario diverso, te-
lones, instrumentos de musica y otros.
53
16 0 AN OS D E EDUCAClON P 0 B L I C A
Infraestructura
Durante el siglo XIX las escuelas funcionaban en locales estrechos, os-

curos, desabrigados y sucios. En las villas, aldeas y campos se instalaban en
ranchos mal acondicionados, sin piso, techos de paja y paredes desploma-
das. Hacia 1853 en todo el pais no habfa mas de veinte escuelas cuyo edi-
ficio fuera de propiedad fiscal.
Un buen porcentaje del presupuesto de educacion era destinado al pa-

go de arriendos de casas de habitacion para instalar escuelas primarias.
Por ejemplo, en 1875 el presupuesto destinado a la instruccion primaria al-
canzo a 8 522. 019 y funcionaron 818 escuelas. De este presupuesto, el
16,5% se destino al arriendo de 413 casas.
Elgobierno de Jose Manuel Balmaceda, gracias al enriquecimiento fis¬

cal por el salitre, fue el gran constructorde locales educacionales del siglo
XIX. Entre 1887 y 1890 se construyeron 195. El primero fue el de la escue-
la superior ubicada en la Alameda con la calle San Miguel (hoy Ricardo
Gumming). Tan bueno debio ser el edificio que lo ocupo el Institute Peda-
gogico. Algunos locales han resistido el paso del tiempo y de las picotas del
progreso. Aun hoy dfa se mantiene la Escuela Ecuador de Santiago (Alame¬
da con Avenida Espana). Por su calidad, a las escuelas de Balmaceda se les
llamo « escuelas palacios »
El 14 de enero de 1937, bajo la administracion de Arturo Alessandri,

fue dictada la Ley N° 5989 que creo la Sociedad Constructora de Estable-
cimientos Educacionales S. A. como el organismo tecnico, especializado
,
y autonomo que abordara en forma estable la solucion del deficit o insufi-

ciencia de los edificios escolares. Por el Decreto de Hacienda N° 3111, del
26 de agosto de 1937, se declare legalmente constituida la Sociedad. En oc-
tubre de 1938, el Presidente de la Republica inaugura la primera escuela
construfda por la Sociedad. Fue la N° 36 de Ninas de Santiago, ubicada en
Tocornal esquina Miguel Leon Prado, edificio que aun existe.
Un informe sobre locales escolares, de 1938, destaca :
« Existen en el pais 3556 escuelas en actual

funcionamiento, de las cuales solo 665 ocupan
locales de propiedad Fiscal. Las restantes, en su gran
mavoria, estan instaladas en casas arrendadas a
particulares y algunas en locales cedidos

gratuitamente por estos.
54
16 0 A ft O S D E E D U C A C I 6 N P 0 B L I C A
Solo un 23 % de los locales no fiscales se eneuentran
en condiciones de conservacion aceptable. El resto

muestra un estado verdaderamente deplorable, no
solo en cuanto se refiere a la seguridad misma del
edificio, sino en cuanto dice relation a las mas
elementales de
higiene y salubridad. De mas
nonnas
esta decir que tampoco se cumple en ellos ninguno
de los principios pedagogieos y teenieos que rigen la

edification escolar, ya que se trata de casas de
habitation cuya planifieaeion y earaeteristicas estan
sujetas a modalidades en absoluto diferentes.
Otro aspeeto del problema es la falta de locales

eseolares. De un total de 896.100 ninos de 7 a 15,
van a la escuela 510.167 y no
reciben educacion
385.933, principalmente por insuficiencia de
eapacidad de las escuelas o por falta absoluta de
ellas en numerosos puntos del pais. Puede senalarse
este como el factor determinante del analfabetismo :
de eada 10.000 habitantes,2. 219 no saben leer ni

escribir » (Sociedad Constructora, 1987)
El 24 de enero de 1939 el pais es

sacudido por un terremoto. Las es¬
cuelas levantadas porla Constructora en Conception, Talcahuano, Talca y
Cauquenes no sufrieron danos. De la ultima se dice que fue el unico edifi¬
cio publico que quedo en la ciudad. Hasta esa fecha la Constructora habfa
levantado 29 establecimientos con 63.800 m2.
La Ley N° 11.766, de 24 de diciembre de 1954, conocida como «Ley

Herrera», creo un fondo para la construction y dotation de establecimien¬
tos. Con ella se beneficio el sector particular, toda vez que el artfculo N°15
facultaba al Ministerio conceder con cargo a dicho fondo, prestamos a par-
ticulares con un interes entre el 6% y el 10% anual para construir locales
nuevos o ampliar los existentes.
En 1987 la Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales

seextingue. Entre 1938 y 1986 construyo 5.739 establecimientos con una
superficie total de 3.836. 799 m2. No solo escuelas y liceos, sino tambien
Normales, el Centro de Perfeccionamiento, el Museo Gabriela Mistral de Vi¬
cuna, la Escuela de Periodismo de la Universidad de Chile y otros.
55
El Ministerio de
Educacion de Chile
(1927-1997)
Una mirada analitica
IVAN NUNEZ PRIETO
57
160 ANOS DE EDUCACI6N PClBLIGA
Mistoria del Ministerio de Educacidn
Al gumplir 160 anos desde su primera fundaciOn y 70 anos desde que

se
Chile
denomina como tal, el Ministerio de Educacion de la Republica de
en el marco de dos procesos significativos en su
se desarrolla
historia. Uno, es la Reforma Educacional que el mismo ministerio lidera y

gestiona, que lo compromete en un gran esfuerzo colectivo y que lo lleva re-
pensarse en sus concepciones, en sus relaciones y en sus practicas institu-
eionales. Los aniversarios indicados encuentran al Ministerio encabezando
un sector que ha sido solemne y efectivamente reconocido prioritario en la
agenda-pai's.
Otro proeeso, que todavfa despliega con todas sus posibilidades,

no se
es el de la modernizacion del conjuntode las instituciones publieas en los
complejos escenarios de la redefinicion universal de las relaciones entre los
Estados y las sociedades y los eiudadanos, del crecimiento economico que
se desea con equidad y en democracia y de las mutaciones culturales de la
modernidad, al iniciarse en los hechos el siglo XXI.
Al mismo tiempo, el organo estatal especializado en la conduccion del

sistema de ensenanza es objeto de diversas miradas y apreciaciones. Por
una parte, se le descalifica como un obstaculo a la libertad de ensenanza y
de gestion de las instituciones educativas que serfa burocratico, hipertrofi-

co y detentador de un normativismo caduco que estarxa ahogando las po¬
sibilidades de la creatividad privada y la competitividad, unicas garantfas

del mejoramiento de la calidad de la educacion.
La mayor parte de los docentes del sistema escolar ha manifestado su

aspiracion regresar a la condicion de funcionarios del Ministerio de
a
Educacion, al que ven como unico organismo calificado para administrar
dieho sistema.
59
16 0 AN OS D E E D U C A C I 6 N PpBlI C A
Muchos padres de familia e importantes sectores de opinion quisieran

un Ministeriocon poderes suficientes para intervenir de manera directa y
ejecutiva en la solucion de problemas de la cotidianeidad educacional o en

el respeto al derecho a la educacion, en la correcta inversion de los recur-
sos publico destinados al efecto o en la salvaguardia de la fe publica en
asuntos educacionales.
Una observacion del Ministerio de Educacion de hoy lleva a levantar al-

gunas interrogantes que tienen historia. Si al presente el Ministerio se in-
serta, como se dijo, en el marco de una profunda y ambiciosa Reforma
Educacional y de un proceso de desarrollo y modernizacion del pais en
una democracia que debe ser ampliada y perfeccionada, £cuales fueron los
sucesivos contextos en que opero el Ministerio entre 1927 —fecha de su re-

fundacion— y el presente ? En la actualidad, el Ministerio trabaja por la mo¬
dernizacion de la educacion, por la provision de las competencias humanas
que requiere un pais abierto a la globalizacion, por la igualdad de oportu-
nidades y por reforzar la ciudadania democratica. <« Cuales fueron sus gran-
des objetivos, sus Utopias, en el pasado reciente ?
Por otra parte, una mirada al interior del Ministerio permite descubrir-
le dos vocaciones o dos culturas que, siendo indispensables y complemen-
tarias, a veces lo tensionan la de la continuidad y la del cambio. La prime-
:
ra es tambien la de la provisionnormal del servicio de educacion publica a
todos, en las mejores eondieiones posibles. La segunda es la de la innovacion
y/o la reforma, que se hace cargo de las demandas de una sociedad en pro¬
funda y acelerada transformacion y que siente el imperativo de acompanar,
servir o, incluso, anticipar la dinamica historica. <iFue siempre asi?
La legalidad vigente define al Ministerio como un organo tecnico. La

Reforma Educacional le exige fortalecer ese caracter. Sin embargo, de he-
cho y en el marco de su pertenencia al poder ejecutivo gubernamental, de-
be jugar un papel politico en el escenario educativo en el que se mueven po-
derosos actores, se desarrollan dinamicas de conflicto, negociacion y
consenso y es necesario ejercer la persuasion democratica antes que la im-
posicion autoritaria. Al mismo tiempo, es un Ministerio que no administra

servicio educativo alguno. jGomo se desplegaron las tres funciones: tecni-
ca, politica y administrativa en la historia del Ministerio ?
El Ministerio se inserta al presente en un esquema de gestion mixta de

las instituciones educativas y navega en las aguas de una cambiante y de-
batible descentralizacion. Como ya se senalo, se le hace aparecer como
comprometido desde siempre con un negativo centralismo. Antes de 1980
60
160 AN OS DE EDUCAClON PUBLICA
<ts61o hubo centralismo en la gestion del sistema educativo?, ,tc6mo ha

evolucionado la relacion « centro estatal» / escuelas ? ^como evoluciono el
modo de gobernar y administrar una estructura educacional compleja y
territorialmente extensa? En los anos 90, el Ministerio de Educaeion tiene
unidad de direccion y cohereneia institucional, ,jfue siempre asi?
Preguntas como las presentadas motivan el presente ensayo historieo.

Las respuestas que aqui se proponen son provisorias y tienen el doble pro-
posito de motivar nuevas y diversas investigaciones sobre esta tematica y
de contribuir a poner el debate sobre el Ministerio de Educaeion, en termi-
nos mas amplios y equilibrados que los faciles juicios condenatorios o lau-
datorios.
1. El contexto historieo y el Mineduc
La evolucion historica del Ministerio de Educaeion, en el periodo 1927-

1997, es el lugar de interseccion y la resultante de, por lo menos, dos pro-
cesos : la historia del Estado y la sociedad chilenas, y la marcha de la edu¬
caeion en el mismo lapso.
La dinamica general del Estado y la sociedad
El MINEDUC fue fundado como tal en el contexto de la transicion desde

el Estado oligarquico con regimen politico parlamentario hacia el llamado
«Estado de compromiso», que se va configurando desde la dictacion de la
Constitucion de 1925 U). Hasta 1973, el MINEDUC se desarrollo y opero en
el marco de un aparato de Estado de creciente tamano y capacidades. Era un
Estado empresario e interventor o fuertemente regulador en la economia.
Era tambienun Estado social, en el sentido de proteccion de los sectores me-
dios y pobres a los que se procura sustraer de los avatares del mercado me-
diante fuertes politicas sociales. Era, por ultimo, un Estado que experimen-
taba una progresiva ampbacion de la democracia politica. Su aparato
institucional era fuertemente centralista, jerarquizado y formal-burocratico,
(1) Ver Pilar Vergara, «Las transformaciones del Estado chileno»,en Manuel Antonio Garre-
ton y otros, Chile, 1972-198?, Santiago, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FLACSO, 1983; pp. 66-67
61
160 anos de educaciOn pOblica
a pesar de los intentos por democratizarlo y desconcentrarlo.

inorganicos
Era un Estado que no se entendia como «subsidiario », sino como responsa-
ble del desarrollo del pais, lo cual fue y es percibido por algunos como pater-
nalista, abusivo e hipertrofico y por otros, como promo tor y benefactor.
Entre 1973 y 1980 el rasgo mas sobresaliente del Estado chileno fue su
caracter represivo y excluyente (2). Esta etapa represento tambien una tran-
sicion en la que progresivamente se va desmantelando el caracter del Esta¬
do de compromiso, no sin mantener y aun reforzar algunos de los rasgos del
anterior, entre ellos el caracter burocratico-autoritario de su cultura organi-
zacional. La dictacion de la Constitucion de 1980 y la serie de «moderniza-
ciones » emprendidas en torno a ese ano, abrieron paso a otra etapa que cu-
brira el resto de la decada : la del Estado « subsidiario » que se ha visto como
Estado ausentista, que tiende a contraerse a tareas de seguridad externa,
control politico interno y un minimo de regulaciones e intervenciones en el
juego de la economia y en lo social, estas ultimas, orientadas mas bien a ali-
viar la extrema pobreza. Institucionalmente el aparato de Estado se descen-
tralizo fuertemente, tanto en el sentido territorial como funcional.
Desde 1990, con la transicion a la democracia,

intenta gradualmen-
se
te recuperar un rol activo y responsable del Estado, tanto en la promocion
del desarrollo (construyendo una alianza estrategica con la empresa priva-
da) como para intervenir de nuevo en las relaciones sociales sin retroceder
a etapas anteriores. En otras palabras, se explora, no sin dificultades, una
nueva mision del Estado que no es ni el viejo intervencionismo ni la cen-
tralizacion hipertrof'ica del pasado, ni la simple complacencia ante la accion

privada y el libre juego del mercado, cuyos efectos cortoplacistas y desequi-
librantes son compensados con politicas publicas de nuevo cuno.
La evolucion de la educacion chilena
La educacion experimenta en estos setenta anos un doble proceso :
Por una parte, se producen importantes cambios en la institucionali-

dad del sistema educativo, en que se ha evolucionado desde el sistema
(2) Manuel A. Garreton, op. cit.
62
160 ANOS DE EDUCACI6N PCIB Lie A
orientado a la expansion de cobertura al sistema orientado al mejoramien-

to de calidad y equidad.
En efecto, primeros anos de existencia, el MINEDUG debe admi-

en sus
nistrar un de contraccion y deterioro cualitativo de la educacion
proceso
publica, como doble resultante de los efectos de la crisis macroeconomica
de 1929 en el gasto publico y de la inestabilidad politica del momento
1931-1932, a lo que se suma el sello del segundo gobierno de Arturo Ales-
sandri, poco interesado en fuertes politicas sociales y de democratizacion
educacional.
Pero desde fines de la decada del 30, en el marco de los sucesivos go¬
bierno radicales, de sello centro-izquierdista, se hace visible, por una par¬
te, un creciente y persistente esfuerzo estatal por ampliar la cobertura edu-
cativa y, por otra, un conjunto de iniciativas inconexas y limitadas para
modernizar la ensenanza. El primer esfuerzo fue el dominante en la politi¬
ca educativa y en el quehacer del Ministerio. Fue un esfuerzo exitoso, aun-
que no exento de incoherencias o efectos perversos. Las siguientes cifras

son elocuentes.
El impulso expansivo se mantuvo desde fines del siglo pasado y, soste-

nido por la dictacion de la Ley de Educacion Primaria Obligatoria de 1920,
culmina en 1928. Ese ano estaban matriculados en la ensenanza primaria
fiscal 525.000 ninos y en la secundaria 26.800 jovenes, cobertura que des-
cendio a 397.000 escolares en 1933 y a 23.400 liceanos en 1931, ambos en
el sector estatal (3).
Desde 1935, se dispone de estadisticas de matricula mas completas y

comparables. En ese ano, el conjunto de la educacion basica y media fiscal
y particular atendia a 587.834 educandos, que representaban el 41,9% de
la poblacion de 6 a 18 anos. En 1973, los mismos niveles atendian a
2.760.145 educandos y la cobertura llegaba a 91, 3% del senalado grupo de
edad. En 1995, la atencion se extendio hasta 2. 866. 229 escolares basicos
y medios, que representan el 54,1% del grupo etario (4).
(3) PLIE, Transfonnaeiones edueacionales bajo el regimen militar, Santiago, Programa In-
terdisciplinario de Investigaciones en Educacion, 1984, vol. 2, anexos.
(4) PIIE, op. cit. ; y Ministerio de Educacion, Coinpendio de Infonnacion Estadistiea, San¬
tiago, 1995.
63
16 0 ANOS DE EDUCACI6N PIJB L I C A
Entre 1935 y 1995 en la educacion pre-escolar se salto de 3.596 a

277.711 ninos y en la educacion superior, de 6.283 a 344.876 jovenes.
Este esfuerzo de expansion supuso que el MINEDUG tenia que obtener,

instalar y administrar a lo largo del territorio, recursos erecientes, de los si-
guientes tipos :
Infraestructura la expansion
educativa implied un gran esfuerzo de
:
construccion, reparacion o ampliacion de edificios escolares y su equipa-

miento basico. En 1937 esta tarea se descentralizo funcionalmente me-
diante la fundacion de la Sociedad Constructura de Establecimientos Edu-

cacionales, empresa publica que se responsabilizaria de esta tarea hasta
1987. La Sociedad se relacionaba con el Estado a traves del MINEDUG. El
Ministro era su presidente y a su Gonsejo Ejecutivo pertenecian, entre
otros, las altas autoridades del Ministerio.
Personal : obviamente el esfuerzo expansivo

implicaba la formacion, la
contratacion y la administracion de un creciente ejercito de docentes y de
funeionarios de administracion y de apoyo. Para la primera tarea, el Minis¬
terio mantenia una red de escuelas normales formadora de maestros y
maestras primarias y de preescolar y encargaba, de manera descentraliza-
da, la formacion de profesores y profesoras de la educacion secundaria a las
Universidades estatales autonomas. En esta tarea colaboraban tambien los
centros privados de formacion de docentes, a los cuales el Ministerio debia
supervigilar.
La contratacion y administracion de personal de los establecimientos

llevaba a mantener una incrementada estructura de gestion en los niveles
nacional y, para el caso de la educacion primaria, en los niveles provincia-
les y locales (departamentos o agrupaciones de comunas). Esta estructura,
sin embargo, fue austera, como lo indican las cifras del Recuadro N° 1.
64
160 ANOS DE EDUCAGlON PUBLIGA
Ilistoria del Ministerio de Educacion
RECUADRO N° 1
iCUANTO COSTABA « LA BUROCRACIA »> MINISTERIAL ?
El presupuesto gubernamental de educacion para 1964 destinaba a gastos de

administracion un 6,0 % del total, el cual se descomponla en la siguientes for¬
ma : administracion general de la educacion, 2,15 % ; administracion de la edu¬
cacion primaria, 2,43 ; administracion de la educacion secundaria, 0,54 % ; ad¬

ministracion de la educacion profesional, 0,33 % ; planificacion de la educacion,
0,25 % ; administracion financiera, 0,30 %
En el mismo presupuesto las remuneraciones, en general, representaban solo un

60, 63 % La mayor parte de ellas se asignaban al personal de los estableci-
.
mientos educacionales. En los gastos propiamente de administracion, el porcen-

taje destinados a remuneraciones era de 4,88 % distribuldo de la manera si-
,
guiente : administracion general de la educacion, 0,30 % ; administracion de la

educacion primaria, 3,03 % en la administracion de la educacion secundaria,
,
0,63 % ; administracion de la educacion profesional, 0,32 % ; planificacion de

la educacion, 0,12 % ; administracion financiera, 0,46 %
Alio Pedagogico 1964, Santiago, Universidad de Chile, Instituto de Educaci6n,

Cuadro N°6, p. 23
Financiamiento : la mantencion de la infraestructura, el equipamien-

to,los gastos de operacion y el pago de remuneraciones del personal, obli-
gaban a desarrollar una estructura interna especializada en la programa-
cion, el manejo y control de los recursos financieros y su correcta
asignacion.
Aunque el crecimiento de la estructura de gestion no siguio el mismo

ritmo de incremento de la matncula del sistema educativo, el MINEDUG
—en el mediano y largo plazo y hasta los afios 70— fue una agenda en pro-
gresivo desarrollo cuantitativo y diversificacion. El caracter y calidad de la

gestion de la rutina escolar y de la expansion del servicio, es un tema de dis-
cusion y de investigacion mas profunda que la de este estudio.
65
16 0 A N O S D E EDUCAClON P U B L I C A
Historia del Ministerio de Edueacion
RECUADRO N° 2
PRESUPUESTO
« Se ha senalado, con insistencia, que una de las causas primordiales que han
impedido satisfacer las necesidades educacionales del pals, consiste en la falta
de recursos destinados a este objeto. El Presupuesto de Edueacion ha represen-
tado porcentajes bajos del presupuesto nacional. A esto se agregan los multiples
requerimientos del sistema. Se ha reclamado, tambien, la formacion de un verda-

dero Fondo Nacional de Edueacion, constituldo con recursos permanentes a fin
de resolver, en forma gradual, los deficits de nuestra ensenanza. »
« El examen de la actualorganizacion presupuestaria del sistema educativo de-

muestra que... ella tiene en vista, primordialmente, la funcion de control, en tanto
que la programacion para la eficiencia es muy reducida y, en ciertos aspectos,
inexistente. El resultado de esta situacion es la existencia de un sistema presu-
puestario confuso carente de flexibilidad que entorpece el desenvolvimiento
y
normal de la funcion educativa, especialmente en lo relativo a la provision de va-
cantes del personal docente. »
Ministerio de Edueacion Publica, Bases generates para el planeamiento de la

edueacion cliilena, Santiago, 1961; pp. 48-49
Por otra parte, hay que considerar la historia del discurso educacional
y pedagogico oficial : los objetivos de la ensenanza, la organizacion y con-
tenidos del curriculum, las concepciones pedagogicas vigentes, la configu-
racion de la profesion docente, etc.
Esta historia muy rica en enfoques, propuestas e intentos de in-

es una
novacion y reforma, cuya sustancia puede expresarse como busqueda de

modernizacion y democratizacion de la edueacion. Aunque no puede ha-
blarse de una polftica de Estado consistente e ininterrumpida, de hecho el
Ministerio de Edueacion hizo esfuerzos repetidos por renovar o actualizar
los objetivos, los contenidos y la pedagogia vigentes en el sistema escolar,
asf como por orientar el sentido y caracter de la formacion y el perfeccio-
namiento docentes y las practicas de ensenanza y aprendizaje, procuran-
do no solo cambios en el sentido u orientacion cualitativa, sino tambien en
la dimension de igualdad de oportunidades y participacion social en la edu¬
eacion hsb
(5) h an Nunez, Experiencias de Canibio Educativo durante el Estado de Compromiso,

Santiago, Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Edueacion, Informe de Inves-
tigacion, 1987; cap. XIII
66
1 60 ANOS DE EDUCAC16N P 0 B L I C A
Para los senalados propositos el Ministerio empleo, en algunos momen-

tos, estrategias incrementales de « experimentacion » y, en otros, estrategias
de reforma general o integral (6). Ellas, implicaban la construccion o desa-
rrollo de estructuras propias y regulares de promocion del cambio o, en al¬
gunos casos, la creacion de estructuras extraordinarias al efecto. En oca-
siones, las iniciativas de cambio han provenido de las propias reparticiones
del Ministerio, en otras, se han originado en grupos o personalidades exter-
nas que, de alguna manera, han influido sobre el Ministerio o se han incor-
porado a el a titulo transitorio o con cierto grado de permanencia. Sobre es-

to, habra mayor analisis en una de las secciones siguientes.
Con todo, el esfuerzo de ampliacion de la oferta educativa en el senti-

do territorial y de inclusion social fue el mas prioritario y sostenido. Fue
tambien el mas exitoso. Pero ese esfuerzo, en los anos 60 y 70, fue muy in-
tenso y se tradujo en deterioros cualitativos, que dejaron pendientes para
las decadas de los 80 y 90 el desafio de la modernizacion y de la plena de-
mocratizacion del sistema. En los hechos, el Ministerio de Educacion se
construyo mas para responder a la primera tarea, la de la extension. Su re-

ciente adaptacion al cumplimiento de la segunda tarea, la de la calidad y la
equidad, ha debido hacerse en el contexto de un heredado debilitamiento
o contraccion, que lo ha obligado a generar respuestas creativas e ineditas
para cumplir su mision constitucional y programatica.
2. Unidad y parcelacion/segmentacion
A lo largo de buena parte de la historia de funciones,
su estructura y
el Ministerio se debatio entre dos tendencias y sus
correspondientes con-
ciliaciones o compatibilizaciones : la tendencia a la « unidad » (unidad de
propositos, de sentido y de estrategias) que, racionalmente, se suponia
propia de una organizacion jerarquizada dentro de un Estado moderno;
y la tendencia a la dispersion, al desarrollo de objetivos, estructuras, es-
tilos de gestion, culturas organizacionales y culturas profesionales para-
lelas y discordantes, al interior del mismo Ministerio y de su sistema es-
colar. Esta ultima tendencia fue denominada como «feudalismo»
(6) Ivan Nunez, « La innovacion en la ensenanza media chilena : una perspeetiva historica
(1925-1973) »,ponencia en Seminario Innovar en la ensenanza media, un desafio estrate-
gico, Seminario Proyecto Montegrande, Santiago, mayo de 1997
67
16 0 ANOS DE EDUCACI6N PCBLICA
«
parcelacion » (7).
Ella, muy probablemente, reflejo el modo historico de
constitucion del sistema publico de educacion, que fue por agregacion.
Reflejo tambien la segmentacion social de la educacion, esto es, el acceso

diferencial a la educacion segun los sectores sociales, y el sentido y la ca-
lidad distinta de las ofertas educacionales que el Estado ha hecho a los di-
versos estratos de la sociedad chilena, a pesar de los esfuerzos democati-
zantes. En efecto :
i) La responsabilidad educacional del Estado fue ejercida desde el siglo

XIX y hasta 1927, por diversas instituciones publicas paralelas y prac-
ticamente no coordinadas por el gobierno (la Universidad de Chile ad-
ministraba los liceos, liabia un ente estatal autonomo que administra-
ba las escuelas primarias, otros Ministerios gestionaban las ramas de
ensenanza agricola, industrial, etc. ) (9).
ii) El sistema educativo republicano se construyo, en el siglo XIX, segmen-

tado en dos grandes canales : el de elite ( «preparatorias»,Liceo, Uni¬
versidad) y el popular (escuela primaria, escuelas tecnicas de nivel
medio, incluyendo las normales) (8) ;
En otros terminos, como parte de procesos historicos externos al sis¬

tema educativo, se distribuian distintas oportunidades educacionales a los
diferentes sectores sociales. El sistema de educacion formal estaba consti-
tuido por ramas o canales de diferente funcionalidad y calidad. Antes de la
fundacion del Ministerio, cada una de estas redes tenian su propio aparato
de gestion y de conduccion. La re-fundacion del Ministerio moderno en
1927 signified la agregacion y la coexistencia de esas estructuras bajo un co-
mun paraguas institucional. Pero no signified automatica y necesariamen-
te coherenciao « unidad » del sistema, no obstante el fuerte discurso en ese
sentido que desarrollaron los reformadores de 1927-28.
Podria pensarse que la administracidn de un sistema educativo comple-

jo debia originar naturalmente una cierta division del trabajo, que atendie-
se a las peculiaridades de cada uno de los niveles o modalidades. Pero la es-
(7) Daniel Navea y Victor Troncoso, La consolidation de la educacion piiblica, algunas ideas
generates sobre su fundamentacion y aplicacion, Santiago, 1954
(8) Amanda Labarca, Historia de la ensenanza en Chile, Santiago, Prensas de la Universi¬
dad de Chile, 1939, p. 212; Ministerio de Educacion, Informe de Chile a la 3a. Reunion In-
terainerieana de Ministros de Educacion, Santiago, 1963, mimeo; p. C 2-1; y PIIE, Op. cit.
vol. 1; p.
11.
(9) La Superintendencia de Educacion Publica, Documentos 1. , Santiago, Superintenden¬
ce! do Educacion Publica, 1954; p. 26
68
160 ANOS DE EDUCAClON P 0 B L I C A
pecializacion interna del nuevo Ministerio recogio la inercia historica de de-

sarrollo particular de cada rama educativa y llevo a un funcionamiento de
tipo centrifugo o, como ya se dijo, de tipo « feudal», sin que la autoridad cen¬
tral de los Ministros y Subseeretarios fuera lo suficientemente fuerte como
para coordinar y dar sentido de «unidad» a la gestion I10).
Asi, la historia del Ministerio hasta 1973 estuvo prenada por el conflic-
to entre las administraciones de las diversas educativas (primaria y
ramas
normal, secundaria y tecnico-profesional), que tendian por una parte, a un

desarrollo auto-referente o endogeno y, por otra, por las demandas y esfuer-
zos para coordinar mas estrechamente las ramas, o establecer una estruc-
tura de gestion mas integrada, o una planificacion de conjunto. En otras pa-
labras, la segmentacion o particularismo versus la unidad. Todo esto, como

reflejo de la tension entre democratizacion y racionalizacion, por un lado,
y segmentacion social y cultural de la educacion, por otro.
Esta tension se reflejaba tanto en el nivel central del MINEDUG como

en sus niveles desconcentrados o, por ultimo, en el nivel de las institucio-
nes educativas mismas.
RECUADRO N° 3
AUSENCIA DE UNIDAD. « PARCEUACION ».
« El Ministerio posee organismos tecnicos en las tres Direcciones de Educacion.

Estos organismos ven limitadas sus funciones especificas, porque algunos de
ello son absorbidos por funciones de caracter administrativo y porque operan
aisladamente sin relacionarse entre si, lo que es antieconomico y contribuye a la
desorientacion y a la desintegracion de las ramas. »
«
Por otra parte, la desconexion entre las Direcciones da origen al crecimiento de
cada una de ellas invadiendo el campo de las otras, de modo que cada Direc-
cion ha creado bajo su dependencia establecimientos que corresponden a otras

Direcciones ».
Conferencia Interamericana sobre Educacion y Desarrollo Econdmico y Social

para la America Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el
Gobierno de Chile, Santiago, Marzo de 1962; (mimeo) ; p. 60
(10) Ministerio de Educacion Publica, Bases generales para el planeamiento de la educacion

chilena, Santiago, 1961; p. 47; Ministeriode Educacion (1963), op. cit. ; p. G 1-7
69
1 6 0 A N O S DEED U C A G I 6 N P 0 B L I C A
Los intentos de dar unidad a la gestion
La fundacion de la Superintendencia de Educacion, en abril de 1927,

la designacion del Ministro de Instruccion como Superintendente y, parti-
cularmente, la transferencia de todos los servicios educativos estatales que
estaban dispersos a manos de la Superintendencia y el Ministro, represen-
to un paso transicional. Todavia pesaba la historia de la segmentacion y del
feudalismo de la epoca oligarquica, de modo que, dependientes de esa Su¬
perintendencia, se crearon siete Gonsejos para administrar sendas ramas :
primaria, secundaria, comercial, industrial y minera, agricola, de formacion
pedagogica y universitaria I11).
Practicamente a la re-fundacion del Ministerio (el 30 de no-

—junto
viembre de 1927), efecto de la influencia del gremio del magisterio
y como
primario, que tenia una vision integradora del desarrollo educativo— se
dicto el Decreto con Fuerza de Ley N° 7. 500 (del 10 de diciembre del mis-
mo ano) que establecio con fuerza los principios de unidad, continuidad y
correlacion del proceso educativo y de la institucionalidad estatal corres-

pondiente. En este decreto se avanzo con la mantencion de la Superinten¬
dencia, bajo la presidencia del Ministro y de solo dos grandes departamen-
tos de gestion, el de primaria y el de secundaria. Tambien implied un
avance, en el sentido de la unidad, la fundacion de los Gonsejos Provincia-

les de Educacion que, junto con descentralizar territorialmente la gestion,
significaba un principio de integracion al nivel de la provincia, en que los
establecimientos estatales de todo tipo estarian bajo la jusrisdiccion de un
solo ente : el Gonsejo Provincial I12).
Esta victoria de la tendenciaintegradora fue efxmera. En septiembre de

1928 se discontinuo la reforma motorizada por el gremio docente y se abrio
paso a la « contrarreforma » educacional, que se concreto a plenitud en la ges¬
tion del Ministro Mariano Navarrete. Esto signified la vuelta a una estructura
escindida, aunque el ferreo gobierno del general Navarrete haya logrado que
el naciente Ministerio marchara durante un par de anos al unisono.
(11), Gonzalo Vial, Historia de Chile (1891-1973), Vol. IV, pp. 404-406; La Superintenden¬
cia de Educacion Publica, op. cit. ; p. 28.
(12) Ricardo Donoso, Recopilacion de leyes, decretos y reglamentos relativos a los servi¬
cios de la ensenanza publica; Santiago, 1934; pp ; Dina Escobar y Jorge Ivulic, « El De¬
creto N° 7. 500, un importante hito de la historia de la educacion nacional», Dimension His-
torica de Chile, N°s 6/7, Santiago, UMCE, 1989-1990; pp. 135-166
70
16 0 A N O S D E ED U C A G I 6 N P 0 B L I G A
Durante los gobiernos que sucedieron al Frente Popular, los reformado-

res gremiales de 1928, en retirada desde entonces, lograron un espacio pa¬
ra una nueva oportunidad de desafio a la «parcelacion » de la administra-
cion educativa. Fue el caso del Plan Experimental de Educacion del
Departamento de San Carlos que, entre 1944 y 1949, intento desarrollar un

sistema escolar complejo, con instituciones de educacion primaria, secun¬
daria, profesional, de educacion de adultos y de comunidad y, en principio,

de formacion de maestros normalistas, bajo una misma direccion, en esca-
la de un Departamento territorial. Sucesor del Plan San Carlos fue el mo-
vimiento de Escuelas Consolidadas que, desde los anos 50 y hasta 1973, di-
semino por el territorio un tipo de institucion escolar compleja que incluia,
bajo una misma direccion, generos y ramas educativas diversas, tambien

bajo el principio de « unidad, continuidad y correlacion » de la ensenanza
y de la gestion. Aunque estas dos experiencias se hicieron en el marco de
la gestion de la Direccion General de Educacion Primaria, su existencia
creo problemas practicos y premisas conceptuales que cuestionaban la par¬
celacion y presionaban en el sentido de la integracion (13).
En otromarco institucional pero con el mismo sentido opero, entre
1961 y 1971, el Plan de Integracion Educacional del Departamento de Ari-

ca. Tambien alii se ensayo la unificacion de todos los niveles y modalidades
educativas existentes en esa jurisdiccion, en el marco de una misma plani-

ficacion y de una comun conduccion, como base experimental para intro-
ducir gradualmente una gestion integrada a niveles mas vastos.
En 1953 volvio a crearse la Superintendencia de Educacion Publica, fi-

gura institucional que se habia establecido en la Constitucion de 1833 y que
se habfa preservado en la de 1925, sin que se concretase legal y practica-
mente, salvo en un breve lapso entre 1927 y 1929.
En esta nueva etapa, la Superintendencia se fundo con un sello fuerte-
mente integrador. Las corrientes y grupos que lograron reimplantarla eran

muy criticas del « feudalismo » de la institucionalidad estatal de la educa¬
cion. En consecuencia, se veia en la Superintendencia la gran herramien-
ta para hacer efectivos los principios unitarios. Esto quedo claro en los fun-
damentos o « considerandos » de la ley que la creo. Pero dos hechos de la

politica real limitaron esa pretension : el caracter consultivo o asesor que
se le imprimio y, dias despues de su fundacion, la promulgacion de un DFL.
(13) Ivan Nunez, La descentralizacion y las reformas educacionales en Chile, 1940-1973,

Santiago, PIIE, 1987; cap. Ill; Daniel Navea y Victor Troncoso, op. cit. ;
71
16 0 A N OS DE EDUCAClON P 0 B L I C A
que reorganizaba las tres tradicionales Direcciones de Educacion segun ra-

mas o niveles, y les otorgaba las facultades ejecutivas que se le habian es-
catimado a la Superintendencia (14).
obstante, la creacion de la Superintendencia signified un cierto

No
avance, teniendo en cuenta la alta legitimidad con que esta nacio y el he-
cho de contener en su seno al Gonsejo Nacional de Educacion, organismo
incluyente de la representacion de todos los grandes actores: administrati-
vos, institucionales y sociales de la educacion formal. Dicho Gonsejo fue de
consulta obligada para todas las grandes decisiones educacionales y funcio-
no como un importante espacio de creacion de consensos y de negociacion
de divergencias, que ayudo a imprimir mayor coherencia a la politica edu-
cacional desde entonces.
La
implantacion del llamado «planeamiento integral de la educacion»,
durante el Gobierno de Jorge Alessandri, era antagonica con la gestion feu-
dalizada. La creacion de una oficina de planeamiento con amplia jurisdiccion;
la legitimada nocion de «integralidad» del desarrollo; la necesidad de un
abordaje sistemico de sus problemas y el consenso en torno de una planifi-
cacion general de la educacion, todo ello vinculado a una todavia mas amplia
planificacion del desarrollo economico y social, habrian llevado a la supera-

cion del viejo feudalismo en la gestion ministerial. Sin embargo, el «planea¬
miento integral» quedo mas en el nivel del discurso que en el de practicas de
ruptura con la inercia historica de parcelacion del Ministerio G5).
En el
gobierno de Frei Montalva, la disyuntiva entre «unidad» y « par¬
celacion resolvio en la accion, debido a que el gobierno estuvo en ma-
» se
nos de un solo partido politico, que did fuerte respaldo a los organismos
centrales del Ministerio (Oficina de Planeamiento y Subsecretaria), obligan-

do a las administraciones de ramas a marchar al mismo compas I16).
(14) Ministerio de Educacion, La Superintendencia de Educacion Publica, Documentos 1,

Santiago, Publicaciones de la Superintendencia de Educacidn Publica, 1954; Ivan Nunez,
(1987), op. cit, cap. V.
(15) Ministerio de Educaci6n, Publica, Algunos antecedentes para el planeamiento integral
de la educacion chilena, Santiago, Publicacion de la Comision de Planeamiento Integral de
la Educacion, 1964; Rodrigo Vera, El proyecto educacional de la teoria del desarrollo,
Santiago, PIIE, 1985; Ivan Nunez, Reformas educacionales e identidad de los docentes, San¬
tiago, PIIE, 1990; cap. I. Oscar Vera L. Educacion y Democracia, Santiago, Sue. Oscar Ve¬
,
ra L. 1985; pp. 130

,
(16) Ivan Nunez, op. cit. ; (1990) ; cap. II
72
1 6 0 A K OS D E E DUCA C I 6 N P U B L I C A
Si bien elgobierno de Allende sostuvo un fuerte discurso integracionis-

ta (ejemplo : ENU, «Escuela Nacional Unificada» ), no tuvo tiempo o capa-
cidad politica para enfrentar radicalmente el problema de la parcelacion del
Ministerio, agravado por efectos del « cuoteo » politico de las Direcciones de
Educacion, cada una de ellas entregada a la responsabilidad politica de al-
guno de los tres principales partidos de la Unidad Popular. No obstante, hu-
bo algunos avances como la existencia y funcionamiento de un Comite
Goordinador del Ministerio, bajo la autoridad del Ministro y, especialmen-
te, por la puesta en marcha de las Coordinaciones Regionales de Educacion,
que precedieron a las actuales SEREMI GD.
Durante la primera etapa del gobierno de Pinochet (1973-1980), la

«unidad » fue consustancial a la gestion
militar del Ministerio, la cual fue
impuesta por medios autoritarios. Mas tarde, en un Ministerio que dejo de
ser administrador de establecimientos y en un sistema educativo en que las
distancias culturales entre educacion basica y media ya tendian a acortar-

se, la desaparicion de las «parcelas» termino por perpetuarse.
Enefecto, durante los anos 70 se suprimieron de hecho las Direccio¬

nes por ramas o niveles y se adopto otra estructura mas integrada, que fue
consagrada por la Ley Na 18. 956, de 8 de marzo de 1990. Asi en el actual
Ministerio, la gestion mas propiamente educacional o pedagogica es respon¬
sabilidad de un sola Division, la de Educacion General, asi como la gestion
de recursos, recae la Division de Planificacion y Presupuesto. Por
solo en
otra parte, la nueva estructura desconcentrada de SEREMI y Departamen-
tos Provinciales de Educacion tiene jurisdiccion sobre todos los niveles y
modalidades del sistema escolar, contribuyendo asi a darles « unidad », en el

sentido que reclamaban los historicos partidarios de este concepto. A lo
mismo contribuye la transferencia de la gestion directa de los estableci¬
mientos publicos a las municipalidades, las cuales tienen jurisdiccion indis-
tintamente sobre escuelas basicas y liceos cientifico-humanistas y tecnico-
profesionales.
Quizas puedan interpretarse tres situaciones, como remanentes de la

vieja parcelacion. Por una parte, la creacion de una Division de Educacion
Superior al interior de la estructura ministerial creada en los anos 80. Por
otra, la dispersion en la institucionalidad de la educacion parvularia, entre
las instituciones administradas por la Junta Nacional de Jardines Infantiles;
(17) Ivan Nunez, op. cit. (1990) ; cap. Ill
73
160 ANOS DE EDUCAClON PC B L I C A
la educacion parvularia impartida al interior de escuelas basicas —munici-

pales particulares— y los centros de la Fundacion Integra que, aunque de
o
derecho privado, se financian con recursos publicos. Gada una de estas re¬
des tiene su propio tipo de gestion, distintos modos de financiarse y norma-
tivas y practicas pedagogicas propias. No existe una superestructura esta-
tal con suficiente capacidad para integrar estas tres redes institucionales o
siquiera para coordinarlos apropiadamente.
Por ultimo, la segmentacion social y cultural de la educacion se expre-

sa hoy dia mas bien fuera del Ministerio, a traves de las llamadas « depen¬
dences » institucionales : el sector de educacion pagada, el sector particu¬
lar subvencionado y el sector municipal. Gada uno de ellos tiene sus
usuarios socialmente diferenciados, sus propias caracterfsticas instituciona¬
les y niveles distintos de calidad, como lo demuestran los sistemas de me-
dicion de logros educativos. Es decir, la segmentacion social sigue expresan-
dose en educacion. Pero este fenomeno socio-cultural no tiene, en el
presente, efecto en la estructura y funcionamiento del Ministerio. Puede de-
cirse que al interior del MINEDUG se ha impuesto, en lo sustantivo, la ten-
dencia a la unidad : en este caso, unidad en la gestion estatal de la educa¬
cion. Tener un Ministerio « nacional» en vez de un Ministerio « parcelado »,
representa un avance en el sentido de la democratizacion y la igualdad de

oportunidades.
3. Modernizacion y democratizacion en la historia

del Mineduc
Las bases normativas y estructurales del Ministerio de Educacion, que

cumple 70 anos como tal, fueron echadas por la obra del Ministro Mariano
Navarrete (1929-30). En su obra fundacional se manifestaba el caracter de
la « contrarreforma » educacional de 1929-30, signada por una voluntad de
implantar los componentes tecnico-pedagogicos de la « escuela nueva » o pe-
dagogfa activa a traves de medios administrativos y jerarquicos, a los que
se sumaban componentes nacionalistas y tradicionalistas (18).
En otros terminos, el Ministerio se creo en el contexto de un proceso

de contenido modernizador con estilo autoritario y estrategias centradas en
(18) Mariano Navarrete, Los problemas educacionales. Mi paso por el Ministerio de Edu¬
cacion, Santiago,Ediciones Ercilla, 1934; Ivan Nunez, Dos propuestas historicas sobre el
trabajo docente, Santiago, PIIE, 1986, cap. Ill; Gonzalo Vial, op. cit. ; pp. 417-421
74
1 6 0 AN O S D E EDUCACI6N P 0 B L I C A
la normativa estatal, lo cual le marco su temprano desarrollo, como un or-

ganismo mas administrative) que tecnico.
El sello autoritario fundacional fue

atemperado o matizado por las ten-
dencias democratizantes que influyeron crecientemente entre 1938 y 1973.
Asi por ejemplo, las normativas sobre personal equilibraron el excesivo en-
fasis inicial en las obligaciones y prohibiciones, incorporando un mayor
reconocimiento de derechos y garantfas.
Por otra parte, seobservo una tendencia a abrir espacios de colegialidad

o participacion el sistema escolar. Es el caso de los Gonsejos de Profeso-
en
res y, en la estructura del Ministerio, la creacion del Consejo Nacional de
Educacion (en 1953), la fundacion de Gonsejos ejecutivos o consultivos al in¬

terior de entidades como la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas
(1964), el Gentro de Perfeccionamiento, Experimentacion e Investigacio-
nes Pedagogicas (1967) y la Junta Nacional de Jardines Infantiles (1970). En
1973 se frustro otra posibilidad mucho mas radical de participacion social en

las decisiones de gestion, formalmente abierta por la dictacion del llamado
Decreto de Democratizacion que, sin embargo, quedo sin ejecutarse *19).
El sello autoritario fue

reeuperado con creces por la intervencion mili-
tar en el Ministerio de
Educacion, a partir de septiembre de 1973. Todos los
avances democratizadores fueron desactivados y se reimplanto una concen-
tracion de poder en una piramide jerarquizada de autoridades en el funcio-
namiento del Ministerio, sin que hasta la fecha se hayan repuesto los espa¬
cios historicos de participacion. Las dos unicas expresiones colegiadas en la
estructura de gestion, son mas expresiones de corporativismo que de demo¬
cratizacion real. Es el caso del Consejo de Rectores de las Universidades 11a-

madas «tradicionales », fundado en 1954, y del Consejo Superior de Educa¬
cion, creado por la Ley Organica Gonstitucional de Ensenanza en 1990.
En cuanto al fundacional enfasis administrativo del Ministerio, puede

afirmarse que se mantuvo en el tiempo, sin que fuera superado sustancial-
mente por los impulsos de modernizacion y tecnificacion desarrollados en
los anos 60. Particularmente importantes fueron las tendencias racionaliza-

doras de la gestion que se intento introducir a traves del llamado « planea-
miento integral de la educacion », y de una reestructuracion de hecho del
(19) Decreto Supremo N" 224 de Educacion, del 12 de abril de 1973
75
16 0 A N O S D E E D U C A G I 6 N P 0 B L 1 C A
Ministerio, que acompano a la reforma educacional iniciada en 1965. Ex-

presiones de lo anterior fueron la creacion de : i) la Oficina de Planeamien-
to de la Educacion, asociada a la Oficina de Planificacion Nacional; ii) la
Oficina de Racionalizacion y Computacion Electronica, ORGE; iii) los Ser-

vicios Nacionales de Supervision, Orientacion y Evaluacion, dependientes
de la Subsecretarfa (en 1971 fueron puestos bajo la jurisdiccion de la Su¬
perintendence) ; iv) la Oficina de Relaciones Internacionales; v) la prac-
tica del presupuesto por programa, y otros (20).
Posterior algolpe de 1973 el Ministerio represento, en distintas condi-
ciones historicas, otra modernizacion autoritaria, combinada con el giro
que ha significado el concepto y practica de « Estado subsidiario », del que
se desprendio la idea de un Ministerio empequenecido o ausente. Incluso,
en los anos 80, se planeo su conversion en una mera Subsecretarfa de un
posible Ministerio de Polfticas Sociales.
Desde 1990, el Ministerio se ha puesto al servicio del actual proyecto

de modernizacion educacional, en y para la democracia, expresado en los
grandes objetivos de mejoramiento de la calidad y promocion de la equidad
y la participacion. Es un Ministerio que recupera la responsabilidad estatal
en la educacion, pero operando con una combinacion de estrategias de
apoyo estatal e incentivos, con regulaciones normativas de menor fuerza

que en el pasado, en un contexto de descentralizacion y de fuerte partici¬
pacion de actores de la sociedad civil.
4. Regularidad, expansion y reforma. Continuidad

y cambio
En otrosentido, desde su fundacion el Ministerio ha contenido en su

historia y en el presente, dos «personalidades » o dos «misiones». La pri-
mera, extender la cobertura y asegurar un funcionamiento normal del sis-
tema escolar. En los hechos, se ha tratado de lograr que el maximo posible
de ninos y jovenes esten atendidos de modo regular y de acuerdo a normas;

en otros terminos, para esta «personalidad» del Ministerio ha importado
mas la continuidad del servicio y la cantidad de beneficiados.
(20) Superintendencia de Educacion, Estructura juridieo-adniinistrativa del Ministerio de

Educacion, Santiago, MINEDUC, 1970
76
16 0 Aj OS DE EDUCA C I 6 N P (J B L I G A
La segunda mision ha sido la de transformar la calidad o cualidad de la

educacion impartida (de todo el sistema, de alguna de sus ramas o modali-
dades o de alguna dimension particular del sistema, como el curriculum, la
gestion o la formaeion de profesores, etc. o de alguna area territorial del
,
sistema). Para esta otra «personalidad» ha importado mas la calidad del

servicio y la necesidad de la innovacion.
Por la coyuntura re-fundacional (la contrarreforma del general Nava-

rrete), la primera personalidad » o mision del Ministerio ha sido la predo-
«
minante a lo largo de toda su historia. Como ya se dijo, ella ha tenido un
caracter autoritario-jerarquica, normativo-burocratica y centralista. Esta
mision ha sido portada por la estructura regular y desconcentrada del MI¬
NE DUG. Se entiende por regular, la que esta conforme a la norma legal y el
organigrama, integrada principalmente por funcionarios de carrera. Ha si¬
do una estructura con cierto grado de desconcentracion territorial, que ha
desarrollado una «cultura centralista-burocratica», permeada tambien ha-
eia los establecimientos educacionales y los docentes.
La segunda personalidad », por lo general ha estado en condicion su-

«
bordinada, salvo algunos momentos estelares. La vocacion de cambio se
en
ha basado en dos principios o aspiraciones : democratizacion y moderniza-
cion o innovacion. La vocacion ministerial de democratizacion y/o renova-
cion se ha expresado a traves de la accion de lideres del cambio que han po-
dido instalarse en palancas de poder o de influencia al interior del
Ministerio o adosados a el.
Algunos ejemplos de la implantacion de liderazgos de cambio al inte¬

rior de la estructuraregular o asociados a ella, han sido los siguientes, se-
gun etapas de la evolucion del Ministerio desde los anos 40 :
Periodo 1940-1960
En 1944, Victor Troncoso y Daniel Navea, antiguos reformadores gre-

miales de 1928, lograron insertarse en la Seccion de Educacion Rural de la
Direccion General de Educacion Primaria y Normal y desde alii, con el
apoyo del Ministro Benjamin Glaro Velasco, ejecutaron el Plan Experimen¬
tal de San Carlos, hasta que en 1948 una distinta correlacion de fuerzas po-
liticas discontinuo el Plan (21).
(21) Ivan Nunez, op. cit. ; (1987) ; cap. IV
77
16 0 Alios D E E D U C A C I 6 N PpBLICA
En 1945 la
profesora Irma Salas, acompanada de un selecto grupo de
reformadores, fue encargada de gestionar el Plan de Renovacion Gradual de
la Educacion Secundaria. No contaban con el apoyo de la Direccion Gene¬
ral de Educacion Secundaria y, gracias al apoyo del Ministro Enrique Mars¬
hall, operaron como Comision de Renovacion Gradual, organismo ad hoc
que perdurara hasta que en 1953, la gestion de los liceos renovados sea en¬
cargada a una Seccion de la estructura regular, cuya jefatura recayo en Ir¬
ma Salas. Los equipos tecnicos de la Comision y mas tarde, de la Seccion
de Renovacion, no procedieron necesariamente de la estructura regular de

la Direccion de Secundaria I22).
En 1953 se fundo la Superintendencia como maximo organismo tecni-

co del Ministerio, que tuvo como « ethos
» la promocion del cambio. El car¬
go de Superintendente fue ocupado por Enrique Marshall, apoyado por un
equipo superior que no provenia directamente de la linea funcionaria, co¬
mo Oscar Vera, Manuel Zamorano, Enrique Saavedra, Martin Pino y otros.
Este grupo inicial fue paulatinamente desintegrandose y en los anos poste-

riores a 1956, algunos se fueron a organismos internacionales (Oscar Vera,
a UNESCO) o volvieron a la catedra universitaria (23).
Periodo 1960-1973
En 1961 designo una primera Comision de Planeamiento Integral de

se
la Educacion, integrada en su mayoria por expertos que no pertenecian al

Ministerio y apoyada por un equipo interdisciplinario ajeno a la administra-
cion ministerial, que procedia del Centro de Planificacion Eeonomica de la
Universidad de Chile. Esta Comision realizo un diagnostico inicial y propu-
so las bases, medios y procedimientos de un proceso de planificacion glo¬
bal de la educacion, asociado al planeamiento del desarrollo economico y

social que emprendia el gobierno de Alessandri, en el marco mas amplio de
la corriente de reformas impulsadas por la Alianza para el Progreso. Una se-
gunda Comision de Planeamiento Integral, presidida por el Ministro pero
cuyo ejecutivo era Oscar Vera, se encargaria de conducir dicho proceso, en-
tre 1962 y 1964.
La Superintendencia de Educacion, en principio, debio mantenerse

como el organismo sectorial de planificacion. Pero, al parecer se habia in-
sertado en la cultura organizacional de la linea del Ministerio, por lo que se
(22) Ivan Nunez, op. cit. ; (1987) ; cap. III.

(23) Ver nota (14).
78
16 0 A N O S D E E D U C A C I 6 N P 0 B L 1 G A
le atribuyo lentitud. En consecuencia, el gobierno decidio la creacion de los

organismos ad hoc ya referidos, para hacerse responsables tecnicos del pla-
neamiento (24).
RECUADRO N° 4
SUPERINTENDENCIA : DEBILIDAD PARA LOGRAR

UNIDAD Y DAR COORDINACION
« El D. F. L. 104 creo un organismo que permitiera dar unidad, coordinacion y fle-

xibilidad al sistema educacional chileno... la idea del legislador, sin embargo, se
ha cumplido solo en cierta medida. Los factores que han determinado este in-
cumplimiento cabal de las funciones otorgadas a la Superintendencia se podrian

resumir, a grandes rasgos, en los puntos siguientes :
1. Falta de coordinacion entre las funciones de la Superintendencia y aquellas

que se han otorgado a las Direcciones de Educacion en la legislacion correspon-
diente. Esto ha producido conflictos de autoridad y duplicacion de funciones.
2. Falta de una organizacion interna funcional...
3. Escasez de recursos para cumplir con las funciones que se le han asignado... »
Conferencia Interamericana sobre Educacion y Desarrollo Economico y Social

para la America Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Santiago, Marzo de 1962 (mi-
meo) ; p. 60.
En el Gobierno de Eduardo Frei Montalva, el liderazgo de la reforma

educacional recayo, como era obvio, en personal tecnico superior de con-
fianza politica, pero la ejecucion de la reforma en niveles intermedios, en
buena medida no se encargo a los funcionarios de linea, sino a estructuras
ad hoc. En efecto, utilizando los recursos del presupuesto de capital del Mi¬
nisterio de Educacion y omitiendo los requisites estatutarios, se creo un
verdadero « ministerio paralelo » de nuevos funcionarios de confianza poli¬
tica. (25h A ello, debe agregarse la fundacion de nuevas reparticiones : los
ya mencionados Servicios Nacionales de Supervision, Orientacion y Evalua-
(24) Ver nota (15).

(25) Ernesto Schiefelbein, Diagnostico de la Educacion Chilena en 1964, Santiago, Depar-
tamento de Economia de la Universidad de Chile, 1970; Kathleen B. Fischer, Political ideo¬
logy and educational reform in Chile, 1964-1974, Los Angeles, California, UCLA. 1976 ,
79
160 ANOS DE EDUCAClON POBLIGA
cion, la Jefatura de Planes Extraordinarios de Educacion de Adultos y, prin-

cipalmente, el Gentro de Perfeccionamiento, Experimentacion e Investiga-
ciones Pedagogicas. Todos estos organismos fueron integrados por personal
tecnico de alta calificacion y, por lo general, no provenientes de la planta
del Ministerio (26h
Para realizar su proyecto de transformacion educativa, el gobierno de

Salvador Allende, ademas de la natural renovacion de las autoridades y
funcionarios de confianza politica, no se crearon nuevas o distintas entida-
des, sino que seutilizaron las existentes. Las excepciones fueron la Junta
Nacional de Jardines Infantiles que, aunque creada en las postrimerias del
gobierno anterior, empezo a operar en los hechos en 1971. Algo similar ocu-
rrio con las Coordinaciones Regionales de Educacion que, salvo la de la re¬
gion del Bio-bio, fueron instaladas por el nuevo gobierno, bajo la responsa-
bilidad de personal de su confianza. Para vincular las coordinaciones
regionales con el Ministerio central, se creo, dependiente de la Subsecreta-
ria de Educacion, una Coordinacion Regional ad hoc I27).
El periodo 1973-1989
Para realizar su politica reactiva o de limpieza politica del sector edu¬

cacion, el gobierno militar utilizo el Ministerio de Educacion, sobre la ba¬
se de reemplazar no solo al personal superior de confianza politica sino a
una importante proporcion de funcionarios medios e inferiores de la estruc-
tura regular. Ademas, se valio de otra «sui generis » estructura ad hoc : la

intervencion de autoridades y oficiales de las fuerzas armadas en la adrni-
nistracion de la educacion. El caso mas visible y estudiado fue el hecho que
se encargo al Gomando de Institutes Militares del Ejercito el control de los
establecimientos educacionales de la region metropolitana, situacion excep-
cional que se prolongo por algun tiempo (28b
(26) Ver nota (16).

(27) Ivan Nunez, op. cit. ; (1990), cap. Ill
(28) PIIE, op. cit. (1984) ; vol 2;
, pp. 481-484
80
160 ANOS DE EDUCACI6N P 0 B L i C A
RECUADRO N° 5
CONTROL MILITAR SOBRE EL SISTEMA EDUCATIVO
Circular del 12 de agosto de 1974, del Comando de Institutes Militares, que regu-
la el funcionamiento de los establecimientos educacionales del Gran Santiago :
Objetivos :
1. « Reiterar la
ingerencia que le compete al Comando de Institutes Militares del
Ejercito en el saneamiento y control del funcionamiento del area de la Educacion
en el Gran Santiago, el cual debe ajustarse estrictamente a normas de procedi-
miento absolutamente profesional ».
2. « Puntualizar la forma como deben materializarse las relaciones de Servicio
entre los distintos niveles educacionales con sus autoridades y con aquellas que
ha designado el Comandante de Institutes Militares para el cumplimiento de lo
sehalado en el punto 1 ».
3. « Definir exactamente las obligaciones y atribuciones de los funcionarios y
personeros de la Educacion comprendidos en la accion que desarrolla el Coma-

no de Institutes Militares como tambien las que corresponden a las autoridades
militares que ejercen el control ya mencionado ».
«
Los objetivos mencionados anteriormente tienen como norma general :
« Controlar que las actividades docentes y coadyuvantes se efectuen en todos

los niveles de de la educacion como se indican :
-
con estricta sujecion a los postulados que preconiza la Honorable Junta de Go-
bierno ;
-
obedeciendo fielmente las Directivas emanadas del Ministerio de Educacion ;

-
dentro de la observancia de la mas absoluta disciplina y justicia ;

-
entregandose exclusiva y totalmente a las labores netamente profesionales,

con total prescindencia de proselitismo politico y oscuras gestiones de grupos
ideologicos sectaristas ».
En, PIIE, Transformaciones educacionales bajo el regimen militur, Volumen

2, Santiago, 1984; p. 481
Para realizar su polftica educacional proactiva, especialmente desde

fines de la decada del 70, el gobierno militar realizo diversas modificacio-
nes en la administracion ministerial. Sin considerar todavfa las reformas re-
lacionadas con la desconcentracion y descentralizacion de la gestion, cabe

senalar los siguientes el nivel central del Ministerio : a) la con-
cambios en
centracion de facultades en las autoridades
unipersonales lo que implied,
como ya se ha senalado, la supresion de los Gonsejos Nacional de Educa¬
cion, de la JUNAEB, de la JUNJI y del CPEIP; tras estas medidas estaba una
concepcion autoritaria del cambio educativo; b) la ya seiialada integracion
81
1 6 G A N O S D E E D U C A G I 0 N P 6 B LI C A
de las tres direcciones por ramas, en unasola direccion de educacion es-

colar,
que funciono de hecho hasta marzo de 1990; c) la creation de un sis-
tema o servicio de supervision tecnico-educativo desconcentrado, en su
origen orientado preferentemente al control del cumplimiento de normas;
d) la instalacion de un instrumento institucional de evaluation del sistema
educativo, el PER primero y el SIMGE, mas tarde, puesto al servicio del Mi¬
nisterio y del sector educacion pero, inicialmente disenado y administrado
por expertos de la Universidad Catolica de Chile y, por lo tanto, instrumen¬

to de politica educativa « adosado » al Ministerio y no integrante de su estruc-
tura regular; y e) la conversion de la tradicional Superintendencia de Edu¬

cacion Publica en Division de Planificacion y Presupuesto, estrechamente
ligada a los organismos gubernamentales de programacion y financiamien-

to (ODEPLAN y Ministerio de Hacienda), y el creciente flujo de especialis-
tas provenientes del sector financiero hacia las responsabilidades de direc¬
cion ministerial. Todo ello, en el marco de la hegemonia politica y cultural

de los economistas adheridos a la conception de libre mercado l29'.
Perfodo de los anos 90
El Ministerio de Educacion, durante los dos gobiernos de la Concerta-

cion, es escenario de la coexistencia de una estructura regular heredada
—que se legalizo mediante la Ley Na 18. 956, dictada por la Junta Militar en
los liltimos dias de su ejercicio— y estructuras y equipos ad hoc, destina-
dos a disenar y promover los cambios educacionales.
Junto con reemplazar los cuadros superiores de responsabilidad politi¬
ca, se han instalado a la vera de la organization regular del Ministerio,

equipos especiales responsabilizados de planear y gestionar programas de
mejoramiento de calidad y equidad y de preparar la que hoy es la reforma
educativa de los anos 90. Ejemplos de esta practica son los siguientes equi¬
pos : a) el de asesoria del Ministro y, mas recientemente, del Subsecretario;
b) el del Programa de las 900 Escuelas; c) el del Programa de Mejoramien¬
to de la Calidad y Equidad de la Educacion, MECE, para la educacion basi-
ca y pre-escolar; d) el del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equi¬
dad de la Educacion Media, MECE Media; y e) el del Sistema de Medicion

de la Calidad de la Educacion, SIMCE
(29) Luis E. Gonzalez y Oscar Espinoza, La experiencia de desconcentracion y descentra-

lizacion educacional, 1974-1989, Santiago, Ministerio de Educacion, 1993 (no publicado).
16 0 a S o s d e educaciOn pOblica
Tras este desarrollo parecen encontrarse dos racionalidades. La pri-

mera, la politico-tecnica, que se baso
dos motivaciones : por una parte,
en
una natural desconfianza inicial a la lealtad polftica del personal de linea,
despues de 17 anos de regimen militar y en la perspectiva de la transicion

hacia la democracia y, por otra, la existencia de equipos de investigadores
multidisciplinarios, con formacion moderna y « ethos » democratico, en los
centros academicos independientes y en ciertos sectores universitarios que,
desde la oposicion al gobierno militar, habfan participado en el diseno del
programa educacional de la Concertacion y estaban disponibles para res-
ponsabilizarse de la gestion de las nuevas polfticas (30).
Una segunda racionalidad es la de efieiencia que, iniciada bajo el regi¬

men militar, aconsejaba no incrementar el tamano del Ministerio y « exter-
nalizar» las funciones o tareas que los organismos de la estructura regular
no pudiesen absorber. Esta logica es la que habxa llevado a subcontratar con
la Universidad Gatolica los sistemas de evaluacion de calidad y que se ha

mantenido y ampliado, eon diversos casos, en que tareas de diseno, forma¬
cion o eapacitacion, investigacion y evaluacion, acopio y distribucion de in-
sumos, etc. ha sido encargado a organismos especializados no ministeria-
,
les, mediante el mecanismo de la contratacion o licitacion.
Tres casos de «externalizacion paradigmaticos : i) desde el mis-

» son
mo ano 1990, la utilizacion del PIIE para capacitar a los monitores de los
Talleres de Aprendizaje en las 900 Escuelas; ii) entre 1992 y 1994, las 13
grandes investigaciones sobre la realidad de la edueacion media, para efec-
tos de planear su reforma, las cuales fueron encargadas a un amplio conjun-
to de Universidades y centrosacademicos independientes y, iii) desde 1992,
la responsabilidad de disenar y administrar las multiples tareas de la Red In-
terescolar de Informatica Educativa, « Enlaces », asignada a la Universidad
de la Frontera y, mas recientemente, a un elenco mas extenso de universi¬
dades, para dar cobertura nacional al apoyo necesario a este importante
proyecto.
Los referidos se justifican porque las exigencias del cambio

ejemplos
educativos sobrepasan mucho la capacidad del actual Ministerio y, re-
con
nuevan una antigua historia de aporte externo al cumplimiento de la mision
innovadora o reformadora de esta institucion.
(30) Cristian Cox, La reforma de la edueacion chilena, contexto, contenidos, implemen-

tacion, Santiago, Ministerio de Edueacion, Programa MECE, Documentos de Trabajo, 1997
83
16 0 A N O S D E ED U G A C I 6 N P (J B L I C A
Continuidad y cambio
Las diversas iniciativas de cambios o reformas educacionales, por lo ge¬

neral, han dado lugar a relaciones de tension y de complementariedad en-
tre ambas « personalidades » del MINEDUG, es decir, tension y complemen¬
tariedad entre la estructura regular y los liderazgos de cambio.
La reeiente tendencia a la descentralizacion y la autonomia de los

agentes edueativos y de gestion, y la urgencia y eomplejidad de la tarea de
reforma de la educacion, han ido resolviendo el dilema en favor del cambio
sobre la mera continuidad y en
la subordinacion de la administracion nor-
mativa a la conduccion
politico-tecnica de las transformaciones. A ello, ha
contribuido tambien la menor urgencia que tiene el problema de la expan¬
sion de la cobertura educativa y su contrapartida, el mayor imperativo que
constituye la demanda por una transformacion eualitativa de la educacion.
5. Ministerio : ^Politico, tecnico o administrador ?
Las funciones politicas »,«tecnicas » y « administrativas » del Ministe¬

«
rio de Educacion necesarias. Siempre el Ministerio ha combinado una

son
dimension administrativa, una tecnica y una dimension politica. Sin embar¬

go, en su historia ha cambiado el equilibrio entre las tres, asi como el ca-
racter de cada una de ellas en particular. El equilibrio ha ido redefiniendo-
se en el tiempo, a la luz de los cambios en el caracter del Estado, en el
concepto y la practica de lo publico y la administracion publica, y en la evo-

lucion de las tecnologias sociales, institucionales y educacionales.
84
16 0 ANOS DE EDUGAGlON P (I B L I G A
RECUADRO N° 6
DOS VISIONES EN ELTIEMPO :
PLANEAMIENTO Y MERCADO
« Al querer
planear la edueacion se sigue la tendencia a que estan hoy dia some-
tidos todos los procesos de la vida de los pueblos. La democracia que en tiem-
pos preteritos se confundla con una libertad casi anarquica, admite hoy como
base de su buen funcionamiento la existencia de planes, que se aplican en la in¬
version y en la produccion, para investigar y realizar consultas cientlficas. Nada,
pues, impide que algo analogo se realice en el proceso formativo que mas esen-
cialmente afecta a una sociedad, cual es la edueacion. »
«
Alentemos, en buena hora, la realizacion del planeamiento para alcanzar mejo-
res resultados educacionales, interesemos en esta tarea a los Poderes Publicos y
tambien a los sectores de la sociedad que esperan de ella cambios fundamenta-
les para el porvenir de la nacion... »
« El Mercurio »
6 de enero de 1964, citado en Ministerio de Edueacion,
,
Antecedentes para el planeamiento integral de la edueacion, Santiago,

Publicaciones de la Comision de Planeamiento Integral de la Eduea¬
cion, 1964 ; pp. 113-114.
«La burocracia academica tradicional se ha opuesto al desarrollo privado y hace

esfuerzos por limitarlo. Es, ademas, conocida la postura dirigista del Ministerio
de Edueacion ; a los burocratas se les paga por controlar y dirigir, y es lo que
tienden a hacer... »
« Las deficiencias de la edueacion chilena

se explican principalmente por el cua-
simonopolio estatal que ha existido desde el siglo pasado. Se dira que esto es
una exageracion y que ha habido ensenanza privada, pero ella se ha desvirtuado
por la presencia de programas oficiales. En verdad, se han hecho esfuerzos para

corregir esta situacion, pero ha predominado el enfoque socialista del llamado
Estado docente. »
« Existe la
pretension de que los conocimientos dispersos en millones de perso-
nas se pueden concentrar en una oficina estatal y, desde alia, difundirlos a la
gente. Este enfoque conduce a una estandarizacion de los productos ; es decir,
programas de estudios rfgidos que limitan la diversidad del conocimiento. Estos
programas van detras de la realidad, variada y cambiante, y limitan la competen-
cia, la que, al restringirse, termina en un servicio de mala calidad... »
« La calidad de la edueacion no se alcanza con estatutos docentes, programas
oficiales, pruebas de aptitud academica, aportes no concursables a universida-
des tradicionales, acreditaciones a nuevas universidades o certificados burocrati-
cos a los que desean dar este servicio. Tampoco se ayuda a los mas desvalidos
dificultando su contratacion en las empresas o haciendo escuelas especiales de
baja calidad para ellos... »
«La semana econdmica : falta de competencia, mala calidad», El Mercuriot

Santiago, 23 de agosto de 1997
85
1 6 0 AN O S D E E D U C A C I 6 N P 0 B L I C A
Durante la epoca del parlamentarismo, inmediatamente anterior a la

re-fundacion del Ministerio, hubo un gran desprestigio de la politica de par-
tidos y fuerte critica intromision corruptora en la administracion de las
a su
instituciones educativas publicas. Se demandaba, entonces, el manejo de la
educacion por los profesionales especializados en ella, lo que era consonan-
te con el « corporativismo » que en ese momento era una corriente cultu¬
ral influyente. Por otra parte, se daba un clima de creciente prestigio del de-
sarrollo cientifico-tecnico que, en el caso de este sector, se expresaba en la
empresa de fundamentar la pedagogia en las llamadas « ciencias auxiliares
de la educacion » (psicologia, biologia, sociologia) y en la introduccion del
uso de mediciones.
Por las senaladas, en el mundo de la educacion se genero en los

razones
anos 20 particular rechazo al caracter « politico » del Ministerio, una as-

un
piracion a la autonomia de la educacion, como una funcion publica que de-

bia entregarse al control de los especialistas en ella, de lo que se despren-
dia la necesidad de un Ministerio «de caracter tecnico » Parte de la
respuesta al problema vino desde el aparato de Estado como un todo, ya
que esta fue una cuestion que afectaba a todos los sectores y no solo a
educacion : Consistio en la aprobacion de leyes organicas y reglamentos de
servicio y, particularmente, de Estatutos de la funcion publica, que norma-

ron minuciosamente los requisitos o condiciones de ingreso, los deberes,
obligaciones y derechos de los empleados del Estado y su organizacion en

escalafones jerarquicos y carrera profesional o administrativa.
La administracion delgeneral Navarrete le puso un sello fundacional de

indole tecnica «apolitica» al Ministerio. Pero mas tarde, los gobiernos de
o
Pedro Aguirre Gerda y siguientes, permitieron un sesgo « politico » asocia-

do a una mayor democratizacion y al reperfilamiento de los partidos. En
efecto, el Ministerio experimentaba la critica del gremio magisterial que, sin
embargo, sentia al Ministerio como propio y demandaba su «tecnificacion »
y « racionalizacion » (ver Recuadro N" 7).
(31) Ivan Nunez, Biologia y educacion, los reforniadores funcionalistas (1935-1948) San¬
tiago, ponencia a las VI Jornadas Nacionales de Historia de la Educacion Chilena, 1995
86
16 0 ANOS DE EDUCAGlON P 0 B L I C A
RECUADRO N° 7
GREMIOS DOCENTES Y MINISTERIO DE EDUCACION
Acuerdos de la 2a Convencion Nacional de la Sociedad Nacional de Profesores,

1955
1. « Senalar que es de absoluta necesidad reorganizar el Ministerio de Educacion

sobre nuevas bases que le permitan impulsar un efectivo desarrollo del sistema
escolar, asegurar la unidad organica y funcional de la ensenanza y atender ade-

cuadamente las siguientes areas fundamentales : de educacion regular, de edu¬
cacion suplementaria, de educacion fundamental y de extension cultural ».
2. « La organizacion del Ministerio debe asegurar la coordinacion de la

nueva
funciones tecnicas y administrativas a traves del organismo consultivo y de los

organismos ejecutivos nacionales. Con este fin, debera crearse, a base de la Su-
perintendencia de Educacion y de las Direcciones Generales, una Direccion Na¬
cional unificada del Servicio de Educacion Publica ».
3. « Dicha Direccion unificada debera asesorarse por un Departamento Tecnico

que centralice y coordine las funciones tecnicas y por un Departamento Adminis¬
trative que, a su vez, centralice las distintas funciones de esta naturaleza... »
4. « Senalar que es indispensable complementar los servicios destinados al cum-
plimiento de funciones tecnicas, asistenciales o sociales del Ministerio con otros,

de modo que todos ellos, en coordinacion con los Departamentos Tecnico y Ad¬
ministrative, cumplan, entre otras, las siguientes funciones o tareas : a) de esta-
distica educacional y censos escolares ; b) de planificacion de la edificacion es¬
colar ; c) de asistencia social del escolar; d) de orientacion educacional,
vocacional y profesional ; e) de bienestar del personal ; de racionalizacion del
Presupuesto de Educacion ; y g) de una Editorial Pedagogica ».
5.« Luchar porque la nueva organizacion del Ministerio se descentralice, entre-
gando la direccion y coordinacion de los servicios en piano zonal a organismos

de estructuras y funciones semajantes a las de la Direccion Nacional unificada, a
la cual deberan subordinarse ».
Citado en Ministerio de Educaci6n, Antecedentes para el planeamiento inte¬

gral de la educacion, Santiago, Publicaciones de la Comision de Planeamien¬
to Integral de la Educacidn, 1964, pp. 61-62
Porotra parte, el Ministerio volvio a ser escenario de la eompetencia
entre los diversos sectores partidistas por el control de las importantes pa-
laneas de la administracion estatal de la educacion, uso que debio acomo-
darse a la existencia de las normas estatutarias, pensadas para favorecer
una gestion profesional y no politizada.
87
16 0 ANOS D E E I) U C A C I 6 N P 0 B L I C A
I listeria del Ministerio de Educacion
RECUADRO N° 8
POLITICA PARTIDISTA EN EL MINISTERIO <32)
« Incidencia de los factores pollticos en los servicios :
« Los profesores, como todos los servidores del Estado, ya desempenen funcio-
nes docente, ya de otra clase de funciones, gozan de una gran estabilidad en la
posesion de sus cargos, lo que constituye una proteccion contra el efecto de las
alternativas politicas... Pese a todas estas protecciones, es innegable que la po-
litica partidista ha ejercido siempre su influencia en la educacion del pals, en de-
trimento de la justicia y de los rendimientos de la educacion ».

para la America Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el
Gobierno de Chile, Santiago, Marzo de 1962 (mimeo) ; p. 61
En otro sentido, desde los anos 40 hubo una creciente demanda de par-
ticipacion de una variedad de actores en la conduccion educacional, sim-
bolizada en la presion para crear el Gonsejo Nacional de Educacion, lo que
se eoncreto en 1953. Dicho Gonsejo, aunque asesor, fue de consulta obliga-
da respecto a las decisiones de polftica estatal de educacion. Gontando eon

la participacion de representantes de entidades y actores sociales como el
magisterio, la educacion privada, los empresarios, los sindicatos, las univer-
sidades y las propias cupulas ministeriales, el Gonsejo fue un significativo
espacio de representacion de demandas y enfoques diversos y de construc-
cion de consensos.
(32) Ministerio de Educacion, Documento Presentado por el Gobienio de Chile a la Con¬

ferencia Interamericana sobre Educacion v Desarrollo Economico v Social para la .Ameri¬
ca Latina, UNESCO-CEPAL-OEA Santiago, MINEDUC, 1962 (mimeo) ; pp. 60-61
88
160 ANOS DE EDUGAGlON P 0 B L I G A
RECUADRO N° 9
ALGUNAS ATRIBUCIONES DEL CONSEJO NACIONAL DE EDUCACION
1. Proponer al Ministro de Educacion la polltica educacional de la Nacion, para

«
lo cualse debera precisar, en cada caso, los objetivos educacionales que se pre-
tende alcanzar con los diversos tipos de ensenanza y estudiar las medidas que
aseguren la coordinacion y correlacion de las diversas ramas y servicios de la
ensenanza, dentro de los prlncipios de la Educacion para la Democracia cuidan-
do, especialmente, de que se realicen en la practica la unidad y continuidad del
proceso educativo... »
2. Proponer al Ministro las medidas que permitan relacionar los servicios edu¬
«
cacionales con los demas servicios del Estado y con las diversas actividades na-
cionales, a fin de reforzar eficazmente la funcion social de la educacion ».
3. Proponer al Ministro la forma de descentralizar la administracion de los servi¬

«
cios educacionales y de adaptar su organizacion y funcionamiento a las necesi-

dades sociales y economicas de la Nacion y de sus diversas regiones geografi-
cas, considerando especialmente, las exigencias de la agricultura, la industria, la
mineria, el comercio, los servicios publicos y la cultura en general ».
D. F. L. N" 104, de 3 de junio de 1953.
La tension entre el caracter tecnico demandado al Ministerio y la di¬

mension polltica de
su accionar permanecio hasta 1973. La tension entre
las funciones tecnicas y las administrativas se resolvia en favor de estas ul¬
timas, en la medida en que la prioridad de las politicas estaba puesta en la
expansion de la cobertura y en la normalizacion de un sistema cada vez
mas complejo y territorialmente extendido. Las funciones tecnicas se en-
tendian primero como diseno e implantacion de normas, secundariamen-

te como investigacion y desarrollo y en ultimo lugar y rnuy incipientemen-
te, como evaluacion del sistema. A este efecto, funcionaban los llamados
«
departamentos pedagogicos » en las direcciones de educacion y estructu-
ras como el Instituto de Investigaciones Pedagogicas de la direccion de pri-
maria u otros. Como ya se anoto, cuando se decidfa un esfuerzo de trans-
formacion que trascendiera la mera administracion ordinaria de normas
tecnicas, habfa necesidad de convocar o aceptar personalidades o equipos
externos y de crear estructuras ad hoc.
A pesar del discurso oficial de « despolitizacion » del sistema y del Mi¬

nisterio, el periodo 1973-1990 puede ser interpretado como de un inicial
fuerte predominio de la funcion polltica, (en el sentido de una polltica no
89
160 ANOS D E E D U C A G I 0 N P 0 B L I C A
partidista ni democratica, que no vacilo en violentar las normas estatuta-

rias, argumentando razones de seguridad nacional) Por otra parte, entre fi¬
nes de 1973 y 1978, el MINEDUC estuvo encargado a la Armada, en el
« cuoteo » entre las cuatro instituciones uniformadas

que integraban el re¬
gimen militar. Esta inedita forma de politizacion del Ministerio fue cedien-
do terreno a una mayor presencia de la racionalidad tecnica, introducida
desde fuera por el Ministerio de Hacienda o la Ofieina de Planificacion Na¬
cional, sin desplazar del todo a la racionalidad polftica. Esta ultima volvio
a recobrar fuerzas cuando, en los ultimos anos de la decada del 80, el regi¬
men sc puso en campana para enfrentar los problemas de la transicion y la
posibilidad de su reemplazo por las fuerzas demoeraticas.
A1 presente, la funcion polftica del Ministerio de Educacion se ve real-

zada, en el contexto de la re-democratizacion del pais, por la necesidad de
dar gobernabilidad legitimada al sector, de construir consensos para trans-
formar la educacion y de negociar conflictos en un campo donde los actores
sociales y los enfoques ideologico-polfticos cobran creciente fuerza (es lo que
se denomina «eficacia polftica » que, en contextos democraticos, es tan in¬
dispensable como la «eficiencia especializada » o «eficiencia tecnica» ).
El actual caracter « administrativo del Ministerio

esta mareado por las
»
decisiones de 1980. Antes de esta fecha

clave, la gestion administrativa de
establecimientos y de personal docente consumfa la mayor parte de las
energfas y los recursos del MINEDUC. La radical descentralizacion de ese
ano convirtio al Ministerio en un raro caso en America Latina : un Minis¬
terio de Educacion sin escuelas ni maestros bajo su dependencia, lo que sig¬
nified el inicio de otra etapa, en que se redujo la dimension administrativa
de la gestion en favor de las dimensiones polftica y tecnica.
La funcion tecnica, a su turno, en los anos recientes, esta sufriendo

fuertes desplazamientos. Por ejemplo, la supervision —que, desde la admi-
nistracion del Ministro Navarrete, tenia su eje en el control del cumpli-
miento de las normas legales y reglamentarias— esta derivando en aseso-
rfa tecnica y animacion de los procesos descentralizados de cambio de la
educacion; la funcion de evaluacion, ha pasado a tener una gravitacion
que, sin duda, cobrara todavfa mayor fuerza en los proximos anos; la fun¬
cion de planificacion esta derivando desde la ya inconducente planificacion
central del desarrollo del sistema nacional, al apoyo a la planificacion local
o se reduce a la planificacion de las tareas internas del Ministerio, etc.
90
160 AN OS DE EDUCAClON P 0 B L I C A
RECUADRO N° 10
DOS JUICIOS SOBRE I.A SUPERVISION
«
La supervision se cumple en nuestro sistema educacional en forma insatisfac-
toria. La Direccion de Educacion Primaria cuenta con cierto numero de Directo-
res de Educacion Departamental y Provincial (Inspectores), algunos de los cuales
realizan una labor de supervision en las funciones docentes. Sin embargo, pre-
dominan, en proporcion mucho mayor, las funciones inspectivas sobre las de
asesoria pedagogica ».
« En la educacion secundaria, la supervision se reduce a limites aun mas estre-

chos : desde 1961 se dispone de cinco visitadores - hasta esa fecha eran solo
cuatro para visitar 645 establecimientos educacionales entre fiscales y particu-
-
lares. El cumulo de cuestiones no estrictamente didacticas que ellos deben re-

solver, los imposibilita materialmente para cumplir una labor de supervision pro-
piamente tal. Cuenta tambien la Direccion de Educacion Secundaria con once
Asesores Pedagogicos, pero estos funcionarios concentran su atencion en los
Liceos Experimentales y solo muy esporadica y ocasionalmente asesoran tecni-
camente otros Liceos... »
Conferencia Interamericana sobre Educacion y Desarrollo Economico y

Social para la America Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento pre-
sentado por el Gobierno de Chile, Santiago, Marzo de 1962; (mimeo) ;
pp. 60-61
« A la falta de unidad del sistema nacional de ensenanza contribuye la deficiente

supervision administrativa ejercida por el Ministerio de Educacion sobre los cole-
gios de iniciativa privada... Es ilustrativo senalar que en la provincia de Cauti'n
hay 501 escuelas primarias particulares y 301 fiscales, y el Estado solo dispone
de 5 supervisores en esa zona para controlar los dos sistemas. Si dichos funcio¬
narios se dedicaran a visitar rapidamente los establecimientos bajo su vigilancia,
no alcanzarian a practicar dos visitas inspectivas al ano. »
Ministerio de Educacion Publico, Bases generates para el planeamiento de la

educacion chilena, Santigo, MINEDUC, 1961; p. 48
6. Centralismo y descentralizacion
Entre 1927 y 1980, el Ministerio actuo en un escenario de creciente

centralizaeion del sistemaeducativo, congruente con el caracter centraliza-
do del conjunto del Estado. Desde esa fecha, se pasa a una etapa de fuer-
tes discursos, normativas y practicas de desconcentracion y descentraliza-
91
1 6 0 A N O S D E E DUG A G I 6 N P 0 B L I C A
I listeria del Ministerio de Educacion
cion, aunque hasta hoy subsisten manifestaciones significativas de una

«cultura del centralismo que, configurada desde el siglo XIX, no se supe-
»
ra facil ni
rapidamente. Asociada al transito desde «centralismo » a « des¬
centralizacion » esta la evolucion del rol asignado al Estado en educacion.
Hasta 1980, el Estado asumia un rol muy protagonico, que no exelui'a la
existencia de antiguas pero limitadas practicas de mercado, amparadas en
el principio de libertad de ensenanza reconocido en las Gonstituciones de
1833 y 1925.
Asi, el naciente Ministerio de Educacion debio administrar un sistema

mixto, con una dominante participacion del sistema publico y con una su-
bordinada pero creciente participacion privada. En 1980, todavia las insti-
tuciones estatales atendian un 79% de la matrfcula de la educacion basica
y media, dejando a las privadas solo un margen de 21% Este sistema fun- .
ciono, desde los anos 40, bajo el marco de una voluntad de regulacion es-
tatal y planificacion que solo dejaba espacio a la competitividad de merca¬
do en la educacion privada pagada por las familias.
En el analisis de la dinamica de centralismo y descentralizacion, se dis-

tinguiran cuatro etapas, a saber :
Centralismo y desconcentracion y descentralizacion limita¬

das I33)
Entre 1927 y se observa un Ministerio funcional y territorialmen-

1973,
te centralizado. Esto
significaba que las competencias y capacidades de de¬
cision se radicaban en la estructura central del Ministerio, situada en San¬
tiago. Eran las autoridades nacionales las que decidian sobre los grandes
asuntos y tambien sobre muchos de los asuntos menores y cotidianos del
funcionamiento del sistema. Esta concentracion, contribuia a darle cierta

unidad de accion a la estructura estatal para la educacion, necesaria para
la tarea de promover la expansion del servicio. Pero, la concentracion te¬
nia ciertos efectos perversos. En primer lugar, lentitud en los procesos de
administracion, en cuanto la capacidad de decision se acumulaba en unas
pocas manos. Esta concentracion se fue haciendo mas grave en la medida
en que el sistema crecia, en un contexto que no tenia las facilidades de co-
municacion del presente. En segundo lugar, el centralismo desfavorecia la

atencion a la diversidad geografica, cultural y social, ya que el centra mi-
(33) Ivan Nunez, La descentralizacion... op. cit.
92
16 0 A N O S D E E D U G A G I 6 N P U B L I G A
Ilistoria del Ministerio de Educacidn
nisterial no lograba cabal representacion de esa diversidad y reaccio-

una
naba dictando adoptando decisiones uniformes, a escala nacional.
normas o
En tercer lugar, permitfa el desarrollo de la « cultura del centralismo », es de-

cir, una mentalidad de dependencia respecto a las decisiones adoptadas en
Santiago o, lo que es lo mismo, una carencia de autonomfa o independen¬
ce de los organismos de ejecucion diseminados en el territorio.
Con todo, el centralismo dominante en el periodo fue objeto de cons-

tantes criticas. Habia
amplia coneieneia que el centralismo era uno de los
grandes problemas de la gestion educativa, del curriculum y de la pedago-
gia. Las alternativas al centralismo se desarrollaron en dos sentidos que no
fueron suficientes para resolverlo : la desconcentracion territorial y la des-
centralizacion funcional.
RECUADRO N° 11
CENTRALISMO
«
La administracion educativa no es suficientemente flexible y rapida, y su total
centralizacion entorpece los servicios. Seria necesario que se racionalizara, de
modo que los cambios que se requieren para adaptar la educacion a las necesi-
dades del pats pudieran efectuarse disponiendo de los recursos legales que los
hagan posibles y de modo que - sin trasgredir las disposiciones generates - en
cada region, en cada establecimiento, dispusieran los jefes de las atribuclones
que les permitieran resolver los problemas inmediatos de menor importancia que
surgen en cada situacion ».
« En la administracion educacional las tramitaciones son lentas : un decreto de

nombramiento demora habitualmente dos meses, si no encuentra ningun obsta-
culo ; hay decretos que tardan cuatro meses y, algunos, un ano. El hecho que to-
dos los asuntos administrativos aun los mas regulares y nimios - se resuelven
-
por el Director de Educacion respectivo, produce un inutil recargo de trabajo pa¬

ra este jefe, con la correspondiente perdida de tiempo y entorpecimiento para
los establecimientos que deben esperar su resolucion ».

para la America Latina, UNESCO-CEPAL - OEA, Documento presentado por el
Gobierno de Chile, Santiago, Marzo de 1962; (mimeo) ; pp. 59-60.
La desconcentracion territorial desarrollo, con distintas caracterfs-

se
ticas y profundidades, solo en la educacion primaria y tardiamente en las

universidades estatales. La rama primaria contaba con estructuras descon-
centradas desde la ley de 1861, desconcentracion que se amplio mas des-
93
16 0 A N O S DE E 1) U C A C 1 6 N PUBLIC A
de 1927. Lo que vario en el tiempo fueron las competencias delegadas a las

autoridades intermedias. En cambio, las ramas secundaria y tecnica no
contaron con de desconcentracion y no hubo organos intermedios
procesos
de gestion entre las direcciones nacionales y los directores de estableci-
mientos. Un avance en este sentido fue la creacion, mediante ley de 1970, de
las Coordinaciones Regionales de Edueacion que, desde 1971 operaron con
las competencias que la Subsecretaria de Edueacion les delego progresiva-
nrente y las que alcanzo a delegarle la Direccion de Edueacion Profesional.
La descentralizacion funcional tuvo diversas expresiones. En 1931, el

DFL Na 240, reafirmo la autonomia de la entonces unica entidad estatal de
edueacion superior, la Universidad de Chile. Otra manifestacion fue la crea¬
cion, ya aludida, de la Sociedad Constructora de Establecimientos Educa-
cionales, en 1937, empresa publica autonoma a la que se asigno la impor-
tante responsabilidad de la edificacion escolar, liberando asi al Ministerio de
una gestion directa en este ambito. La asisteneia social a los escolares es-
taba desde 1929 descentralizada en las Juntas Comunales de Auxilio Esco¬

lar. En 1953, se creo una estructura nacional para apoyarlas y coordinar-
las. En 1964 reforzo la descentralizacion funcional de la asistencialidad
se
escolar al fundarse la JUNAEB, que opero desde entonces como una estruc¬
tura nacional desconcentrada I34). En 1949 se creo con autonomia la segun-
da Universidad estatal, la Tecnica del Estado. El mismo earacter autonomo
tuvo la Junta Nacional de Jardines Infantiles, establecida en 1970. Tres
anos antes se habia fundado otro organismo autonomo : la Comision Nacio¬
nal de Investigacion Cientifica y Tecnologica, CONICYT.
la Universidad de Chile habia iniciado en los anos 50 un

Por otra parte,
proceso de relativa desconcentracion, al crear sedes regionales en diversas
capitales de provincia. Mas tarde, a fines de los anos 60, en el marco de sus
procesos de reforma, las dos Universidades estatales avanzaron en la des¬
centralizacion de sus campus o sedes territoriales.
El proceso de descentralizacion funcional fue significativo en la histo¬

ria del Ministerio de Edueacion. Con todo, el referido esfuerzo de especia-
lizacion, transferencias y autonomias no fue el suficiente, considerando la
(34) Maria Angelica Illanes, Ausente senorita. El nifio chileno, la escuela para pobres y el
auxilio.Santiago, Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, 1991
94
160 ANOS DE EDUCAClON PUBLIGA
magnitud que en los anos 60 estaba adquiriendo el sistema educativo for¬

mal, lo que hacfa del centralismo un grave « cuello de botella » del desarro-
llo educativo.
Desconcentracion administrativa en marco autoritario '35'
En1974, el gobierno militar dio otro paso significativo. En el marco de

una reorganizacion general del aparato de Estado, se crearon las Secretarias
Regionales Ministeriales de Edueacion. Si bien ellas aprovecharon la in-
fraestructura y la experiencia de las Goordinaciones Regionales instaladas
en 1971, fueron mas lejos. En primer lugar, porque fueron parte de la fun-
dacion de los Gobiernos Regionales y, por lo tanto, se beneficiaron de una

reforma del conjunto de la institucionalidad estatal. En segundo lugar, por¬
que recibieron mas competencias que las que tenian las Goordinaciones Re¬
gionales. Pero tampoco este avance resolvio el problema del centralismo ya
que, establecidas en el marco de una dictadura, esta forma avanzada de des¬
concentracion sirvio en los hechos para reforzar y disfrazar procesos de ma¬
xima concentracion de poder, ineditos en el pais. Por otra parte, desde un
punto de vista tecnico-administrativo, las SEREMI todavia tenian jurisdie-

cion sobre territories demasiado extensos y sobre redes institucionales nu-
merosas y complejas. Asi, ellas representaron una nueva escala de concen¬
tracion de poder. En otras palabras, las nuevas Secretarias Regionales, por

un tiempo, significaron en la practica 13 sistemas centralizados de eduea¬
cion en manos del Estado, al no estar desconcentradas ni darse todavia el

salto de descentralizacion de 1980.
Privatizacion y descentralizacion administrativa en marco

autoritario I36)
Si bien la Constitucion de 1980 reconocio y enfatizo la libertad de en-

senanza, mantuvo de otra grado, la responsabilidad esta¬
manera y en otro
tal por la edueacion y no desvanecio el rol del Estado. Por una parte, lo obli-
ga a «fomentar el desarrollo de la edueacion en todos los niveles » y,
ademas, le encarga estimular «la investigacion cientifica y tecnologica, la
creacion artistica y la proteccion e incremento del patrimonio cultural de
(35) Luis E. Gonzalez y Oscar Espinoza, La experiencia de desconcentracion y descentra¬

lizacion educacional, i974-1989, Santiago, MINEDUC, 1993 (mimeo)
(36) PIIE, op. eit. ; cap. II; Luis E. Gonzalez y Oscar Espinoza, op. cit. ;
95
16 0 ANOS DE EDUCAClON PIJBLICA
la Nacion. » le atribuye el financiamiento de un sistema gratuito

Por otra,
para asegurar el acceso de toda la poblacion a la educacion basica obliga-
toria. Finalmente, al establecer la figura del « reconocimiento oficial» de los
establecimientos educacionales de todo nivel, entrega al Estado la respon-
sabilidad de dar ese reconocimiento y velar por el cumplimiento de los re¬
quisites para obtenerlo y mantenerlo.
La operacionalizacion de las normas constitucionales sobre el rol del

Estado dependerfan de la dictacion de leyes, entre las cuales la principal se-
ria una «ley organica constitucional de educacion », que no se dicto hasta
1990. Dependeria tambien de una voluntad polftica de interpretation de es-
tos principios. Todo esto configurarfa el destino y caracter de la descentra-
lizacion educacional y del Ministerio del rarno. Bien pudo ser que muchas
de las tareas estatales esbozadas en la Constitucion fueran cumplidas por
otros organismos gubernamentales y no necesariamente por un Ministerio
de Educacion. Por ejemplo, el mandato de ofrecer un sistema gratuito pa¬

ra asegurar educacion basica no exigfa que se cumpliese mediante una red
de escuelas administradas por un Ministerio. Asf, las leyes de 1980 ofrecie-

ron otra alternativa : la de un sistema de escuelas bajo la gestion privada y
otro bajo gestion publica encargado a las municipalidades y ya no a las Se-
cretarias Regionales de Educacion.
Lo cierto es que, a pesar del sentido de la Constitucion, de hecho y a

partir de las leyes de 1980, la voluntad politica opero en el sentido de una
descentralizacion con empequenecimiento del tamano del aparato de Esta¬
do y de restriction cualitativa de sus funciones. Con la justification que no
tenia que administrar escuelas y liceos ni emplear personal de ensenanza,
el Ministerio fue limitado en sus capacidades reales.
La reestructuracion institucional iniciada en 1980, por una parte, pro-

movio fuertemente el desarrollo de la educacion privada, de modo que es-
ta gradualmente se hizo cargo de buena parte de la oferta de atencion es-
colar que hasta entonces proveia el aparato estatal. Por otra parte, traspaso
a la administration de las municipalidades el conjunto de escuelas y liceos
que hasta entonces administraba desconcentradamente el Ministerio de

Educacion. Una parte de los liceos tecnico-profesionales del Ministerio fue-
ron encargados a la gestion de eorporaciones privadas, en su mayoria crea-
das por las asociaciones empresariales. De esta manera, el Ministerio trans-

firio el control de escuelas y liceos y dejo de desempenarse como empleador
del personal de los establecimientos publicos. Por ultimo, otra legislacion fo-
mento ampliamente la creacion de instituciones privadas de educacion su¬
perior y reorganizo el subsistema de universidades estatales.
96
160 ANOS DE EDUCACI6N P 0 B L I C A
La radicalidad de esta reestructuracion puede desconocerse. Sin

no
embargo, desde el punto de vista de la historia del Ministerio, tiene que pon-
derarse adecuadamente. No debe olvidarse que, para el caso de la educaeion
basica y media, se traspaso solamente la administracion del personal de los
centros escolares -redefinido contractualmente segun el Codigo del Traba-
jo- la responsabilidad por la infraestructura y el equipamiento de escuelas

y liceos, y la gestion financiera de los establecimientos publicos, con los re-
cursos que el Estado siguio proveyendo en forma de subvenciones o con los
recursos propios que los municipios asignasen a este efecto. Por otra par¬
te, el regimen autoritario cuido de no privar al gobierno de las conrpeten-

cias mas propiamente educacionales. En efecto, la tradicional facultad de
decidir el curriculum, la pedagogfa, las normas de evaluacion y otras mate-
rias de indole tecnica permanecieron en manos del gobierno, el cual las
ejercerfa a proposicion del Ministerio de Educaeion y mediante su aparato

desconcentrado
Desde el puntode vista formal el Ministerio, como todas las otras secre-
tarias de Estado, fue acotado por la Ley Organica de Bases de la Adminis¬
tracion Priblica, que definio a estos organismos como de naturaleza tecni¬
ca, que solo por excepeion podrfan proveer y administrar servicios. El
Ministerio de Educaeion no fue la excepeion, salvo que una ley conrun pos¬
terior autorizo al GPEIP para prestar el servicio de perfeccionamiento do-
cente. Desde un punto de vista real y a partir de la teoria del Estado subsi-
diario, el Ministerio fue limitado en su operatoria. El supuesto de este

enfoque es que bastaria la descentralizacion, la privatizacion, y la compe-
tencia en un mercado de instituciones educacionales en libre competencia,
para asegurar el mejoramiento de la calidad de la educaeion. Pero junto a
esta eonviccion oficial, fue la severa restriccion del gasto publico a partir de
la crisis financiera de 1982, otro principal factor de discapacidad del Minis¬
terio, el cual no pudo impedir el deterioro de la educaeion chilena ni la agu-
dizacion de la segmentacion social y la discriminacion
En consecuencia la desconcentracion y la descentralizacion de los anos

80 fueron procesos con un « centra » ministerial debilitado.
(37) Ley N° 18. 956, de 8 de marzo de 1990; Luis E. Gonzalez y Oscar Espinoza, op. cit.
97
16 0 A N O S DE EDUCAClON P ft B L I G A
RECUADRO N° 12
OBJETIVOS DEL MINEDUC, SEGUN LEY
Art. 1° « El Ministerio de Educacion es la Secretaria de Estado

encargada de fo-
mentar el desarrollo de la educacion en todos niveles ; asegurar a
toda la
sus
poblacion el acceso a la educacion basica ; estimular la investigacion cientifica y

tecnologica y la creacion artistica ; y la proteccion e incremento del patrimonio
cultural de la Nacion ».
Art, 2° « Corresponderan especialmente a este Ministerio las siguientes funciones :
a) Proponer y evaluar las politicas y los planes de desarrollo educacional y cultural ;

b) Asignar los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades educa-
cionales y de extension cultural ;
c) Evaluar el desarrollo de la educacion como un proceso integral e informar de
sus resultados a la comunidad, a lo menos anualmente ;
d) Estudiar y proponer las normas generales aplicables al sector y velar por su
cumplimiento ;
e) Otorgar el reconocimiento oficial a los establecimientos educacionales, cuan-
do corresponda ;
f) Fiscalizar las actividades de sus unidades dependientes ; y

g) Cumplir las demas funciones que le encomiende la ley ».
Ley N" 18. 956, de 8 de marzo de 1990
Descentralizacion con un « centra » fortalecido
La transicion a la democracia ha significado un reposicionamiento del
«centro » en la continuidad de la descentralizacion. En otros terminos,

desde 1990 el Ministerio de Educacion se esta fortaleciendo por obra de una
conjuncion de factores favorables. En primer lugar, por la dictacion tardia
de varias leyes : la Ley Organica Constitucional de Educacion, LOGE, la Ley
que define los objetivos del Ministerio de Educacion y lo estructura confor-
me al nuevo ordenamiento juridico, ambas dictadas en marzo de 1990, y la
Ley Estatuto de los Profesionales de la Educacion. La LOGE operacionali-
za la institucion del « reconocimiento oficial» de los establecimientos edu¬
cacionales y estatuye la forma como el Ministerio de Educacion se hace car¬
go de esta competencia clave, junto con el recien creado Gonsejo Superior
de Educacion. La Ley del Ministerio consagra la estructura «unitaria» de es¬
ta entidad, que funcionaba de hecho desde la decada anterior. Al mismo
tiempo, reafirma los roles orientador, regulador, evaluador y de apoyo que
el Ministerio debe cumplir respecto al sistema educativo y consolida la es-
98
16 0 A N O S D E E I) U C A C I 0 N P 6 B L I C A
tructura desconcentrada de Secretarfas

Regionales y Direcciones Provincia-
les. El Estatuto Docente, asigna al Ministerio importantes fun-
por su parte,
ciones en relacion con la profesion magisterial, sin perjuicio de preservar
la responsabilidad autonoma de los municipios y de los sostenedores priva-
dos en relacion con su personal de profesionales de la edueacion.
Pero, la mas importante estrategia de fortalecimiento del Ministerio

proviene de la politica educacional de los Gobiernos de la Concertacion. En
efecto, a juicio de estos, no basta el juego del mercado ni la libertad de en-
senanza para producir calidad y equidad en la edueacion, ni menos para
transformarla cualitativamente, como es el desafio de fines de la decada. Se

necesita potenciar «el centro » I38). Ello, sin desmedrar la descentraliza-
cion, sino perfeccionandola a traves de : i) la correccion de las perversio-
nes que se originaron cuando el «centro » se degrado, y ii) mediante la
sintonizacion del regimen descentralizado con la democracia, lo que da al

Ministerio mayor legitimidad y a los actores sociales e institucionales ma¬
yor responsabilidad en su participacion.
En efecto, el Ministerio ha fortalecido gradualmente mediante el de-

se
sarrollo de una capacidad financiera, tecnica y polftico-administrativa pa¬
ra promover el carnbio; es decir, para poner en el corazon de su accionar
no la continuidad rutinaria sino la transformacion educativa. Parte de esa
capacidad consiste la disposicion de crecientes recursos de todo orden.

en
Parte, en empenos destinados a su fortalecimiento interno como instru-
mento de politica educativa (39b Se ha entrado asf, a una distinta fase de la
relacion del Ministerio con su entorno y se le ha abierto un nuevo desaffo

para concretar su vocacion permanente de compromiso con el cambio, en-
tendido hoy como en los anos 40 y posteriores, como compromiso con la
democratizacion y la modernizacion de la edueacion como dos ejes insepa¬
rables de su mision. En este sentido, los fundamentos de una ley del ano
1953 son indicativos de una mision institucional que es valida hoy como
entonces (ver Recuadro N°13).
(38) Cristian Cox, op. cit. ;

(39) El Programa MECE ha tenido como uno de sus componentes, el de « fortalecimiento ins¬
titucional», encargado a la Division de Planificacion y Presupuesto del Ministerio
99
1 6 0 a n o s i) !•: !•: l) v c ,\ c I 6 x i' r b \. i c a
RECUADRO N° 13
UN PROGRAMA TODAVIA VIGENTE
«
CONSIDERANDO
Que el sistema educacional de la Republics debe estar al servicio de las necesi-

dades, intereses y aspiraciones de la Nacion ;
Que es obligacion del sistema educacional atender a las distintas regiones del
pais de acuerdo con sus caracteristicas geografico-economicas ;
Que es indispensable, en consecuencia, adoptar las medidas que permitan ha-
cer llegar con rapidez y exactitud al conocimiento de los organismos educacio-

nales las necesidades del pais ;
Que es urgente asegurar la cooperacion de todos los sectores de la Nacion en la

obra del desarrollo y mejoramiento de la Educacion Nacional, a fin de que esta
goce plenamente de la confianza publica ;
Que todo esto hace indispensable coordinar y relacionar los servicios educacio-
nales para darles unidad y flexibilidad, a fin de que puedan cumplir en mejor for¬
ma su cometido ;
Que se requiere dar una nueva estructura a los servicios del Ministerio de Educa¬
cion para obtener de ellos un rendimiento mas eficaza y acentuar su caracter
tecnico... >»
« Considerandos » de D. F. L. N°
104, de 1953, que creo la Superintendeneia de
Educacion Publica
100
Polfticas
de mejoramiento
dela calidad y equidad de
la educacion escolar
en la decada de los anos 90
cristiAn cox y pablo gonzAlezC)
(1) Coordinador Nacional del Programa MECE y Jefe de la Division de Planificacion y Presu-
pnesto del Ministerio de Educacion, respecti\'amente.
101
Introduccion
Apartir de 1990, la polItica educacional del gobierno ha abordado

gradual
sistema
integralmente el mejoramiento y transformacion del
pero
escolar,
en un marco de consensos amplios construido en
torno al caracter estrategico del sector para el proyecto de desarrollo eco-
nomico y democratico del pais.
Este esfuerzo se sobre el objetivo explicito de proveer una

construye
educacion escolar de alta calidad paratodos, donde 'alta calidad'significa
egresados con mayores capacidades de abstraccion, de pensar en sistemas,
de comunicarse y trabajar en equipo, de aprender a aprender, y de juzgar
y discernir moralmente en forma acorde con la complejidad del mundo en
que les tocara desempenarse.
Los cambios que realizan las polfticas de los anos 90 se desarrollan en

una matriz institucional descentralizada, en la que operan mecanismos de
finaneiamiento competitivos, instaurados a comienzos de la decada de
1980, a la los propios de un centro capaz de disenar y ejecutar pro-
vez que
gramas integrales de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacion,
y que define ademas un marco curricular nacional. La politica educacional
en la presente decada ha establecido nuevas combinaciones entre princi-
pios estatales y de mercado en la regulacion del sector, en el marco de un

esfuerzo consistente y sin precedentes en la magnitud de los recursos invo-
lucrados, por cambiar la calidad de su oferta educativa y la equidad de la
distribucion social de sus resultados. El foco de la politica educacional ha
estado en el sistema escolar mas que en la educacion superior, la que no es
objeto de este trabajo.
103
16 0 ANOS D E E D U C A C I 6 N POBLICA
En el bosquejado, el artfculo tiene por propositos presentar el

marco
contexto los contenidos fundamentals de las poh'ticas propugnadas por

y
el Gobierno en el sistema escolar, desde el inicio de la presente decada;
conceptualizar algunas de las caracterfsticas del proceso de implementacion
de los cambios; y finalmente, plantear lo que a juicio de los autores son al¬
gunas de las principales tensiones y problemas del proceso en curso, los que
a la vez definen elementos de la agenda de los anos futures.
1. Contexto de politicas
Contexto externo : consensos respecto a la importancia estrategica del
sector
Hay dos ordenes de factores definitorios en la presente decada, de un

contexto de extendida y
aguda preocupacion por las instituciones educati-
vas del pais y lo que en ellas ocurre. En primer termino, un factor nacio-
nal : el fin del periodo autoritario y dos decadas de conflicto irreductible so-
bre el proyecto de pais, hicieron que la atencion pasara del conflicto a la
naturaleza de un proyecto nacional que en algunas dimensiones funda-
nrentales es compartido, y los requerimientos de todo orden que tal proyec¬
to plantea, entre los cuales destaca la educacion. Una sociedad profunda-
mente dividida no se puede ocupar de la educacion : esta inevitablemente
pasa al trasfondo del escenario y opera, en terminos de sus funciones esen-

ciales de formacion y transmision cultural, en forma rutinaria y autorrefe-
rida, que es lo ocurrio con el sistema educativo de Chile entre mediados de
los anos setenta y 1990. Superado el estado de excepcion autoritario, y en
un contexto de grandes cambios teenologicos y socio-culturales, las pregun-
tas sobre que traspasar culturalmente y como educar la inteligencia y vo-

luntad de la nueva generacion, se vuelven a plantear con fuerza, tanto den-
tro del sistema como en la sociedad. Lo que lleva al segundo factor, que es
universal y se relaciona con la aceleracion del proceso global de cambios

que caracteriza el final del siglo y donde la informacion, el conocimiento y
las comunicaciones juegan un rol pivotal, ubicando el tema educacional
muy alto en la agenda de la sociedad.
Por razones a la historia polftica del pais y el contex¬

propias entonces
to de transicion la
democracia, como por razones mas universales relacio-
a
nadas con el proceso de modernizacion y el papel estrategico en este del co¬

nocimiento y sus requerimientos en terminos de recursos humanos, al inicio
de la decada de 1990 existe un sentido que es a la vez politico y cultural, y
ampliamente compartido, de la urgencia de efectuar un esfuerzo integral de
104
160 AS OS DE E D U C A C I 6 N P 0 B L I G A
mejoramiento del sistema educacional del pais. El clima de acuerdos impe-

rantes al inicio de la transicion sobre el proyecto de pais y el papel de la edu¬
cacion en sulogro, posibilitan por primera vez en dos decadas una relacion
del sistema politico con la educacion en terminos nacionales.
A lo senalado en terminos de sentido social

amplio de la urgeneia de ac-
tuar en educacion deben agregarse tres factores coadyuvantes decisivos del
impulso que tienen las politicas educacionales desde el primer ano de la de-
cada. El primero por cierto es la alta prioridad gubernamental que tiene el
sector en los dos periodos presidenciales en cuestion : la educacion es una
de las primeras prioridades del gobierno de la transicion (1990-1994)(2), y
es la primera prioridad del gobierno del Presidente Erei (1994-2000). El se-
gundo es la estabilidad macro-economica del pais en un contexto de creci-

miento, que asegura recursos financieros, por supuesto limitados, pero sin
precedentes en su envergadura, para sostener la inversion y los cambios en
el sistema escolar. El tercer factor es la aceptacion publica de las politicas
propuestas. Los cambios que la agenda gubernamental plantea en educacion
a inicios de los 90, y luego en 1996, no son controversiales. A diferencia de
la decada de los 80 y los procesos de privatizacion y descentralizacion im-

plantados por el gobierno militar, que concitaron la oposicion cerrada de los
profesores y la oposicion politica de la epoca, el centro de la agenda de cam-
bio de los 90 en educacion, han sido los medios y procesos de la ensenanza
y el aprendizaje. Respecto a este nucleo no hay grandes intereses en pugna,
y si, en cambio, una universal percepcion de la necesidad de actualizarlos y
enriquecerlos sustantivamente. Es un dato importante para el analisis de los
programas de mejoramiento implementados en estos afios, el que no hayan
tenido oposicion articulada publicamente significativa.
Contexto interno : buena cobertura y pobreza de medios y resultados.
Al iniciarse la
decada, cuatro rasgosfundamentales caracterizaban al sis¬
tema escolar subvencionado. En primer lugar, este tenia una cobertura prac-
ticamente universal en el nivel primario (de 8 anos), y cercana al 80% del
grupo de edad en el nivel secundario (4 anos), lo que planteaba que la agen¬

da nacional respecto a educacion habia dejado de ser definida por los temas
del acceso a la educacion. En segundo lugar, el sistema se encontraba al fi¬
nal de una decada —la de los anos 80— de caida del gasto publico en edu¬
cacion (ver Cuadro N° 1), lo que junto a la expansion en la matricula del ni-
C) Su primera prioridad fue el logro de la reconciliacion nacional.
105
16 0 ANOS DE EDUCAClON P 6 B L I G A
vel medio, hacia que sus liceos funcionaran en condiciones ma-

escuelas y
teriales de gran precariedad. En tercer lugar, una de las herencias de las po-
liticas de los 80, el Sistema de Medicion de la Galidad de la Educacion
(SIMCE), permitla saber que la calidad promedio del sistema en terminos de
aprendizaje, era inaceptablemente baja, con rendimientos que oscilaban en-
tre el 45 y el 50% de los objetivos mmirnos, y que no variaban entre los anos
iniciales y terminales de la decada. Por ultimo, el sistema funcionaba sobre

una profesion docente que habia visto caer sus remuneraciones mas de un
tercio en terminos reales, que habia sido objeto de persecucion politica, se

habia opuesto al modelo de administracion y financiamiento instalado a eo-
mienzos de los 80, y que interpretaba la vuelta a la democracia como una
oportunidad de mejoramiento material y profesional, asi como de re-centra-

lizacion del sistema.
Descentralizacion y financiamiento mediante subvencion por alumno : la

herencia de los cambios de los 80 en el sistema escolar.
En terminos organizacionales, el sistema escolar de Chile es heredero

de un modelo altamente centralizado de provision estatal de educacion, que
se remonta a mediados del siglo XIX, interrumpido por una reforma descen-
tralizadora y privatizadora profunda aplicada por el regimen militar a lo lar¬

go de la decada de los ochenta, la que no es revertida por el Gobierno de-
mocratico que asume en 1990. Este, sin embargo, introduce nuevos
principios de accion del Estado en el sector.
La reforma de inicios de la decada de 1980 en la administracion y fi¬

nanciamiento del sistema escolar consistio en tres medidas principales :
•
en primer termino transfirio la administracion del
conjunto de los establecimientos escolares, hasta

entonces dependientes del Ministerio de Educacion,
a los 325 Municipios del pais (hoy 334), los que
pasaron a manejar su personal, con poder de

eontratar y despedir profesores, y administrar su
infraestructura, mientras el Ministerio de Educacion

mantenfa funciones normativas, de definition del
curriculum y de los libros de texto, de supervision v
de evaluation ;
•
en
segundo lugar, eambio la forma de la asignaeidn
de los recursos, de una modalidad basada en los
106
160 ASOS DE EDU CAC I 0 N P 0 B L 1 C A
presupuestos historicos de gasto de los

estableciniientos a una modalidad basada en el pago
de una subvention por alumno atendido ;
adicionalmente, el pago por alumno fue calculado de
modo de operar como ineentivo economico para el
ingreso de gestores privados dispuestos a establecer
nuevos establecimientos de educacion basiea y
inedia ;
•
ultimo, la reforma traspaso la adininistraeion
por
de aproximadamente 70 establecimientos publicos
de educacion tecnico profcsional (nivel medio) desde
el Ministerio de Educacion a corporaciones
eonstituidas ad-hoc por los principales gremios
empresariales.
Los propositos gubernamentales explfcitos e impli'citos tras las polfticas

descentralizadoras y privatizadoras de los anos 80 fueron el logro de una
mayor eficiencia en el uso de los recursos, a traves de la competencia en-
tre establecimientos por matricula; el traspaso de funciones desde el Minis¬
terio de Educacion y su burocracia central a los poderes locales represen-
tados en el Municipio, asi como la disminucion del poder de negotiation del
gremio docente; una mayor participation del sector privado en la provision
de la educacion, lo que estableceria bases para una mayor competencia en-
tre establecimientos y, mayores opciones para los consumidores; por ulti¬
mo, una cercania mayor de la educacion media tecnico-profesional a los

ambitos economicos de la production y los servicios.
En terminos de organizacion institucional y administrativa, en 1990, al

iniciarse lagestion del gobierno de la transition, el sistema escolar exhibe
rasgos mixtos. Las escuelas basicas y establecimientos de educacion media
municipalizados estan sujetos a una doble dependencia : de los municipios
en aspectos administrativos y del Ministerio de Educacion respecto a curri¬
culum, pedagogia y evaluacion. Similarmente, los establecimientos privados

—tanto aquellos con financiamiento publico como los pagados— estan su¬
jetos a los ordenamientos curriculares y de evaluacion fijados nacional-
mente por el Ministerio del ramo. Esta organizacion mixta, fruto de la ac¬
tion reformadora del regimen militar sobre la matriz historicamente
centralizada de la educacion chilena, fue aceptada por los gobiernos de la
Concertacion, aunque con eontrapesos importantes en terminos del rol del
Ministerio de Educacion y sus polfticas de intervencion directa a traves de
107
1 60 ANOS DE EDUC A C I 6 N P 0 B L I G A
Historia del Ministerio de Education
programas de mejoramiento de la calidad, y de discriminacion positiva co-

mo principio orientador respecto a las inequidades en la distribucion social
de los resultados del sistema.
RECUADRO N° 1
SISTEMA ESCOLAR : ESTRUCTURA, TAMANO, CATEGORfAS DE

ADMINISTRACION
El pals tiene un sistema escolar organizado en un nivel basico de ocho anos de

educacion obligatoria que atiende al grupo de edad entre 6 y 13 anos y un nivel
medio, no obligatorio, de cuatro anos de duracion, que atiende al grupo de edad
entre 14 y 17 anos en dos modalidades : una definida por el caracter academico
y general de su curriculum (humanistico-cientifico), que prepara para la

continuacion de estudios en el nivel terciario y otra de tipo vocacional (tecnico-
profesional), que prepara para la insercion en el trabajo. El sistema de educacion
preescolar atiende a la niriez de 0 a 6 alios a traves de una diversidad de
instituciones tanto publicas como privadas, no tiene caracter obligatorio y su
cobertura en 1996 alcanzo al 24 % Su matricula se concentra en el grupo etareo
.
de 5 anos, donde la cobertura en 1996 fue de 51 % .
La matricula total del sistema escolar —niveles basico y medio— alcanzo a 2.89
millones de estudiantes en 1996 : 2.18 millones en basica, con un 95 % de
cobertura en el grupo 6 a 13 alios, y 709.207 estudiantes en media, con 80 % de
cobertura en el grupo 14 a 17 anos. El sistema es atendido por 129.000
profesores, en aproximadamente 10.000 establecimientos de educacion primaria
y 1.600 de secundaria.
En terminos de dependencia administrativa, las distintas categorias creadas por la

reforma de 1981 tienen los tamarios siguientes en terminos de matricula de 1996 :
Educacion Municipal : 57.1 %

Educacion particular subvencionada : 32.7 %
Educacion pagada : 8.3 %
Corporaciones (*) : 1.8 %
108
160 ANOS DE E DUG A G I 6 N P tJ B L 1 G A
Nuevo paradigma de politicas en los 90.
Laspolftica educacionales de la decada presente se conciben e imple-

mentan en un cuadro de pensamiento que se aleja tanto del pasado distan-
te de los sistemas centralizados y de politicas cuyo problema crftico a re-

solver fue el de la cobertura, como de la combinacion de privatizacion y
descentralizacion que caracterizo a las politicas de los anos 80. Las politi¬
cas de la presente decada son inseparables de un nuevo marco de ideas so-
bre las formas institucionales, de financiamiento y de gestion de los siste¬

mas educativos. Tal marco combina criterios de descentralizacion y
competencia por recursos, con criterios de discriminacion positiva y de
accion pro-activa del estado a traves de programas de mejoramiento de la
calidad y equidad de la educacion, la introduccion de nuevos instrumentos
de informacion y evaluacion publica de programas y de instituciones, y la
apertura de escuelas y liceos a 'redes de apoyo'externo, especialmente de
universidades y empresas. Si el objetivo mayor en los ochenta fue la eficien-
cia en el uso de los recursos y los medios estrategicos fueron cambios en la
modalidad de financiamiento y la administracion del sistema, los objetivos
mayores en los 90 son la calidad y la equidad del sistema escolar, y los me¬
dios estrategicos, inversiones en las tecnologias, los profesionales y los pro-
cesos de ensenanza y aprendizaje.
Los origenes de tal de una decada de inves-

marco se remontan a mas
tigacion y desarrollo academicos independientes opositores al
en centres
gobierno autoritario, que a fines de los anos 80 tenian categorias y orien-
taciones que buscaban superar tanto el 'estado docente'pre-reforma neo-li-
beral, como un sistema descentralizado sin un centre capaz de orientar el
sistema hacia nuevos niveles de calidad y que a la vez velara por la equi-
dadU). A lo senalado se agregan las intluencias del marco de pensamiento
orientador de la importante 'Conferencia Mundial sobre Educacion para
Todos'desarrollada en Jomtien, Tailandia, en marzo de 1990, asi como de
las ideas de CEPAL y UNESCO de inicios de la decada. Entre 1990 y 1992
la politica educacional chilena plasma gradualmente un conjunto de prin-
O) Dos libros sintetizan la vision generada en los centros academicos independientes, base
importante de las politicas de los 90. Ver, J. E. Garcia-Huidobro (editor) (1989), y PIIE,
(1989)
109
160 anos de educaci6n poblica
cipios orientadores (Recuadro N° 2), que ha ordenado su desarrollo a lo lar¬

go de la decada presented).
RECUADRO N° 2
PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LAS POLlTICAS EDUCACIONALES DE LOS 90
1. Politicas centradas en la calidad implican el paso de foco en insumos de la

educacion a foco en los procesos y resultados de aprendizaje.
2. De equidad como provision de una educacion homogenea en terminos

nacionales, a equidad como provision de una educacion sensible a las diferencias
y que discrimina en favor de los grupos mas vulnerables.
3. De regulaciones exclusivamente burocratico-administrativas del sistema, a

entasis en regulaciones por incentivos, informacion y evaluacion.
4. De instituciones relativamente cerradas respecto a los requerimientos de su

sociedad, referidas prioritariamente a su autosustentacion y controladas por sus
practicantes y su burocracia, a instituciones abiertas a las demandas de su
sociedad, e interconectadas entre ellas y con otros ambitos o campos
institucionales.
5. De politicas de cambio via reformas integrales, y un concepto de planeamiento

lineal, estrategias diferenciadas y un concepto de cambio incremental basado en
a
el despliegue de la capacidad de iniciativa de las escuelas y no una receta
metodologica o curricular determinada.
6. De ausencia de politicas estrategicas (de Estado), o su subordinacion a

presiones particularistas externas e internas, a politicas estrategicas definidas
nacionalmente, con consenso de actores y diferenciacion y combinacion de
medios.
W Sobre Jomtiem, vdase, Unicef (1990). El nuevo paradigma esta articulado en su forma
mas completa en el libro de GEPAL y UNESCO, Educacion y Conocimiento : eje dc la
transformaeion productiva con equidad, (1992). Sobre aplicaciones del nuevo paradigma en
las politicas educacionales de otros paises latinoamericanos, vease, S. Braslavski y G. Cos-
se (1997).
110
16 0 ANO S DEED U C A C I 6 N PpBLICA
2. Contenidos de las politicas

La intervencion del estado en el sector educacional desde 1990 hasta
el presente tiene como proposito global responder al problema principal del
sistema escolar en la presente decada : su baja calidad y la inequidad de la
distribucion social de sus resultados. A diferencia de las politicas a lo largo
del siglo, la agenda no esta dominada por temas de cobertura sino por los
de la naturaleza de la experiencia formativa ofrecida a las mayorfas. En es-
te marco, la accion publica en el sector puede ordenarse en terminos de
tres ambitos fundamentales de politicas!5) ; a) el financiamiento del sector;
b) la regulaeion de la profesion docente; y c), la naturaleza de los contex-
tos y procesos educativos. En cada uno de los ambitos mcncionados hay im-
portantes iniciativas, las que se ordenan en el tiempo en forma incremen¬
tal y de las que se dara cuenta en las secciones siguientes.
Financiamiento
a) Crecimiento y enfasis del gasto.
Como se aprecia en el Cuadro N° 1, el periodo 1990-1996 de au- es uno

mento sostenido del gasto total del Ministerio de Educacion, que pasa de 470
mil millones a mas de un billon de pesos en moneda de 1997, luego de una
decada de caida del mismo. En 1990, la subvencion promedio por alumno ca-
yo en un 23% respecto de la de 1982; recien en 1994 se sobrepasa el nivel
de ese ano, y en 1997 es casi un 50% mayor que el ano 1982. Si se agregan
a la subvencion los gastos correspondientes a asistencialidad, los programas
de mejoramiento de la calidad y equidad y las inversiones en infraestructu-

ra, el gasto mensual por alumno en 1997 alcanza a $ 21.810, o practicamen-
te el doble que en 1982 ('peak' anterior, cuando fue de 8 11.582)(6k
I3) Un cuarto ambito, que no sera abordado en este trabajo es el de las iniciativas politicas
de construccion de consensos sobre politica educacional : la Comision Nacional para la Mo¬
dernization de la Educacion, convocada por el Presidente de la Republica a fines del ano
1994, y el 'Acuerdo Marco para la Modernization de la Educacion Chilena, suscrito por el Go-
bierno con todos los partidos politicos con representacion parlamentaria, en enero de 1995.
Los planteamientos tanto de la Comision citada, como de su Comite Tecnico, en Los desa-
fios de la educacion chilena frente al siglo XXI, Editorial Universitaria, Santiago, 1995.
(") La desagregacion del gasto mensual por alumno en las categorias mencionadas, para
1997, es la siguiente : a) Subvencion : S 17.210; Programas de Mejoramiento, R 900 y otros :
S 1.700; c) Infraestructura educacional : S 1.150; Programas de Asistencialidad : $ 1.740.
Ill
1 6 0 A N O S D E ED U G A C I 6 N P 0 B L 1 G A
El gasto total en subvenciones, —que equivale a tres quintos del pre-

supuesto del sector—, experimento un crecimiento real de 120% entre
1990 y 1997 (a conrparar con una eaida de 11.5% entre 1982 y 1990), le-
vemente por encima del gasto total en educacion. La politica de subvencio¬
nes ha buscado corregir los desequilibrios mas importantes entre ingresos
por subvencion y gasto de funcionamiento normales en los distintos tipos
de educacion. Ello ha significado elevar significativamente la subvencion a
las escuelas rurales y a la educacion de adultos; adicionalmente, desde
1995 operan subvenciones especiales para (a) escuelas de sectores de po-
breza que extendieron su jornada para ofrecer actividades de reforzamien-
to al alumnado que exhibe atrasos en su aprendizaje, y (b) para los estable-
cimientos que extendieron su jornada en una o dos horas diarias para

cursos completos. Esto ultimo, en buena medida, puede considerarse una
experiencia en menor escala y focalizada que sirve de antecedente al tran-

sito hacia la jornada completa.
112
160 ASOS DE EDU C AC I 0 N P 0 B L I C A
Historia del Ministerio de Edueaci6n
CUADRO N° 1 :
GASTO MINISTERIO DE EDUCACION 1982-97

(en millones de pesos promedio 1997)
Gasto Indice Gasto en Matrlcula Subv. por alumno

Ano Mineduc Gasto Mineduc Subvenciones subvencionada ($) mensual
1982 646.542 100 324.038 2.331.434 11.582

1983 599.666 93 285.752 2.391.991 9.955
1984 583.726 90 275.895 2.458.635 9.351
1985 583.148 90 263.259 2.497.528 8.784
1986 530.378 82 298.239 2.529.019 9.827
1987 487.771 75 303.362 2.740.207 9.226
1988 504.710 78 307.511 2.746.922 9.329
1989 492.615 76 303.833 2.709.544 9.345
1990 469.688 73 286.678 2.692.125 8.874
1991 511.120 79 294.897 2.683.137 9.159
1992 578.827 90 327.891 2.728.180 10.016
1993 646.871 100 359.928 2.750.714 10.904
1994 702.094 109 409.367 2.808.823 12.145
1995 810.308 125 497.727 2.891.167 14.346
1996 925.529 143 567.903 2.969.759 15.936
1997 1.032.262 160 634.797 3.073.042 17.214
Fuente Ministerio de Educacion, Division de Planificacion y Presupuesto 1997.

Nota : La oifra MINEDUC 1997 corresponde a la Ley de Presupuesto con los reajustes
correspondientesen remuneraciones docentes (que incluyen 27 mil millones de pesos por
incremento de remuneraciones del profesorado) y subvenciones.
Los presupuestos 1996 y 1997 incluyen recursos en moneda extranjera correspondiente a
«Becas para Docentes en el Exterior».
En el periodo 1990 a 1996 la matrlcula corresponde al promedio anual.
En el ano 1997 la matrlcula se estima en base al crecimiento de las matnculas pro-
medios de los alios 1995-1996.
La actualization de los montos es en base a IPC promedios de cada ano.
El IPC promedio de 1997 se estima en 5,5% .
113
160 ANOS DE EDUCACI6N PIJBLIGA
En terminos de la distribucion del mayor gasto, poco menos de la mitad

del crecimiento del mismo registrado en el perfodo 1990-1996, corresponde a
un incremento de la subvencion promedio por alumno, mientras que la mitad
restante se asigno en primer ternrino a los programas de mejoramiento de la
calidad y equidad del sistema escolar y preescolar (R 900, MECE-Basica, ME-
GE-Media, Infraestructura, y otros), en segundo ternrino a la educacion supe¬
rior (cuyo presupuesto crece en un 53.7% en el perfodo), y en tercer termino
a una expansion de 10,3% de la matrfcula.
b) Fortalecimiento del sistema de subvenciones
El centra del cambio en la modalidad del financiamiento publico de la

educacion ocurrido a inicios de los
ochenta, fue el establecimiento de un
sistema de subvenciones que, mediante el pago de una suina fija por alum-
no atendido, premiaba automaticamente con mayores ingresos a las escue-
las capaces dc aumentar su matrfcula y mejorar la asistencia a clases. Con

la transferencia de las escuelas fiscalesa los municipios y sus profesores al
Codigo del Trabajo, el sector municipal y el privado subvencionado queda-

ban sometidos a las mismas reglas y debfan competir en condiciones rela-
tivamente sinrilares para atraer alumnos. Se apostaba a que el principal ele-
nrento de distincion de las escuelas serfa la calidad de su educacion, lo que
deberfa con el tiempo ir produciendo un mejoramiento de esta. En termi¬

nos tecnicos, la reforma busco lograr un mejoramiento de la eficiencia in¬
terna del sistema escolar : los recursos serfan utilizados en forma mas ra-
cional por cada escuela y una mecanica competitiva pernritirfa que las
escuelas mas eficientes se expandieran a costa de las menos eficientes, que
se verfan obligadas a mejorar o cerrar. Otros efectos positivos que se
esperaba lograrfa un sistema de subsidio a la demanda incluyen : mayor in-
volucramiento de los padres en la educacion de sus hijos; mayor exigencia
a la escuela por la comunidad local; mas diversidad de la oferta de las es¬
cuelas ; y mayor aporte privado y mejor focalizacion de recursos publicos

(Medlin, 1996). Para pafses como el nuestro debe destacarse tambien que
un subsidio a la demanda permite incrementos automaticos de cobertura,
—los que en otros sistemas deben ser negociados anualmente con el Minis¬
terio de Hacienda y aprobados por el Gongreso Nacional en la ley de pre¬
supuesto,— y evita discriminaciones en la distribucion de recursos publi¬

cos entre establecimientos, las que usualmente tienden a favorecer a
sectores mas influyentes.
En la decision polftica de la autoridad de la epoca, como se dijo, peso

tambien la intencion de disminuir la influencia polftica del Golegio de Pro-
114
fesores. Mas alia de esto, que contribuyo al rechazo del nuevo sistema por
la mayori'a de la profesion docente, respecto al financiamiento via subven-
cion por alumno atendido todavia hay puntos de vista encontrados en el
campo educativo, asi como insuficiencias y problemas por resolver. Plantea-
mos a continuacion los que a nuestro juieio son los mas importantes.
En primer lugar, es sabido que un sistema de subsidio a la demanda ge¬

nera una competencia no solo basada en el mejoramiento de la calidad de
la educacion ofrecida, sino tambien en la manipulacion de otros factores.
Por una parte, las escuelas pueden intentar atraer alumnos satisfaciendo
otras necesidades de las familias, como por ejemplo alimentacion o simbo-
los de status (nombres en ingles, computadores que no se utilizan, unifor-
mes). Por otra parte, la informacion respecto a la calidad de la educacion
impartida por la escuela es imperfecta. Es respecto a este ultimo problema
que un sistema de subsidio a la demanda requiere de modo crucial un sis¬
tema de evaluacion de resultados que permita realizar comparaciones en-
tre escuelas respecto a lo que importa prioritariamente en educacion, es de-
cir, los niveles de aprendizaje que logran en sus alumnos. Esta informacion,
se supone, servira a las familias para tomar mejores decisiones respecto a
donde ubicar a sus hijos : todo lo demas constante, preferiran aquel esta-
blecimiento con mejores resultados. Este es el rol que cumple el referido
Sistema de Medicion de Calidad (SIMCE). Sin embargo, mientras la deci¬
sion de las familias pondere otras necesidades, —desde alimentacion a sta¬
tus,— aun un sistema de medicion perfecto sera incapaz de evitar que

otros factores sean considerados en las decisiones.
El problema mas apremiante respecto de los mecanismos competitivos

operantes en la educacion escolar del pais, es la dinamica asociada a la 11a-
mada competencia-S (Glennester y Low, 1993) : una forma de mejorar el
resultado promedio de una escuela es excluir de ella a los alumnos de me-
nor rendimiento, potencial (por ejemplo, estudiantes mas pobres) o real.
Mas alia de los efectos negativos directos sobre los alumnos y las familias
afectadas, esto distorsiona la competencia por calidad educacional que su¬
pone dinamizar al sistema subvencionado en su conjunto y tiene como su
externalidad negativa mas seria, aumentar la segmentacion social de la
educacion. Este problema es inherente a la imperfeccion de la informacion
respecto al « producto » (o resultados) del sistema escolar, y a la necesidad
de generar indicadores para medirlo. La funcion objetivo de las unidades
educativas, en ese contexto, puede dejar de ser el « producto » en si, y pa-
sar a ser la maximizacion del valor del indicador. Enfrentar este problema
es includible si se quiere colocar el enfasis del sistema en los resultados, in-
115
16 0 ANOS DE EDUCAClON P 0 B L I C A
dependientemente de si este enfasis se logra a traves de un subsidio a la de-

manda o de ineentivos por el lado de la oferta.
Una medida que aborda esta problematica es el Sistema Nacional de

Evaluacion de Desempeno (SNED), creado en la ley que flexibilizo el Esta-
tuto Docente (Ley 19.410 de 1995) e implantado a partir de 1996. Nacido en
el marco de un acuerdo de remuneraciones con el Golegio de Profesores que
viabilizo los cambios al Estatuto, el SNED entrega un incremento de subven-
ciones al 25% de establecimientos con mejores resultados de aprendizajeU),
incremento que debe ser transferido integramente a los docentes de ese es-
tablecimientol8)- En su filosofia el SNED busca acercarse a una medida de va¬
lor agregado porel establecimiento educacional corrigiendo los resultados

del SIMGE por los factores ajenos al desempeno de los establecimientos
educacionales, los que de acuerdo a la evidencia internacional corresponden
fundamentalmente al nivel socioeconomic© y el capital cultural de las fami-
lias de los estudiantes (Fuller y Clarke, 1994). Esto equivaldria a recuperar,
a partir de los resultados brutos, el valor agregado al descontar los insumos
iniciales. Si bien esta es la filosofia del sistema, las limitaciones del instru-
rnento de medicion SIMGE impiden por el momenta lograr ese objetivo. En
el mediano plazo, cuando los instrumentos de medicion puedan adaptarse a

las necesidades de la politica, se podra, por ejemplo, hacer un seguimiento
del progreso de cada alumno. Hoy la correccion mas importante es la utili-
zacion como principal variable determinante del ranking, la superacion de
los establecimientos respecto a si mismos. Adicionalmente, el Ministerio de
Educacion busca establecer, en el mas breve plazo posible, un sistema de in-
formacion que permita penalizar la exclusion o expulsion de estudiantes. Lo
senalado constituye un complemento importante a los estimulos que solo
por el lado de la demanda construyo el sistema de subvenciones, y debiera
contribuir en forma significativa a corregir algunas de las distorsiones de es¬
te ultimo (Mizala, Pena y Romaguera 1997).
Unasegunda categoria de problemas es que un subsidio a la demanda

no opera conlas caracteristicas esperadas en las zonas rurales. En primer
lugar, la provision de educacion tiene fuertes economias de escala. En las
escuelas basicas, los costos medios decrecen fuertemente hasta los noven-
U) El SNED distribuy6 5.464 millones de pesos en 1996 entre los equipos doeentes de
2.274 establecimientos de basica y de media (25% del total) ; el total de profesores benefi-
ciados fue de 30.600, con un monto promedio anual por profesor de S 178.560.
Notese que sepodria no haber marcado el uso de los reeursos transferidos por este sis¬
tema, y permitido al sostenedor libertad para administrarlos.
116
16 0 a n o s d e e D r c a c i 6 n p 0 b l i g a
ta alumnos; y en los liceos el costo medio minimo se alcanza cerca de los

1.200 alumnos en Inglaterra y por sobre los dos mil en Estados Unidos
(Johnes, 1993). En consecuencia, el subsidio por alurnno debe ser mayor en
las zonas de baja densidad poblacional. En 1988 se creo la subvencion de
ruralidad, pero solo en 1995 el tema fue abordado en forma decidida, cuan-
do en funcion de modelos de costos de funcionamiento de distintos tipos de
establecinrientos, se modificaron la tabla y el piso de ruralidad, asi como las
condiciones de acceso a este incremento de la subvencion. El efecto prac-
tico de estos cambios fue un incremento al
triple del gasto total por concep-
to de subvencion por ruralidad (Gonzalez 1996). En todo caso, las correc-
ciones por ruralidad no deben neutralizar los incentivos a captar mas
matricula y aprovechar las economias de escala, aun en las zonas mas apar-
tadas. En segundo lugar, los incentivos a mejorar calidad por la via de atraer
mas alumnos no pueden funcionar en zonas donde solo hay " espacio " pa¬
ra un linieo proveedor. Para que el monopolista se preoeupe de la calidad
es necesario un adecuado complemento del derecho a cambiarse de esta-
blecimiento. La difusion de resultados y una mayor "voz" de las familias en

escuelas y lieeos (Hirschman, 1973), pueden generar dinamicas de eambio
mas eficientes que la opcion de " salida " o " voto con los pies " consagrado
por el sistema de subvenciones. Asimismo, el SNED otorgara incentivos

adicionales al mejoramiento de calidad.
En tercer lugar, la " racionalidad " de la decision de las familias es pues-

ta en tela de juicio tanto por
la disponibilidad y confiabilidad de la informa¬
cion como por la real capacidad de hacer un uso adecuado de ella. La pu-
blicacion del SIMGE facilita que efectivamente los padres y apoderados lo
utilicen. El SNED entregara informacion adicional, y corregira algunos de
los problemas asociados al uso de la informacion actualmente difundida por
el SIMGE. Un mayor y mejor uso de informacion por parte de las familias
y las comunidades educativas en general, puede requerir campanas de di¬
fusion de derechos de los consumidores, fortalecimiento de las organizacio-
nes de padres y alumnos, oficinas de informacion o guias para usuarios, etc.
Estudios recientes han avanzado en ilustrar sobre la racionalidad que ha-

brfa la eleccion de establecimiento por las familias, en el area metropo-
en
litana de Santiago, comprobando avances respecto al tipo de informacion

(educativamente relevante) considerada (Aedo, 1996, Medlin, 1996).
En cuarto
lugar, el mejoramiento de calidad requiere que los malos es¬
tablecinrientos vayan perdiendo alumnos, hasta eventualmente cerrar si
no son capaces de mejorar. Sin embargo, el cambio de escuela, contraria-
nrente al cambio de marca de jabon, tiene costos altos para los estudiantes.
El proceso que culminarfa eventualmente con el cierre de una escuela,
117
16 0 ANOS DE EDUCACI6N PIJBLIGA
puede ser lento e involucrar un deterioro paulatino de la calidad de la edu¬

cacion, que sufriran los alumnos que permanezcan en ella durante mas
tiempo. Esta situacion puede sugerir intervenciones antes de atravesar ese
doloroso proceso, rol que serfa asumido por la supervision tecnico-pedago-
gica los programas de apoyo focalizado. Malos resultados sistematicos, a
y
pesar de las intervenciones anteriores, plantean tambien la necesidad que
los administradores locales puedan tomar decisiones como el cierre de es-
tablecimientos y la reubicaeion de sus estudiantes, posibilidad abierta con
las reformas legales de 1995, en el caso municipal. Con excepcion del pro-
pietario, nadie puede tomar, por el momento, medidas semejantes en el ca¬
so de un establecimiento particular, lo cual habla de limitaciones legales del
eumplimiento de garante de la fe publica que debe cumplir el estado respec-

to a la educacion escolar.
Mas alia de los aspectos mencionados de funcionamiento y optimiza-

cion del sistema de subvenciones y su efectividad como sistema de incen¬
tives, interesa relevar el tema de fondo detras de los problemas de gestion
en educacion, frente al cual los incentivos descritos buscan ofrecer una al-
ternativa que no es unica ni excluyente. La institucionalidad que caracte-
riza universalmente a los sectores sociales, ha sido estudiada y caracteriza-
da recientemente extremo del "dilema agente-principal". El

como un caso
profesor frente alumnos constituye un caso paradigmatico del proble-

a sus
ma de agencia, resultante de la informaeion imperfecta sobre el producto
de la unidad educativa (Israel, 1996)(9) Mientras el sistema de subvencio¬

nes y el SNED han sofisticado un diseno de incentivos que exploran formas
complementarias de resolucion del problema, una linea promisoria de tra-

bajo que debe potenciarse a futuro es la de participacion de la comunidad
escolar, materia sobre la cual existen varias experiencias interesantes en
otros paises incluyendo varios latinoamericanos.
El actual gobierno ha promovido la constitucion de centros de padres

y alumnos, publicado a partir de 1995 los resultados del SIMGE y estable-
db El dilema de agente-principal se produce porque el principal (usualmente quien contra-

ta y remunera un trabajo) no puede tener certeza que sus objetivos sean los que orienten la
actividad del agente (quien realiza el trabajo por encargo del principal) ni tampoco puede ve-
rificar la eficiencia y eficacia de esas acciones. Si se pudiese especificar exactamente lo que
se de cada unidad educativa y eso fuese medible el problema desaparecerfa. En el ca¬
espera
so de la educacion financiada por el Estado, el principal esta muy lejos del agente, por lo que
debe recurrir al diseno de mecanismos como el sistema de subvenciones o el SNED. Por las
limitaciones de estas formulas y sus alternativas de control burocratico mas tradicionales, el
peso del «control» debe moverse hacia quien recibe la prestacion del servicio.
118
160 A S O S DE EDUCACI6N P 0 B L I C A
cido los Planes Anuales de Educacion Municipal (B\DEM), que obligan a los
municipios arealizar una planificacion al menos anual de actividades v
presupuesto de las unidades educativas bajo su dependencia. El rol de es-
te ultimo instrumento puede potenciarse para dar una mayor "voz" a la eo-
munidad escolar y otorgarle una capacidad de decision en diversas materias
educativas. El fomento de la participacion de las familias en los temas re-
lativos a la educacion de
sus hijos se justifica, en este sentido, no solo por
sus virtudes pedagogicassobre el aprendizaje de cada nino, y la participa¬

cion de la comunidad escolar no solo por constituir un camino de profun-
dizacion de la democracia y de consolidacion de un concepto moderno de
ciudadania, sino tambien por sus efectos sobre la eficacia y eficiencia del
sistema escolar.
c) Financiamiento Compartido
A partir de fines de 1993 se modificaron las normas de cobro a las fa¬

milias en el sistema escolar subvencionado, normas que hasta entonces es-
tablecfan descuentos tan que de hecho desincentivaban estos

onerosos
aportes. El sistema de financiamiento compartido quedo abierto tanto a

las escuelas basicas privadas subvencionadas (no asi a las municipales),
como a los liceos tanto municipales como privados subvencionados. La ley
establecio una tabla de descuento de la subvencion fiscal que varia por tra-
mos en funcion del nivel de cobro, hasta el limite de 4 USE mensuales
(aproximadamente US$ 80) en que el establecimiento debe abandonar el

sistema subvencionado para convertirse en particular pagado, sin aporte fis¬
cal. En 1994 el financiamiento compartido signified recaudar US$ 35 millo-
nes para los establecimientos adscritos al sistema; en 1995 US$ 55 millo-
nes; en 1996 US$ 80 millones (equivalentes aproximadamente a 6.3% del
total del gasto en subvenciones de ese ano), proyectandose para 1997 alre-
dedor de US$100 millones (Cuadro N°2). En este ultimo ano, un 27% de la
matricula subvencionada (824 mil alumnos) esta adscrito a esta formula de
co-pago, con cuotas que varfan entre $500 y $ 32.000 mensuales.
119
16 0 A ft O S DE educaciOn p 0 b l I c a
CUADRO N° 2
FINANCIAMIENTO COMPARTIDO
1993 1994 1995 1996 1997(*)
Matricula
Total 142.732 534.261 672.334 745.289 824.327
Municipal 0 17.787 40.008 48.315 64.526
Part. Subv, 142.732 516.474 632.326 696.974 759.801
Monto Recaudado (millones de $ 1997)

Total 5.945 19.303 26.228 36.250 44.385
Municipal 0 269 581 707 940
Part. Subv. 5.945 19.034 25.647 35.543 43.445
Fuente: Ministerio de Educacion, Departamento de Administracion General, Oficina de Pago de

Subvenciones.
(*) Cifra estimada por la Oficina de Pago de Subvenciones, en base al proceso de subven¬
ciones de abril.
Aunque promovido por el Ejecutivo, el sistema de financiamiento com-

partido ha sido criticado por una importante seccion 'transversal'de la coa-
licion gobernante. Esto se debe en parte a que fue aprobado a eambio de la
reforma tributaria de 1993, lo que habrfa impedido el amplio debate sobre
el tenia que esos sectores en su momento demandaronf10). La aprehension
respecto a la medida y su cri'tica se funda en que el exito de la formula de
co-pago en allegar recursos privados a la educacion, tiene el riesgo real de
ser acompanado por dinamicas de segmentacion de la educacion publica (al
diferenciarse por los niveles de recursos que la sostienen) y de segregacion

social (al excluirse las familias que no pueden pagar), que atentarian con¬
tra criterios de equidad. Si bien no existe evidencia cuantitativa sistemati-
ca respecto a la actual importancia de los efectos aludidos, que podrian ser
reforzados ademas por la mencionada competencia-S, (en un contexto en

que se esta haciendo enfasis en los resultados del sistema, a traves de su di-
fusion publica y de incentivos basados en ellos), hay evidencia circunstan-
cial de que los efectos temidos estarian teniendo lugar, al menos en las co-
munas de rapido crecimiento de poblacion con problemas de exceso de
demanda por servicios educacionales. La pregunta abierta es hasta que
(10) Algo similar ocurrio con la ley de donaciones

fines educacionales, la que ha teni-
con
do bastante menos impacto (cerca de US $ 5 millones desde
su aprobacion). Existe un pre-
acuerdo del Ejecutivo con la Confederacidn de la Produccion y el Gomercio en orden a ha-
cer mas operativa esta ley, pero que no cuenta con apoyo suficiente entre los legisladores
oficialistas que se oponen a aumentar las franquicias tributarias.
120
16 0 A N O S D E E DUCA G I 6 N P 0 B L I C A
punto esta evidencia es generalizableOl), y si lo fuese, si es o no compen-

sada por los beneficios en terminos de mayores recursos aportados al sis-
tema. La evidencia disponible plantea sin embargo la necesidad de meca-
nismos que neutralicen la eventual segregacion. Este es el objetivo de la
propuesta del Ejecutivo incorporada al proyecto de ley de extension de la
jornada escolar en discusion en el Congreso durante 1997, que plantea la
creacion de un fondo de becas en cada establecimiento, creciente con el ni-
vel de cobro, y que se alimenta tanto de recursos del sostenedor como de
una disminucion de los descuentos fiscales, los que quedan afectos a ser uti-
lizados en becas totales o parciales para los estudiantes provenientes de fa-

milias de menores recursos. Muchos colegios de Iglesia ya ban estado ope-
rando con sistemas de becas de este tipo por razones valoricas, por lo que
la FIDE (organizacion que agrupa a gran proporcion de estas instituciones)
ha manifestado su respaldo a la iniciativa.
Antes del ano 1993, solo un 8% de los estudiantes del pais pagaban por
su edueacion. La proporcion se ha elevado a un 32% . Gran parte de estas
familias podrian haber contribuido con anterioridad, pero estaban privadas
de hacerlo por lo oneroso que era el descuento de la subvencion fiscal. En
la medida que una buena parte de esas familias corresponde a los estratos
nredios y altos, la conveniencia de la situacion anterior era al menos sus¬
ceptible de debatida. Glaramente la ley de financiamiento compartido
ser
de 1993 se funda
en que no habia razon para mantener esa situacion. Sin
embargo, la politica actual no solo tiene efectos colaterales no deseados si-

no que no es la uniea forma de corregir este problema. Por ejemplo, una so-
lueion mas directa requerirfa que el subsidio fiscal fuese decreciente en fun-
cion del ingreso de cada familia, y por consiguiente que el subsidio se
entregase por familia. Sin embargo, esto requiere un sistema de acredita-
cion y tiene asociados otros costos administrativos que hacen diffcil su
puesta en practica, a menos que se logre una coordinacion de la politica so¬
cial que aproveche economias de escala en el analisis de la familia como
unidad objeto de la politica global y cuya situacion determine el valor de las
distintas transferencias sociales. El diseno deberia ademas cuidar de no
afectar los incentivos a declarar ingresos o percibirlos por vias formales. Se

ha planteado ademas que en el caso de edueacion el cambio a un sistema
en que la transferencia la reciben efectivamente las familias antes de llegar
GD Un estudio de Larranaga (1995) sobre la base de informacion de seis comunas conside-

radas problematicas, no encuentra evidencia que respalde la hipotesis de exclusion, ya que
los establecimientos de financiamiento compartido crecen al ritmo del promedio del sistema.
Sin embargo las limitaciones de informacion impiden eonclusiones mas firmes, ya que no
existen datos separados de entradas y salidas de estudiantes, ni de razones para los cambios.
121
1 60 A N O S D E E D U G A C I 6 N P 0 B L 1 C A
al estahlecimiento educacional, favorecera la percepcion psicologica de un

"comprador" con derecho a exigir calidad del producto.
Lo anterior representarfa un cambio de envergadura mayor en el sis-

tema de financiamiento y por lo tanto una decision de ese tipo no es pre-
visible en el mediano plazo, y mas alia de un acabado diseno y analisis de
costos y beneficios, requeriria de experimentos piloto que permitieran eva-
luar las distintas alternativas. Algo mas viable en el corto plazo es incenti-
var, al interior de los establecimientos educacionales adscritos a financia¬
miento compartido, la mantencion de los estudiantes de menores ingresos
relativos, que pueden tener problemas para el pago del arancel, que fue la
opcion elegida por el Ejecutivo en su proyecto de ley de jornada completa
diurna aprobada por el Congreso y promulgada como ley 19.532 el 17 de
noviembre de 1997.
Regulacion de la profesion docente
a. Estatuto Docente (Ley 19. 070 de 1991)
En 1991 el
gobierno redefine el regimen laboral de los profesores, tras-
pasandolos desde el Codigo del Trabajo, que rige las actividades privadas,
a un Estatuto Docente, que establece una regulacion naeional de sus con-
diciones de empleo (jornadas de trabajo, horarios maximos, regimen de

vacaciones), una estructura comun y mejorada de remuneraciones, bonifi-
caciones al perfeccionamiento, la experiencia profesional y el desempeno
en condiciones diffeiles, y condiciones de alta estabilidad en el cargo.
El Estatuto es la mas controversial de las medidas de polftica de todo

elperfodo. Dividio en su momento al gabinete presidencial y fue aprobado
dentro del Ejecutivo solo gracias al apoyo del Presidente de la Republiea;
en el Congreso, los artfculos referidos a inamovilidad en los cargos fueron
extremados, algunos, como los referidos a la inamovilidad de los directores,

por la propia oposicion. Esta, sin embargo, interpreta el Estatuto como una
reversion de las medidas des-reguladoras del mercado laboral docente de los
80 y el establecimiento de una contradiccion profunda con el sistema de fi¬
nanciamiento via subvencion por alumno. En efecto, el Estatuto hace prac-
ticamente inrposible a los sostenedores efectuar movimientos en su planta
docente, ajustandolos a la matrfcula y por tanto al monto de los recursos

percibidos.
122
1 6 0 A N C) S 1) E E 1) U C A G I 6 N 1' U H L I C A
Ademas de condiciones especiales de trabajo, que se asemejan a la fi-

gura jurfdica establecida para algunas categorfas de trabajadores en el G6-
digo del Trabajo^12), se fijaron excesos dificiles de justificar, que significa-
ron de hecho, en el caso del sector municipal, inamovilidad en el puesto de
trabajo (no solo imposibilidad de despedir sino incluso de trasladar de una

escuela a otra), lo que no existia en ningun sector de la actividad economi-
ca, ni en el sector publico. Por otra parte, la construccion de una escala de
remuneraciones basada en un piso y asignaciones vinculadas fundamental-
mente a antigiiedad (experiencia y perfeccionamiento pueden llegar a un
140% del piso), buscaban homogeneizar a nivel nacional las remuneracio¬
nes de los profesores, a partir de la tradicion que los diferenciales de sala-
rios eran injustificables en base a eualquier otro criterio que no fuera la di-
ferencia en los anos de servicio de los funcionarios. Esto negaba por cierto
la posibilidad que pudiesen operar logicas de mercado, donde las diferen-
cias de remuneraciones se relacionan con productividad (capacidades, de-
sempeno, etc. ) o escasez relativa.
En la practica, la ley 19.070 creo obligaciones de remuneraciones des-

proporcionadas algunos municipios con exceso de profesores o con pro¬
en
fesores mas antiguos. Esta diversidad llevo a la creacion de un Fondo de Re-
eursos Complementarios, que fue la primera distorsion al mecanismo de
subvenciones, ya que no era entregado por la cantidad de servicio presta-

do, ni siquiera por su calidad, sino en funcion de los costos relativos de sa-
larios(13). El fondo debia extinguirse por ley en marzo de 1996, en el enten-
dido que en ese periodo los municipios ajustarfan sus dotaciones a sus
reales necesidades. Sin embargo, el ajuste si los costos superaban a los in-
gresos no era posible, ni via cantidad, —ya que habia inmovilidad,— ni via
precios, —ya que las remuneraciones estaban fijas por ley,— y lejos de re-
ducirse, las dotaciones se expandieron'H). El acuerdo sobre remuneracio¬
nes entre Ministerio y Golegio de Profesores de 1993 vino a agravar la situa-
eion financiera de los municipios con exceso de gastos. El cuadro de

desfinanciamiento municipal de 1994 justified el cambio de orientacion
registrado a partir de ese ano.
(12) por ejemplo tambien existen disposiciones especiales relativas a jornada laboral para
los choferes.
(13) Para el sector municipal, ya que para el particular se transferfan recursos equivalentes
al fondo especial en funcion de la proporcion que representaba en el gasto en subvenciones.
(11) Mientras la matricula del sector municipal crecia menos de 1% entre 1990 y 1993, las
dotaciones lo hacfan en casi 10% .
123
16 0 ANOS DE EDUCAClON PCfBLICA
b. Flexibilizacion del Estatuto Docente (Ley 19. 410 de 1995)
La necesidad de hacer mas flexibles las normas del Estatuto sobre mo-
vilidad de laplanta docente para una mejor gestion a nivel local, asf como
el esfuerzo de la polftica gubernamental por introducir innovaciones que li-
guen remuneraciones con desempenos, llevan a una ley de reforma del Es¬
tatuto, que introduce innovaciones en las direcciones referidas.
En primer termino, mediante una ley de reforma del Estatuto Docen¬

te, aprobada a mediados de 1995, se puso termino al empleo vitalicio, per-
mitiendose los ajustes de dotacion en el marco del entonces creado " Plan
Anual de Desarrollo de la Educacion Municipal" (PADEM) ; asimismo, la ley
establece la posibilidad de trasladar profesores dentro de la misma comu-
na, de racionalizar cursos e ineluso fusionar escuelas, y el primer incremen-
to importante de subvenciones (desde la creacion del sistema) no dirigido
directamente a remuneraciones. Adicionalmente, en lugar de reforzar la es-

tructura basada en antigiiedad consagrada en el Estatuto Docente de 1991,
el acuerdo de remuneraciones que puso fin al conflicto planteado entre el
Colegio de Profesores y el Ministerio de Educacion en 1994, marco un in-
cremento adicional de la subvencion que fue entregado como un bono a los
profesores (cuyo monto era variable, ya que era funcion inversa del even¬
tual exceso de dotacion del establecimiento, y en ese sentido puede asimi-
larse a un bono de productividad ffsica). Asimismo, se creo un eoncepto de
ingreso mfnimo y el ya mencionado incentivo asociado al SNED, que es un
bono por resultados del equipo docente de un establecimientof15).
El referido PADEM tambien ha sido considerado un refuerzo adecuado

para el mejor funcionamiento del sistema. Este instrumento obliga al mu-
nicipio a realizar una planificacion al menos para el afio siguiente, en fun¬
cion de proyecciones de ingresos (fundamentalmente determinados por
matrfcula) y gastos (en gran medida asociados a remuneraciones). Este es
un instrumento que puede convertirse en una herramienta titil para que los
municipios sigan perfeccionando su rol de gobierno local en la resolucion

de las necesidades concretas manifestadas por la comunidad. El instru¬
mento busca ademas generar instancias de participacion de la comunidad
educativa en la definicion de las politicas locales. Como ya se dijo, uno de
D5) Esta caracterfstica es crucial para sus posibilidades de exito, ya que la literatura recien-
te sobre incentivos indica que este tipo de bonos es muy superior en su impacto sobre de¬
sempenos de una organizacion escolar en su conjunto, a los que premian el desempeno in¬
dividual cuando la informacion es imperfecta.
124
16 0 Aft O S D E E D P C A C I 6 N P U B L I G A
los pilares deun sistema de educacion de alta calidad, y que en el caso de

nuestro pais sin duda debe ser fortalecido, es el de un mayor involucra-
miento de la comunidad, mas alia de la « opcion de salida » consagrada en
el sistema de subvenciones.
La reforma al Estatuto Docente de 1995, establecio ademas un nuevo

aumento en las remuneraciones docentes. Gonsiderando este, junto al rea-
juste gradual en el marco del Estatuto, la Unidad de Mejoramiento Profesio-
nal acordada en 1993, los reajustes del sector publico aplicables a las remu¬
neraciones docentes a partir del Estatuto, y el acuerdo alcanzado a fines de
1996, las remuneraciones reales promedio de los profesores se han dupli-
cado entre 1990 y 1997, alcanzando actualmente cerca de $300,000 (casi
US$750) por una jornada de 30 horas. Esto puede contrastarse con un de-
terioro estimado en cerca de 40% durante la decada anterior. El ingreso mi-
nimo por hora del sector subvencionado, por su parte, ha crecido en mas
de cuatro veces, alcanzando a mediados de 1997, $184,000 por una jorna¬
da de 30 horas.
En el piano de las normas que regulan el contrato laboral, la evaluacion

de los cambios introducidos en 1995 debe quedar pendiente hasta contar
con mayor evidencia sobre sus efectos practicos, ya que no es claro hasta
donde la autoridad edilicia hara un efectivo uso de las nuevas atribuciones
que le concede la ley. Hasta el momento, la nueva normativa no se ha apli-
cado sino a casos puntuales, ya que durante este tiempo han operado pro-
gramas de retiro con incentivos, especialmente para los docentes mas an-
tiguos, que no se habian acogido a jubilacion a pesar de reunir los
requisitos. En todo caso, las posibilidades de acomodar la dotacion docen¬
te han quedado restringidas a un unico momento dentro del ano, donde
ademas todo ajuste debe fundamentarse en criterios tecnicos que apuntan

hacia una mayor racionalidad en la gestion. Asimismo, son pocas las expe-
rieneias conocidas de evaluacion del desempeno individual de los docentes,
y solo recientemente se estan comenzando a aplicar las calificaciones con-

templadas en el Estatuto Docente, de acuerdo a un reglamento que tiene
problemas similares a los que presenta la normativa aplicada actualmente
al sector publico.
125
160 ANOS DE EDUCAClON POBLICA
Programas de mejoramiento : nuevas estrategias que buscan

transformar cualitativamente los contextos y procesos de
ensenanza y aprendizaje
Gomo se ha
planteado, el centro de la agenda de politica educacional
en la presente
decada es la calidad de los aprendizajes que el sistema es ca-
paz de producir, en vista de los nuevos requerimientos formativos del futu-
ro, crecientemente basados en el uso de la informacion y el conocimiento,
y las capacidades de las personas de utilizar los recursos de saber en forma
innovativa. Desde esta perspectiva, asi como de la equidad de la distribu-
eion social de los resultados de la educacion, reguladora clave de las opor-
tunidades en una 'sociedad del conocimiento', las iniciativas gubernamen-
tales que se describen a continuacion son el corazon del cambio que se
busca lograr en el sector.
Durante los euatro anos del primer

gobierno de la Concertacion el dis-
curso oficial no caracterizo las
politicas para el sistema escolar en terminos
de 'reforma educacional', porque ello era identificable con la tradicion de
cambios integrales y homogeneos para todo el sistema, centrados en el cu¬
rriculum y la estructura, a traves de medios legales y tfpicamente "de arri-
ba hacia abajo", con mucho de «mientras mas cambios, mas se trata de lo
mismo» respecto al tipo y nivel de aprendizajes de los alumnos. Por el con-
trario, la definicion estrategica mayor del periodo fue actuar en pos del me¬
joramiento sustancial de los aprendizajes de la mayorfa de los alumnos a tra¬
ves de programas de mejoramiento diferenciados, para responder a
necesidades del sistema escolar que variaban por niveles y tipos de situaeio-
nes educativas, y orientados directamente a modificar practicas de ensenan¬
za y aprendizaje a traves de una combinacion de instalacion de nuevos me¬
dios en los contextos de aprendizaje, asi como el establecimiento de nuevos

espacios, incentivos e ideas para el despliegue de la capacidad de iniciativa
de los docentes. Si hay una piedra sillar de toda la construccion es esta ul¬
tima : no es posible una educacion de alta calidad para todos si no es a tra¬
ves del concurso comprometido y crecientemente informado y rico de los
profesionales responsables en la base del sistema. Se opto, entonces, por una

estrategia de cambio inductiva, mas que deductiva; practica -que combina
aprendizajes y 'presiones facticas', en vez de legal; diferenciada y no homo-
genea; abierta a variaciones surgidas de las lecciones de su propia implemen-
tacion, y no cerrada; profunda y no retoricamente participativa, al descan-
sar decisiva y crecientemente, en las capacidades de aprendizaje, de
respuesta y decision autonoma de los equipos docentes de cada estableci¬

miento, actuando en unos contextos con medios, ideas e incentivos nuevos.
126
16 0 A S O S L) E B D U C A C I 6 N P 0 B L I G A
El
segundo gobierno de la Concertacion (1994-2000), (que define edu¬
cacion cojno su primera prioridad, se compromete a duplicar el gasto en
el sector en un plazo de seis anos y redefine lajornada escolar, proponien-

do en efecto pasar a una nueva escala temporal de funcionamiento del
sistema), si habla de reforma a partir del ano 1995. Y ello, no porque haya
cambiado la vision estrategica fundamental —luego de cinco anos, ya ins-
talada en el sistema—, sino por el aumento de la envergadura de los cam-
bios. Hay, a lo largo del perfodo 1990-1996, un elaro crescendo de estos,
que van aumentando su cobertura, asf como su centralidad y profundidad,
y que van involucrando, de paso, no solo al Ministerio del ramo, sino al Go¬
bierno, al sistema politico y a la sociedad. Gonro se observara en la descrip-
cion que sigue, el camino recorrido en lo que va de la decada es de una in-
tervencion en el diez por ciento mas pobre de las escuelas basicas, a otra
que incluye toda la educacion basica subvencionada; luego a una que abar-
ca al conjunto de la educacion media; luego al planteo de interveneiones
que modifican la mencionada escala temporal de funcionamiento del con-

junto del sistema escolar, su curriculum, y la formacion de profesores.
a. Programa de mejoramiento de la calidad de las escuelas de secto-

res de pobreza (P. 900)
El gobierno de la transieion inicio su gestion en educacion con un pro¬

grama de ateneion focalizada en el 10% de las escuelas basicas con mas po-
bres resultados de aprendizaje, consistente en acciones de apoyo material —
infraestructura, textos, material didaetico, bibliotecas de aula— y tecnico,
centrado en el mejoramiento de las capacidades de lecto-escritura y calcu-
lo de los alumnos, y de apoyos especiales (a traves de monitores de la comu-
nidad) a dificultades de aprendizaje. El Programa fue extraor-
aquellos con
dinariamente rapido
llegar a las escuelas; fue acogido por profesores y
en
comunidades, y muestra resultados desde el final del primer ano de su eje-
cucion. Las escuelas que mejoran sus resultados egresan del programa; el
R 900 es la 'unidad de tratamiento intensivo'del Ministerio de Educacion.
Entre los anos 1990 y 1996, 2.099 escuelas basicas han pasado por el pro¬
grama. En 1990, el promedio de los puntajes en matematicas y castellano de
la prueba SIMCE en el 4° ano basico de las escuelas del R 900, fue de 52,11 (so-
bre un maximo de 100) ; en 1996 tal puntaje fue de 64.06, senalando una me-
jora de 11.95 puntos porcentuales. En el mismo perfodo, la mejora en el pun¬
taje promedio correspondiente al conjunto de las escuelas subvencionadas, fue
127
1 6 0 A N OS DEED U C A C I 6 N P U B L I C A
de 8.95 puntos, lo que implica una disminucion de la distancia en calidad en-

tre las escuelas del tramo inferior del sistema y el resto(1<9.
b. Programa de Mejoramiento de la Calidad v Equidad de la Educa¬

cion Preescolar v Basica (MECE-Basica) 1992-1997
El programa MECE-Basica es una intervencion sistemica sobre el con-

junto de la matrfcula pre-escolar y basica del pais, que busca afectar en for¬
ma significativa la calidad de las condiciones, procesos y resultados de jar-
dines escolares y escuelas, mediante una combinacion de inversiones en

insumos materiales dirigidos directamente a los contextos de aprendizaje de
todo el sistema subvencionado, con innovaciones en el proceso educativo,
moduladas de acuerdo tipos de escuelas. Iniciado en 1992 con apoyo fi-
a
nanciero y tecnico del Banco Mundial, suma recursos por US$ 243 millo¬
nes)17), y esta en 1997 en su sexto y final ano de ejecucion.
En terminos de inversiones medios

insumos, el programa dota de
en e
libros de texto a toda la matrfcula subvencionada

(unos 6 millones de tex-
tos al ano)(18) ; de bibliotecas a todas las aulas del sistema entre 1° y 6° gra-
do; y de material didactico a todas las aulas entre pre-kinder y 4° ano ba-
sico. Inversiones adicionales en reparaciones de infraestructura y un
programa de asistencialidad en salud procuran asegurar las mejores condi¬
ciones para el aprendizaje)19).
(16) Ver, Ministerio de Educacion, Programa P. 900 Comparacion SIMCE-Escuelas P. 900,

Santiago, 1997.
)17) El gasto MECE-Basica anual —en promedio, US. $ 40 millones anuales— representa
menos de un 5% del gasto total anual
subvenciones del nivel basico. Un analisis evalua-
en
tivo externo del diseno y en un trabajo del BID, A. Angell (1996)
ejecucion del MECE-Basica
(I8) El acceso a textos y bibliotecas es uno de los factores —junto con el tiempo de traba¬
jo escolar— reconocidamente asociados a mejoramientos en los resultados de aprendizaje.
Entre 1988 y 1990, el estado invirtio en libros de textos de basica un promedio de US. SI.6
millones al ano; entre 1991 y 1996, el promedio del gasto anual en textos (tres libros por
alumno de 1° a 4° basico, y cinco libros por alumno, de 5° a 8°), ha sido de US. S 4.7 millo¬
nes (en dolares de diciembre de 1995).
)19) Entre los anos 1992 y 1995, el Componente Infraestructura realizd obras de reparacion
en 2.232 escuelas (89% de su meta original). Por su parte, el Componente Salud, pesquisd
al total de la matrfcula de 1° a 4° ano; atendio a traves de especialistas (oftalmologos, oto-

rrinos y traumatologos) a 322.241 ninos, y trato (lentes, medicamentos, kinesiterapia, au-
dffonos, examenes) a 233.739 alumnos, superando las metas originales del programa.
128
160 ANOS DE E D U GAG I 6 N P U B L I G A
Ilistoria del Ministerio de Educaci6n
En terminos de intervenciones apuntadas al enriquecimiento del traba-

jo escolar de estudiantes y profesores, el programa instala con exito tres in-
novaciones mayores :
•
en primer termino, un programa rural focalizado
eii las mas de tres mil eseuelas rurales del pais
atendidas por uno y hasta tres profesores, con
apoyos en textos, bibliotecas y material didaetieo, y
una
propuesta pedagdgiea espeeifiea para las
condiciones eulturales de la ruralidad y pedagogieas
de la eseuela multigrado (donde alumnos de varios
niveles son atendidos en una misma aula). El
programa avanzo gradualmente a partir de 1992
(aproximadamente quinto del universo por ano,
un
comenzando por las regiones eon mayor poblaeion
rural y eseuelas mas vulnerables) y alcanzo su
cobertura total en 1996 : poeo mas de tres mil
eseuelas en todo el pais con una matricula de
praetieamente cien mil alumnos.
El centro del problema que este eomponente del MEGE aborda es la

formulacion de un curriculum y unas formas de ensenanza relevantes pa¬
ra un medio respecto al cual el sistema escolar chileno, tanto por sus tra-
diciones centralistas, —un curriculum identico a lo largo del pais—, como
por su ethos esencialmente urbano, no tuvo politicas especificas en las dos
decadas previas a 1990. El esfuerzo del MECE-Basica en este aspecto con-
siste en una estrategia de intervencion que combina una nueva propuesta
curricular que permita la articulacion referida entre cultura local y las di-
mensiones generates del conocimiento que debe comunicar la escuelal20)'
diseno y produccion de textos y materiales didacticos consistentes con tal
propuesta; y capacitacion docente que busca superar el aislamiento del
profesor rural y proveerlo de conceptos y herramientas metodologicas re¬
levantes, a traves de un trabajo permanente en agrupaciones de profesores
rurales por localidad en instancias que el programa MEGE ha rotulado co¬
mo Microcentros de Coordinacion Pedagogica, que se reunen con periodi-
cidad para seguir la implementacion de las innovaciones bosquejadas.
(20) «Aprender de lo cercano para llegar a lo lejano » es el lema de esta llnea de accion.
129
160 A fi O S DE EDUCAClON POBLICA
•
en segundo lugar un mecanismo inedito de
tensionainiento de las eapaeidades profesionales de
respuesta en equipo de los profesores a desafios de
mejoramiento de los aprendizajes, consistente en el
finaneiamiento publieo de un conjunto de Proyectos
de Mejoramiento Educativo (o PME) generados por
las eseuelas, que compiten anualniente por dieho
financiamiento, en un marco institucional que evalua
la calidad de los proyectos en terminus de su
impacto potencial sobre el aprendizaje de

competeneias fundamentales. La eseuela que se
adjudica 1111 PME se hace acreedora a un nionto de
reeursos que es funcion de la matricula, de un valor
proinedio de LIS. $ 6.000, y a un Paquete de Apovo

Didaetico (que eoniprende televisor, videograbador,
mieroscopios, etc). En einco concursos anuales
(1992-1996), se han presentado siete mil quinientos
proyectos, de los euales el Minedue ha seleecionado
y finaneiado 3.655 (los que impliean 62.875
profesores y 1.347.651 alumnos benefieiados).
Los Proyectos de las eseuelas deben tener como objetivos especi'ficos

elevar los niveles de logro en las areas del curriculum del sistema escolar,
vale decir, los conocimientos y habilidades culturales basicos en las areas
de lenguaje oral y escrito, matematica, ciencias naturales y cieneias socia-
les, artes, estrategias metacognitivas ( «aprender a aprender» ), y desarro-
llo etico y afectivo. Sin embargo, respecto a cual de estas competeneias
priorizar, o que combination de ellas, asi como en relation al como lograr
impactos positivos sobre el aprendizaje, cada grupo docente tiene comple-
ta autonomfa. La estrategia PME combina asi definiciones y reeursos del
centro del sistema, con iniciativas que surgen de la base del mismo, en la
forma de proyectos autonomamente definidos.
•
E11 tereer lugar, una red de informatiea edueativa,
la Red Enlaces. El programa piloto de informatiea
edueativa del MECE, consistio en el establecimiento
de una red computacional de eomunicaciones de
alumnos y profesores de eseuelas basicas, eon una
universidad que hace de nodo central v tutora del
proceso de apropiaeion de la nueva tecnologfa en las
eseuelas. La Red Enlaces, se inieia en 1992 eon la
meta, considerada audaz en ese momento del trabajo
130
16 0 A N' O S D E E D U C A C 1 6 N P 0 B L I C A
pionero redes, de tener eien escuelas

en
comunicadas en 1997. El rapido exito del programa
y la velocidad de las transformaciones de sn base

tecnoldgica, haeen abandonar el caracter de piloto
del niismo en 1994, y el gobierno deeide nuevas
metas en este eampo : 50 % de las eseuelas
subvencionadas en red para el ano 2000, y todos los

establecimientos seeundarios en 1998.
Las inversiones en informatica educativa de Chile se sujetan a las lec-

ciones y criterios surgidos de las experiencias de la decada de los 80 en Nor-
teamerica y Europa, que coinciden en senalar que no hay nada de automa-
tico en el uso de los computadores en la escuela —aunque esten
disponibles—; lo gradual del proceso de apropiacion de las nuevas tecno-

logias por la escuela y el rol central del trahajo con los docentes en la in-
troduccion de la misma. La aceion de Enlaces consiste en la habilitacion de
un laboratorio de computacion tanto en escuelas pequenas como grandes,
y desde 1995 en liceos,
varian entre 3 y 9 equipos de acuerdo a la ma-
que
tricula. Los equipos son de ultima generacion y tienen capacidades multi-
ntediales y de comunicacion. Mas importante aun, estan conectados a una
red entre escuelas, y de estas con universidades que desempenan el rol de
'tutoras'en el proceso de introducir la nueva tecnologxa en cada escuela y
liceo'21'. For ultimo, el propio programa Enlaces desarrolla un software
(La Plaza) para introducir en forma amigable a profesores y alumnos al uso
educativo del nuevo medio.
(21) La red es coordinada por 7 Centros Zonales, Universidades que han constituido Centros
de Informdtica Educativa cuya responsabilidad es planificar y gestionar el proyecto Enlaces
en sus zonas y de entregar capacitacion y asistencia tecnico-pedagogica a las escuelas y
liceos. Cada Centro Zonal tiene como misidn capacitar y asistir tecnica y pedagogicamente
a los establecimientos educacionales que le encomiende el MEGE, por un perfodo de dos
anos dentro de su "zona" geografica. En esos dos anos deben capacitar a 20 profesores de
cada establecimiento, incorporarlos a la red Enlaces y buscar la mejor integracion de la tec-

a las labores administrativas y a
nologia al aula, los proyectos extra-programaticos.
Los establecimientos de la Red Enlaces tendran full a Internet en los proximos dos
acceso
anos; en la actualidad las comunicaeiones, dentro del pais y hacia el exterior, son a nivel de
correo electronico.
131
16 0 ANOS DE EDUCACltiN PUBLIC A
Historia del Ministerio dc Educaeion
c. Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educa¬

eion Media (MECE-Media, 1995 - 2000).
Asegurado de la efectividad de la intervencion a traves de programas in-

tegrales de mejoramiento de la calidad por tres anos de ejecucion del
MEGE-1 y cinco del P. 900, en 1995 el Ministerio de Educaeion inicia una
intervencion integral sobre la educaeion secundaria.
En la base de las polfticas de mejoramiento de la EM hay un diagnosti-

co rigurosof22) que la caracteriza como anacronica : su orientacion, curricu¬
lum y organizacion institucional no habrfan recogido cambios mayores en la
sociedad y en sus alumnos —masificacion de la matricula, cambio del mo-
delo de desarrollo y 'sociedad del conocimiento'—. Por otro lado, los dilemas
de su refornra fueron sometidos a un proceso de participacion —Conversa-
cion Nacional sobre Educaeion Media—, en la
2.043 grupos a lo largo del
que
pais produjeron informes sobre valores y calidad, asi como so¬
su estructura,
bre sus profesores y alumnos. (Mineduc-MECE, 1993; Lemaitre, 1997).
Con US. $ 207 millones (equivalentes a mas del doble de la inversion

per capita del MECE-Basica/22)
y 6 anos de duracion, el programa se ini¬
cia integrando 440 establecimientos el ano 95, a lo que se suman 770 en
1996; la cobertura del total de liceos (1.350) se logro en 1997, tercer ano
de la ejecucion del MECE-EM. El programa presenta una combinacion de
factores de inversion e innovaeion en procesos, similar a la del primer pro¬
grama MECE, aunque con adiciones y especificaciones importantes.
En insumos o sistemas de soporte, la intervencion en media incluye re-

paraciones de infraestructura, e inversiones en textos, bibliotecas de esta¬
blecimientos, (no de aula como en basica) material didactico y equipos
computacionales para establecer la Red Enlaces. Salvo Infraestructura, que
se aplica solo sobre el sector municipalizado, todas son inversiones de co-
(22) fa[ diagnostico resultd de un conjunto de 13 investigaciones encomendadas al efecto

por ei Mineduc llevadas a cabo por universidades y centros de investigacion independien-
y
tes, en los anos 1991 y 1992. Para un analisis comparado del desarrollo en este siglo de las
polfticas referidas a la educaeion media, que revela la especificidad del esfuerzo de la pre-
sente decada, ver S. Nilo (1996).
En promedio, el MECE-Ed.Media invertira aproximadamente US.f? 34.5 millones al
ano, entre 1995 y el ano 2.000, en los liceos subvencionados. La cifra senalada equivale a
un 13% del gasto en subvenciones de la educaeion secundaria del ano 1996.
132
1 6 0 A fir OSDE E D U GAC I 6 N P 0 B L I C A
Historia del Ministerio de Edueaeion
bertura universal para el sistema subvencionado (92% de la matricula).

Asimismo, en el caso de bibliotecas y de materiales didacticos, el proceso
de adquisiciones eontempla la eleccion de los items del caso por los profe-
sores, dentro de listas de materiales evaluados por el programa. ('procesos
de adquisicion informados por la demanda').
RECUADRO N° 3
TRES INSTRUMENTOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA AUTONOMI'A

DOCENTE Y LA CALIDAD DE LA EDUCACI6N
a. Concurso de proyectos de mejoramiento educativo (PME) :

Concurso anual de proyectos de mejoramiento educativo generados por escuelas
y liceos, que postulan a un fondo de recursos publicos. Los establecimientos son
apoyados en la generacion de los proyectos por el sistema de supervision del
Mineduc, y las redes de apoyo externo que los mismos establecimientos
establezcan.
Los proyectos son evaluados en instancias provinciales (hay 41 en el pais), otras
que en la que fueron generados ; una vez adjudicados, el establecimiento tiene
autonomia en el uso de los recursos, los cuales se les traspasan en tres cuotas,
las dos finales contra informes de ejecucion del proyecto.
El valor de los PME varia en $ 2.4
funcion de la matricula. Su promedio es de
millones, lo que se agrega un paquete de equipamiento (televisor,
a
videograbador, retroproyectora, etc), a ser determinado por el establecimiento,
por un valor equivalente a $ 650.000 adicionales.
b. Directorio y fondos para asistencia tecnica :

Instrumento establecido por el programa MECE-Media, consistente en la
construccion por el Ministerio de Edueaeion —a partir de una convocatoria
publica a universidades, profesionales y empresas—, de un Directorio de
Asistencia Tecnica, que reune informacion detallada, para todas las regiones del
pais, de la oferta de asistencia tecnica a liceos sobre temas acotados, como
curriculum, pedagogia, evaluacion, gestion, cultura juvenil, etc. El Directorio
especifica en alto grado el tlpo de asistencia ofrecida, los profesionales que la
ofrecen y su experiencia.
Junto con el Directorio, que es distribuido a todos los establecimientos
subvencionados del pais, el Mineduc financia la contratacion de asistencia
tecnica en la edueaeion secundaria, hasta por un monto equivalente a $ 1 millon
por establecimiento en la vida del programa (1995-2000).
c.Adquisiciones con participacion de la demanda :

La conformacion de una biblioteca de alta calidad en cada establecimiento de
edueaeion secundaria del pais se esta llevando a cabo mediante un proceso que
involucra intensamente a los docentes y los alumnos. El proceso eontempla el
siguiente mecanismo : a) el Ministerio adquiere y distribuye en forma estandar el
20 % de los materiales de la biblioteca ; b) el 80 % restante lo adquiere en dos
fases consecutivas de un ciclo que incluye ; i) elaboracion de un Catalogo de
Bibliotecas, con informacion detallada de mas de 2.000 titulos, considerados de
alta calidad por paneles de expertos convocados para ello ; ii) distribucion del
133
16 0 A S O S L) E EDUCACION P 0 1 I, I C A
Catalogo a todos los establecimientos, los que tienen un mes para decidir los
materiales correspondientes al 40 % de la biblioteca (unos 600 titulos) ; iii)
consolidation de la informacion correspondiente a las 'ordenes de compra'de
cada establecimiento por parte del Mineduc, y realizacion del proceso de
adquisicion. ^Porque dos fases consecutivas de este largo ciclo ? Porque se
considera que habra un aprendizaje entre un ciclo y el otro respecto a lo que
cada comunidad educativa entiende como su proyecto educativo, asi como con
respecto a la definicion de los mejores insumos para llevarlo a cabo.

El mismo mecanismo que el senalado rige las adquisiciones de material
didactico para los establecimientos secundarios : a) cuidadosa elaboracion de un
Catalogo de opciones por parte del Ministerio ; b) seleccion por los
establecimientos, dentro de las opciones informadas por el Catalogo ;
c) adquisicion centralizada del conjunto resultante de agregar la definiciones de
cada establecimiento. Como en el caso de las Bibliotecas, en la vida del
programa se realizaran dos ciclos del conjunto del proceso resenado para
Material Didactico, apostando a los procesos de aprendizaje individual y
organizacional que ello permite.
A las inversiones
referidas, el programa agrega una intervencion direc-
ta sob re el curriculum,
—Gomponente Curriculum—, la metodologia de
trabajo de los profesores —componente Gestion Pedagogica—, y sobre las
actividades de los alumnos —Gomponente Jovenes—. El primer componen¬
te eonsiste en el diseno de un nuevo marco curricular para el nivel secun-
dario; el segundo tiene por proposito establecer un espacio de diseusion y

diseno profesional en cada liceo, que opera como la instancia docente per-
manente reguladora del proceso de cambio en el establecimiento; el terce-
ro apunta a redefinir la relacion de alienacion de muchos jovenes con el li¬
ceo —en especial en contextos de pobreza,— estableciendo un conjunto de
talleres ('actividades curriculares de libre eleccion') que funcionan los sa-

bados y en tiempo de vacaciones, en temas de intrfnseco interes para los jo¬
venes, como arte, comunicaciones, deporte y medio ambiente.
ultimo, el programa incluye tambien los Proyectos de Mejoramien-

Por
to Educativo referidosen relacion al MECE-Basica, y un mecanismo nuevo
de apoyo a los establecimientos, consistente en una red de asistencia tec-

nica de caracter nacional, plasmada en un Directorio de Asistencia Tecni-
ca que contiene la informacion basica sobre la oferta de la misma, y en un
fondo de recursos que permite a cada establecimiento poder contratar au-

tonomamente los apoyos tecnicos externos funcionales a su proyecto edu¬
cativo!24). La red la integran fundamentalmente equipos de las universida-
des, y en menor medida equipos profesionales de consultoria y empresas.
I24) Recursos equivalentes a aproximadamente US.$ 2,780 por establecimiento en la vida

del Programa.
134
16 0 ANOS D E E D U C A C I 6 N P 0 B L I C A
d. Nuevo raarco curricular en basica y media. 1996-1997
En enero de 1996 el Gobierno decreta el nuevo marco curricular de la

edueaeion basica, que por primera vez en la historia del sistema educacio-
nal, otorga margenes importantes de libertad a los establecimientos para de-
finir sus propios planes y programas de estudio. Cumpliendo con el orde-
namiento establecido por la Ley Organica Gonstitucional de Ensenanza
(LOGE) de 1990, los nuevos contenidos de la edueaeion basica estan plan-
teados en terminos de Objetivos Fundamentales y Contenidos Mfnimos,
los cuales determinan el marco dentro del cual las escuelas pueden definir
contenidos complementarios propios. Esta innovacion en terminos de or¬
ganization curricular, tiene importantes implicancias en terminos de des-
centralizacion y fortalecimiento de la profesion docente : cada estableci-
miento y cada equipo docente del pais debe decidir, desde 1996 en
adelante, si innova curricularmente en funcion de su proyecto educativo, o
si sigue los programas de estudio definidos por el Ministerio de Edueaeion.
Adicionalmente, el nuevo marco curricular redefine el que de cada ambito
disciplinario en forma significativa, siguiendo criterios de actualizacion dis¬
ciplinary y pedagogica. Las teorfas de aprendizaje a la base del nuevo mar¬
co de contenidos de la ensenanza tienen como centra el concepto de apren¬
dizaje significativo, y por tanto, otorgan central importancia a la experiencia

y conocimiento previos de los alumnos, como a los contextos significativos
en que cada nuevo concepto o habilidad es introducido.
El Ministerio de Edueaeion ha elaborado asimismo un nuevo marco cu¬
rricular para la Edueaeion Media, el que durante 1997 ha sido sometido a

un proceso de Consulta Nacional, que involucra a instituciones y al con-
junto de los establecimientos de este nivel del pais. Una vez procesados los
resultados de este proceso participativo y ajustada su propuesta, el Minis¬
terio la presentara para su aprobacion definitiva al Consejo Superior de
Edueaeion. La propuesta curricular del Ministerio plantea cambios impor¬
tantes en la organizacion del curriculum y la diferencia actual de las dos
modalidades de EM, al establecer una formacion comun de nuevo tipo en

los dos primeros anos, independiente del tipo de liceo —humanista o tec-
nico— en que se ofrezca. Un segundo tipo de cambios establece nuevas
areas de contenidos : i) establecimiento de objetivos transversales para el
conjunto de la EM, que incluyen, junto a los relativos a desarrollo personal,

moral e intelectual de los alumnos, los de Informatica; ii) incorporacion de
un nuevo sector en la formacion comun : Edueaeion Tecnologica; iii) en el
caso de la modalidad tecnico-profesional, una reorganizacion profunda de las
centenares de especializaciones vigentes, reduciendolas a un conjunto de
trece sectores ocupacionales, que en su conjunto suman 44 canales de es-
135
16 0 A SOS D E ED U C A C I 6 N P U B L I C A
pecializaeion. Un tercer tipo de cambio impacta sobre el que de cada una de

las asignaturas del curriculum. En esta dimension, el cambio dice relacion
con propositos de actualizacion, enriquecimiento y aumento de la relevan-
cia de las experiencias de aprendizaje que se ofreceran a alumnas y alum-

nos en las
asignaturas tradicionales como en las nuevas. (Mineduc, 1997).
e. Extension de Jornada Escolar, Fortalecimiento Profesion Docente

y Programa Montegrande. 1996
En mayo de 1996, luego de

un proceso de evaluacion de lo que resta-
ba por abordar para asegurar el
objetivo de proveer una educacion de alta
calidad para todos antes del fin
de siglo, el Presidente Eduardo Frei Ruiz-
Tagle anuncia la decision gubernamental de invertir aproximadamente
1.500 millones de dolares adicionales en educacion en los proximos cinco
anos. Las inversiones estan destinadas
asegurar : un cambio en el regimen
a
de jornada escolar, extendiendo sustancialmente el tiernpo de trabajo de los

alumnos; el fortalecimiento de la profesion docentel25); y la conformacion
de una red de establecimientos secundarios con caracterfsticas especiales
en terminos de calidad, capacidad de innovar y atencion a jovenes de
gru-
pos de menores ingresos(26b
De las tres iniciativas, la mayor en terminos de recursos involucrados

e impacto sobre el sistema,
es el cambio planteado en el regimen horario de
funcionamiento del sistema escolar; o el paso de una atencion organizada
en dos turnos de seis horas
pedagogicas, a una jornada completa —8 horas
pedagogicas—. Esto implica un aumento absoluto en los tiempos de traba¬
jo de los alumnos en las asignaturas del curriculum, asf como recreos mas
(25) j^0 j^ay eSpacj0 para destacar una propuesta que incluye recursos para: realizar un
esfuerzo sistematico e inedito de modernizacion de los centros de formacion de profe-
sores; enviar a estadi'as de estudio al extranjero aproximadamente 5.000 doeentes; capac-
itar en los contenidos de las asignaturas, en cursos equivalentes a un mesfull-time, a 25.000
doeentes.
(26) ai interior del esfuerzo de levantamiento de la calidad del eonjunto de los lieeos sub-
vencionados del pais que realiza el Programa MECE-Educaeion Media, el Proyecto
Montegrande apoyara en forma especial
a un numero de lieeos equivalente a una matricula
de 40.000 estudiantes-es decir, entre 35 a 60 instituciones, aproximadamente-, que tengan
proyectos de innovacion, calidad y equidad especialmente promisorios y que cuenten eon
apoyos externos (comunidad local, empresas, instituciones de educacion superior) Los .
lieeos seleccionados seran de todas las regiones del pais. A traves de este programa el
Ministerio busca establecer una 'columna vertebral' de instituciones que contribuyan a
dinamizar el resto en terminos de «mejores practicas», tanto educativas como de gestidn.
136
1 6 0 A N O S D E ED U C A C I 6 N PUB L I C A
largos y solo un grupo de alumnos por estableeimiento, lo que ofrece un

aprovechamiento educativo extra-jornada de clases de las instalaciones por
alumnos y profesores, de importantes implicancias formativas e impactos
sobre equidad (al ofrecerse un espacio pedagogico al alumnado que tiene di-
ficultades para trabajar en sus casas). La extension del tiempo de trabajo es-
colar dejara al sistema funcionando con una Jornada semanal de 38 horas
en basica y 42 boras en el nivel medio. En promedio el sistema trabajara
200 horas anuales adicionales a la situacion pre-reforma, lo que equivale a

5 semanas de clases y dejar al sistema funcionando con 1.200 horas crono-
logicas anuales'27'. Respecto a este cambio, ya han presentado propuestas
para aplicarlo en 1997 poco mas de 3.000 establecimientos, correspon-
dientes a un 15% de la matricula'28), que no necesitan de inversiones en
obras de infraestructura para ponerlo en practica.
El financiamiento de esta crucial dimension de la agenda de cambio re-

quirio la aprobacion, en noviembre de 1997, de la ya mencionada ley
N° 19.532. La discusion de la ley de extension de la jornada escolar puso en
laagenda temas seculares sobre las relaciones entre estado y sociedad res¬
pecto a edueacion —como lo adecuado o no de asignar recursos piiblicos
para la construccion de infraestructura de establecimientos privados; o de-
finir comoobligatorio el cambio de jornada, que hizo revivir discusiones so¬
bre la libertad de ensenanza—. Al mismo tiempo, la manteneion del IVA en
su nivel actual de 18% propugnada por el Ejecutivo como base del finan¬
,
ciamiento de la reforma de la jornada escolar, cuestionada en un principio

por la Oposicion y luego aceptada por parte de ella, es una prueba clara de
la extension de los consensos respecto a las politicas de mejoramiento de
la calidad y equidad de la edueacion de la presente decada.
'27' En 1990 el sistema escolar estaba operando sobre la base de un ano lectivo real de
aproximadamente 880 horas (variable segun nivel del sistema). Decisiones del perfodo 1991-
1995 prolongaron el ano escolar en dos semanas -lo que elevd las horas anuales a aproxi¬
madamente 940- ; y otorgaron fondos especiales para las escuelas de escasos recursos que
prolongaran el horario de atencion a su matricula (programa de re/orzamiento de la jornada
escolar). La extension e intensificacion del tiempo de trabajo de alumnos y profesores ha
sido una constante en las politicas de mejoramiento de los anos 90.
'28' La mayoria correspondiente a escuelas rurales, pero tambien a poco mas de 180 liceos,
que equivalen a mas del 13% del universo subvencionado en el nivel secundario.
137
1 6 0 A N () S I) E E I) U C A C I 6 N P 0 B L 1 G A
Resultados de aprendizaje
Sin duda que el criterio de evaluacion decisivo en una politica educa-

cional que define sus objetivos en terminos de calidad y equidad, dice re-
lacion con los niveles de aprendizaje de los alumnos y la distribucion social
de tales aprendizajes. El conjunto de inversiones e innovaciones referido
tiene por proposito ultimo ofrecer unas oportunidades educativas de otro
nivel que el tradicional a la mayorfa de los alumnos. Y ello tiene su test mas
duro en los niveles de logro de la matricula en las competencias funda-
mentales que el sistema escolar se compromete a comunicar. La evidencia
siguiente, aportada por la comparacion de los resultados SIMGE de 1990
con los de los anos siguientes, permite sostener que hay una mejora soste-
nida en los promedios nacionales de logro en castellano y matematica, y

que esta es mayor en la edueacion municipal que en la privada pagada, pro-
duciendose una reduccion de la distancia entre la edueacion de elite y la de
las mayorias.
Los Guadros N°3 y N°4 se refieren a los resultados de aprendizaje en

castellano y matematicas del universo de la matricula de 4° ano basico en
el periodo 1990-1996. El alza del promedio nacional de logro en castellano
entre 1990 y
1996 es de 10.65 puntos porcentuales, mientras que en ma¬
tematica de 11.08 puntos. A1 mismo tiempo, si se considera la brecha en
es
rendimientos entre la edueacion municipal (57% de la matricula) y la par¬

ticular pagada (8% de la matricula), en castellano en 1990 esta fue de 22.75
puntos porcentuales, mientras que en 1996 baja a 17.89 puntos : una reduc¬
cion del tal brecha de 4.86 puntos. La misma comparacion para el caso de
matematica resulta reduccion de la distancia entre ambas depen¬
en una
dences de 5.96 puntos porcentuales. En el periodo la edueacion municipal

mejora, en ambas disciplinas, un poco mas que la privada subvencionada,
acortando, aunque marginalmente, la distancia entre ambas^29). Puede
sostenerse entonces que junto a un avance sostenido en calidad, tambien
es observable un movimiento del sistema en su conjunto en la direccion
buscada respecto a equidad, si bien las diferencias entre la edueacion de la

mayoria y la particular pagada sigue siendo marcada.
Entre 1990 y 1996, los rendimientos promedio en castellano de la edueacion munic¬

ipal mejoran 11.06 puntos contra 9.66 de la edueacion privada subvencionada; en
en
matematica, la edueacion municipal mejora en 11.65 puntos y la privada subvencionada en
10.01 puntos.
1A8
1 6 0 A N O S I) E E 1) 11 C A C 1 6 N I» U B E I C A
CUADRO N° 3
castellano, 4° basico
Promedios de logro en prueba SI MCE (*) -1990 a 1996-
Ano Nacional Municipal Part. Subv. Part. Pagado

1990 61,23 57,24 64,65 79,99
1992 68,00 63,96 70,75 86,84
1994 67,51 63,49 70,04 83,74
1996 71,88 68,30 74,34 86,19
Fuente : SIMCE.
(*) La prueba SIMCE mlde logros de aprendlzaje definidos como rrnnimos en los
programas oficiales de estudio y se toma a practicamente el conjunto de la cohorte
de cuarto y octavo ano en forma anual alternada. En 1994, por ejemplo, 224. 000
alumnos rindieron las pruebas de los 4tos anos. Las cifras de los cuadros N° 3 y
N° 4 expresan porcentajes promedios nacionales y por dependencia administrativa
—Municipals, Privados Subvencionados y Privados Pagados—.
CUADRO N° 4
matemAtica, 4° bAsico
Promedios de logro en Prueba SIMCE -1990 a 1996-
Ano Nacional Municipal Part.Subv. Part. Pagado

1990 60,07 56,18 63,11 79,88
1992 67,31 63,70 69,55 85,24
1994 69,25 65,37 71,33 86,42
1996 71,15 67,83 73,12 85,57
Fuente : SIMCE.
3. Estrategias y tensiones de la implementation

Respecto a un espectro de iniciativas de polfticas de la amplitud des-
crita, el tema de la implementacion lo acotaremos a los programas de me-
joramiento de la calidad y equidad de la educacion (R 900, MECE-Basica,
MECE-Media), vale decir a las iniciativas que buscan impactar directamen-
te el proceso
educativo en escuelas y liceos. Ordenaremos los puntos que
parecen esenciales en torno de tres focos : la redefinicion del papel e ins-
trumentos del estado; las estrategias que ordenan, desde la perspectiva del
139
16 0 AS O S D_E E D U C A C I 0 N PUBLIC A
Ministerio de Educacion, el conjunto de la intervencion; y algunas de las

tensiones y problemas del proceso de reforma.
Estado y su rol en educacion : nuevas caracteristicas del

centra del sistema en un sistema descentralizado
Una caracterizacion reciente de la evolucion de los climas politicos

respecto al rol del estado, caracteriza la decada del 70 como la del estado
maximalista, la del 80 como la del estado minimalista, y la decada presen-
te, como la del estado capaz. (Grindle, 1993) Tal caracterizacion es adecua-
da a la concepcion del papel del estado en educacion que subyace a las po-
liticas descritas. Es decir, la de un centro que actua a traves de nuevos
medios en un sistema descentralizado, que tiene capacidades de direccion
y orquestacion de nuevo tipo, y que combina su accion con regulaciones de
mercado. Una agencia central entonces correspondiente a un estado que no
es «remero» (productor de servicios) sino «timon» (Osborne y Gaebler,
1993) ; que suma a sus herramientas convencionales de la norma y el pre-

supuesto, una utilizacion creciente de los instrumentos de la informacion,
la evaluacion y los incentivos; que externaliza funciones y crea redes de
apoyo en la sociedad civil; y que concibe como una de sus funciones esen-
ciales la de velar, proactivamente, a traves de programas y estrategias ex-
plicitas y sostenidas en el tiempo, por la calidad del sistema en su conjun¬
to y, a traves de practicas de discriminacion positiva, por la equidad.
Los programas realizan estos principios en general, como estrategia de

intervencion del centro del sistema para levantar promedios de calidad y
aminorar las brechas entre tipos de escuelas, y a traves de los medios y me-
canismos especificos de implementacion. Entre estos destacan la volun-
su
tariedad de las instituciones para integrarse a ellos, los concursos de pro-
yectos, la participacion de la demanda en los procesos de adquisiciones, la
externalizacion de acciones, la construccion de redes institucionales de
apoyo a los establecimientos, y la aplicacion de criterios de discriminacion
positiva en la oportunidad y modulacion de los programas de acuerdo a gra-
dos de vulnerabilidad de la matricula.
Junto al
papel proactivo senalado respecto a calidad y equidad, el cam-
bio el papel del Estado exige el fortalecimiento de nuevas funciones
en
dentro del aparato administrativo. Quizas la mas importante de ellas es la

de superintendencia del proceso educacional. El establecimiento de reglas
claras, la fiscalizacion del cumplimiento de estandares y la evaluacion de los
resultados de las distintas unidades proveedoras de un bien publico, es uno
140
16 0 AN O S D E E 1) V C A C 1 6 N I' 0 B L I G A
de los ejes que debe fortalecerse en el corto a mediano plazo. Esto reque-
rira aclarar la aparente contradiccion de normas de la misma jerarqufa le¬
gal aparecerian en contradiccion, como, por ejemplo, entre el

que a veces
derecho la educacion y el de la libertad de ensenanza. Esta funcion esta
a
mucho mas desarrollada en el caso de la educacion superior que en el ca-

so de la educacion basica y media.
En efecto, mientras en el caso de educacion superior actualmente exis-

ten atribuciones que permiten a un organismo del Estado (el Gonsejo Su¬
perior de Educacion) cerrar instituciones por no ofrecer un producto de ca-
lidad, al menos durante el perfodo de acreditacion, en el caso de educacion
basica y media esta atribucion no existe, a pesar de que en este ultimo ca¬
so es el Estado el que esta financiando la provision del bien. Un sistema es-
colar mas fuertemente controlado por resultados (con un SNED perfeccio-

nado) debiera tambien admitir acciones de este tipo.
Estrategias : cuatro orientaciones
Objetivo generico : base del sistema con capacidades de diseno y

ejecucion de proyectos de alta calidad educativa.
En la base de la estrategia de intervencion sobre el sistema escolar en

los 90 esta la doble certeza de que las polfticas centradas en el mejoramien-
to de la calidad en educacion no se pueden decretar, y de que la competen-
cia entre establecimientos por matrfcula no es suficiente para el logro de los
niveles que nacionalmente se ambicionan en terminos de calidad de apren-
dizajes. El logro de la meta de una educacion de alta calidad para todos, de-
pende de las capacidades de la base profesional del sistema y los contextos
institucionales, de ideas y de incentivos en que esta se desempena, y ello
requiere complejos y prolongados procesos de construccion de capital hu-
mano e institucional. El eje que articula el conjunto de las intervenciones,
mecanismos y procesos descritos hasta aqui, es el objetivo de establecer
gradualmente en cada escuela y liceo unas nuevas capacidades de diseno y

ejecucion autonoma de sus propios caminos de respuesta a la demanda so¬
cial y politica de una 'educacion de alta calidad para todos'. En funcion de
ello, el Ministerio y sus programas intervienen a traves de un abordaje sis-
tefnico que incluye la combinacion de inversiones en nuevos medios y asis-
tencia tecnica directa, instalacion de incentivos a las capacidades de inno-
vacion de los docentes, y redes de apoyo externo a escuelas y liceos. Los
conceptos orientadores del cambio son el aprendizaje de actores y organi-

zaciones y la construccion institucional, tanto desde la cuspide como de su
141
1 6 0 A N O S D E E L) U C A G I 6 N P U B L I C A
base; y no la implantacion normativa de nuevas metas y quehaceres. Lo

que esta en juego es un eambio en las practicas de ensenar y aprender, y
un eambio en la cultura organizacional del sector. (Recuadro N° 3). En fun-
cion de ello se han articulado estos anos las orientaciones estrategicas que
a continuacion se describen.
RECUADRO N° 4
PRINCIPIOS DEL CAMBIO BUSCADO EN LA CULTURA ORGANIZACIONAL DEL

SECTOR ESCOLAR
1. De centra en cumplimiento de reglas/ a centra en responsabilidad por

resultados.
2. De trabajo individual y organizacion piramidal/ a trabajo en equipo y
organizacion de redes.
3. De cultura de la compartimentacion y la autorreferencia/ a cultura de la
comunicacion.
4. De la novedad yel eambio como interrupcion y ruido/ a la novedad y el
eambio oportunidad de mejoramiento.
como
5. Del eambio como implementacion de una receta o panacea / a sistemas

abiertos de busqueda diferenciada, ensayo y mejoramiento incremental.
6. De la evaluacion como amenaza y riesgo a evitar/ a la evaluacion como
elemento necesario y permanente de un accionar efectivo en un medio con
cambios rapidos.
a. Intervenciones sistemicas : la combinacion 'accion directa-incentivos-

redes'.
La reforma chilena, como debe ser claro a estas alturas, no apuesta a

un factor, o un " paquete " de ellos, como el decisivo en el eambio educacio-
nal. En eambio, considera este en terminos sistemicos, donde una imagen
pobre —porque es simplificadora en extremo— es la de un conjunto de vec-
tores interconeetados, convergiendo sobre la organizacion escuela y sus
actores y significados. Desde esta perspectiva, lo importante solo se logra a
traves de procesos en que interviene la cuspide y la base; que son de natu-

raleza prolongada, abierta e 'inductiva', pero regulada dentro de ciertos pa-
rametros orientadores; donde los incentivos y la competencia tienen un pa-
pel, pero tambien la norma y el rol proactivo del centro del sistema respecto
a los sectores mas vulnerables; donde las nuevas ideas juegan un papel
crucial, pero tambien las 'presiones facticas'establecidas por los nuevos

medios (bibliotecas, computadores, material didactico) y los espacios en
142
16 0 A N O S I) E E D U C A C I 6 N 1» 0 B L I C A
que se despliegan nuevas practicas (concursos de proyectos, contratacion

de asistencia tecnica externa, adquisiciones definidas con la participacion
de la demanda).
Tres estrategias hacen concreto el abordaje sistemico bosquejado :
a) accion directa sobre los establecimientos educativos;

b) incentivos y procesos competitivos;
c) redes de apoyo y externalizacion de acciones.
For accion directa se entiende la intervencion estatal, disenada en el

centro del sistema, y que interviene sobre las unidades operativas de este
«de arriba hacia abajo » con acciones de inversion material en las escue-
,
las y transformacion del proceso educativo, que se aplican en forma comun

sobre el conjunto o sub-conjuntos de establecimientos del sistema subven-
cionado. La accion directa es literalmente una «inyeccion de energia » a la
vena del sistema; una accion de «empuje» del centro
que busca quebrar
una dejar al conjunto del sistema operando en un nuevo marco de
inercia y
condiciones y practicas, sobre las cuales se incentivan procesos de diferen-
eiacion y respuestas individuates de cada escuela.
La esencia de la estrategia de accion directa es la combinacion de unas

inversiones en recursos de
aprendizaje —o tecnologia educativa—, destina-
das a cambiar en forma
profunda los contextos de aprendizaje ofrecidos a
las mayorfas, con programas integrales dirigidos a la modernizacion de la
pedagogfa en general, (la apropiacion por los profesores de unas nuevas
distinciones conceptuales y herramientas practicas), asf como al apoyo es-
pecffico de escuelas pobres, tanto urbanas como rurales.
Tanto el P. 900 como una proporcion importante de los componentes

y de los recursos de los dos MEGE, corresponden a una estrategia de inter¬
vencion directa.
Por incentivos y competencia, se entiende una estrategia que opera

apelando las capacidades de los establecimientos educacionales de movi-
a
lizarse ellos mismos en funcion de determinados objetivos, mediante incen¬
tivos economicos y profesionales, en el marco de procesos competitivos. Se
trata de una estrategia descentralizada, que opera «de abajo hacia arriba»,
en el sentido de que busca producir respuestas propias en las unidades de
base del sistema —escuelas y liceos—. Si el sfmil fisico de la estrategia pre-

cedente es la accion de «empuje» a la escuela por un ente externo, en es¬
te caso el sfmil es el de la autopropulsion. La estrategia referida se plasma
143
1 6 0 A N O S 1) E ED U C A G I 6 N P 0 B L 1 C A
desde el ano 92 en uno de los componentes

de alta innovacion de las poli-
ticas gubernamentales en curso : el de los concursos de Proyectos de Me-
joramiento Educativo (PME) ; asimismo, los mecanismos referidos estan en
la base del sistema de subvenciones y en el SNED.
El tercer elemento de la trfada es el de las redes de apoyo para escue-

las ylieeos. La mas importante en terminos institucionales y de recursos y
estabilidad, consiste en el apoyo intenso y prolongado que un conjunto de
universidades, a lo largo del pais, presta a cada establecimiento escolar que
ingresa a la referida red Enlaces de comunicacion a traves de computado-
res y uso educativo de la informatica. Una segunda consiste en la articula-
cion por el Programa MECE-Media, de una oferta de asistencia tecnica a es-

cuelas y lieeos, por parte de miles de consultores, que podran ser
libremente contratados por los establecimientos, para apoyo en la solucion
de problemas especificos. La primera puede ser caracterizada como una red
«pesada», que tiene 1111 nodo central que la dirige y que tiene relaciones
contractuales claras yprolongadas entre sus componentes y con los estable¬
cimientos; la segunda es una red «liviana», en la que no media una relacion
contractual entre los ofertantes de asistencia tecnica y el Mineduc, y en la
que la relacion con los establecimientos es de menor duracion.
b. Centro activo y unidades autonomas : tension productora de calidad

entrebase y cima del sistema.
As 1 como el crecimiento cuantitativo de los sistemas se llevo a cabo

mediante mecanismos centralizados, las politicas ordenadas por el objeti-
vo de la calidad son pensables solo a traves de la autonomia creciente de las
unidades operativas y la capacidad de iniciativa de sus docentes. Las poli¬

ticas resenadas definen nuevas relaciones
regulaciones estatales y entre
autonomia de las instituciones y sus aetores, en que las primeras operan co¬
mo marcos amplios dentro de los cuales se incentiva y se celebra la inicia¬
tiva y creatividad de las unidades descentralizadas y los individuos. A esto
responden : la comentada voluntariedad de las instituciones para ingresar

o no a los programas; las multiples ocasiones de discernimiento, eleccion
y diseno que plantean a los profesores los procesos de adquisiciones de bi-

bliotecas y material didactico en educacion media, asi como de contrata-
cion de asistencia tecnica; pero sobre todo, los espacios para el diseno y la
ejecucion propia caracteristicos de los Proyectos de Mejoramiento Educa¬

tivo (PME), que tambien es llamado 'componente de descentralizaeion pe-
dagogica'. Los principios de esta estan apuntando al encuentro de una pla-

nificacion deductiva —por el Mineduc central, desde arriba hacia abajo-,
144
160 AN OS I) E EDUCACI6N P 0 B L I G A
con las iniciativas provenientes desde las escuelas -desde abajo hacia arri-
ba, inductivamente—.
c. Incrementalismo : Sistemas abiertos y cambio permanente
El concepto de cambio que orienta a la reforma chilena no es la de una

reforma integral por medios normativos, o lo propio del esfuerzo de un sis-
tema que cada veinte o treinta anos busca responder al desaffo de ser con-
temporaneo con su socicdad. Una teorica del cambio de los sistemas edu-
cativos ha escrito que es tipico de los sistemas centralizados el tener un
patron de cambio espasmodico : la "gran reforma" cada cuarto de siglo o
mas. Es propio encambio de los sistemas descentralizados una pauta de
cambio de tipo incremental y continuo, resultante de unas relaciones en-
tre sistema educativo y sociedad que no son « congeladas » en un determi-
nado arreglo institucional y curricular, y que, en cambio, al ser mas abier-

tas y con multiples puntos de contacto con su medio externo, acarrean
procesos de adaptacion y cambio permanente (Archer, 1979).
Lo senalado, tiene multiples manifestaciones concretas en los cambios

en curso, y en la forma en que ellos se implementan. Asi, sin elaborar ma-
yormente :
•
hay incrementalismo en la forma de ordenarse en
elperiodo las diferentes iniciativas mayores : no hay
un momento privilegiado de cambio en que por
deereto del ejecutivo se reordena el sistema, sino una

sucesion de iniciativas y etapas, que se construyen
unas sobre otras.
•
hay incrementalismo en la cloble grachialidad con
que operan los programas : por un lado, no todos
los establecimientos elegibles ingresan a un
programa al mismo tiempo, por otro, estos no echan
a andar todos sus componentes en forma simultanea.
El proceso de cambio es ordenado, como se ha

planteado, mas por eonceptos de aprendizaje que
por logicas juridieo-pohtieas, y ello implica un
detenninado ritmo y orden de entrada de las
innovaciones, que es incremental.
145
1 6 0 AS OS D E ED U C AC I ON P 0 B II C A
•
lo senalado en el punto preeedente se manifiesta
asimismo el concepto de 'egreso' de
en
establecimientos respecto de una intervencion

detenninada,
con que operan tan to el P. 900 como el
MECE. En ambos programas, las eseuelas o liceos
que ban superado ciertas barreras 11 obtenido eiertas
metas —de aprendizaje de sus alumnos ; de paso por
una etapa de la intervencion— 'egresan', v pueden
aceeder a programas mas demandantes.
d. Modulacion de los programas y focalizacion : el nuevo concepto de

equidad.
Respecto a equidad, las estrategias aplicadas apuntan al objetivo de

ofrecer igualdad de oportunidades respecto a procesos y resultados. Y ello,
en una sociedad crecientemente diferenciada pero que no se quiere seg-
mentada, significa un nuevo concepto de equidad, que no descansa mas en

la nocion de una provision nacional homogenea, sino en el entendido de
que se debe avanzar hacia una educacion diferenciada en sus insumos y pro¬
cesos —porque diferentes son los grupos que atiende— para el logro de re¬
sultados similares. Asi, equidad en los anos noventa es : provision diferen¬
ciada para la obtencion de resultados similares; ateneion especial a los
requerimientos de los grupos que social y culturalmente estan mas distan-
ciados del lenguaje de la escuela; y focalizacion y discriminacion positiva en
la provision de insumos y apoyo tecnico. El programa de 'las 900 eseuelas',
asf como las acciones referidas al sistema de educacion basica rural, se ar-
ticulan segun estos principios; el orden de ingreso de los liceos al programa
MECE-Edueacion Media, tambien siguio criterios de discriminacion positiva.
Tensiones de la implementation
Un proceso de reforma educacional de la envergadura y caracterfsticas

que se han descrito, experimenta las contradicciones y problemas intrfnse-
cos a un proceso de cambio que ineluye no solo nuevas tecnologfas y me-
canismos institucionales sino que busca transformaciones en los criterios
y practicas de decenas de miles de profesionales de la educacion. Seria

materia de otro trabajo, y otra perspectiva de analisis, el intentar sistema-
tizar tales tensiones, conceptualizando los procesos en curso desde la diver-
sidad de actores y significados involucrados, asf como de sus pesos relati-
vos y su conflictualidad; o examinar los lfmites de las polfticas publicas
146
1 6 0 A N O S D E E D U C A G I 6 N P 0 B L I G A
respecto al cambio educativo. En vez, concluiremos solo enumerando las

principales tensiones que el proceso de reforma, a nuestro juicio, confron-
ta en la presente etapa.
a. Problemas de desalineacion o asincronias entre distintos ambitos de

intervencion de las poh'ticas. Las distintas iniciativas impactan a escuelas
y liceos, pero en forma paralela, con mucho menos sinergia de la plantea-
da en los disenos, y con areas importantes que aun no han sido abordadas.
Destacan en este punto las asincronias o desfases entre :
•
la normativa querige al sistema eseolar. y los
principios currieulares, pedagogicos y evaluativos
que empujan los programas de eainbio del
MINEDUC ;
•
la consistencia,
grado de preparacion y reeursos
invertidos llegar a las eseuelas y liceos a traves de
en
los programas de mejoramiento, y la dimension de

modernizacion de la gestion del sector ;
•
el avance pedagogico de las escuelas y liceos, y el
atraso comparado de la formacion inieial de
docentes ;
•
la centralidad que en las nuevas funciones del
Minedue ocupa un sistema de evaluaeion, y el
aislamiento relativo del sistema vigente de medicion
de la ealidad de la educacion respecto al resto de las
politicas ;
b. Sobrecarga de la agenda de cambio : si se distingue entre tiempo

politico, tiempo tecnico, tiempo de la burocracia y tiempo pedagogico o de
los docentes, (Braslavski; Gosse, 1996) el de mayores requerimientos es el
ultimo. Logicas politicas y tecnicas han determinado el ritmo de los cam-
bios y la agregacion de intervenciones examinada. Desde la perspectiva de
los profesores, sin embargo, el cuadro puede tener algunos rasgos de «una
nueva cosa detras de otra», sin tiempo para la apropiacion real de las ope-
raciones y signif'icados de las nuevas practicas que promueven las politicas.

Esto no ha sido tornado suficientemente en cuenta por los decisores : la
agenda de cambio esta probablemente sobrecargada, mas alia de las capa-
cidades de absorcion de un cambio cultural por cualquier actor en un pla-
zo breve. Debe notarse, sin embargo, que, como se ha reiterado, una de las
147
16 0 A N O S D E E D U C A C I 6 N P (J B L I C A
condieiones de contexto quefavorecen a la reforma en forma decisiva, es

que cuenta con un horizonte de tiempo como para acomodar el «tiempo
largo » de los cambios en practicas y significados pedagogicos.
c. Ausencia de un discurso o de unas practicas comunicativas de la
politica, que integren en forma efectiva el conjunto vasto de las distintas

iniciativas, y lo logren a su vez integrar con significados caros a la tradicion
docente como : educacion publica como deber y funcion crucial del esta-
do; etica y formulaciones de 'deber ser', como central a la identidad docen¬

te ; la educacion como actividad esencialmente moral —y secundariamen-
te instrumental—; rol central y de liderazgo del Mineduc; solidaridad y no
competencia; participacion y no tecnocracia. El tema aun pendiente es la

construccion de un nnevo sentido comun compartido entre estado y pro-
fesion docente respecto a las caracterfsticas organizacionales y las funcio-

nes de la educacion subvencionada, que integre las tradiciones estado-do-
centistas del profesorado. Si bien la reforma ha sido singularmente exitosa

en producir practicas a nivel de las eseuelas, no tiene un discurso
nuevas
al nivel macro satisfaga a la profesion docente. Ello no la ubica en con¬
que
tra de la reforma, ni mucho menos, pero no le permite integrar lo nuevo en
una vision propia, que de cuenta renovada de sus valores tradicionales.
En el ambito que resenamos, es interesante comprobar la asimetrfa res¬

pecto al concepto de participacion entre profesores y autoridades. Mientras
estas consideran a los PME y los microcentros rurales, o el nuevo rnareo cu-
rricular y el espacio que abre a definiciones por cada comunidad educati-
va, o los procesos de adquisicion de tecnologfa educativa a partir de opcio-
nes de los docentes de cada establecimiento secundario, como otras tantas
muestras de participacion —de decenas de miles de profesores, real y efec¬
tiva—, los profesores consideran que hay falta de participacion porque, por
ejemplo, no se los consulto sobre la extension de la jornada escolar, o por¬
que no hay debate sobre el " tipo de hombre " y de sociedad para el cual la
educacion forma (Dastres y Spencer, 1997). Mientras unos apuntan a la es-
cuela y conciben la participacion en el contexto de su profesionalizacion y
autonomizacion efectiva, los otros estan mirando el espacio de discusion
publica y los debates ideologicos a nivel societal.
d.
Insuficiencia de las politicas respecto a equidad y nuevas formas de
exclusion y desigualdad : pese a los esfuerzos de focalizacion de las polftieas
de acuerdo a criterios de discriminacion positiva, los recursos destinados a
las eseuelas mas vulnerables han sido insuficientes. (E. Garcfa-Huidobro,

1996; Hopenhayn, 1996). Adicionalmente, el ordenamiento jurfdico impide
o dificulta contrarrestar las acciones de seleccion y expulsion de alumnos
148
16 0 A ft O S D E E D U G A G I 6 N P 0 BL I G A
que llevan
a cabo establecimientos privados con subvencion estatal, y tam-
bien algunos municipales, por razones como bajos rendimientos, situacion
matrimonial de los padres, embarazo adolescente, SIDA. (Nunez, 1996).
La reforma de la educacion escolar en Chile en los 90 ha aplicado una

estrategia sin precedentes en la historia del pais, consistente en una inter-
vencion sistemica, sostenida por un periodo prolongado, orientada a trans-
formar los contextos y practicas de ensenanza y aprendizaje, sin afectar, du¬
rante los primeros 6 anos, el curriculum ni la estructura del sistema;
tampoco sus sistemas de evaluacion. Recien en 1996 se inicia el cambio cu-

rricular en basica, y en 1997 concluira la elaboracion del nuevo marco cu-
rricular la educacion media. Los cambios en el curriculum implicaran
en
cambios ademas en los textos de estudio y en los sistemas de evaluacion.

La redefinieion del nuevo que de la educacion escolar se implementara en
un sistema preparado para el cambio por la accion de las politicas descri-
tas en este trabajo.
En lo que va de la decada, se han instalado medios y principios de cam¬

bio que se estan probando efectivos, en la mayorfa de los factores claves de-
terminantes del nivel educativo de un pais. Por delante, el ritmo de las trans-
formaciones educativas y sus efectos sobre el aprendizaje cognitivo y moral
de alumnos y alumnas, es probable que sea mas el propio de los procesos de
descubrimiento, apreciacion y aprendizaje de nuevas practicas en la base del
sistema, que el de las decisiones politicas y tecnicas en su cuspide. Lo que
debe ser subrayado es que por primera vez en el siglo, los consensos socia-
les y politicos sobre la centralidad y naturaleza de los cambios requeridos en
la educacion escolar, parecen asegurar que el sistema puede contar con los
tiempos largos requeridos para que el cambio en las practicas y criterios
orientadores de su base profesional tenga lugar, y con un marco de politicas
que asegure la mantencion del impulso transformador.
149
BIBLIOGRAFIA
Bibliografta (artfculo de Fredy Soto)

Cifuentes, Abdon. 1936. Memorias. Santiago. Nascimento.
Corporation de Promocion Universitaria. 1986. El Sistema Educacional

Chileno. Elementos para unAnalisis Global. Santiago. Cpu.
Ministerio de Educacion. 1995. Compendio de Informacion Estadfstica.

Santiago, s. n.
Ministerio de Justicia, Culto e Instruction. Memorias. (MJCI).
Ministerio de Justicia e Instruccion. Memorias. (MJ1).
Ministerio de Instruccion. Memorias. (MI).
Navarrete, Mariano. 1934. Los Problemas Educacionales. Mi Paso por el Ministerio de

Educacion. Santiago. Ercilla.
Munoz Hermosilla, Jose Maria. 1918. Ilistoria Elemental de la Pedagogia Chilena. Santia¬
go. Minerva.
Nunez, Ivan. 1997. «La Fundacion del Ministerio de Educacion ». Revista de Educacion N°
243. Abril 1997. Ministerio de Educacion. Santiago.
Puyol Correa, Olga. 1993. Diez Aiios de Educacion Municipalizada en la Comuna de Las
Condes. Tesis Licenciatura en Educacion.
Valdivia. Universidad Austral de Chile. Facultad de Filosofia y Humanidades.
Salas, Darxo. 1917. El Problema Nacional. Bases para la Reconstruction de Nuestro Siste¬
ma Escolar. Santiago. Universitaria.
Servan-Schreiber, J. J. 1971. El Poder Regional. Barcelona, Espaila.

Manifiesto de 1971. Dopesa.
151
160 ANOS DE EDUCACI6N 1'ClBL I C A
Sociedad Gonstruotora de Establecimientos Educacionales. 1987. 50 Anos de Labor. 1937

-
1987 Santiago. Mimeo.
Soto Roa, Fredy. 1994. Historia de la Educaeion Chilena. Inedita.
Superintendencia de Educaeion Publica. 1965. Recopilacion de Antecedentes Acerca de la

Historiav la Evolucion de la Educaeion en Chile. Santiago. Mimeo.
Superintendencia de Educaeion Publica. 1970. Boletin Asesoria Juridiea N°l. Santiago. Mimeo.
Universidad de Chile. Facultad de Filosofia y Educaeion. Departamento Central de Ciencias

Sociales. Instituto de Educaeion. Centro de Documentacion. 1964. Alio Pedagogico 1963.
Santiago. Universitaria.
Valdes Canje, Julio. 1910. Sineeridad. Chile Intimo en 1910.

Santiago. Universitaria.
152
16 0 A NO S DE E I) U C A C I 6 N P 0 B L I C A
Bibliografia (articulo de Cristian Cox y Pablo Gonzalez)
Aedo, C. (1996) Calidad de la educaeion y elementos de mercado, en Enersis (ed.) Educa¬

eion en Chile : Un desafio de Calidad, Antartica, Santiago.
Angell, Alan, (1996) Improving the quality end equity of education in Chile : the Programa
900 Eseuelas and the MECE-Basica, en A. Silva, editor, Implementing Policy Innovations in
Latin America, BID, Washington.
Archer, Margaret S. (1979) Social Origins of Educational Systems, Sage Publications, Lon-
dres.
Braslavsky, C. y Cosse, G. (1997) Las actuales reformas educativas en America Latina : cua-
tro aetores, tres logicas y ocho tensiones, PREAL, Santiago.
CEPAL y UNESCO, (1992) Educaeion y Conocimicnto : eje de la transformacion produe-

tiva con equidad, Santiago de Chile.
Comite Tecnico Asesor del Dialogo Nacional sobre la Modernizacion de la Educaeion Chile-
na, Comision Nacional para la Modernizacion de la Educaeion,.(1995) Los desafios de la edu¬
caeion Chilena frente al Siglo XXI, Edit. Universitaria, Santiago.
Dastres C, Spencer C. El proceso comunicativo de la reforma edueativa, Mimeo, Instituto

,
de Sociologfa, Universidad Catolica de Chile, Santiago.
Fuller, B. and P. Clarke (1994) "Raising School Effects While Ignoring Culture? Local Con¬
ditions and the Influence of Classroom Tools, Rules, and Pedagogy", Review of Educational
Research, Spring, Vol. 64, N°l, pp. 119-157.
Garcia-Huidobro, J. E. Editor, (1989) Escuela, Calidad e Igualdad, CIDE, Santiago.
Garcia-Huidobro, J. E. , (1996) "Equidad y Educaeion en Chile", borrador de trabajo, Mi-

neduc.
Glennester, H. y W. Low (1993) "Education", en .1. Hills (editor) The State of Welfare, Cla¬
rendon Press, Oxford.
Gonzalez, P. (1996) "La Gestion financiera de unidades educativas bajo el regimen de sub-
venciones imperante en Chile", en Serie Estudios Municipales N°7, pp. 195-216.
Grindle Merilee, (1993) Challenging the State, Crisis and Innovation in Latin America and
Africa, Harvard Institute for International Development, Harvard University, Cambridge,
Mass.
Hirschman, A. O (1973) Exit, Voice and Loyalty, Harvard University Press, Cambridge,
Mass.
Hopenhayn, M. (1996) El desafio edueativo : en busea de la equidad perdida, Seminario -

Taller, Asignacion de recursos para el mejoramiento de la calidad y equidad edueativa, CE-
B\L, Santiago de Chile.
153
160 ANOS DE EDUCAClON POBLICA
Israel, A. (1997) A guide for the perplexed : institutional aspects of social programs, N° SOG
96-105, Washington.
Johnes, G. (1993) The Economics of Education, The Macmillan Press, Hong Kong.
Lemaitre, M. J. (1997) Turning improvement into reform

, : Secondary education in Chile
1991-2001, mimeo, Mineduc-MEGE, Santiago.
Medlin, C. A. (1996) "Applying Economic Logic to Education Finance : Chile's Experiment

with the per-student subsidy" CEB\L, Santiago.
,
Ministerio de Edueacion, Programa MECE, (1993) Informe Conversaeion Nacional sobre

Education Media, Santiago.
Ministerio de Edueacion (1997) Objetivos Fundamentales y Contenidos Minimos Obliga-
torios de la Edueacion Media, Consulta Nacional. Santiago.
Mizala, A. M. Pena y P. Romaguera (1997) "Informe final : Sistema Nacional de Evaluation

,
del Desempeno Docente", Mineduc, Santiago, Chile.
Nilo, S. , (1996) Hitos en la modernization de la edueacion media chilena, en Estudios So-

ciales N°87, CPU, Santiago.
Nunez, I. (1996) Politica Social en edueacion : equidad, calidad, cualidad, Revista de Traba-
jo Social, PUCCH, Santiago.
Osborne D. y T. Gaebler (1993), Reinventing Government, A Plume Book.
PIIE, (1990) Edueacion y Transition Deinocratica, Propuesta de Pob'ticas Educacionales,

Santiago.
Reich R. B. , (1992) The Work of Nations Vintage Books.
Unicef (1990) Conferencia Mundial sobre Edueacion para Todos, Satisfaction de las nece-
sidades basicas de aprendizaje : una vision para el decenio de 1990, UNICEF, Nueva York
La vasta y profunda Reforma Edueacional que hoy
se Ileva a vabo, recoge el aporte que a lo largo de
la historia han hecho homhres y mujeres compro-

metidos con la educacion en nuestro pais. Figuras
como Valentin Letelier. Gabriela

Mistral, Pedro
Aguirre Cerda y tantos otros, en una actitud visio-
naria, propiciaron cambios profundos y significa-
tivos en nuestros sistema edueacional. La historia
de la educacion chilena es tambien la historia de
constantes innovacionespedagogicas que han sido
ejemplo para muchos paises de nuestro continente.
La reforma actual se centra en la calidad de la

educacion, v mas particularmente en la formation
de las personas y en el protagonismo de los sujetos
que aprenden. Es la materialization efectiva de las
aspiraciones y propuestas de los pedagogos chile-
nos de lasprimeras decadas de este siglo, de los re-
formadores de 1928, de la escuela nueva, de los
profesores que impulsaron cambios, de la renova¬
tion y experimentation pedagogica en los ahos 30,
40 y siguientes.
Esta publication refiere a los 160 ahos de histo¬

se
ria de la educacion publica en Chile, que se remon-
ta a 18379 aho en que por ley de la Republica se
crea la Secretaria de Estado responsable del sector
educacion.
*v

160 Años de Educacion Publica

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

160 Años de Educacion Publica

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

160 Años de Educacion Publica

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

BIBLIOTECA NACIONAL DE CHILE

Registro Seaco .Cx.T&r...

160 anos de educacion publica

Cristian Cox - Pablo Gonzalez - Ivan Nunez -

Diseno : Mario Casassus

Impresion : Litografla Valente Ltda.

Alameda 1371, Piso 6, Santiago

Registro de Propiedad Intelectual ' En tramite

Cristian Cox D. ■ Pablo Gonzalez 8.

LA HISTORIA DEL MINISTERIO DE EDUCACION

Evolucion de la administracion del sistema educacional chileno 11

EL MINISTERIO DE EDUCACION DE CHILE (1927-1997)

Ya desde lafundaci&n misma de la Republica, el Estado venia

represento un gran paso adelante, que permite reconocer una

El siglo pasado presencio la paulatina pero persistente tarea de

En 1927, se did otro salto adelante, al encargarse al antiguo

Ese mismo ano 1927, el 30 de noviembre, se denomina al

Ministerio, «de Educacion» El cambio de denominacion,

El Ministerio de Educacion de hoy dia esta encabezando una

En sus setenta ahos de vida

Educacion politica permanente, la de asegurar

oficial del Ministerio. En la biografia institucional, lo que han

Como parte de una conmemoracion institucional que debiera

En el primero, el profesor Fredy Soto describe la trayectoria del

de la responsabilidad del Estado en la educacion y que, incluso,

administration del sistema educativo.

En el segundo texto, el profesor Ivan Nunez analiza, en sus dimensiones

cambiantes relaciones con el entorno.

En el tercer trabajo, el sociologo Cristidn Cox y el economista Pablo

Estos tres trabajos constituyen la «historia oficial» del Ministerio de

FREDY SOTO ROA

Historia del Ministerio de Educacion

La educaciOn no fue asunto de preocupaciOn de la sociedad en los si-

cuelas que ensenaban a leer y escribir a los «mochachos». Ensenanza que

En los siglos XVII XVIII las escuelas de primeras letras dependen de

Lo que hoy dla llamamos educacion media se daba en las escuelas de

Las escuelas de latinidad fueron muy escasas. La primera se abre pe-

ordeno se le pagaran cuatrocientos pesos oro, pero la orden real no pudo

Los jovenes criollos ingresaban al Gonvictorio de San Francisco Javier,

Tanto la instruccion de las primeras letras como la secundaria sufrie-

Universidades las bubo desde muy temprano en el siglo XVII. La orden

pania de Jesus, en 1623, la Pontificia Universidad de San Miguel. Ambas

La sogiedad no cambia en 1810. Los viejos ritos y costumbres sobre-

Las preocupaciones de los gobernantes republicanos entre 1810 y 1830

En 1813, Santiago tenia solo siete escuelas

O'Higgins muestra su interes por la educacion al contratar a Diego

EI primer intento de organizar la educacion en funcion de una estruc-

Santiago un Instituto Normal del cual dependerfan todos los establecimien-

En 1825 se establecio un Tribunal de Instruccion, cuyos

viviendo la idea el Instituto Normal, visitar las escuelas y mejorarlas. En

La Constitucion de 1833 determina con claridad tres aspectos de or-

ganizacion del sistema : a) la educacion debfa ser atencion preferente del

la inspeccion general de la ensefianza nacional, dependiendo directamen-

EL 1° DE FEBRERO DE 1837, DURANTE EL GOBIERNO DE JOAQUl'N PR1ETO, Se

para abrir escuelas, becar alumnos, enviar socorros, recompensas o pensio-

requieran y otras referidas a expediciones cientfficas.

La ley la Universidad de Chile, en 1842, le entrego a la Facul-

El 23 de abril de 1844 se dicto el reglamento que establecio los proce-

« Hasta aquf el gobierno ha sido ese centro, pero no