Boletin 245 Consejo de Estado

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BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

República de Colombia
Consejo de Estado
Marta Nubia Velásquez Rico

Presidenta Consejo de Estado
COMITÉ EDITORIAL
Rocío Araújo Oñate
Hernando Sánchez Sánchez
Sandra Lisset Ibarra Vélez
Marta Nubia Velásquez Rico
Jaime Enrique Rodríguez Navas
Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz
Myriam Stella Gutiérrez Argüello
Óscar Darío Amaya Navas
Paula Johanna León Mora
RELATORÍAS
Sección Primera de lo Contencioso Administrativo
Liliana Marcela Becerra Gámez
Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo
Gloria Cristina Olmos Leguizamón
Antonio José Sánchez David
Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo
Jorge Eduardo González Correa
Natalia Rodrigo Bravo
Natalia Yadira Castilla Caro
Guillermo León Gómez Moreno
Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo
María Magaly Santos Murillo
Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo
Wadith Rodolfo Corredor Villate
Sala de Consulta y Servicio Civil
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
Yulieth Esperanza Rodríguez Nieto
Acciones Constitucionales
Pedro Javier Barrera Varela
Camilo Augusto Bayona Espejo
Juan Alejandro Suárez Salamanca
DISEÑO
Oficina de Divulgación y Prensa
PUBLICACIÓN
Oficina de sistemas
Boletín del Consejo de Estado.

Jurisprudencia y Conceptos.
No. 245, agosto 2021
ISSN: 2711-385X
www.consejodeestado.gov.co
Consejo de Estado
Calle 12 No. 7-65, Bogotá D.C.
Palacio de Justicia
Bogotá D.C. – Colombia

CONTENIDO
CONTENIDO ................................................................................................................3
EDITORIAL.....................................................................................................................4
I. NORMAS ANULADAS ....................................................................................5
II. NORMAS SUSPENDIDAS ...............................................................................6
III. LEGALIDAD CONDICIONADA ..................................................................6
IV. EXHORTOS........................................................................................................6
V. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN .................................................................7
VI. ASUNTOS CONSTITUCIONALES............................................................ 11
VII. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO .............. 26
VIII. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ............................................. 31
IX. SECCIÓN PRIMERA ...................................................................................... 34
X. SECCIÓN SEGUNDA ................................................................................... 42
XI. SECCIÓN TERCERA ..................................................................................... 50
XII. SECCIÓN CUARTA ...................................................................................... 61
XIII. SECCIÓN QUINTA ....................................................................................... 76
XIV. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL ............................................... 83

EDITORIAL
En la edición 245 del «Boletín del Consejo de Estado- Jurisprudencia y Conceptos» se reseñan
cinco normas anuladas, una norma suspendida, una norma cuya legalidad fue condicionada y se
hace referencia a un exhorto realizado por la Sección Segunda a la Comisión Nacional del
Servicio Civil.
Como providencias de gran importancia se pueden encontrar dos decisiones de unificación. En
el primer caso, la Sección Segunda profirió sentencia de unificación sobre la procedencia de los
descuentos de aportes a salud de las mesadas adicionales de junio y diciembre que reciben los
docentes pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En el segundo caso, la Sección Cuarta sentó jurisprudencia sobre el término de notificación del
requerimiento especial respecto de las declaraciones del impuesto sobre la renta de los
contribuyentes sujetos al régimen de precios de transferencia.
Por otro lado, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia del 25 de mayo de
2021 declaró la pérdida de investidura de un representante a la Cámara por la circunscripción
electoral del departamento de Arauca para el período 2014-2018, por violar el régimen de
incompatibilidades (incompatibilidad prevista en el numeral 4° del artículo 180 constitucional).
La Sala Quince Especial de Decisión, en otro pronunciamiento, consideró que todas las
edificaciones clasificadas como indispensables o de atención a la comunidad, deben cumplir con
la obligación de evaluación del nivel de vulnerabilidad sísmica.
Finalmente, en un concepto de mayo del año en curso, la Sala de Consulta y Servicio Civil
consideró que el término para la socialización del informe final de la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición debe ser fijado por el Presidente
de la República, mediante un decreto ejecutivo.
Se encontrarán, igualmente, autos y sentencias expedidas por las secciones y subsecciones de
la Corporación en temas ordinarios y constitucionales de la mayor relevancia para la
actualización del conocimiento en Derecho Público.
Damos la bienvenida a los nuevos suscriptores y agradecemos la permanencia de nuestros
lectores habituales. Para aquellos quienes este es su primer acercamiento al "Boletín del Consejo
de Estado - Jurisprudencia y Conceptos" los invitamos a suscribirse
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ediciones.

I. NORMAS ANULADAS
1. La expresión “la UGPP contabilizará aquellos aprobados en el marco del programa PAEF” del
artículo 4 de la Resolución nro. 1361 del 2 de julio de 2020 expedida por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
Consejo de Estado, Sala Veinticuatro Especial de Decisión, sentencia del 2 de julio de 2021, C.P.
Guillermo Sánchez Luque, radicación 11001-03-15-000-2020-04467-00(CA) (acumulado 11001-
03-15-000-2020-04468-00) (ver página 32 de este boletín).
2. El acto administrativo verbal de fecha 6 de diciembre de 2017, a través del cual se negó la
remisión del Proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara–005 de 2017 Senado, “por medio
del cual se crean 16 circunscripciones transitorias Especiales de Paz para la Cámara de
Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026- Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz”, para su promulgación y control de constitucionalidad, expedido por el presidente del
Senado de la República.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1 de

julio de 2021, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación: 11001-03-24-000-2017-00474-00
(ver página 40 de este boletín).
3. Apartado B) del artículo 8 y artículo 10 del Acuerdo 20171000000086 de 2017, “Por el cual se
modifica y adiciona parcialmente el Acuerdo No. 20161000001296 del 29 de julio de 2016, a
través del cual se convocó a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los
empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al Sistema General de Carrera
Administrativa de algunas entidades del Orden Nacional, Convocatoria No. 428 de 2016”expedido
por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Artículos 29 y 31 del Documento compilatorio de los
acuerdos contenidos de la convocatoria 428 de 2016 -grupo de entidades del orden nacional.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de

mayo de 2021, C.P. César Palomino Cortés, radicación: 11001-03-25-000-2017-00767-00(4044-
17) acumulados (ver página 47 de este boletín).
4. El Decreto 2054 del 16 de octubre de 2014, “Por el cual se reglamenta el numeral 3 del artículo
178 del Decreto Ley 960 de 1970”, expedido por la presidencia de la República.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

sentencia de 13 de mayo de 2021, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación 11001-03-25-
000-2014-01431-00(4668-2014) (ver página 48 de este Boletín).
5. El Concepto 100208221000521 del 5 de marzo de 2019, expedido por la Dirección de Impuestos

y Aduanas Nacionales DIAN (también identificado con el radicado 000S2019005739).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 29 de julio

de 2021, C. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, radicación: 11001-03-27-000-2020-00017-00
(25346) (ver página 68 de este boletín).

II. NORMAS SUSPENDIDAS
La Ordenanza 007 de 2016, “Por la cual se reglamenta la participación de menores de edad en eventos de
maltrato animal y se regula la participación del Departamento de Norte de Santander en estas
actividades”, proferida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander: Los artículos 1, 2, 4 y 5.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 27 de mayo

de 2021, C. P. Oswaldo Giraldo López, radicación: 54001-23-33-000-2018-00285-01. (ver página
35 de este boletín).
III. LEGALIDAD CONDICIONADA

El Oficio 1548 del 5 de febrero de 2016, expedido por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales DIAN, en el entendido de que el gravamen para el transporte terrestre automotor
especial atañe solamente a los servicios especiales prestados como transporte privado que
satisface necesidades de movilización del ámbito de las personas naturales y/o jurídicas que los
usan; y que la exclusión de IVA para las diferentes modalidades de transporte especial depende
del cumplimiento de las condiciones legales y reglamentarias que caracterizan al servicio público
de transporte terrestre automotor especial, según la modalidad de que se trate.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 1° de julio

de 2021, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, radicación: 11001-03-27-000-2017-00011-00
(22964) (ver página 65 de este boletín).
IV. EXHORTOS
La Sección Segunda exhortó a la Comisión Nacional del
Servicio Civil para que se abstenga en las convocatorias
de concursos de méritos de establecer pruebas de
confianza, entrevista con polígrafo eliminatorias y de
exclusión del proceso de selección.
Se exhorta a la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), para que en el futuro se abstenga de
establecer en las reglas o bases de las convocatorias a concurso público de méritos, para el
ingreso a la Función Pública, pruebas de confianza, entrevista carácter eliminatorio, «con uso de
polígrafo» y de «exclusión» del proceso de selección”.

mayo de 2021, C.P. César Palomino Cortés, radicación: 11001-03-25-000-2017-00767-00(4044-17)
acumulados.

V. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN

1. La Sección Segunda profirió sentencia de unificación
sobre la procedencia de los descuentos de aportes a salud
de las mesadas adicionales de junio y diciembre que reciben
los docentes pensionados afiliados al FOMAG.
Síntesis del caso: Se demandó la nulidad del acto de reconocimiento pensional en cuanto ordenó
efectuar los descuentos de los aportes para salud sobre las mesadas pensionales adicionales de junio
y diciembre, así como del acto que negó la suspensión de dichas deducciones y se solicitó la devolución
de las ya efectuadas. Se argumentó que aquellos no son procedentes según los artículos 5 de la Ley
43 de 1984 y 1 del Decreto 1073 de 2002, además, porque tal descuento equivale a un aporte del 24%,
cuando debe corresponder al 12%.
PROCEDENCIA DE DESCUENTOS A SALUD DE LAS MESADAS PENSIONALES DE LOS DOCENTES -

Son procedentes los descuentos con destino a salud en el porcentaje del 12% señalado en el artículo
204 de la Ley 100 de 1993, así como las normas que lo modifiquen, de las mesadas adicionales de
junio y diciembre de los docentes / REVISIÓN DE TESIS QUE LIMITAN LOS DESCUENTOS A SALUD
DE LAS MESADAS PENSIONALES ADICIONALES - Excepción del artículo 5 de la ley 43 de 1984.
Alcance del artículo 1 del decreto 1073 de 2002. Condición de afiliados al FOMAG de los docentes
pensionados. Descuentos de las mesadas adicionales no equivalen al 24%. Interpretación
gramatical del artículo 204 de la ley 100 de 1993 / EFECTOS EN EL TIEMPO DEL PRECEDENTE – se
aplicará a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, a través
de acciones ordinarias, con la salvedad de aquellos en los que haya operado la cosa juzgada
Problema jurídico: ¿Debe ordenarse la suspensión de autorizado por el artículo 143 de la Ley 100 de 1993,
los descuentos de los aportes con destino a salud de para compensar el aumento de la cotización en salud,
las mesadas adicionales de junio y diciembre del no vulnera el derecho a la igualdad del personal
docente pensionado […]? afiliado al FOMAG. En efecto, la Corte sostuvo que,
por una parte, al alcanzar el estatus cesa la obligación
Tesis: “«No debe ordenarse la suspensión de los de cotizar a pensión, lo cual coadyuva de cierta
descuentos de los aportes con destino a salud de las manera el aumento de la cotización en salud. Por otra
mesadas adicionales de junio y diciembre […], como parte, enfatizó que la cotización en salud no puede ser
quiera que aquellos son procedentes en el porcentaje considerada autónoma e independiente del régimen
del 12% previsto por el artículo 204 de la Ley 100 de especial que le asiste, sino que está ligada al conjunto
1993 o el señalado por las normas que lo modifiquen de servicios que presta el FOMAG, regulado por la Ley
o adicionen, de conformidad con lo regulado por el 91 de 1989, el cual presenta diferencias favorables
inciso 6 del artículo 8 de la Ley 91 de 1989 y el artículo respecto del régimen general, por lo tanto, la ley no
81 de la Ley 812 de 2003. […] en aplicación de la regla tenía que prever un ajuste idéntico al señalado por la
jurisprudencial fijada, según la cual son procedentes Ley 100 de 1993. Otro razonamiento que se expone
los descuentos por concepto de aportes a salud de en el recurso de apelación es el relacionado con la
las mesadas pensionales adicionales de junio y aplicación de los artículos 5 de la Ley 43 de 1984 y 1
diciembre que reciben los docentes pensionados del Decreto 1073 de 2002, […] En lo relativo a la
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales primera de las normas invocadas, es importante
del Magisterio, de acuerdo con lo señalado por el precisar que no tiene como destinatarios a los
artículo 8, inciso 5, de la Ley 91 de 1989. […] por virtud docentes pensionados. Adicionalmente, debe tenerse
del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el valor del en cuenta que el inciso 6 del artículo 8 de la Ley 91 de
aporte que efectúan los docentes pensionados fue 1989, que prevé la obligación para los pensionados
equiparado al previsto para el régimen general en el afiliados al FOMAG de hacer aportes de las mesadas
artículo 204 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de adicionales, es posterior a la Ley 43 de 1984, por lo
2003, esto es, en el 12% o en el porcentaje que tanto, esta última no podría ser aplicable. Respecto de
señalen las normas que lo modifiquen o adicionen. […] la segunda de las disposiciones invocadas, esto es, el
según lo considerado por la sentencia C-369 de 2004 artículo 1 del Decreto 1073 de 2002, antes se precisó
de la Corte Constitucional, el hecho de que el que esta regula los descuentos de las mesadas
legislador no hubiera previsto un ajuste semejante al adicionales destinados al pago de los créditos o
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deudas que contraen los pensionados en favor de su deducción la cotización equivaldría al 24% de la
organización gremial, fondos de empleados y de las mesada, cuando lo procedente es el 12% mensual.
cooperativas, así como las cuotas a favor de las Cajas Este argumento tampoco tiene vocación de
de Compensación Familiar para efectos de la prosperidad, si se tiene en cuenta que en los meses
afiliación y de las cuotas mensuales por este en los que el beneficiario de la prestación recibe dos
concepto, mas no están referidos a los aportes a mesadas, el aporte del 12% lo hace sobre el total de
salud. En ese orden, tampoco sirve de sustento lo devengado en ese mes, lo que equivale al
jurídico para acceder a la solicitud del pensionado. […] descuento del mismo porcentaje de cada una de las
la parte demandante afirmó que, de efectuarse tal mesadas que recibe».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia

de 3 de junio de 2021, C.P. William Hernández Gómez, radicación: 11001-66001-33-33-000-2015-
00309-01(0632-2018) SUJ-024-CE-S2-2021, con salvamento parcial de voto del consejero Carmelo
Perdomo Cuéter.
2. La Sección Cuarta sentó jurisprudencia sobre el término

de notificación del requerimiento especial respecto de las
declaraciones del impuesto sobre la renta de los
contribuyentes sujetos al régimen de precios de
transferencia.
Síntesis del caso: La Sala dictó sentencia de unificación, para sentar jurisprudencia, en relación con el
término para notificar el requerimiento especial expedido respecto de declaraciones del impuesto
sobre la renta de contribuyentes sujetos al régimen de precios de transferencia, dada la inexistencia
de pronunciamientos de la Corporación frente al tema. Concretamente, estableció como regla
jurisprudencial de unificación la siguiente: “De acuerdo con el inciso 6 del artículo 714 del ET, el término
para notificar el requerimiento especial respecto de las declaraciones del impuesto sobre la renta de
los contribuyentes sujetos al régimen de precios de transferencia será de seis años contados a partir
del vencimiento del plazo para declarar. Si la declaración se presentó en forma extemporánea, el
anterior término se contará a partir de la fecha de presentación de la misma”. Además, la Sala precisó
que la anterior regla rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial y
que no se podrá aplicar a conflictos decididos con antelación.
TÉRMINO GENERAL DE FIRMEZA DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS / TÉRMINO DE FIRMEZA DE

DECLARACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS DE CONTRIBUYENTES
SUJETOS AL RÉGIMEN DE PRECIOS DE TRANSFERENCIA – Alcance / TÉRMINO PARA NOTIFICAR
EL REQUERIMIENTO ESPECIAL RESPECTO DE DECLARACIONES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
DE CONTRIBUYENTES SUJETOS AL RÉGIMEN DE PRECIOS DE TRANSFERENCIA - Regla de
unificación jurisprudencial / REGLA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE EL TÉRMINO
PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO ESPECIAL RESPECTO DE DECLARACIONES DEL IMPUESTO
SOBRE LA RENTA DE CONTRIBUYENTES SUJETOS AL RÉGIMEN DE PRECIOS DE TRANSFERENCIA
- Aplicación. Rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial. No se
aplica a conflictos ya decididos / REGLA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE EL TÉRMINO
PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO ESPECIAL RESPECTO DE DECLARACIONES DEL IMPUESTO
SOBRE LA RENTA DE CONTRIBUYENTES SUJETOS AL RÉGIMEN DE PRECIOS DE TRANSFERENCIA
– Justificación / CONCEPTO UNIFICADO DIAN 14116 DE 26 DE JULIO DE 2017 - Legalidad

Problema jurídico: ¿Cuál es el término aplicable a la renta de los contribuyentes sujetos al régimen de
notificación del requerimiento especial respecto de precios de transferencia (tres años más). Con ello se
las declaraciones del impuesto sobre la renta y busca garantizar la eficacia de la facultad
complementarios de los contribuyentes sujetos al fiscalizadora respecto de las declaraciones de renta
régimen de precios de transferencia, en el contexto de sometidas a dicho régimen, así como el espíritu
los artículos 705 y 714 del Estatuto Tributario? legislativo de control oficial que motivó la ampliación
del término de firmeza de las mismas; e igualmente
Tesis: “[S]obre el término para notificar los salvaguardar la seguridad jurídica en la aplicación de
requerimientos especiales expedidos respecto de la normativa de procedimiento tributario en las
declaraciones del impuesto sobre la renta de los actuaciones iniciadas para verificar la exactitud de
contribuyentes sujetos al régimen de precios de ese tipo de declaraciones especiales. Para tales fines,
transferencia, no existen pronunciamientos de la en torno al término de notificación del requerimiento
Sección; y dado que el término general de notificación especial respecto de las declaraciones del impuesto
del requerimiento especial respecto de las sobre la renta de los contribuyentes sujetos al
declaraciones tributarias, previsto en el artículo 705 régimen de precios de transferencia, la Sección sienta
del ET (tres años), deviene claramente menor, por la siguiente regla: De acuerdo con el inciso 6 del
ende insuficiente, y en todo incongruente con el artículo 714 del ET, el término para notificar el
término especial de firmeza previsto en el inciso sexto requerimiento especial respecto de las declaraciones
del artículo 714 ib. (seis años) para las declaraciones del impuesto sobre la renta de los contribuyentes
de renta de los contribuyentes sujetos al régimen de sujetos al régimen de precios de transferencia será de
precios de transferencia que, en sí mismo, dobla al de seis años contados a partir del vencimiento del plazo
las declaraciones tributarias referidas en el primero para declarar. Si la declaración se presentó en forma
de dichos artículos, la Sección considera necesario extemporánea, el anterior término se contará a partir
adoptar una regla de unificación sobre el alcance del de la fecha de presentación de la misma. Conforme a
término de notificación mencionado, entendiéndolo lo anterior, la Sala negará las pretensiones de la
adicionado en la parte que le falta para corresponder demanda, por carecer de razones que desvirtúen la
y ser proporcional con el término de firmeza especial presunción de legalidad que ampara al acto acusado”.
previsto para las declaraciones del impuesto sobre la
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 5 de agosto

de 2021, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia de Unificación 2021-CE-SUJ-4-001, radicación:
11001-03-27-000-2018-00050-00(24226).
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VI. ASUNTOS CONSTITUCIONALES
ACCIONES DE TUTELA
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1. Configuración del defecto orgánico en la providencia
judicial por la limitación a los derechos a la reunión y
manifestación pública sin tener el juez constitucional
competencia para ello.
Síntesis del caso: El 27 de abril de 2021 la magistrada [N.Y.V. de P.] del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca dictó auto dentro de un trámite posterior al fallo de la acción de tutela, en la que: A. Dio
apertura al trámite de incidente de cumplimiento del fallo, para verificar la observancia de las órdenes
impuestas en un fallo de acción de tutela, B. Decretó, de manera oficiosa, como medida cautelar
provisional el aplazamiento de las manifestaciones que se llevarían a cabo los días 28 de abril y el 1°
de mayo de 2021 hasta tanto se implementara un protocolo de bioseguridad o se alcanzara la
inmunidad de rebaño con la vacunación contra la pandemia del COVID-19 y sus mutaciones, y C. Ordenó
al presidente de la República, al ministro de Salud, a los alcaldes de las ciudades del país y a los
gobernadores de los departamentos notificar esa decisión judicial. Contra la decisión anterior, se
interpuso acción de tutela, la que en primera instancia declaró la carencia de objeto por situación
sobreviniente, pues para el momento en que se falló ya se había realizado la manifestación pública.
Inconformes con la decisión del a quo, se impugnó la misma por las partes.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / TRÁMITE DE CUMPLIMIENTO DEL FALLO

DE TUTELA / AUTO QUE DECRETA MEDIDA CAUTELAR / MEDIDA CAUTELAR - Decretada de oficio
/ APLAZAMIENTO DE LAS MANIFESTACIONES – De 28 de abril y 1° de mayo de 2021 / CARENCIA
DE OBJETO POR SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Presupuestos / CARENCIA DE OBJETO POR
SUSTRACCIÓN DE MATERIA – No impide al juez constitucional pronunciarse sobre el fondo del
asunto para evitar transgresiones futuras o adoptar medidas adicionales / CONFIGURACIÓN DE LA
CARENCIA DE OBJETO POR SUSTRACCIÓN DE MATERIA – Confirma sentencia de primera instancia
/ AJUSTAR LA DECISIÓN JUDICIAL DE INSTANCIA AL ORDEN CONSTITUCIONAL – Fundamento
para decidir sobre la afectación de derechos fundamentales a pesar de haberse configurado la
carencia de objeto por sustracción de materia
Problema jurídico 1: ¿En el presente asunto se Consejo de Estado, en la sentencia de primera

encuentra configurada la carencia actual de objeto instancia de la acción de la referencia, declaró la
por situación sobreviniente, en atención a que las carencia actual de objeto por situación sobreviniente
manifestaciones que fueron aplazadas mediante el porque consideró que las manifestaciones del 28 de
auto del 27 de abril de 2021 proferido en la acción de abril y del 1.° de mayo del presente año, a pesar de la
tutela 2020-02700-00 a la fecha ya fueron realizadas? expedición del auto del 27 de abril de 2021, se llevaron
a cabo, motivo por el cual una eventual orden carece
Tesis 1: [L]a carencia de objeto por sustracción de
de objeto. (…) Sin embargo, es importante precisar
materia implica, en términos del órgano de cierre
que si bien los efectos de la providencia controvertida,
constitucional, la existencia de una situación
esto es, la postergación de las jornadas de la reunión
sobreviniente que se origina, entre otros casos,
pública ahora no tiene consecuencias prácticas, no
cuando: (i) el accionante es quien asume la carga que
sucede lo mismo con la existencia jurídica de aquella,
no le correspondía para superar la situación
como lo afirmó el recurrente, pues, una vez adquirió
vulneradora, (ii) un tercero ha logrado que la
ejecutoria, quedó en firme y, por tanto, es de
pretensión de la tutela se satisfaga en lo fundamental,
obligatorio cumplimiento. En ese orden de ideas,
(iii) es imposible proferir alguna orden por razones
ineludiblemente, y en atención a las particularidades
que no son atribuibles a la entidad demandada o (iv)
del caso, resulta indispensable analizar el fondo del
el peticionario del amparo pierde interés en el objeto
asunto. Lo anterior guarda concordancia, como lo
de la litis, circunstancias que modifican los hechos y
determinó la Subsección B de la Sección Tercera de
generan que la posible orden a impartirse, relativa a lo
esta corporación, con la jurisprudencia constitucional,
solicitado en la acción de amparo, no surta ningún
la cual ha sido consistente en sostener que si bien, en
efecto. (…) La Subsección B de la Sección Tercera del
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principio, la carencia actual sustrae del conocimiento comprensión de un derecho fundamental. Así las
del juez constitucional un asunto, ante la ausencia de cosas, en caso de determinar en el presente asunto
razones para pronunciarse de fondo, lo cierto es que que en el auto del 27 de abril de esta anualidad se
ello no impide que aquel se manifieste sobre la incurrió en el defecto orgánico alegado, se dejará sin
vulneración invocada en la dimensión objetiva, con el efectos esa decisión, a pesar de que la orden allí
fin de evitar, por ejemplo, que se vuelvan a presentar contenida a la fecha no tenga consecuencia desde la
transgresiones en el futuro, para cuyo fin, incluso, perspectiva material y, por ende, haya perdido su
puede adoptar medidas adicionales. En ese sentido, razón de ser. Lo anterior, con el objetivo de ajustar la
el juez constitucional puede: 1. Llamar la atención decisión judicial de instancia al orden constitucional.
sobre la falta de conformidad constitucional de la En consecuencia, se confirmará la carencia actual de
situación que originó la tutela, 2. Advertir la objeto, por situación sobreviniente, declarada en
inconveniencia de su repetición, 3. Corregir las primera instancia, y se estudiará el fondo del asunto.
decisiones judiciales de instancia y 4. Avanzar en la
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / TRÁMITE DE CUMPLIMIENTO DEL FALLO

DE TUTELA / AUTO QUE DECRETA MEDIDA CAUTELAR / MEDIDA CAUTELAR - Decretada de oficio
/ APLAZAMIENTO DE LAS MANIFESTACIONES – De 28 de abril y 1° de mayo de 2021 /
CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO ÓRGANICO FUNCIONAL / TRÁMITE DE CUMPLIMIENTO DEL FALLO
DE TUTELA – Está supeditado a la ordenado en el fallo de tutela / FALTA DE COMPETENCIA DEL
JUEZ DE TUTELA – Para restringir los derechos de reunión y a la manifestación pública / DERECHO
A LA MANIFESTACIÓN PÚBLICA – No puede ser restringido por orden judicial DERECHO DE
REUNIÓN - No puede ser restringido por orden judicial / MEDIDA CAUTELAR – No guardaba relación
con lo amparado en el fallo de tutela / AFECTACIÓN DEL PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL – La
limitación de los derechos de reunión y a la manifestación pública solo se puede dar por virtud de
la ley / EXTRALIMITACIÓN DE FACULTADES DEL JUEZ CONSTITUCIONAL- Acreditada
Problema jurídico 2: ¿La autoridad judicial accionada extensible a los eventuales contagios del COVID-19
tenía competencia para decretar la medida durante las marchas. En esa medida, resulta de
provisional de urgencia adoptada en el auto del 27 de especial trascendencia resaltar que el objetivo del
abril de 2021 en el trámite constitucional? trámite de cumplimiento y del incidente de desacato
es lograr el acatamiento de lo preceptuado por el juez
Tesis 2: [L]a Subsección B de la Sección Tercera del de tutela, de conformidad con los artículos 27 y 52 del
Consejo de Estado no desconoció, como tampoco lo Decreto 2591 de 1991; sin embargo, esa facultad está
hace la presente, que el derecho es cambiante y, en limitada por lo fijado en el fallo. Por último, sobre el
esa medida, no puede ser ajeno a las cuarto reparo consistente en la no extralimitación de
transformaciones sociales, políticas y económicas funciones en su condición de juez, se denota que,
del país. Sin embargo, ese aserto no puede justificar contrario a lo considerado por ella, en el auto del 27
la adopción de decisiones que escapan de la órbita de abril de 2021 y en el escrito de alzada, en la
competencial de las autoridades judiciales, quienes Sentencia C-009 de 2018 no se sostuvo que las
no cuentan con las prerrogativas de arrogarse una autoridades judiciales, concretamente los jueces
facultad que no está prevista en la Constitución constitucionales, tienen facultades para restringir los
Política ni en la ley, como ocurrió en el asunto bajo derechos de reunión y manifestación pública y
estudio. (…) [L]a Subsección B de la Sección Cuarta del pacífica, sino que a aquellos corresponde la
Tribunal Administrativo dictó una serie de órdenes determinación de la validez de las limitaciones a esos
dirigidas, entre otros aspectos, a exhortar a los derechos, restricciones que, valga precisar,
asistentes a las protestas sociales a respetar el corresponden al legislador, interpretación que no
derecho a la vida, como lo afirmó la magistrada puede efectuarse de forma distinta, pues de ser así se
ponente de la decisión; empero, ese mandato no desconocería el mandato constitucional contenido en
podía entenderse de forma aislada y abstracta para el artículo 37 de la Constitución Política, el cual regula
cobijar todas aquellas situaciones que se pudieran que sólo la ley puede expresamente señalar los casos
presentarse en el marco de las protestas, sino que en los que se pueden limitar aquellos. (…) Ahora bien,
estaban conexas con el amparo inicial y las en esta instancia, la magistrada recurrente alegó que
consideraciones que allí se efectuaron acerca del uso no impuso ninguna restricción, sino que acató la
de la fuerza por parte de los agentes estatales y del prohibición impuesta por el presidente de la República
deber de los manifestantes de marchar de forma de prohibir las reuniones, para evitar los
pacífica, esto es, sin violencia, lo cual no era fallecimientos, por el coronavirus. Sobre el particular,
13

se debe dilucidar que, primero, esa función no le realizar el 28 de abril y el 1.° de mayo de 2021, por lo
correspondía como juez constitucional, dado que, cual desconoció la reserva legal que existía sobre ese
como se explicó precedentemente, la medida aspecto y desbordó las funciones que tenía
decretada no guardaba relación con el amparo asignadas. De esto modo, fuerza concluir que la
otorgado, segundo, aquella no justificó su decisión en autoridad judicial accionada incurrió en un defecto
los decretos expedidos por el presidente de la orgánico funcional, al extralimitarse manifiestamente
República y, tercero, impuso una limitación concreta de las competencias que le fueron conferidas en el
y específica para las manifestaciones que se iban a ordenamiento jurídico.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia

de 29 de julio de 2021, C.P. William Hernández Gómez, radicación 1001-03-15-000-2021-01984-
01(AC) Acumulado.
2. Se incurre en defecto fáctico cuando se resuelve la

controversia sin practicar pruebas determinantes para
establecer la responsabilidad patrimonial del Ejército
Nacional, con ocasión de la indebida incorporación de un
conscripto al servicio militar obligatorio.
Síntesis del caso: Los demandantes afirmaron que el señor Jossi Sebastián Medina fue incorporado al
Ejercito Nacional como soldado conscripto, a pesar de que presentaba una hernia diafragmática,
problemas de habla y aprendizaje. Posteriormente, el soldado fue diagnosticado por parte de la Junta
Médica Laboral, con una pérdida de capacidad laboral del 11%. Por lo anterior, se ejerció medio de control
de reparación directa, que correspondió al Juzgado 31 Administrativo de Bogotá, autoridad judicial que
negó las pretensiones de la demanda. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, el
cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de confirmar el fallo
recurrido. El Consejo de Estado, en sede de tutela, consideró que las autoridades judiciales accionadas
incurrieron en defecto fáctico, al resolver la controversia sin tener los elementos probatorios –no
obstante haber sido decretados- que les dieran claridad sobre el estado de salud del conscripto antes de
ingresar al Ejército Nacional y si el servicio militar empeoró sus condiciones médicas.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO

PROCESO / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO FÁCTICO
- Falta de práctica de pruebas determinantes para el proceso / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR
PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL DE SOLDADO CONSCRIPTO – Indebida incorporación al
Ejército Nacional
Problema jurídico: “¿La Subsección A de la Sección Tesis: “Se encuentra que pese a que el Juzgado
Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decretó las pruebas antes reseñadas y en tres
con la expedición de la sentencia de 27 de agosto de oportunidades requirió al Batallón de Alta Montaña N°
2020, que confirmó la sentencia de primera instancia 9 en Algeciras – Huila, a la Dirección de Sanidad del
en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, Ejército Nacional y al Director de Personal del Ejército
incurrió en un defecto fáctico y en desconocimiento del Nacional, las entidades no aportaron los documentos
precedente jurisprudencial y, por consiguiente, en la solicitados. En ese orden de ideas, esta Sala de
vulneración de los derechos fundamentales invocados Subsección encuentra con extrañeza que el Juzgado,
por la parte accionante?” al resolver tener por desistidos los medios de pruebas
documentales, afirmó que dicha decisión se dio como
consecuencia del incumplimiento de la carga
procesal de la parte demandante. Se observa que el
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Juzgado desconoció que en la audiencia de pruebas entidad demandada que, pese a los reiterados
celebrada el 22 de mayo de 2017, estipuló que pese a requerimientos, no los aportó sin siquiera argumentar
que el apoderado del demandante dio trámite al oficio los motivos que le impidieron hacerlo. Como
que ordenó solicitar documentos, las entidades consecuencia de lo anterior, se observa que tanto el
requeridas no dieron respuestas y en las demás Juzgado 31 Administrativo del Circuito Judicial de
oportunidades procesales tampoco las aportaron. Bogotá como el Tribunal Administrativo de
Por todo lo expuesto, encuentra esta Sala de Cundinamarca, profirieron sentencia sin tener los
Subsección que el Juzgado no utilizó sus poderes elementos probatorios que les dieran claridad del
oficiosos para llevar a feliz término la audiencia de estado de salud de [J.S.M] antes de ingresar al
pruebas, pues si bien, decretó de oficio las pruebas Ejército como soldado conscripto y si su estadía y las
que consideró pertinentes útiles y conducentes, al funciones que cumplió como soldado, empeoraron
final culpó a la parte demandante de no allegar los sus condiciones médicas.”
documentos requeridos sin hacer referencia a la
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia

del 24 de junio de 2021, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, radicación 11001-03-15-000-2021-00649-
01 (AC), S.V. William Hernández Gómez.
3. La falta de valoración de indicios determinantes por parte

del juez en el marco de los procesos de reparación directa
configuran un defecto fáctico de la providencia.
Síntesis del caso: Se presentó acción de tutela contra la providencia judicial que negó las pretensiones
del medio de control de reparación directa, por considerar que se configuró un defecto fáctico en su
dimensión negativa. Al respecto, el juez constitucional determinó que la falta de valoración de indicios
determinantes para la resolución del caso configura un defecto fáctico en su dimensión negativo. En
consecuencia, esta omisión del juez ordinario causa una vulneración del derecho fundamental al debido
proceso.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO FÁCTICO - Dimensión negativa /

FALTA DE VALORACIÓN DE INDICIOS DETERMINANTES / HECHO INDICADOR / REPARACIÓN
DIRECTA / EJECUCIÓN EXTRAJUDICIAL A MENOR DE EDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL
DEBIDO PROCESO
Problema jurídico: [L]a Sala deberá determinar (…) mediante un proceso de inferencia lógica. (…) [L]a Sala
[¿]si la autoridad judicial incurrió en [defecto fáctico encuentra que la sentencia atacada adolece del
en su dimensión negativa por falta de valoración de citado defecto (…) La autoridad judicial ignoró, entre
los indicios determinantes que conllevaron a negar] la otros, el señalado indicio y el estudio de los medios de
declaratoria de responsabilidad[?]. convicción en su conjunto, lo que era determinante
para la solución del asunto, con base en las reglas de
Tesis: “La Sala advierte que la sentencia atacada la sana crítica. Ello permite concluir que esa omisión
adolece de un defecto fáctico en dimensión negativa en la valoración probatoria llevó al tribunal a valorar
por no valorar indicios determinantes en la solución de manera irracional la prueba y quebrantó el derecho
del asunto. Las conclusiones probatorias del Tribunal fundamental al debido proceso del actor. Lo anterior,
no fueron razonables. La valoración en conjunto de la pues, entre otras omisiones, se pasó por alto que los
prueba indiciaria conllevaba a inferir que el hermano militares dispararon casi veinte veces más proyectiles
menor del actor no participó en un combate y las que sus supuestos atacantes, de ahí que la
circunstancias que rodearon su muerte fueron un desproporción en la respuesta deje en entredicho la
montaje. Los indicios son medios de prueba que veracidad del combate que el tribunal tuvo como un
permiten el conocimiento indirecto de la realidad y hecho cierto, máxime cuando en sus versiones
suponen la presencia de un hecho indicador del cual aquellos señalaron que los presuntos combatientes
se deriva la existencia de otro hecho indicado los atacaron primero. Asimismo, otro aspecto que no
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mereció el análisis del tribunal accionado fue la gran de armas de fuego. Así las cosas, la Sala amparará el
distancia de los disparos aducida por los militares de referido derecho fundamental y, en consecuencia,
cara al corto rango advertido por la experticia técnica, dejará sin efectos la sentencia atacada. Asimismo,
circunstancia que deja entrever que la versión de los dispondrá que la autoridad accionada profiera una
hechos expuesta por los uniformados era contraria a nueva decisión de reemplazo que deberá observar los
lo realmente sucedido. En un “enfrentamiento” que lineamientos de esta providencia, ya que el juez
tuvo lugar a una distancia menor a quince metros, constitucional no puede reemplazar al ordinario.”
como lo concluyó la experticia técnica, según las
reglas de la experiencia no resulta lógico el número de NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del
disparos realizados –se encontraron 56 cartuchos–, consejero Alberto Montaña Plata. Con salvamento de voto
máxime si se trata de militares entrenados en el uso del consejero Martín Bermúdez Muñoz.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. sentencia

del 2 de julio de 2021, C.P. Alexander Jojoa Bolaños (E), radicación 11001-03-15-000-2021-02944-
00(AC).
4. Al no analizarse la afectación del derecho al buen nombre

la sentencia incurre en defecto por falta de motivación
cuando se ordena el ofrecimiento de disculpas públicas.
Síntesis del caso: El 21 de octubre de 2011, el a quo ordinario dictó sentencia en la que declaró
responsable a la Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación por la privación de la libertad sufrida
por [O.R.]. Al comprobarse que ni la Fiscalía, ni el juez penal de conocimiento, realizaron las actividades
necesarias para corroborar la identidad del señor [N.A.J.], quien proveyó un número de identificación
falso que coincidió con el de [O.R.]. Señaló el proveído que, a pesar de que el periodo de la captura fue
corto (3 días), el daño sufrido puede catalogarse como anormal e injusto y que no estaba obligado a
soportarlo. Inconforme, la Rama Judicial interpuso recurso de apelación bajo el argumento de que no
se probaron los elementos de la responsabilidad en materia de privación injusta de la libertad, pues, en
el caso, existían indicios graves en contra de [O.R.], que indicaban la culpa exclusiva de la víctima. La
Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en fallo del 28 de mayo de 2020, reiteró la
declaración de responsabilidad de la Rama Judicial y de la Fiscalía, pero modificó el valor de los
perjuicios morales; adicionalmente, le ordenó a la Fiscalía y a la Rama Judicial ofrecer disculpas a los
demandantes. La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentó
acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
defensa, a la contradicción y a la igualdad, para confutar el ordinal 5º de la sentencia proferida el 28 de
mayo de 2020, el cual implicaba el pedir disculpas públicas. En primera instancia de la acción de tutela,
el a quo constitucional negó el amparo.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO POR
DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / AFECTACIÓN RELEVANTE A
BIEN CONVENCIONAL Y CONSTITUCIONALMENTE AMPARADO - Daño autónomo de carácter
dispositivo que para proceder a su reconocimiento debe estar debidamente acreditado en el
proceso / DERECHO AL BUEN NOMBRE - Ausencia de análisis o estudio de la vulneración del
derecho y su demostración / MEDIDA DE REPARACIÓN NO PECUNIARIA - Falta de razonamiento
jurídico que permitiera adoptar una orden por fuera de la competencia delimitada por las
pretensiones de la demanda / DISCULPAS PÚBLICAS - Incumplimiento del deber de justificar de
manera razonada la decisión de reparar el buen nombre / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO
PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD
Problema jurídico 1: ¿Incurrió la providencia acusada demostración de la ocurrencia del mismo en el

en el defecto por falta de motivación, al declarar la proceso ordinario?
afectación del derecho al buen nombre sin la
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Tesis 1: [L]a parte actora soportó su petición proferida por la Subsección B de la Sección Tercera
constitucional en que, la Subsección censurada le del Consejo de Estado incurrió en un defecto por falta
ordenó al director de la Administración Judicial y al de motivación, toda vez se abstuvo de emitir
Fiscal General de la Nación ofrecer disculpas a pronunciamiento alguno sobre (i) la concreción del
[A.O.R.] y a su familia, no obstante, según la tutelante, daño a bienes convencional y constitucionalmente
tal determinación no estuvo respaldada por razones amparados; (ii) la posibilidad de emitir un fallo extra
jurídicas, factuales o probatorias, sino que el fallo petita; y (iii) la viabilidad de hacer caso omiso a la
cuestionado se limitó a disponer la reparación del condición de único apelante; no obstante lo anterior,
daño al buen nombre y a la honra. En adición a ello, ordenó a la Nación ofrecer disculpas, para reparar el
denunció que la autoridad censurada, no indicó las daño al buen nombre y a la honra (…) Además de lo
razones por las cuales omitió su competencia trascrito, no se dilucida en la sentencia reprochada
delimitada a partir de las pretensiones de la demanda, ningún otro análisis o argumento dedicado al estudio
ni el motivo por el que le impuso una orden adicional de la vulneración y demostración del derecho al buen
al apelante singular. (…) Con apoyo de la nombre y a la honra; tampoco que la Subsección B de
jurisprudencia profesada por esta Sala de lo la Sección Tercera del Consejo de Estado hubiese
Contencioso Administrativo, se advierte que el daño a esgrimido un razonamiento jurídico que le permitiera
la honra y buen nombre, por tratarse de bienes adoptar una orden por fuera de las pretensiones de la
convencional y constitucionalmente amparados, (i) demanda o en detrimento del recurrente exclusivo.
corresponde a una categoría autónoma, lo que No es del resorte de esta Subsección, actuando en
implica que no se subsume en otra tipología del daño; este escenario constitucional, determinar si, en el
(ii) es de carácter dispositivo; (iii) requiere de caso concreto, había lugar o no a disponer el
declaración expresa de responsabilidad; y (iv) debe ofrecimiento de disculpas como medio resarcitorio,
estar debidamente acreditado. En efecto, habría lugar pues ello le corresponde al juez natural. Sin embargo,
a ordenar la reparación del daño al buen nombre y a según se acotó, en lo relacionado con este medio de
la honra, siempre que se estudien y expongan las reparación, se verifica que no existió una debida
condiciones jurídicas, fácticas y probatorias, que motivación; aspecto que hace parte de la esfera de la
obren en el expediente, a partir de las que se acción de tutela y debe salvaguardarse cuando se
corrobore su afectación. Bajo esa óptica, la Sala advierta su configuración.
considera que la sentencia del 28 de mayo de 2020
COADYUVANCIA / ALCANCE DE LA COADYUVANCIA – No puede realizar planteamientos distintos

o reclamaciones propias / ACEPTACIÓN DE LA COADYUVANCIA - Limitándose a los aspectos que
concuerdan con lo perseguido por la entidad tutelante
Problema jurídico 2: ¿Puede el coadyuvante plantear 28 de mayo de 2020. Aunque el a quo constitucional
reclamaciones propias dentro de la acción de tutela? señaló que no revisaría las alegaciones de la Fiscalía
porque diferían de las de la accionante, esta Sala
Tesis 2: Si bien la Fiscalía coadyuvó los argumentos estima menester reiterar que la institución de la
esgrimidos por la accionante, lo cierto es que, coadyuvancia no es un medio para que el tercero
también, trajo a colación argumentos que buscan exponga argumentos que sustenten pretensiones
desvirtuar las conclusiones sobre la declaración de la diferentes a las incoadas en el escrito tuitivo; por
responsabilidad del Estado, vertidas en el fallo ende, se tendrá en cuenta la contestación y la
censurado, lo que desconoce que las pretensiones de impugnación allegadas por la Fiscalía, pero
la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial se limitándose a los aspectos que concuerdan con lo
ciñeron específicamente a que se dejara sin efectos perseguido por la entidad tutelante.
la orden de ofrecer disculpas contenida en el fallo del
Salvamento de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque
SALVAMENTO DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991
/ ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional /
INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO –
Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN
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DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590
de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
Problema jurídico: ¿Se cumplieron los presupuestos cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo
de procedencia de la acción de tutela contra contra las decisiones de los jueces y estableció unos
providencia judicial? requisitos generales y especiales de procedibilidad. A
mi juicio, (…) la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito
Tesis: Como la tutela contra providencia judicial es a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en
excepcional y solo procede frente a decisiones esa decisión era inmodificable, incluso para la misma
arbitrarias y groseras de los jueces, a mi juicio, en este Corte Constitucional de conformidad con el artículo
asunto no se cumplieron esos presupuestos para 243 CN. (…) La procedibilidad de la tutela contra
acceder al amparo. [De otra parte], la Corte providencia judicial se fundamenta en un “precedente
Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la
inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar
que establecían que la acción de tutela procedía del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar
contra providencia judicial. Sin embargo, en fallos figuras del [common law] a un sistema de derecho
posteriores de tutela y luego en la sentencia de legislado.
constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia

de 18 de junio de 2021, C.P. Nicolás Yepes Corrales, S.V.P. Guillermo Sánchez Luque, radicación
11001-03-15-000-2020-05164-01(AC).
5. Se vulneran los derechos fundamentales al debido

proceso, acceso a la administración de justicia y de
seguridad social cuando se dispone, de manera errada, en
el auto que libra mandamiento de pago una obligación de
dar como la ejecución del pago de una pensión de invalidez.
Síntesis del caso: Se presentó acción de tutela contra las decisiones proferidas por el Juzgado Único
Administrativo de Mocoa, dentro del proceso ejecutivo adelantado para la ejecución de una condena
impuesta por el no pago de unas prestaciones sociales a favor de la parte actora. Se predica la
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia
y a la seguridad social, por cuanto con la decisión de librar mandamiento de pago, adoptada en el
proceso ejecutivo, se dispuso la expedición de un acto administrativo para el pago de la condena como
una obligación de hacer; cuando lo correcto era que se constituyera como una obligación de dar.
Adicionalmente, se presentó recurso de apelación contra esa decisión, el cual fue negado con el
argumento que contra la misma no procedía el recurso interpuesto, al no estar regulado en el CPACA.
Los jueces de tutela encontraron que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto
procedimental absoluto, tanto con el auto que dispuso la obligación de hacer, como con el que resolvió
no conceder el recurso de apelación, en tanto que, según lo dispone el Código General del Proceso,
contra la providencia que niega librar mandamiento de pago procede el recurso de apelación, al igual
que contra la que libra el mandamiento de pago pero respecto a la decisión negativa frente a la
obligación de dar.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / PROCESO EJECUTIVO /

INCUMPLIMIENTO DE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA EN LA EJECUCIÓN DEL PAGO DE LA
CONDENA - Al ordenar la expedición del acto administrativo como una obligación de hacer /
DEFECTO SUSTANTIVO - Configuración
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Problema jurídico 1: [¿Vulneró la autoridad judicial conciliación y defensa judicial del Ministerio de
accionada los derechos fundamentales al debido Defensa se comprometió a “efectuar el pago
proceso, de acceso a la administración de justicia y a mediante acto administrativo dentro del término de
la seguridad social, invocados por la parte actora, al [seis] (6) meses, sin el reconocimiento de intereses
proferir el auto que libró mandamiento de pago con dentro de ese período”, con fundamento en el cual se
una obligación de dar, cuando lo correcto era emitir suscribió el acuerdo conciliatorio aprobado en auto
una orden con una obligación de hacer, lo que en
del 7 de febrero de 2017. De manera que, no se trató
estricto sentido constituyó una decisión negativa,
simplemente de una obligación de hacer, sino que lo
respecto de la que procedía el recurso de apelación?]
ordenado por el Juzgado Único Administrativo de
Tesis 1: “[Observa la Sala,] que el Juzgado Único Mocoa acarreó una obligación de dar, que, en los
Administrativo de Mocoa ordenó el reconocimiento y términos del artículo 430 del CGP, implica que,
también el pago de la prestación, sin embargo, el presentada la demanda acompañada de documento
Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, en el que preste mérito ejecutivo [en este caso la sentencia
marco del proceso ejecutivo, únicamente dispuso condenatoria, su aditiva y el acuerdo conciliatorio
proferir un acto administrativo tendiente a dar aprobado judicialmente], el juez librará mandamiento
cumplimiento a lo ordenado en la sentencia ordenando al demandado que cumpla la obligación
declarativa del derecho, esto es, cumplir con la en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que
obligación de hacer, dentro de los 5 días siguientes a aquel considere legal. (…) Luego, el contenido de la
esa notificación. En esa medida, la decisión del orden emitida por el Juzgado Primero Administrativo
Juzgado Primero Administrativo de Mocoa pasó por de Mocoa no puede ser entendida como el
alto que la sentencia declarativa del derecho no solo libramiento ejecutivo de pago que ordenó cumplir la
ordenó el reconocimiento, sino que también ordenó el obligación en los términos ordenados en el proceso
correspondiente pago de la prestación reconocida. de nulidad y restablecimiento del derecho, dicho de
Sumado a lo anterior, tal como lo indicó el actor, frente otra forma, la providencia que resolvió al respecto, en
al pago de la referida sentencia declarativa del esencia, [constituyó] una decisión negativa de librar el
derecho existe acuerdo conciliatorio, de cuya mandamiento en lo que concierne a la obligación de
certificación de aprobación de la conciliación por dar.”
parte de la entidad, se lee que el que el comité de
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / PROCESO EJECUTIVO /

RECURSO DE APELACIÓN / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE
LIBRÓ MANDAMIENTO DE PAGO - De acuerdo con las normas del Código General del Proceso /
DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO - Configuración
Problema jurídico 2: [¿Incurrió la autoridad judicial “4. (…) que niegue total o parcialmente el
accionada en un defecto procedimental absoluto al mandamiento de pago (…)”, tal es una decisión
negar la concesión del recurso de apelación contra el [susceptible] del recurso de apelación. Como se
auto que libró mandamiento de pago, aún cuando en anticipó, en el presente caso, el auto que resolvió
el Código General del Proceso se prevé la procedencia sobre la solicitud de librar el mandamiento ejecutivo
de dicho recurso contra esas providencias, cuando de pago constituyó una decisión negativa en lo que
las mismas constituyan una decisión negativa en lo concierne a la obligación de dar reclamada y, por lo
que concierne a la obligación de dar reclamada?] tanto, a la luz de las normas referidas en precedencia,
la decisión es pasible de recurso de apelación,
Tesis 2: [Respecto al defecto procedimental absoluto, contrario a que concluyeron las autoridades judiciales
a juicio de la Sala,] de conformidad con el inciso 2 del demandadas. Lo cual, ya es suficiente para señalar
artículo 299 del CPACA la ejecución de las condenas que, en el presente caso, se encuentra acreditado el
impuestas a entidades públicas consistentes en la defecto procedimental invocado por la parte actora.
liquidación o pago de una suma de dinero serán (…) En suma, se encuentra resuelto el problema
ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las jurídico planteado en el presente caso, las
reglas de competencia contenidas en ese Código y, autoridades judiciales demandadas incurrieron en el
únicamente, en relación con los aspectos no defecto procedimental invocado, de manera que se
regulados, se aplicarán las normas referidas a la impone revocar la decisión de primera instancia y, en
ejecución de providencias contenidas en el CGP, por su lugar, acceder al amparo de los derechos
mandato del artículo 306 del CPACA. Dicho eso, de fundamentales al debido proceso y de acceso a la
conformidad con la remisión normativa al CGP, en administración de justicia [de la parte actora].”
cuyo artículo 321 establece que será apelable el auto
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Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 29 de julio
de 2021, C.P. Milton Chaves García, radicación 11001-03-15-000-2020-03143-01(AC).
6. Se reitera que se incurre en defecto por

desconocimiento del precedente cuando la autoridad
judicial, sin justificación, se aparta de una sentencia de
unificación relativa a la consolidación de derechos
pensionales de origen convencional para empleados
púbicos.
Síntesis del caso: La demandante nació el 17 de abril de 1957. El 1º de julio de 1977 se vinculó a la
Universidad del Atlántico como empleada pública y se retiró del servicio el 18 de enero de 2007. La
actora presentó solicitud a la Universidad, para que se le reconociera pensión de jubilación en aplicación
de la Convención Colectiva de Trabajo, suscrita entre el establecimiento educativo y la Asociación
Sindical de Profesores Universitarios - ASPU y el Sindicato de Trabajadores de la Universidad del
Atlántico - SINTRAUA. La anterior solicitud fue resuelta desfavorablemente. La tutelante ejerció el medio
de control de nulidad y restablecimiento para obtener el reconocimiento pensional. El Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de
haber desempeñado un cargo de empleada pública. El Tribunal Administrativo de Atlántico confirmó la
anterior decisión. Esta Corporación, en sede de tutela, concluyó que las autoridades judiciales
accionadas incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente, no solo al no mencionar la
sentencia de unificación de la Sección Segunda del 29 de septiembre de 2011, sino al no exponer las
razones para no aplicarla al caso
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA

IGUALDAD Y AL DEBIDO PROCESO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se
aplicó el criterio jurisprudencial de unificación / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE
JUBILACIÓN / CONVENCIÓN COLECTIVA DEL TRABAJO – Aplica tanto a empleados públicos
como a trabajadores oficiales que cumplan con los requisitos /
Problema jurídico: “¿[L]a Sección A del Tribunal oficiales. De la revisión de la providencia cuestionada,
Administrativo del Atlántico incurrió en defecto por advierte la Sala que asumió esa tesis sin exponer
desconocimiento del precedente, concretamente, por argumentación para apartarse del precedente
desatender las reglas jurisprudenciales fijadas en la unificado de la Sección Segunda del Consejo de
Sentencia de Unificación del 29 de septiembre de Estado. No se refirió al precedente sentado en la
2011 de la Sala Plena de la Sección Segunda del sentencia de unificación, ni a la línea jurisprudencial
Consejo de Estado, y la línea jurisprudencial de la para esos casos, ni expuso un argumento suficiente
Sección Segunda que se cita en el escrito de tutela?” para abandonarlo o cambiarlo, si pretendía, como lo
hizo, fallar en un sentido contrario, una situación
fáctica similar. Sin embargo, el Tribunal no solo omitió
Tesis: “No encuentra la Sala justificación para que en
hacer mención concreta del precedente, sino que no
el caso de la actora, el Tribunal haya asumido la tesis
expuso razones para no aplicarlo en el caso de la
de que no le asiste derecho a que se le reconozca
señora [V.J.G.H]. Por eso, estima la Sala que el
pensión de jubilación pactada en la Convención
Tribunal incurrió en defecto por desconocimiento del
Colectiva de Trabajo de 1976, por haber
precedente judicial, con lo cual vulneró los derechos
desempeñado un cargo como empleada pública, y
fundamentales a la igualdad y al debido proceso.”
que esa convención solo aplica a trabajadores
20

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 9 de julio de
2021, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, radicación 1001-03-15-000-2021-00825-01(AC).
ACCIONES POPULARES
1. Se vulneran los derechos colectivos al ambiente sano y
equilibrio ecológico por la omisión de la Corporación
ambiental en el ejercicio de sus competencias de
acompañamiento de las entidades territoriales en el control
sobre las construcciones cerca de la línea costera que
generan erosiones.
Síntesis del caso: El Consejo de Estado confirmó la sentencia que amparó los derechos colectivos al
goce del espacio público, ambiente sano y equilibrio ecológico, seguridad y salubridad púbica y
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por la falta de diligencia en las
competencias de control que de manera concurrente cumplen las autoridades ambientales con las
autoridades territoriales, en lo que respecta con la prevención de desastres derivados por la
construcción sobre la línea costera de pozos colorados del distrito de Santa Marta.
ACCIÓN POPULAR / COMPETENCIAS DE LAS CORPORACIONES AMBIENTALES - Deber de asesorar

y colaborar con las entidades territoriales / COMPETENCIA DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS
PROCESOS DE REDUCCIÓN DEL RIESGO / CONSTRUCCIONES CERCA DE LA LÍNEA COSTERA /
EROSIÓN QUE AFECTA EL SECTOR DE LA ZONA COSTERA DE POZOS COLORADOS DEL DISTRITO
DE SANTA MARTA / FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA DEL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE
– No configuración / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE DEL ESPACIO
PÚBLICO, AMBIENTE SANO Y EQUILIBRIO ECOLÓGICO, SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBICA Y
SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE
Problema jurídico: [L]a Sala deberá determinar (…) ser coordinada y concurrente respecto de los
[¿]si es cierto que el Departamento de Magdalena solo municipios de su jurisdicción. (…) [En relación con la
interviene en el marco de las competencias de las competencia de CORPOMAG,] [l]o primero que deberá
autoridades de rango inferior cuando estas no definir la Sala es si es cierto que, al estar relacionadas
cuentan con los medios para su atención[?]. las causas del proceso erosivo de la zona costera de
Pozos Colorados ubicado en el Distrito de Santa
Tesis: “La (…) normativa no deja margen de duda en
Marta, con las construcciones cerca de la línea de
cuanto a que es obligación de los departamentos
costa (causas antrópicas), las órdenes fijadas por el a
responder por la implementación de procesos de
quo, a cargo de CORPOMAG, son ajenas a la
reducción del riesgo, integrar acciones estratégicas y
autoridad ambiental. (…) Como se observa, si bien el
prioritarias en ese sentido y efectivizar las
papel de la Corporación no suple ni exime de sus
competencias de coordinación, concurrencia y
funciones a los entes territoriales, recae en ella el
subsidiariedad positiva respecto de los municipios de
deber de asesorar y colaborar con las autoridades
su departamento. (…) Conforme a lo cual, es menester
territoriales (gobernaciones y alcaldías) en la
concluir que no es cierto que el Departamento de
prevención de desastres, el análisis de zonas de alto
Magdalena solo interviene en el marco de las
riesgo y el diseño de mecanismos de solución. Así las
competencias de las autoridades de rango inferior
cosas, la Sala determina que el papel de la
cuando éstas no cuentan con los medios para su
Corporación no es subsidiario respecto de las labores
atención, pues su labor en materia ambiental y de
de alcaldías y gobernaciones. (…) [L]a Sala no
gestión de riesgo, por expresa disposición legal, debe
modificará las decisiones que en este sentido emitió
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el Tribunal, ya que, con base en las consideraciones anterior, para la Sala resulta claro que el
expuestas, queda claro que es competencia de contradictorio se encuentra debidamente integrado,
CORPOMAG participar de manera activa en la pues fueron vinculadas al trámite todas las entidades
búsqueda de soluciones respecto del proceso erosivo que están comprometidas con la protección de los
de la zona costera de Pozos Colorados ubicada en el derechos colectivos y obligadas al cumplimiento de
Distrito de Santa Marta, lo que incluye realizar las órdenes de amparo. [En relación con la falta de
estudios y asignar o gestionar recursos para la legitimación en la causa por pasiva] (…), el a quo
ejecución de proyectos, en ejercicio de las funciones determinó, con base en lo dispuesto en el artículo 59
que en materia ambiental y de gestión del riesgo de de la Ley 489 de 1998, y los numerales 1, 2, 3, 5, 6, 9,
desastres la ley le ha atribuido. (…) [En relación con la 11 y 19 del artículo 2 del Decreto 3570 de 2011, que
vinculación a la acción de todos los municipios del Minambiente tiene a su cargo funciones que deben
departamento de Magdalena] [l]a Sala deberá definir ser desarrolladas de forma coordinada con las demás
si es cierto que el Tribunal Administrativo de entidades demandadas, a fin de darle un manejo
Magdalena, en la sentencia del 15 de junio de 2016, correcto a la situación y proteger los derechos
amplió el margen de decisión abarcando espacios colectivos de las comunidades allí asentadas. (…)
territoriales que son ajenos al Distrito de Santa Marta, Conclusión que comparte esta Sala, pues se
dando órdenes dirigidas a tales entes y por ende debió acompasa con pronunciamientos recientes de esta
vincular a los municipios interesados. (…) [L]a Sala Sección, como el realizado el 11 de julio de 2019, en
observa que de los conceptos técnicos que forman la acción popular identificada con número de
parte del acervo probatorio, se puede entender que el radicación 63001-23-33-000-2018-00036-01. (…) Así
origen de la erosión que afecta el sector de la zona las cosas, la Sala desestima los argumentos
costera de Pozos Colorados del Distrito de Santa expuestos por el recurrente, pues no es cierto que la
Marta, corresponde a fenómenos ambientales que sentencia omitió precisar en qué medida el Ministerio
inevitablemente afectan la zona costera del de Ambiente y Desarrollo Sostenible vulneró los
Departamento y que fue en este sentido que el derechos colectivos amparados y el nexo de
Tribunal se refirió al tema sin que dicha consideración causalidad entre las omisiones que constituyeron el
se tradujera en órdenes concretas dirigidas a daño y las funciones que la ley le asigna a la cartera
entidades no vinculadas. (…) De acuerdo con lo ministerial.”
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 29 de

julio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación 47001-23-31-000-2011-08425-02(AP).
2. No se vulnera el derecho a la moralidad administrativa ni

se quebranta el derecho de autor, por el hecho de que, en
desarrollo de un concurso de méritos para acceder a cargos
públicos de carrera administrativa, no todas las preguntas
de la prueba de conocimientos hayan sido de creación
original de la entidad contratada para tal efecto.
Síntesis del caso: El Sindicato Nacional de Empleados de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas
Nacionales -DIAN- instauró demanda en ejercicio de la acción popular contra la Comisión Nacional del
Servicio Civil y la Universidad de San Buenaventura, por las presuntas irregularidades que se han
presentado en el desarrollo de la convocatoria 128 de 2009, por la cual abrió un concurso de méritos para
proveer empleos en la DIAN, en especial, por la falta de originalidad de las preguntas del material de la
prueba de aptitudes. Esta Corporación, en segunda instancia, concluyó que: (i) el contrato celebrado con
la universidad para la realización de las pruebas permitía, según lo preceptuado en el artículo 20 de la Ley
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23 de 1982, la utilización de documentos de autoría de terceros, siempre que se reconociera su creación;
(ii) no se acreditó la autoría de las mencionadas preguntas.
ACCIÓN POPULAR / RECURSO DE APELACIÓN FORMULADO POR COADYUVANTE / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA / EJECUCIÓN DE CONTRATO
ESTATAL / CONCURSO DE MÉRITOS DE LA DIAN - Convocatoria 128 de 2009 / PRUEBA DE
APTITUDES / PLAGIO EN LA ELABORACIÓN DE LAS PREGUNTAS - No acreditado / VIOLACIÓN DEL
DERECHO DE AUTOR - No acreditada
Problema jurídico 1: ¿La CNSC desatendió su considerarse acreditada con el solo hecho de la
obligación legal de garantizar y proteger el sistema de coincidencia de las preguntas de internet. Esto es así
mérito y vigilar el cumplimiento de las normas de no solo porque el contrato, en cuya virtud la CNSC le
carrera administrativa, por la presunta la falta de encomendó a la universidad la realización de las
originalidad del material de la prueba de aptitudes pruebas, permitía que con arreglo a lo dispuesto en el
dentro de la convocatoria 128 de 2009, abierta pata artículo 20 de la Ley 23 de 1982 se utilizaran
proveer cargos de carrera administrativa en la DIAN? documentos de autoría de terceros, siempre que así
se reconociera su creación, sino además porque se
Tesis 1: “[[E]l hecho de que todas las preguntas no
ignora si la verdadera autoría de las mencionadas
fueran de creación original de la Universidad de San
preguntas en realidad corresponde a quien se
Buenaventura no comportaba un apartamiento de lo
presenta como el autor del artículo “problemas de
encomendado a ese ente educativo por parte de la
razonamiento lógico”, pues se desconoce por
CNSC y tampoco una transgresión a las normas que
completo si existen derechos registrados sobre esa
regulaban los derechos de autor, pues, al contrario, la
obra por parte del señor [M.A.A.] (…). En este punto es
posibilidad de utilizar textos de autoría de terceros,
de relevancia precisar que el legitimado para discutir
según el contrato, debía hacerse con apego a
la supuesta usurpación de los derechos de autor de
aquellas. (…) Para la Sala, el recuento realizado en el
un documento o de una obra es aquel que se presenta
noticiero Noticias Uno sobre lo ocurrido en el marco
como su verdadero dueño, situación que, al no haber
de la convocatoria No. 128 de 2009 no aporta mérito
acontecido en este caso, impide considerar
probatorio de relevancia, pues en su relato se
acreditado que existió un plagio o una usurpación de
concluye que la producción de los documentos debía
derechos de autor. (…) no se advierte que en el caso
ser de creación original a partir de una lectura
se hubiera configurado el elemento objetivo
parcializada de la cláusula octava del contrato, sin
consistente en haberse quebrantado el orden jurídico
atender a una hermenéutica armónica y sistemática
por desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 20
del acuerdo que, por lo demás, es del resorte
de la Ley 23 de 1982, al tenor de lo pactado en el
exclusivo del juez y, como ya se vio, no consulta la
contrato No. 226 de 2011. La anterior conclusión
exégesis revelada por el medio de comunicación.
hace improcedente el análisis del elemento subjetivo
Además, si bien en esos medios noticiosos se sugirió
que se exige para el estudio de la vulneración del
la existencia de un plagio, esa no es una circunstancia
derecho colectivo a la moralidad administrativa (…).”
demostrada en el expediente y menos aún que pueda
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR / CONTRATO ESTATAL / DECLARATORIA DE CADUCIDAD

DEL CONTRATO - Cuestión que escapa al ámbito de competencia del juez popular / DECLARATORIA
DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Potestad exclusiva de la entidad contratante
Problema jurídico 2: ¿La acción popular es procedente justifica en que la conducta vulnerante eventualmente
para analizar el cumplimiento de las obligaciones del puede tener como fuente la inobservancia de
contrato celebrado para la práctica de las pruebas de principios constitucionales y legales envueltos en el
aptitudes de los aspirantes al concurso de méritos y, a tráfico negocial del Estado, lo cual no riñe con el
su vez, para declarar la caducidad del contrato? propósito de ese mecanismo instituido como
instrumento principal y autónomo para la protección
Tesis 2: “Esta Corporación ha considerado que la
de derechos colectivos al margen de la naturaleza de
acción popular resulta procedente para ventilar la
la conducta trasgresora. (…) El centro del debate
vulneración de derechos colectivos originada en la
gravita en torno al desapego del contenido
actividad contractual del Estado, reflexión que se
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obligacional del contrato celebrado para la práctica de No ignora la Sala que en la demanda también se
las pruebas de aptitudes de los aspirantes al solicitó que se decretara la caducidad del contrato
concurso de méritos, por haber usado preguntas de (…), cuestión que escapa al ámbito de competencia de
una publicación académica y no de autoría intelectual la acción popular y a cualquier facultad de la
de la universidad, lo que, en voces del apelante, jurisdicción, en la medida en que tal declaración, de
redundó en la vulneración del derecho colectivo a la conformidad con el ordenamiento que rige la
moralidad administrativa, por no ofrecer a los contratación del Estado, es una potestad privativa de
participantes condiciones transparentes frente al la entidad estatal contratante previa constatación de
acceso en condiciones de igualdad a la carrera que se configuren los supuestos fácticos y
administrativa para proveer empleos en la DIAN. (…) normativos que abren paso a su decreto.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia

del 2 de julio de 2021, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación 25000-23-24-000-2013-00006-
01(AP).
ACCIONES DE GRUPO
El municipio de Piedecuesta, Santander, y la Corporación
Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de
Bucaramanga deben responder por los perjuicios causados
en el 2010 a las viviendas de los habitantes de la etapa VII
de la urbanización San Cristóbal, por no precaver y/o
mitigar los efectos del desprendimiento de la montaña
contigua.
Síntesis del caso: Un grupo de ciudadanos, en ejercicio del medio de control de reparación de los
perjuicios causados a un grupo, instauraron demanda contra el municipio de Piedecuesta y la
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB, por el daño a los
demandantes por la demolición de sus viviendas, debido a un desprendimiento de tierra. Esta
Corporación, en segunda instancia, consideró que: (i) las accionadas incumplieron el contenido
obligacional impuesto por normas en materia urbanística, medio ambiental y de prevención de desastres;
(ii) no se configuró en este caso algún eximente de responsabilidad.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / RECURSO

DE APELACIÓN EN ACCIÓN DE GRUPO / PERJUICIOS DERIVADOS DE DAÑOS AMBIENTALES – Por
desprendimiento total de la parte alta de una montaña ocasionando avalancha / RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA DE
AUTORIDADES PÚBLICAS - Por incumplimiento de la obligación en prevenir y atender situaciones
de desastre en asentamientos de alto riesgo / CAUSAL DE EXONERACIÓN DE RESPONSABILIDAD /
AUSENCIA DE FUERZA MAYOR Y CASO FORTUITO
Problema jurídico: ¿El municipio de Piedecuesta y la la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, deben responder
Corporación Autónoma Regional para la Defensa de por los daños ocasionados a los bienes inmuebles del
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grupo actor, por la omisión en el cumplimiento de sus por la intensidad del fenómeno climático, en tanto
funciones relacionadas con las labores de prevención hecho irresistible era perfectamente previsible por la
y mitigación del riesgo de desastres en el sector? entidad territorial y por la CDMB, conforme dan
cuenta los distintos medios probatorios, sin embargo,
Tesis: “Acogiendo en su integridad las no se adoptaron previamente las medidas que tenían
consideraciones vertidas por el juez a-quo sobre el a su alcance en ejercicio de sus propias
particular, que le son imputables al municipio de competencias para mitigar el riesgo. (…) La Sala
Piedecuesta los perjuicios causados al grupo también confirmará la declaratoria de
demandante por no haber adelantado responsabilidad patrimonial hecha en contra de la
oportunamente las actividades de gestión, Corporación Autónoma Regional Para la Defensa de
estabilización, prevención y control del riesgo la Meseta de Bucaramanga -CDMB- y el porcentaje
necesarias para precaver y/o mitigar los efectos del indemnizatorio que se le impuso para reparar los
desprendimiento de la montaña contigua a la etapa daños ocasionados al grupo demandante. Esto,
VII de la urbanización San Cristóbal en el año 2010. comoquiera que al municipio de Piedecuesta le asiste
(…) No hay duda de que la entidad territorial un mayor grado de responsabilidad en la causación
involucrada incumplió el contenido obligacional del daño por asistirle el deber directo de implementar
impuesto por normas legales de carácter imperativo los procesos de gestión del riesgo, manejo e
en materia urbanística y medio ambiental, intervención de desastres en el área de su
desconociendo las funciones relativas a la jurisdicción. En consecuencia, el cargo invocado por
prevención de situaciones de desastre en la apoderada judicial de la CDMB no tiene vocación de
asentamientos humanos, lo que le impidió actuar de prosperidad y se mantendrá la proporción imputada
manera diligente para evitar o mitigar la ocurrencia a cada una de las entidades condenadas, en la
del daño y/o al menos propender por la mitigación de medida en que no obran en el proceso elementos de
sus efectos. Bajo esta comprensión, al corroborarse juicio que conduzcan a modificar tal proporción. (…)
una omisión administrativa en la labor del municipio Conviene recordar que la apoderada judicial del
de Piedecuesta por no haber adoptado las antedichas municipio de Piedecuesta solicitó revocar la
medidas de prevención y estabilización, se sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal
mantendrá indemne la decisión del Tribunal en Administrativo de Santander para que, en su lugar, se
cuanto lo declaró patrimonialmente responsable del decretara la existencia de una fuerza mayor como
daño ocasionado a los demandantes por una causal exonerativa de responsabilidad en el caso
evidente falla del servicio. (…) El análisis concreto. (…) En esa medida, no resulta de recibo el
pormenorizado conduce a inferir que si bien la cargo invocado, debido a que no se trata de un hecho
destrucción de las 12 viviendas tuvo origen en el único y determinante que excluya la responsabilidad
deslizamiento del alud de tierra, provocado a su vez de la administración.”
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

sentencia del 7 de mayo de 2021, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación 68001-23-33-000-
2012-00281-01(AG).
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VII. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
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SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Se declara la pérdida de investidura de un representante
a la Cámara por la circunscripción electoral del
departamento de Arauca para el período 2014-2018, por
violar el régimen de incompatibilidades (incompatibilidad
prevista en el numeral 4° del artículo 180 constitucional).
Síntesis del caso: Se encontraron demostrados los elementos objetivos para la configuración de
la incompatibilidad prevista en el artículo 180 numeral 4° de la Carta Política, “puesto que el señor
[…], en su condición de representante a la Cámara por el departamento de […] para el período 2014-
2018, realizó gestiones, esto es, desarrolló actividades efectivas y concretas para llevar adelante
una iniciativa, en este caso, consistente en poner en contacto a los señores […] -contratista del
Estado- y […], para que entre dichas personas se celebrara un contrato de suministro y transporte
de ladrillos, resaltando que la gestión fue tan determinante que, de no haber existido, el negocio
jurídico en cuestión no se habría celebrado”.
CAUSAL CUARTA DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA – Realizar gestiones con

personas naturales o jurídicas de derecho privado que sean contratistas del Estado / PRINCIPIO
DE NON BIS IN IDEM / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA /
PRINCIPIO DE BUENA FE / DEBIDO PROCESO / LADRILLOS – No están incluidos dentro de la
excepción prevista en la parte final del numeral 4 del artículo 180 de la Constitución Política /
ELEMENTO SUBJETIVO – Dolo y culpa grave
Problema jurídico: “[D]eterminar si se configuran relación con la inhabilidad prevista en el artículo

los elementos –objetivo y subjetivo– que permitan 179 numeral 3° de la Carta Política; valoró
despojar de su investidura al representante a la debidamente las pruebas para acreditar el
Cámara por la circunscripción electoral del elemento subjetivo de la incompatibilidad prevista
departamento de […] para el período constitucional en el artículo 180 numeral 4° de la Constitución
2014-2018, señor […], por incurrir en la Política; y acertó al no encontrar configurada la
incompatibilidad prevista en el numeral 4° del excepción prevista en la mencionada
artículo 180 constitucional, causal de pérdida de incompatibilidad, considera procedente su
investidura para estos servidores públicos de confirmación. […] En esta medida y tal como lo
acuerdo con el artículo 183 numeral 1° de la constató la sentencia apelada, se encuentran
Constitución Política”. configurados los elementos –objetivo y subjetivo–
que permiten despojar de su investidura al
Tesis: “La Sala Plena, de acuerdo con los artículos representante a la Cámara por la circunscripción
320 y 328 del Código General del Proceso y en la electoral del departamento de […] para el período
medida en que evidencia que la sentencia de 23 de 2014-2018, señor […], por violar el régimen de
febrero de 2021 no vulneró el principio non bis in incompatibilidades, causal de pérdida de
idem ni el de cosa juzgada; no desconoció los investidura para estos servidores públicos de
principios de confianza legítima, buena fe y debido acuerdo con el artículo 183 numeral 1° de la Carta
proceso puesto que no resultaba procedente la Política, por incurrir en la incompatibilidad prevista
aplicación de decisiones judiciales proferidas en en el numeral 4° del artículo 180 constitucional”.
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Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 25 de mayo de
2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación 11001-03-15-000-2020-00773-01(PI).
Salvamento de voto del consejero César Palomino Cortés
SALVAMENTO DE VOTO / PRINCIPIO NON BIS IN IDEM / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA /

IDENTIDAD DE CONDUCTA / IDENTIDAD DE CAUSAL / CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LA
CONDUCTA / HECHO – Noción
Problema jurídico: ¿Los hechos invocados por el investidura ya habían sido objeto de decisión en el
demandante en el presente proceso de pérdida de proceso con radicado […]?
Tesis: “Pues bien, contrario a lo concluido por la pero frente a la prohibición, la calificación de los
Sala Plena, a mi juicio, tiene razón la parte hechos que hizo el demandante no puede ser el
recurrente cuando cuestiona que no es posible, so aspecto que defina la operancia o no de este
pena de violar el principio de non bis in ídem, principio. […] Nótese que en este segundo juicio de
adelantar un nuevo juicio cuando ya se adelantó pérdida de investidura no hay un hecho nuevo, el
otro proceso de pérdida de investidura por el estudio se basó en las mismas pruebas, las que,
mismo comportamiento, proceso que terminó con además, el mismo demandante solicitó trasladar
sentencia absolutoria que hizo transito a cosa en su totalidad del expediente […], precisamente,
juzgada. La garantía mínima fundamental a no ser porque el comportamiento censurado fue el
juzgado, ni sancionado, por un hecho punible por el mismo en ambos procesos. En efecto, cuando se
cual ya ha sido condenado o absuelto, es uno de habla de “hecho” debe entenderse como aquella
los pilares fundamentales del debido proceso, conducta o comportamiento del ser humano,
derecho protegido tanto en los tratados y pactos voluntario, por presencia o por ausencia, positivo o
internacionales, como en la legislación interna. […] negativo, encaminado a un propósito, que
En este caso, el Consejo de Estado, en el radicado determina un cambio. En este caso, tanto el
[…], adelantó el proceso de pérdida de investidura comportamiento censurado del ex congresista
del ex congresista […] por violación al régimen de como el resultado de su conducta, fueron los
inhabilidades, acusación sustentada en los mismos en ambos juicios, es decir, se trató del
mismos hechos que originaron la solicitud de “mismo hecho”, circunstancia que prohibía a la Sala
pérdida de investidura, ahora fallada y de la cual me condenar al demandado con la pérdida de su
aparto. […] Es decir, aunque el hecho fue calificado investidura, pues ya ese hecho había sido juzgado,
diferente en la demanda, en esencia es el mismo, en el mismo ámbito de la potestad sancionadora
es la misma conducta, la misma causal y lo que del Estado, con una sentencia absolutoria”.
cambió fue la calificación jurídica de la conducta;

2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación 11001-03-15-000-2020-00773-01(PI), S.V.
César Palomino Cortés
Salvamento de voto del consejero Alberto Montaña Plata
SALVAMENTO DE VOTO / PRINCIPIO NON BIS IN IDEM / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA /

IDENTIDAD FÁCTICA / HECHOS – Calificación jurídica
Problema jurídico: ¿Los hechos invocados por el hechos objeto de los dos juicios son los mismos.
demandante en el presente proceso de pérdida de La referida coincidencia se observa en los
investidura ya habían sido objeto de decisión en el siguientes aspectos: (i) en los dos procesos se
proceso con radicado […]? enjuiciaron hechos ocurridos en noviembre de
2016; (ii) que se refieren a una relación (de gestión,
Tesis: “El anterior comparativo que pretendió negocial o contractual) que involucró al señor […] y
demostrar la inexistencia de identidad fáctica, en a la […]; (iii) dicha relación tuvo como objeto el
mi entender, reveló justamente lo contrario; que los suministro de ladrillos; (iv) y la transacción
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ascendió a un valor de 200 millones de pesos. Si la anterior proceso se le imputó al demandado haber
aquí llamada relación se concretó en la celebrado un contrato con el señor […], en el
“celebración de un contrato” verbal entre el presente se le imputó haber actuado como
demandado y un contratista, o en la “gestión” para intermediario entre los señores […]. No obstante,
la celebración de un contrato entre un contratista y reitero, la calificación jurídica de los hechos no es
a favor de un tercero no es parte de los hechos, equivalente a los hechos objetivamente
sino de la calificación jurídica que se hace de este. considerados y estos, en mi entender, tienen
[…] Como puede verse, el elemento diferenciador identidad en los dos procesos a la luz de lo visto”.
entre uno y otro proceso es que mientras en el

2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación 11001-03-15-000-2020-00773-01(PI), S.V.
Alberto Montaña Plata
SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN

Todas las edificaciones clasificadas como
indispensables o de atención a la comunidad, deben
cumplir con la obligación de evaluación del nivel de
vulnerabilidad sísmica.
Síntesis del caso: Se ordenó al municipio […], realizar las actuaciones administrativas que sean
necesarias para que se practique la evaluación de vulnerabilidad sísmica de la construcción desde
la cual se ejerza la coordinación o funcione el Comité Local para la Prevención y Atención de
Desastres, hoy Consejo Territorial para la Gestión del Riesgo de Desastres.
COMITÉS LOCALES PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES (CLOPAD) /

EDIFICACIÓN CLASIFICADA POR SU USO COMO INDISPENSABLE O DE ATENCIÓN A LA
COMUNIDAD – Se le debe evaluar su vulnerabilidad sísmica
Problema jurídico: “[D]eterminar si el hecho de que atención a la comunidad, siempre que esté
los Comités Locales para la Prevención y Atención localizada en zona de amenaza sísmica alta o
de Desastres, CLOPAD, no cuenten con una sede intermedia, se le debe evaluar su vulnerabilidad
propia para reunirse en el municipio en el cual sísmica, en cumplimiento del artículo 54 de la Ley
fueron creados, impide que se les haga exigible el 400 y sus decretos reglamentarios, con el fin de
cumplimiento de la Ley 400, sobre construcciones llevarla a un nivel de seguridad sísmica equivalente
sismo resistentes, así como la normativa que la al de una edificación nueva diseñada y construida
reglamenta y, en esa medida, si se debe declarar o de acuerdo a los requisitos previstos en la
no la prosperidad del mecanismo de revisión normatividad sobre sismo resistencia. […] Como se
eventual de la acción popular de la referencia”. aprecia, aunque el Comité Local para la Atención y
Prevención de Desastres de Santuario,
Tesis: “[L]a Sala Especial de Decisión núm. 15 de (Departamento de Risaralda), no tiene una sede
lo Contencioso Administrativo, en ejercicio de sus propia para operar, que por demás no es
facultades legales, reitera los criterios obligatoria, no significa, que el edificio desde donde
jurisprudenciales del Consejo de Estado señalados se coordina dicho comité no deba contar con el
supra, en el sentido de señalar que toda edificación estudio de vulnerabilidad sísmica porque el solo
en que se reúna o se coordine permanente o hecho de que exista un lugar de coordinación, para
eventualmente una dependencia, oficina, comité o este caso la Secretaría de Gobierno, significa que
cualquier otro, que de conformidad con la ley esté desde allí se entregará la información a la
clasificado por su uso como indispensable o de comunidad y se adoptarán todas las medidas
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necesarias para prevenir o actuar en caso de que Alcaldía Municipal de Santuario, donde funciona la
se presente una emergencia o desastre, situación mencionada secretaría, en una edificación de
que convierte la construcción en que funciona la atención a la comunidad y, por ende, está
sometida a cumplir con el deber de evaluación de riesgo sismicidad, conforme a la información
vulnerabilidad sísmica determinada en la Ley 400 contenida en los Decretos 33 de 1998 y 926 de
y sus decretos reglamentarios, más aún cuando 2010”.
tal ente territorial se ubica en una zona de alto
Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia del 10 de marzo de 2021, C.P.
Hernando Sánchez Sánchez, radicación 66001-33-31-003-2009-00225-01 (AP)REV
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VIII. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
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Se declara la legalidad de las Resoluciones número 1361
del 02 de julio de 2020 y 1555 del 05 de agosto de 2020,
expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
excepto la expresión “la UGPP contabilizará aquellos
aprobados en el marco del programa PAEF” contenida en el
artículo 4 de la Resolución nº. 1361 del 2 de julio de 2020.
Síntesis del caso: “La Resolución nº. 1361 de 2020 del Ministerio de Hacienda definió la metodología
para el cálculo de la disminución de los ingresos de los beneficiarios del Programa de Apoyo para el
Pago de la Prima de Servicios (en adelante PAP), el proceso y las condiciones a las cuales deben
sujetarse las entidades financieras involucradas, la UGPP y todos los actores que participen del
programa, el calendario de postulación y los plazos, la verificación y cálculo del aporte estatal, la
restitución del beneficio si a ello hay lugar y otras medidas accesorias como la socialización del
programa, el uso de medios electrónicos y el fomento del control ciudadano. Luego, la Resolución nº.
1555 de 2020 separó los requisitos de postulación, verificación, método de cálculo del aporte estatal,
el calendario y los plazos del PAP de lo previsto en las resoluciones que regularon el Programa de
Apoyo al Empleo Formal (en adelante PAEF). El PAP es una medida que se tomó en el marco del
estado de excepción declarado por el Decreto 637 de 2020, con el fin de conjurar los efectos
económicos y sociales producidos por la emergencia sanitaria del COVID-19”.
POTESTAD REGLAMENTARIA – Por la vía del acto administrativo / POTESTAD REGLAMENTARIA

- Su objeto es asegurar el cumplimiento de la ley y no puede extenderse más allá de lo dispuesto
por el legislador / CASO CONCRETO – Nulidad parcial
Problema jurídico 1: Determinar si la disposición para la verificación y cálculo del aporte estatal por
contenida en el artículo 4 de la Resolución n° 1361 parte de la UGPP. Dispone que, para efectos de
del 2 de julio de 2020, expedida por el Ministerio de conceder el beneficio del PAP, se deberá tener en
Hacienda, se ajusta a los preceptos que le sirven de cuenta solamente los empleados por los que se
fundamento. concedió el PAEF. Así, el acto controlado prevé un
requisito adicional a los que establece el artículo 8 del
Tesis 1: “La potestad reglamentaria por la vía del acto Decreto Legislativo 770 de 2020, pues exige al
administrativo formula las medidas necesarias para empleador que se postula al PAP tener la condición
la ejecución práctica de un precepto legal, es decir, de beneficiario del PAEF. Como el Decreto Legislativo
torna efectivo y práctico el enunciado abstracto de la 770 de 2020 no estableció ese requisito, es claro que
ley. Esta potestad debe contraerse a asegurar el el artículo 4 de la Resolución nº. 1361 de 2020 excede
cumplimiento de la ley y no puede extenderse más la competencia reglamentaria del Ministerio de
allá de su objeto. Lo contrario, implica extralimitación. Hacienda. La disposición reglamentaria no puede
Pasaría de la cumplida ejecución de la ley, a establecer requisitos no previstos por el legislador
modificarla o alterarla, e invadiría las competencias extraordinario. Por ello, se declarará nulo el fragmento
del legislador, al decretar normas que -en respectivo de la medida”.
democracia- solo a este último le corresponden. El
artículo 4 de la Resolución 1361 de 2020 fija las reglas
COVID-19 / PROGRAMA DE APOYO PARA EL PAGO DE PRIMA DE SERVICIOS (PAP) – Objeto /

ACTOS OBJETO DE CONTROL – Se encuentran ajustados a derecho
Problema jurídico 2: “[D]eterminar si las sirven de fundamento y si existe una relación de

Resoluciones n° 1361 del 2 de julio y 1555 del 5 conexidad entre lo que esos actos disponen y los
de agosto de 2020, expedidas por el Ministerio de motivos que dieron lugar al estado de excepción”.
Hacienda, se ajustan a los preceptos que les
32

Tesis 2: “El Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 declarado en el Decreto 637 de 2020. Las
declaró el estado de emergencia económica, social y Resoluciones n°.1361 y 1555 de 2020 desarrollaron el
ecológica en todo el territorio nacional. El precepto mencionado decreto legislativo para hacer operativo
señaló que los efectos económicos negativos del el PAP y, con ello, mitigar los efectos adversos de la
COVID-19 imponían la adopción de medidas para pandemia en la economía y el empleo. De modo que
mantener y proteger el empleo, entre otras, algunas es clara la relación de conexidad entre estos actos y
que permitieran al Estado contribuir en el los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la
financiamiento y pago de parte de las obligaciones emergencia económica, social y ecológica. […] Las
laborales a cargo de los empleadores. […] El Decreto medidas impartidas por las resoluciones -referidas a
Legislativo 770 de 2020, expedido en el marco del la reglamentación del PAP- son, pues, adecuadas y
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica proporcionales a los fines que persiguen, ya que
declarado por el Decreto 637 de 2020, creó y reguló el buscan que el programa sea operativo, para así
PAP, que consiste en un único aporte monetario de mitigar los efectos económicos adversos de la
naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y subsidiar emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, en
el primer pago de la prima de servicios de 2020 a los especial, la disminución de ingresos de los
empleadores que demostraran una reducción del 20% empleadores. En consecuencia, se declararán
o más de sus ingresos, por motivo de las medidas ajustados a derecho los actos fiscalizados, en cuanto
adoptadas para enfrentar la pandemia del COVID-19. al control formal y material hecho en este control
La Corte Constitucional consideró que había inmediato de legalidad”.
conexidad entre el PAP y el estado de excepción
Consejo de Estado, Sala Veinticuatro Especial de Decisión, sentencia del 2 de julio de 2021, C.P.
Guillermo Sánchez Luque, radicación 11001-03-15-000-2020-04467-00(CA) (acumulado 11001-03-
15-000-2020-04468-00)
33

IX. SECCIÓN PRIMERA
34

1. Se suspenden algunos apartes de la ordenanza que
reglamenta la participación de menores de edad en
eventos de maltrato animal y se regula la participación del
Departamento de Norte de Santander en estas actividades.
Síntesis del caso: Se presentó demanda para obtener la nulidad de la Ordenanza nro. 007 de 5 de
agosto de 2016, “por el cual se reglamenta la participación de menores de edad en eventos de
maltrato animal y se regula la participación del Departamento de Norte de Santander en estas
actividades”, proferida por la Asamblea Departamental de Norte de Santander.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Primacía / DERECHOS FUNDAMENTALES – Son de aplicación

inmediata / LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD – Derecho fundamental / LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD – Marco normativo y jurisprudencial / LIBRE DESARROLLO
DE LA PERSONALIDAD – Alcance / DEBER DEL JUEZ ADMINISTRATIVO – De aplicar norma
constitucional en forma oficiosa, así el demandante no la haya invocado expresamente / DEBER
DEL JUEZ ADMINISTRATIVO – Suspender los efectos de los actos administrativos que configuren
violaciones o amenazas de los derechos fundamentales / ASISTENCIA A ESPECTÁCULOS
TAURINOS, REJONEO, COLEO, NOVILLADAS, CORRALEJAS, BECERRADAS, TIENTAS Y RIÑAS DE
GALLOS – Prohibición de ingreso a menores edad / DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA
PERSONALIDAD – Vulneración
Problema jurídico 1: Determinar si el acto acusado, directamente a los menores de 18 años (asunto
prima facie, contradice el derecho fundamental al objeto de regulación del acto acusado), sino a los
libre desarrollo de la personalidad de los niños, niñas menores de 10 años. No obstante lo anterior, lo que sí
y adolescentes, al prohibir su asistencia a advierte la Sala es que los artículos 1º, 2º, 4º y 5º del
espectáculos taurinos, rejoneo, coleo, novilladas, acto administrativo acusado contradicen de manera
corralejas, becerradas, tientas y riñas de gallos.” manifiesta los artículos 16, 150 y 152 de la
Constitución Política, dado que prohíben la asistencia
Tesis 1: “La Sala observa que, al revisar el escrito de
de menores de edad a los eventos de que trata el
solicitud de suspensión provisional, en el mismo se
artículo 7 de la Ley 84 de 1989, lo cual limita el
realizó una confrontación con las normas superiores
ejercicio de su derecho al libre desarrollo de la
invocadas en la demanda, especialmente frente al
personalidad; derecho fundamental que, dado el caso,
artículo 22 de la Ley 916 de 2004, “por la cual se
le correspondería limitar al poder legislativo, y no a
establece el Reglamento Nacional Taurino”, el cual
una autoridad administrativa. Y como quiera que se
preceptúa lo siguiente: “Todos los espectadores
trata de un derecho fundamental, se hace necesario
permanecerán sentados durante la lidia en sus
pronunciamiento al respecto, no obstante que el actor
correspondientes localidades. En los pasillos y
no lo haya identificado expresamente, pues el amparo
escaleras únicamente podrán permanecer los
del mismo constituye un deber del juez, de
agentes de la autoridad y los empleados de la
conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la
empresa. Los menores de diez (10) años de edad
Constitución Política y la aplicación inmediata de la
deberán ingresar en compañía de un adulto. (…)” Al
norma que lo establece. […] Como puede apreciarse
respecto, la Sala observa que, en esta etapa procesal,
[…], en caso de violación de derechos fundamentales,
no se advierte una manifiesta infracción del citado
procede que el Juez de lo contencioso administrativo
artículo superior, dado que esa norma se referiría
de oficio aplique directamente la Constitución Política
únicamente a espectáculos taurinos. En cambio,
y declare nulo o suspenda provisionalmente los
como se explicará, varios de los artículos del acto
efectos de un acto administrativo contrario a la
acusado, prima facie tratan sobre la participación de
Constitución, aún cuando no haya sido invocado
menores de edad no solamente en espectáculos
expresamente. En el presente caso, el acto acusado
taurinos, sino también en rejoneo, coleo, novilladas,
prima facie contradice el derecho fundamental al libre
corralejas, becerradas, tientas, y riñas de gallos.
desarrollo de la personalidad de los niños, niñas y
Adicionalmente, la norma superior no se refiere
35

adolescentes, por lo que se hace necesario importancia para el ejercicio de otros derechos de
pronunciamiento al respecto, no obstante que el actor rango constitucional reconocidos por nuestra
no lo haya identificado expresamente. […] Sobre estos Constitución Política en favor de los niños, niñas y
cuatro artículos, en esta etapa procesal, la Sala adolescentes, especialmente para definir su propia
observa que, prima facie, vulneran el artículo 16 de la identidad. A través de este derecho los niños, niñas y
Constitución Política, comoquiera que prohíben que adolescentes, bajo la orientación de su madre y su
los menores de edad asistan a los eventos de que padre, pueden interactuar con su entorno y decidir lo
trata la Ley 84 de 1989; es decir, de manera general, que a bien tengan en relación con su proyecto de vida,
anula la autonomía, autodeterminación y capacidad siempre y cuando no desconozcan los derechos de
de decisión que ellos, y en especial su familia (que es los demás y las limitaciones impuestas por el
la primera llamada a velar por los derechos del niño legislador. […] En conclusión, de manera preliminar, se
en general y el derecho al libre desarrollo de la advierte una contradicción entre los artículos 1, 2, 4 y
personalidad en particular), tendrían para decidir 5 de la ordenanza demandada y el artículo 16 de la
asistir a este tipo de espectáculos con animales. Constitución Política, toda vez que prohíben
Estos eventos no serían otros que los permitidos por expresamente que los menores de edad asistan a
el artículo 7º de esa ley, la cual preceptúa que eventos como el rejoneo, coleo, las corridas de toros,
quedarán exceptuados de sanción, el rejoneo, coleo, novilladas, corralejas, becerradas, tientas y riñas de
las corridas de toros, novilladas, corralejas, gallos, desconociendo de manera general el derecho
becerradas y tientas, así como las riñas de gallos y los que tienen la madre y el padre a impartir la formación
procedimientos utilizados en estos espectáculos. integral de sus hijos, así como su autonomía y
Como se explicó en líneas anteriores, el libre capacidad para decidir si quieren asistir a estos
desarrollo de la personalidad de los menores eventos, interactuar con su entorno y definir su propia
constituye a su vez un principio de trascendental identidad.”
COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Para regular los elementos estructurales

esenciales de los derechos y libertades y los mecanismos para su protección / FALTA DE
COMPETENCIA DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL – Para limitar y regular el derecho al libre
desarrollo de la personalidad de los menores de edad / FUNCIÓN DE POLICÍA – Titular. Esta en cabeza
de autoridades administrativas / PODER DE POLICÍA – Titular. Radica únicamente en el Congreso de
la República / FUNCIÓN DE POLICÍA – No esta instituida para establecer limitaciones y condiciones
para el ejercicio de las libertades de las personas, independientemente de su edad
Problema jurídico 2: ¿Es competente la Asamblea restricciones, excepciones y prohibiciones para el

Departamental para limitar y regular el derecho al libre ejercicio de los derechos. En consecuencia, prima
desarrollo de la personalidad de los menores de facie, el Congreso de la República sería la autoridad
edad? competente para regular, limitar y establecer
prohibiciones al ejercicio del derecho al libre
Tesis 2: “El artículo 150 de la Constitución Política desarrollo de la personalidad, en este caso, la opción
asigna al Congreso de la República la función de que tienen en general la madre y el padre de proveer
hacer leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas. formación integral a los menores de edad, y a éstos
Dicha potestad legislativa atiende a un sistema de interactuar con su entorno y decidir asistir o no a
normativo piramidal integrado por códigos y leyes un espectáculo de los que trata el artículo 7 de la Ley
marco, ordinarias, orgánicas, de facultad 84 de 1989. A este respecto, en la sentencia C-889 de
extraordinaria y estatutarias. En concordancia con lo 2012, la Corte Constitucional […] fijó un conjunto de
anterior, el artículo 152 literal a) de la Constitución reglas a partir de las cuales infirió que la competencia
Política preceptúa lo siguiente: “Mediante las leyes para regular la actividad taurina le corresponder al
estatutarias, el Congreso de la República regulará las legislador y, en esa medida, las entidades territoriales
siguientes materias: a) Derechos y deberes no podrían regular esas actividades. Adicionalmente,
fundamentales de las personas y los procedimientos distinguió entre la función de policía y el poder de
y recursos para su protección; (…)”. […] [A]l legislador policía. En relación con la primera, adujo que está en
estatutario le corresponde, en principio, regular los cabeza de las autoridades administrativas y se
elementos estructurales esenciales de los derechos y traduce en “la autorización de los espectáculos
libertades y los mecanismos para su protección, entre públicos” que en todo caso está sometida “al principio
los cuales se encuentra la consagración de límites,
36

de estricta legalidad, predicable respecto de las condiciones para el ejercicio de las libertades de las
limitaciones a derechos constitucionales derivadas personas, independientemente de su edad. […] En el
del orden público”. (Se destaca) Por su parte, el poder caso objeto de examen, la Asamblea Departamental
de policía, entendido como “aquellas disposiciones de Norte de Santander desconocería esa
dirigidas a prever límites y condiciones para el competencia del Congreso de la República para
ejercicio de actividades ciudadanas, en aras de la limitar y regular los derechos y libertades ciudadanas,
protección del orden público y la convivencia social”, en este caso, el derecho al libre desarrollo de la
radica únicamente en el Congreso de la República. personalidad de los menores, al establecer que se
Como puede apreciarse, prima facie, todas aquellas prohíbe su asistencia a eventos permitidos por el
disposiciones dirigidas a prever límites y condiciones artículo 7 de la Ley 84 de 1989. Por los motivos
para el ejercicio de actividades ciudadanas, como lo anteriores, prima facie se concluye que los artículos
es en este caso el derecho de la madre y el padre de 1º, 2º, 4º y 5º de la Ordenanza nro. 007 de 5 de agosto
impartir formación integral a sus hijos y la libertad de de 2016 son contrarios a los artículos 150 y 152
los menores de edad para asistir a espectáculos constitucionales, en tanto que la Asamblea
permitidos por el artículo 7 de la Ley 84 de 1989, Departamental de Norte de Santander carecería de
corresponde regularlas al Congreso de la República, competencia para establecer regulaciones que
en ejercicio de su poder de policía. Por su parte, las limiten, prohíban y condicionen el ejercicio del
autorizaciones que otorguen las autoridades derecho al libre desarrollo de la personalidad de los
administrativas en ejercicio de la función de policía se menores de edad, así como el derecho de sus madres
encuentran limitadas por el principio de legalidad y padres de impartirles la formación integral. La
estricta, es decir, a lo definido por el legislador. En regulación sobre este asunto le correspondería
otras palabras, la función de policía no estaría en definirla al legislador.”
principio instituida para establecer limitaciones y
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 27 de mayo de

2021, C. P. Oswaldo Giraldo López, radicación: 54001-23-33-000-2018-00285-01.
2. La Corporación Interuniversitaria De Servicios CIS es

sujeto pasivo de control fiscal y del pago de la cuota de
vigilancia fiscal.
Síntesis del caso: Se presentó demanda para obtener la nulidad de las resoluciones expedidas por el
Contralor General de Antioquia por las cuales se determina el valor de la cuota de vigilancia fiscal a
la CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS- CIS, por el ejercicio de la vigilancia fiscal
vigencia 2011”, y como restablecimiento del derecho que se ordene reintegrar a la CORPORACIÓN
INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS, debidamente actualizada la suma de dinero contenida en la
Resolución 2011421001049-4 por valor de $174.492.079, más los intereses moratorios que la entidad
demandada pretenda hacer valer por el no pago oportuno de esta cifra.
TARIFA DE CONTROL FISCAL - Marco legal / TARIFA DE CONTROL FISCAL - Su pago está a cargo
de empresas sujetas a control y vigilancia fiscal / SUJETOS DE CONTROL FISCAL - Lo son quienes
tienen a cargo el manejo de fondos, bienes o recursos públicos / CORPORACIÓN
INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS CIS – Naturaleza / ENTIDAD DESCENTRALIZADA
INDIRECTA O DE SEGUNDO GRADO – Concepto / ENTIDAD DESCENTRALIZADA INDIRECTA O DE
SEGUNDO GRADO – Constituye una modalidad de la descentralización por servicios / PERSONA
JURÍDICA SIN ÁNIMO DE LUCRO DE CARÁCTER MIXTO – Carácter de entidad descentralizada
indirecta o de segundo grado / CORPORACIÓN INTERUNIVERSITARIA DE SERVICIOS CIS – Es
sujeto pasivo de control fiscal y del pago de la cuota de vigilancia fiscal
Problema jurídico: Determinar si la Corporación
Interuniversitaria de Servicios CIS es sujeto pasivo de
37

control fiscal, y del pago de la cuota de vigilancia sujetas al régimen de derecho privado. […] [N]o le cabe
fiscal, por el ejercicio de la vigilancia fiscal vigencia duda alguna a la Sala de que en el presente caso, la
2011. CIS, al tratarse de una persona jurídica sin ánimo de
lucro de carácter mixto, cuya creación tuvo origen en
Tesis: “[L]a calidad de sujeto de control fiscal se deriva entidades estatales ya existentes, esto es, en la
del manejo de fondos, bienes o recursos públicos que Universidad de Antioquia, autorizada por las
las entidades tengan a su cargo y el pago de la tarifa disposiciones de su “estatuto general, en el título I,
de control fiscal le corresponde a aquellas entidades artículo 2º, y el título II, capítulo II, artículo 33, literal j”,
y empresas sujetas a la vigilancia y control fiscal. Por y la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín,
lo tanto, si una entidad es sujeto pasivo del control autorizada por las disposiciones “del Ministerio de
fiscal, también lo es del pago de la cuota de auditaje. Educación, Capítulo I, artículo primero y capítulo V,
[…] [L]a CIS es una persona jurídica sin ánimo de lucro, artículo 29”, que concurrieron al acto con particulares,
constituida con aportes privados y públicos, que tiene esto es, Universidad EAFIT y la Universidad Pontificia
por objeto social la búsqueda del desarrollo social, Bolivariana, debe ser clasificada como una entidad
económico y cultural del País, y se rige por el derecho descentralizada indirecta o de segundo grado. Su
privado. Al respecto, cabe precisar que la CIS, por el creación como persona jurídica, fue en virtud de lo
hecho ser una persona jurídica, que se rige por el dispuesto en el citado artículo 96 de la Ley 489 que,
derecho privado, no está exenta del control fiscal, como se puso de presente anteriormente, autorizó la
dado que su naturaleza jurídica o el régimen jurídico constitución de personas jurídicas sin ánimo de lucro
aplicable a ella no es lo que determina la función para asociarse con entidades públicas, con el fin de
fiscalizadora, sino el hecho de haber recibido aportes cumplir actividades propias de éstas. Ciertamente, la
públicos. […] Ahora, teniendo en cuenta que la CIS es CIS fue constituida con el objeto de integrar Centros
una corporación de participación mixta, es menester de Educación Superior, y en especial los Fundadores,
advertir que las asociaciones (corporaciones) y para fomentar la cultura por el trabajo en las
fundaciones de participación mixta han sido comunidades universitarias y ofrecer personal
reconocidas en nuestro derecho como entidades calificado a las distintas empresas públicas y
descentralizadas indirectas o de segundo grado y que privadas, en la búsqueda del desarrollo social,
constituyen modalidades de la descentralización por económico y cultural del País. […] Al respecto, no
servicios. […] Además, se debe señalar que la Ley 489, puede perderse de vista que al tener como objeto
que tuvo como objeto regular el ejercicio de la función integrar Centros de Educación Superior, y en especial,
administrativa, determinar la estructura y definir los los Fundadores, entre ellos, la Universidad de
principios y reglas básicas de la organización y Antioquia y la Universidad Nacional, (entidades
funcionamiento de la administración pública, se públicas), quedaba sujeta al cumplimiento de las
refirió a las entidades descentralizadas indirectas o actividades propias de estas entidades, al haber sido
de segundo grado, como una modalidad de integradas. Se observa entonces, que se trata de una
descentralización administrativa por servicios, modalidad de vinculación entre entidades públicas y
producida o creada a partir de la actuación asociativa particulares con finalidades de interés social o
de entidades estatales con la concurrencia de público, en la forma de una persona jurídica sin ánimo
particulares (personas jurídicas), y cuyo capital está de lucro, la cual se ajusta plenamente al artículo 70 de
constituido, por ende, por aportes estatales y de la Constitución Política, que prevé los fines
particulares, es decir, tienen un doble origen los específicos a los que pueden dedicarse.”
aportes de capital: público y privado, además de estar
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de

mayo de 2021, C. P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación: 05001-23-31-000-2012-00365-01.
38

3. Las facturas que contienen el cobro de la tasa retributiva
por vertimientos se constituyen en actos definitivos
susceptibles de ser demandados, así como los actos
administrativos que resuelvan los recursos en contra de
éstas.
Síntesis del caso: La Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. E.S.P. en ejercicio del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en
contra de la Corporación Autónoma Regional del Quindío – en adelante CRQ, con el fin de que se
inaplique con efectos interpartes, el ACUERDO DEL CONSEJO DIRECTIVO No. 005 del 12 de junio de
2015 “por el cual se define la meta global, metas individuales y grupales de carga contaminante para
los parámetros DB05 y SST del cobro de la Tasa Retributiva, en los cuerpos de aguas o tramos de los
mismos, en la jurisdicción del Departamento del Quindío, para el Quinquenio 2014-2018”, se declare
la nulidad del acto administrativo – Facturas Nos. 759, 760, 761, 762, 763, 764, 765 y 766 de 2018,
proferidas por la Subdirectora Administrativa y Financiera de la Corporación Autónoma Regional del
Quindío, por medio de la cual se cobra la tasa retributiva – Sector Doméstico, por las cargas
contaminantes vertidas en la vigencia 2017, a la red de alcantarillado del municipio de Calarcá,
Quindío, operado y administrado por la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P., y de la
Resolución 2275 del 12 de septiembre de 2018 proferida por el Subdirector de Regulación y Control
Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Quindío.
FACTURA DE COBRO DE TASA RETRIBUTIVA - Naturaleza jurídica / ACTO ADMINISTRATIVO

DEFINITIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Lo son las facturas de cobro de tasa
retributiva / TASA RETRIBUTIVA – Forma de cobro / FACTURA DE COBRO DE TASA RETRIBUTIVA
– Notificación / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – Operé pero solo respecto de unas facturas
de cobro de la tasa retributiva / RECHAZO DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD DEL MEDIO DE
CONTROL – Procede parcialmente
Problema jurídico: Determinar si se debe declarar oficial de correos o de cualquier servicio de

probada la excepción de caducidad del medio de mensajería especializada debidamente autorizada
control propuesta por la Corporación Autónoma por la autoridad competente. En el presente asunto, la
Regional del Quindío. Corporación Autónoma Regional del Quindío optó por
la tercera opción, esto es, conforme a lo dispuesto en
Tesis: “[L]as facturas que contienen el cobro de la tasa el parágrafo 1º del artículo 565 ibidem, lo que se
retributiva por vertimientos se constituyen en actos materializó a través del oficio No. 0004999 de 30 de
definitivos susceptibles de ser demandados, así abril de 2018, por medio del cual su Subdirectora
como los actos administrativos que resuelvan los Administrativa y Financiera, le remitió a la Empresa
recursos en contra de éstas, y ii) que el término de Multipropósito de Calará S.A.S. E.S.P., «[…] la factura
caducidad debe contarse desde el día siguiente al de (sic) No. 759,760,761,762,763,764,765 y 766 a
la notificación del acto que resuelve los recursos, si esperas de contar con el pronto pago […]», el cual fue
estos fueron interpuestos, o desde el día siguiente al recibido el mismo día por dicha empresa, a través de
vencimiento del término para interponerlos. […] {L]as la señora Lorena Valencia Arbeláez, conforme al sello
facturas por medio de las cuales se realiza el cobro de que aparece en la parte inferior de dicho documento.
la tasa retributiva, deben ser expedidas y notificadas […] Con fundamento en las anteriores premisas, cabe
conforme a las normas tributarias y contables, […] resaltar que la parte actora depreca la nulidad de las
Nótese que el citado artículo [565 del Estatuto facturas 759, 760, 761, 762, 763 764, 765 y 766 de
Tributario] faculta a las entidades recaudadoras de 2018, las cuales, se reitera, le fueron remitidas el 30
impuestos a notificar sus decisiones: i) de manera de abril de 2018, a través del oficio No. 4999 de 2 de
electrónica; ii) personalmente, o iii) a través de la red abril del mismo año. Ahora bien, respecto de las
39

facturas 759, 761, 762 y 763 la entidad demandante Administrativos con sede en Armenia, el 1º de
presentó reclamación administrativa, la cual fue noviembre de 2018, ante la falta de ánimo
resuelta a través de la Resolución No. 2275 de 12 de conciliatorio, expidió la constancia de agotamiento
septiembre de 2018, notificada el 13 de los mismos del requisito de procedibilidad. En este contexto, el
mes y año, por lo que, el término de los cuatro (4) término para la presentación de la demanda, respecto
meses de que trata el literal d) del numeral 2º del de las facturas 759, 761, 762 y 763, reinició en su
artículo 164 del CPACA, debe contarse a partir del día contabilización el 2 de noviembre de 2018 y finalizó el
siguiente, esto es, entre el 14 de septiembre de 2018 jueves 28 de febrero de 2019; significa lo anterior que,
y el 14 de enero de 2019. Por el contrario, en relación respecto de aquellas, no operó el fenómeno jurídico
con las facturas 760, 764, 765 y 766, el término de de la caducidad del medio de control, en tanto que la
caducidad debe contarse a partir del día siguiente al demanda fue presentada el 6 de diciembre de 2018,
vencimiento del límite para interponer los recursos, conforme se observa en el acta individual de reparto
esto es, el 16 de mayo de 2018, por lo que los cuatro obrante a folio 611 del expediente. Por todo lo
(4) meses para presentar la demanda transcurrieron anterior, habrá de confirmarse la decisión tomada por
entre el 17 de mayo de 2018 y el 17 de septiembre del la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo
mismo año. La sociedad demandante, el 18 de del Quindío, en la audiencia inicial celebrada el 1º de
septiembre de 2018 radicó ante la Procuraduría agosto de 2019, consistente en declarar probada la
General de la Nación solicitud de conciliación excepción de caducidad, respecto de las facturas 760,
prejudicial, es decir, cuando ya había vencido el 764, 765 y 766, y revocar la misma en lo que respecta
término respecto de las facturas 760, 764, 765 y 766, a las facturas 759, 761, 762 y 763 y, en consecuencia,
y tres (3) meses y veintisiete (26) días antes del se ordenará que continúe el proceso respecto de
vencimiento en relación con las facturas 759, 761, aquellas.
762 y 763. La Procuraduría 13 Judicial II para Asuntos
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de mayo de

2021, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación: 63001-23-33-000-2018-00239-01.
4. Se declara la nulidad del acto administrativo verbal de 6

de diciembre de 2017, expedido por el presidente del
Senado de la República, mediante el cual se negó la
remisión del proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017
Cámara–005 de 2017 Senado.
Síntesis del caso: Se presentó demanda para obtener la nulidad del acto administrativo verbal emitido
el 6 de diciembre de 2017 por el entonces presidente del Senado de la República, doctor Efraín Cepeda
Sarabia, consistente en negar la remisión del ACTO LEGISLATIVO 017 DE 2017 CÁMARA – 05 DE 2017
SENADO “POR MEDIO DEL CUAL SE CREAN 16 CIRCUNSCRIPCIONES TRANSITORIAS ESPECIALES
DE PAZ PARA LA CÁMARA DE REPRESENTANTES EN LOS PERÍODOS 2018-2022 Y 2022-2026” para
promulgación y posterior control constitucional.
ACTO DEL PRESIDENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA QUE ORDENA LA NO REMISIÓN DEL
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE CREA LAS 16 CIRCUNSCRIPCIONES TRANSITORIAS
ESPECIALES DE PAZ / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ O FAST TRACK -
Requisitos de competencia y de formalidad para el trámite y aprobación de actos legislativos /
QUÓRUM DECISORIO / QUÓRUM DELIBERATORIO / APROBACIÓN DE UN ACTO LEGISLATIVO –
Mayoría absoluta / QUORUM – Debe establecerse con base en el número total de integrantes de
la respectiva Corporación, prescindiendo de las curules que no pueden ser remplazadas /
MAYORÍA ABSOLUTA – Concepto / MAYORÍA ABSOLUTA – Cálculo / INFORME DE CONCILIACIÓN
40

SOMETIDO A VOTACIÓN – Si alcanzó la mayoría / ACTO ADMINISTRATIVO VERBAL DEL
PRESIDENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA – No fue acertado al indicar que el informe de
conciliación sometido a votación no cumplió con los requisitos señalados en la Carta Política /
SESIÓN DEL SENADO DE LA REPÚBLICA DEL 30 DE NOVIEMBRE DE 2017 – La voluntad de las
mayorías se expresó en el sentido de aprobar el acto legislativo 05 de 2017 Senado, 17 de 2017
Cámara
Problema jurídico: “[D]eterminar si el Presidente del Legislativo 01 de 2016, en concordancia con el
Senado de la República, con ocasión de la expedición artículo 117 de la Ley 5ª –Reglamento del Congreso
del acto verbal de fecha 6 de diciembre de 2017 a de la República–, debía establecerse sobre la base de
través del cual se negó la remisión del Proyecto de noventa y nueve (99) integrantes. Asimismo, y
Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara–005 de 2017 producto de la falta de aplicación de la precitada
Senado relacionado con la creación de dieciséis (16) norma constitucional artículo 134 –inciso 3°– de la
circunscripciones transitorias especiales para la Carta Política, el mencionado servidor público
Cámara de Representantes en los períodos 2018– interpretó en forma errónea el artículo 117 de la Ley
2022 y 2022–2026, para su promulgación y control 5ª –Reglamento del Congreso de la República– al
constitucional, llegó a quebrantar los artículos 134, considerar que la mayoría de los votos de los
inciso 3°, y 165 de la Constitución Política, así como integrantes para efectos de la aprobación del
los artículos 116, 117 y 196 de la Ley 5ª de 1992, por proyecto de Acto Legislativo núm. 05 de 2017
cuanto presuntamente se desconocieron las Senado–17 de 2017 Cámara, era el voto de cincuenta
mayorías que se requerían para la aprobación del acto y dos (52) senadores de la República, cuando lo cierto
legislativo antes mencionado.” es que la mayoría absoluta para la aprobación de
dicho proyecto era el voto de cincuenta (50) que
Tesis: “Considera la Sala de Decisión que […] surge corresponde al número entero superior a la mitad de
evidente que el presidente del Senado de la República, los integrantes del Senado de la República –99
en su declaración de 6 de diciembre de 2017, integrantes– y no la mitad más uno de los integrantes
trasgredió el artículo 134 –inciso 3° – de la Carta de la célula legislativa. Lo expuesto produjo que el
Política –en la forma en que fue modificado por el presidente del Senado de la República considerara
Acto Legislativo núm. 02 de 2015–, por haber omitido como no aprobado el citado proyecto acto legislativo,
su aplicación para efectos de establecer el cuórum y cuando en realidad sí lo estaba por haberse
las mayorías requeridas para la aprobación del constatado el voto de cincuenta (50) senadores de la
proyecto de Acto Legislativo núm. 05 de 2017 República y, en consecuencia, decidiera, ante la
Senado–17 de 2017 Cámara, y, en consecuencia, petición del actor, que no resultaba procedente su
para la aprobación de tal proyecto se requería la envío para la respectiva promulgación y posterior
mayoría absoluta, esto es, la mayoría de los votos de control jurisdiccional y, en esa medida, no siguió los
los integrantes, de los cuales deben excluirse aquellos principios de interpretación del Reglamento del
senadores de la República que carecían de capacidad Congreso de la República señalados en el artículo 2°,
jurídica para participar en las deliberaciones y en particular, la regla de mayorías, puesto que la
votaciones. De haberse aplicado el citado artículo por voluntad de aquellas fue que el proyecto de acto
parte del presidente del Senado de la República, se legislativo fuera aprobado, por lo que, en
habrían excluido del total de los integrantes del consecuencia, no están llamadas a prosperar las
Senado de la República, aquellos congresistas que se excepciones de mérito relacionadas con la
encontraban en la situación descrita en esa “improcedencia para promulgar un proyecto de acto
disposición constitucional, esto es, los señores Martín legislativo archivado” y con la “inexistencia de ley
Emilio Morales Diaz, Bernardo Miguel Elías Vidal y sustancial que obligue al congreso de la República a
Musa Besaile Fayad, por lo que la mayoría absoluta remitir para su promulgación un acto legislativo
prevista en el artículo 1° –literal g– del Acto archivado”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1 de julio

de 2021, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación: 11001-03-24-000-2017-00474-00.
41

X. SECCIÓN SEGUNDA
42

1. Se deniega la nulidad del concurso abierto de méritos
adelantado por la CNSC para proveer los empleos vacantes
de carrera administrativa de la planta de personal de la
Alcaldía de Tocancipá, Cundinamarca.
Síntesis del caso: La CNSC expidió el Acuerdo 20182210000786 del 12 de enero de 2018, que
reglamentó el concurso de méritos de carrera administrativa de la Alcaldía de Tocancipá (proceso de
selección n.° 582 de 2017, Cundinamarca). Dicho acto administrativo fue demandado en el medio de
control de nulidad, en el que se adujeron argumentos relacionados con la ilegalidad por falta de
competencia del alcalde para expedir los decretos municipales sobre el manual de funciones del ente
territorial y por el incumplimiento los requisitos de publicidad previa y posterior de todos los actos
administrativos acusados. Frente a lo alegado, la Sala consideró que ninguno de los vicios se había
configurado, en la medida en que el alcalde sí era competente para proferir el manual de funciones de
acuerdo con el numeral 7.° del artículo 315 de la Constitución. Asimismo, porque, aunque no se cumplió
con el requisito de publicación previa de las normas demandadas, en el caso concreto, el defecto en la
formación de los actos administrativos no tuvo la trascendencia suficiente para declarar su nulidad.
Finalmente, toda vez que los defectos de publicidad posterior de los actos administrativos no
comprometen su validez sino su eficacia.
LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA CNSC FRENTE A LOS MANUALES DE

FUNCIONES QUE FUNDAMENTAN LA OFERTA PÚBLICA DE EMPLEOS DE CARRERA DE LOS
CONCURSOS
Problema jurídico 1: ¿La CNSC está legitimada Tesis 1: “La CNSC sí está legitimada materialmente
materialmente en la causa por pasiva para por pasiva para pronunciarse sobre la pretensión de
pronunciarse frente a la pretensión de nulidad de las nulidad de los manuales específicos de funciones,
normas sobre el manual específico de funciones y toda vez que estos son la base para la Oferta Pública
competencias laborales de las entidades de Empleos de Carrera (OPEC) y cualquier
beneficiarias de los concursos de méritos que le modificación o, incluso, anulación de estos, podría
corresponde adelantar, y que sirven de base de la tener efectos sobre la validez del acuerdo de la
Oferta Pública de Empleos de Carrera de estos? convocatoria.
ELEMENTOS PARA LA CONFIGURACIÓN DEL VICIO DE EXPEDICIÓN IRREGULAR POR LA OMISIÓN

DE PUBLICACIÓN PREVIA DE LOS PROYECTOS ESPECÍFICOS DE REGULACIÓN
Problema jurídico 2: ¿El hecho del incumplimiento del fundamentales como el debido proceso, pueden ser
requisito de publicación previa de los proyectos subsanadas y no implican necesariamente la
específicos de regulación, previsto en el numeral 8.° anulación del acto. En ese orden de ideas, para definir
del artículo 8.° del CPACA, vicia por sí solo el acto la trascendencia de la irregularidad que puede llevar a
administrativo de carácter general por su expedición la anulación del acto administrativo es posible acudir,
irregular? inicialmente, a un criterio eminentemente normativo,
según el cual, si un precepto jurídico positivo le da el
Tesis 2 : “El incumplimiento del requisito de carácter de esencial a una formalidad, su
publicación previa de los proyectos específicos de incumplimiento puede generar la nulidad del acto, lo
regulación, previsto en el numeral 8.° del artículo 8.° cual ocurre, por ejemplo, con la consulta previa.
del CPACA, no vicia por sí solo el acto administrativo Luego, de no existir disposiciones en el anterior
de carácter general, por cuanto, tanto esta sentido, la determinación de la importancia de los
Corporación como la doctrina, han señalado de requisitos formales en un caso concreto puede ser
manera reiterada que, en virtud de los principios objeto de ponderación, esto es, de un ejercicio
constitucionales de prevalencia de lo sustancial sobre comparativo en el que se busca un equilibrio práctico
lo formal y de eficacia de la función administrativa, las entre, por un lado, los principios o derechos que
irregularidades formales que no tengan subyacen a las reglas sobre las formalidades a las
trascendencia en los derechos y garantías que debía sujetarse la manifestación unilateral de
43

voluntad de la administración y, por el otro, de los que,
en sentido contrario, propugnan por la eficacia de la
actuación administrativa en un caso concreto.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

sentencia del 3 de junio de 2021, C.P. William Hernández Gómez, radicación: 11001-03-25-000-
2018-01551-00(5060-2018).
2. La exclusión como beneficiarios de la prima técnica a los

servidores públicos del nivel profesional de la Contraloría
General de la República por el Gobierno Nacional, se ajusta
a derecho.
Síntesis del caso: Establecer si los decretos reglamentarios 13336 de 2003 y 2177 de 2006 que
excluyen al personal del nivel profesional de la Contraloría General de la República como beneficiarios
de la prima técnica se ajustan a los parámetros de ley.
PRIMA TÉCNICA – No procede su reconocimiento en favor del personal del nivel profesional / EXCLUSIÓN
DEL NIVEL PROFESIONAL COMO BENEFICIARIOS DE LA PRIMA TÉCNICA EN LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA – Procedencia en virtud de la reglamentación de la ley marco / DECRETO
REGLAMENTARIO DE LEY MARCO – Puede modificar o derogar ley ordinaria
Problema jurídico1: ¿EL Gobierno Nacional podía tengan fuerza de ley que se refieran a materias objeto
modificar o derogar el numeral 5 artículo 113 de la Ley de la correspondiente ley marco, siempre que no sean
1006 de 1993, mediante la expedición de los decretos orgánicas o estatutarias. En consecuencia, los
reglamentarios 13336 de 2003 y 2177 de 2006, para decretos demandados perfectamente podían
excluir de la prima técnica al personal del nivel modificar o derogar el numeral 5° del artículo 113 de
profesional de la Contraloría General de la República? la Ley 106 de 1993, -para entre otras, excluir al nivel
profesional del disfrute de la prima técnica-, toda vez
Tesis 1: “[La Sala extrae las siguientes dos que se trata de una ley ordinaria que pertenece al
conclusiones para los efectos de esta providencia: (i) régimen legal de que tratan los decretos
que la regulación legal de la prima técnica de manera reglamentarios censurados. Por consiguiente, el
general ha estado a cargo del Gobierno Nacional, en primer problema jurídico se resuelve concluyendo que
desarrollo de diferentes leyes marco; y (ii) que a partir los decretos reglamentarios 1336 de 2003 y 2177 de
del Decreto Reglamentario 1724 de 1997, el Gobierno 2006, no trasgreden el artículo 113, numeral 5, de la
Nacional excluyó al nivel profesional del disfrute de la Ley 106 de 1993, porque el Gobierno Nacional reguló
mencionada prestación. (…). Para la Sala es claro, que el régimen de Prima Técnica para la generalidad de
los Decretos Reglamentarios 1336 de 2003 y 2177 de los empleados públicos, mediante los referidos
2006 que se demandan, al desarrollar el artículo 1° de decretos atendiendo al marco normativo establecido
la Ley 4ª de 1992, ostentan una condición jurídica en la Ley 4ª de 1992, y por lo tanto, a través de estos
superior a la de los decretos reglamentarios comunes podía modificar o derogar el numeral 5° del artículo
y, en consecuencia, tienen la capacidad de modificar, 113 de la Ley 106 de 1993. En consecuencia, el primer
complementar y derogar normas preexistentes que reparo de la parte demandante no prospera.”
COMPETENCIA DEL GOBIERNO NACIONAL PARA MODIFICAR LEY ORDINARIA MEDIANTE

DECRETO REGLAMENTARIO DE LEY MARCO – Procedencia / EXCLUSIÓN DEL NIVEL PROFESIONAL
COMO BENEFICIARIOS DE LA PRIMA TÉCNICA EN LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
POR DECRETO REGLAMENTARIO DE LEY MARCO - Competencia
Problema jurídico 2: ¿EL Gobierno Nacional carecía mediante los cuales excluyó de la prima técnica al
de competencia para expedir los decretos nivel profesional de la Contraloría General de la
reglamentarios 13336 de 2003 y 2177 de 2006, República?
44

los empleados públicos, entre los que se incluye los
Tesis 2: “ Corresponde a la Sala determinar si los pertenecientes a la Contraloría General de la
Decretos Reglamentarios 1336 de 2003 y 2177 de República; (iii) que los Decretos Reglamentarios 1336
2006, fueron expedidos sin competencia porque, de 2003 y 2177 de 2006, son de carácter especial toda
según los actores, el Gobierno Nacional no está vez que complementan, y no simplemente ejecutan,
facultado para regular modificar el régimen salarial y el mandato de la Ley Marco 4ª de 1992, motivo por el
prestacional de los funcionarios de la Contraloría cual ostentan una condición jurídica superior a la de
General de la República, al excluir a los empleados los decretos reglamentarios comunes, y en
públicos del nivel profesional de dicho órgano, del consecuencia, pueden modificar, complementar y
universo de beneficiarios de la prima técnica, derogar el contenido de la Ley Ordinaria 106 de 1993,
contrariando lo establecido en el artículo 113, en el sentido de excluir de los beneficiarios de la
numeral 5, de la Ley 106 de 1993. Para resolver este «prima técnica» a los servidores de la Contraloría del
cargo, reparo o censura, la Sala se remite a los nivel profesional. Por lo tanto, la Sala responde el
argumentos anteriormente expuestos para resolver el segundo problema jurídico señalando que el Gobierno
primer problema jurídico, reiterándose: (i) que los Nacional sí tenía competencia para, a través de los
decretos reglamentarios demandados fueron Decretos Reglamentarios 1336 de 2003 y 2177 de
expedidos por el Presidente de la República, en 2006, regular y modificar el régimen salarial y
ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el prestacional de los funcionarios de la Contraloría
artículo 189 numeral 11 de la Constitución de 1991, General de la República, y por esta vía, excluir a los
que lo faculta para proferir los decretos, resoluciones empleados públicos del nivel profesional de ese
y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de órgano de control, del universo de beneficiarios de la
las leyes; (ii) que los decretos reglamentarios prima técnica, contrariando lo establecido en el
demandados fueron expedidos por el Gobierno artículo 113, numeral 5, de la Ley 106 de 1993. En
Nacional en desarrollo del artículo 1° de la Ley 4ª de consecuencia, tampoco prospera la segunda censura
1992, que establece que el Ejecutivo es el competente formulada por los demandantes.”
para reglamentar el régimen salarial y prestacional de

mayo de 2021, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez, radicación: 11001-03-25-000-2013-01792-00 (4754-
13).
3. Se sancionó con destitución e inhabilidad general para

desempeñar cargos públicos a la directora del
Departamento Administrativo de Seguridad por
seguimiento a ciudadanos de relevancia nacional sin orden
judicial.
Síntesis del caso: La Procuraduría General de la Nación impuso sanción de destitución e inhabilidad
general para el ejercicio de funciones públicas por el término de 18 años a la directora del Departamento
de Seguridad-DAS-, por ordenar el seguimiento a ciudadanos de importancia nacional sin que mediara
orden judicial.
SANCIÓN DE DESTITUCIÓN A DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD

-DAS / SEGUIMIENTO A CIUDADANOS DE RELEVANCIA NACIONAL SIN ORDEN JUDICIAL / PLIEGO
DE CARGOS- Procede su modificación / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA
Problema jurídico 1: ¿Se respetó el principio de y, acto seguido, solo se le indicó la conducta referida
congruencia entre la falta disciplinaria atribuida en el a obtener información personal de los magistrados en
pliego de cargos a la actora y la sancionada? la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF),
se entendía que era el único cargo frente al cual podía
Tesis: “A la accionante se le imputó ordenar materializar su defensa. Agrega que la imputación
seguimientos ilegales a personajes de la vida nacional inicial estuvo referida a «órdenes» de realizar
45

seguimientos ilegales, mientras que la sanción añadió de cargos podrá ser variado luego de concluida la
que los «dirigió» y «se enteró» de ellos. La congruencia práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera
instituida en la normativa disciplinaria debe darse o única instancia, por error en la calificación jurídica o
entre la acusación o pliego de cargos y la sanción. por prueba sobreviniente», como lo prevé el artículo
Bien puede ocurrir que a partir de la misma denuncia 165 de la Ley 734 de 2002, pero con la aclaración de
o queja se desprendan otras conductas o tipos que la variación se notificará en la misma forma que
disciplinarios no revelados inicialmente, que ameriten el pliego de cargos y se otorgará un término
ser investigados y sancionados, si se traducen en prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el
infracción injustificada del deber funcional del cual no podrá exceder la mitad del fijado para la
servidor público. De ahí la posibilidad de que «El pliego actuación original, según la misma disposición.”
PRUEBAS -Traslado del proceso penal al disciplinario / DERECHO DE CONTRADICCIÓN – No vulneración
Problema jurídico 2: ¿Se vulneró el derecho de repercutir en la valoración de la responsabilidad

contradicción al trasladar pruebas del proceso penal disciplinaria de la señora Hurtado Afanador. Ha
al proceso disciplinario? reiterado la Corte Constitucional que «es requisito
para la invalidación del proceso que la decisión final
Tesis 2: “Esta Colegiatura encuentra que faltan a la haya tenido como fundamento la prueba ilícita», y
verdad las afirmaciones del apoderado de la actora de este no fue el caso. Lo dicho se corrobora,
que de las pruebas trasladas «la Procuraduría no dio precisamente, con la apreciación en conjunto de las
la oportunidad para esa contradicción» (f. 16) y que pruebas que, «de acuerdo con las reglas de la sana
«se trataría – a lo sumo- de una prueba sumaria que crítica», efectuó la entidad al desatar el recurso de
no puede ser tenida por plena sin el requisito de la reposición, en el que respondió los cuestionamientos
contradicción». Por una parte, la entidad no cercenó de la demandante, en el sentido de que reconoció que,
el derecho de contradicción, en atención a que, como como los interrogatorios de los señores Martha Inés
ya se anotó, esta misma inconformidad fue planteada Leal Llanos, Alba Luz Flórez Gelves y Jorge Alberto
por la actora en el recurso de reposición y resuelta Lagos León fueron trasladados a la actuación
favorablemente en el acto que lo decidió, al excluir disciplinaria cuando corría el término para alegar de
tales pruebas y, por otra, la Procuraduría tampoco les conclusión, «Esta falta de conocimiento dentro del
dio el carácter de única y plena prueba para sancionar, proceso disciplinario por parte de los defensores de
como lo pretende presentar el apoderado de la los sujetos procesales mencionados [entre ellos,
accionante. Fueron excluidas, se insiste, por María del Pilar Hurtado Afanador] es la que para el
extemporáneas, de manera que terminaron por no Despacho impide su apreciación en esta decisión”
SANCIÓN DE DESTITUCIÓN A DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD

-DAS / FALSA MOTIVACIÓN - No configuración / DESVIACIÓN DE PODER - No configuración
Problema jurídico 3: ¿La sanción de destitución e todos los hechos y circunstancias que rodearon los
inhabilidad general para el ejercicio de funciones acontecimientos investigados contra la accionante, y
públicas impuesta a la directora del Das, se desconocerlos equivaldría a darle la espalda a la
encuentra viciada de falsa motivación y desviación razón práctica y a las evidencias materiales, so
de poder? pretexto de que no existió prueba para sancionar. En
tal sentido, el ente de control, en su razonamiento
Tesis 3 “Encuentra esta Colegiatura que la lógico, examinó las evidencias que confirma la
Procuraduría General de la Nación realizó en las incuestionable responsabilidad disciplinaria de la
decisiones acusadas un amplio análisis y examen señora Hurtado Afanador. (…)para la Sala no existe
integral de las evidencias probatorias; en ese duda de que la sanción demandada está provista de
contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué justificación legal; tal como se explicó en apartados
dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, anteriores de esta providencia, fue razonada y
y el hecho de que la actora esté en desacuerdo con razonable, motivada en lo que objetivamente se
tal razonamiento, no implica que haya incurrido en demostró durante la investigación administrativa,
expedición irregular por falsa motivación, desviación con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la
de poder, violación de los derechos de contradicción, Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo»
defensa y debido proceso, vía de hecho o que no disciplinario «debe ser motivado y contener el
existieran razones suficientes para sancionar. La análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y
entidad articuló la apreciación de las pruebas con
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valoración jurídica de los cargos, de los descargos y acusaciones de falsa motivación, desviación de
de las alegaciones», requisito formal y sustancial que poder y falta de prueba para sancionar opuestas por
fue satisfecho a cabalidad, es decir, que las el mandatario de la actora carecen de fundamento. “

mayo de 2021, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación: 11001-03-25-000-2011-00339-00 (1290-
11).
4. La entrevista con polígrafo dentro de la Convocatoria del

concurso de méritos de empleos de carrera administrativa
de entidades del orden nacional, no podía tener carácter
eliminatorio, debía ser voluntaria y frente a la negativa de su
práctica no podía excluirse al participante.
Síntesis del caso: Decide la Sala la legalidad de los acuerdos 20161000001296 de 29 de julio de 2016,
20171000000086 de 1 de junio de 2017 y 20171000000096 de 14 de junio de 2017 y el documento
compilatorio, contentivos de la convocatoria 428 de 2016, por la cual se adelanta el concurso de
méritos los empleos de carrera administrativas en 13 entidades del orden nacional.
CONVOCATORIA A CONCURSO DE MÉRITOS DE LOS EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE

LAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL / PRUEBA DE ENTREVISTA CON POLÍGRAFO – Requisitos
Problema jurídico: ¿La convocatoria 428 de 2016, estrés de voz, o sus similares;(iii) la negativa de
para proveer los cargos de 13 entidades del orden someterse a la práctica de «pruebas de confianza» no
nacional, podía otorgar a la entrevista con polígrafo el puede significar la exclusión del proceso de selección;
carácter de eliminatoria y frente a la negativa de su y (iv) para el que consienta en la realización de tales
práctica excluir del proceso al participante del pruebas, los resultados de las mismas, no pueden
concurso de méritos? implicar su exclusión del proceso de selección, y el
otorgamiento de puntaje debe serlo en menor
Tesis: “En el ordenamiento jurídico colombiano, las
proporción a las otras pruebas. (…)Revisadas las
normas sobre «empleo público, carrera administrativa
normas contentivas de la aplicación de la entrevista
y gerencia pública», finalmente, contemplan en el
con uso de polígrafo, se evidencia que ni esas
proceso de selección por méritos, la posibilidad de
disposiciones, ni los antecedentes obrantes en los
realizar «entrevista» y expresamente señala que no
procesos acumulados, hicieron distinción, ni
puede tener «valor superior al 15% dentro de la
identificaron los empleos que por excepción
calificación definitiva», vale decir, no le da carácter
justificaran suficientemente, el uso del polígrafo en la
eliminatorio. Lo que ha sido respaldado por la
entrevista, sino que la ordenaron para todos los
jurisprudencia. Adicionalmente, el uso del polígrafo
ofertados, por la Unidad Administrativa Especial
para la realización de la prueba de entrevista en el
Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y
contexto de una convocatoria, es excepcionalmente
Contribuciones Parafiscales; la interesada
admisible, siempre y cuando sea justificado de
simplemente adujo por razones del servicio y en la
manera suficiente, y condicionado a los siguientes
convocatoria y en la convocatoria se estipuló que el
supuestos:«(i) se le debe permitir al aspirante
objetivo de la entrevista [es] indagar si al aspirante ha
consentir o no de manera previa, libre, voluntaria e
participado en las actividades ilícitas [hurto,
informada la realización de la prueba;(ii) el
enriquecimiento ilícito, tráfico, fabricación o porte de
consentimiento para la realización de la prueba debe
estupefacientes, o si ha pertenecido o tiene vínculos
ser solicitado de manera anticipada e informada, es
con grupos al margen de la ley, entre otras conductas
decir, explicándole a la persona de manera previa y
punibles.]Lo anterior en criterio de la Sala, no justifica
detallada la forma y metodología de la realización de la
de manera suficiente [la] inclusión del uso del
prueba de confianza, ya sea polígrafo o análisis de
polígrafo, para la prueba de entrevista máxime
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cuando no todos los empleos ofertados por la Unidad ingreso a la Función Pública, pruebas de confianza,
Administrativa Especial Agencia del Inspector entrevista carácter eliminatorio, «con uso de
General de Tributos, Rentas y Contribuciones polígrafo» y de «exclusión» del proceso de selección”
Parafiscales tienen funciones relacionadas con su
Nota de relatoría: La presente sentencia se dictó de
objeto misional.(…) Se exhorta a la Comisión Nacional
manera anticipada por tratarse un asunto de puro
del Servicio Civil (CNSC), para que en el futuro se
derecho, en cumplimiento del artículo 42 numeral 1
abstenga de establecer en las reglas o bases de las ordinal a) de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el
convocatorias a concurso público de méritos, para el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de mayo

de 2021, C.P. César Palomino Cortés, radicación: 11001-03-25-000-2017-00767-00(4044-17)
acumulados.
5. Fue declarada la nulidad del Decreto 2054 del 16 de

octubre de 2014 «por el cual se reglamenta el numeral 3 del
artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970».
Síntesis del caso: En ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de
2011, se solicitó declarar la nulidad del Decreto 2054 del 16 de octubre de 2014, «por el cual se
reglamenta el numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970», relacionado con el derecho de
preferencia para ocupar otra notaría de la misma categoría que se encuentre vacante.
SERVICIO PÚBLICO NOTARIAL / COMPETENCIA DEL CONGRESO PARA LA ORGANIZACIÓN Y

REGLAMENTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO QUE PRESTAN LOS NOTARIOS Y REGISTRADORES
Problema jurídico 1: ¿Si las disposiciones del Decreto infraconstitucionales existentes para la fecha de
Ley 960 de 1970, relativas al servicio público notarial, promulgación de la Constitución de 1991
deben entenderse derogadas por resultar contrarias a mantuvieron su vigencia, salvo aquellas
las nuevas competencias asignadas al Congreso y al manifiestamente contrarias al contenido material de
Gobierno nacional en el artículo 131 de la esta Constitución. […] El análisis constitucional por el
Constitución Política? factor de la competencia, debe hacerse frente al
ordenamiento constitucional vigente al momento de
Tesis 1: “[…] Si bien la Constitución de 1991 mantuvo
la expedición de la ley o del reglamento. Es decir, las
la competencia del Congreso, para la organización y
normas expedidas por las autoridades competentes
reglamentación del servicio público que prestan los
bajo la antigua Constitución de 1886 mantienen su
notarios y registradores, la Carta le asignó,
vigencia, hasta que la nueva autoridad competente, a
adicionalmente, al poder legislativo, las facultades
la luz de la Constitución de 1991, las derogue de
reglamentarias «para la definición del régimen laboral
forma tácita o expresa. […] [D]ebe tenerse en cuenta
para sus empleados y lo relativo a los aportes como
que la Ley 588 de 2000, «por medio de la cual se
tributación especial de las notarías». Es de resaltar,
reglamenta el ejercicio de la actividad notarial», al
que por el solo hecho de entrar en vigor la
establecer las reglas relativas al concurso para
Constitución de 1991, no se puede sostener, prima
proveer los cargos de notarios, derogó expresamente,
facie, como lo hace el demandante, que ocurrió el
en el artículo 11, los artículos 164, 170, 176, 177 y 179
fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente del
del Decreto Ley 960 de 1970. Fuerza concluir,
Decreto Ley 960 de 1970, porque el tránsito
entonces, que no se derogó el artículo 178, que
constitucional no conlleva forzosamente la
contiene el derecho de preferencia derivado de las
derogación de todas las normas expedidas bajo la
obligaciones y derechos de la carrera notarial. Ello
Constitución derogada. Esta afirmación tiene
significa, que el numeral 3 de este precepto,
fundamento en el artículo 9 de la Ley 153 de 1887 […]
reglamentado por el acto acusado, no puede
[S]e infiere con claridad que todas las normas
48

entenderse derogado ni subrogado por normas pertenecer a la carrera notarial, establecidas en el
posteriores […] [L]la Ley 588 de 2000 reglamentó, artículo 178 del Decreto Ley 960 de 170, entre ellos el
entre otros asuntos, el nombramiento de los notarios derecho de preferencia, tantas veces mencionado.
en propiedad y algunas disposiciones relativas a la Por lo expuesto en este acápite, no prospera el primer
carrera notarial, sin agotar por completo la materia. cargo de nulidad propuesto por el demandante sobre
Luego, estas últimas disposiciones deben ser la derogatoria de la norma reglamentada por
concordadas con las obligaciones y los derechos por inconstitucionalidad sobreviniente. […]”.
DERECHO DE PREFERENCIA DE LOS NOTARIOS / COMPETENCIA DEL GOBIERNO PARA

REGLAMENTAR LA MATERIA / VIOLACIÓN DIRECTA DEL ARTÍCULO 131 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA
Problema jurídico 2: ¿Si el Decreto 2504 de 2014, por entonces, de que la materia regulada en el Decreto
el cual se reglamentó el derecho de preferencia de los 2054 del 16 de octubre de 2014, está directamente
notarios para ocupar una notaría que se encuentre relacionada con la reserva legal del artículo 131 de la
vacante, está viciado de nulidad, por la presunta falta Constitución Política. […] Por lo expuesto, la Sala
de competencia del Gobierno para reglamentar la considera que el decreto acusado no podía
materia, en tanto su regulación le corresponde reglamentar ni modificar ningún aspecto
exclusivamente al legislador? concerniente al nombramiento de los notarios en
propiedad ni asunto alguno derivado de la carrera
Tesis 2: “[…] El Decreto 2504 de 2014 fue expedido por notarial, como son las obligaciones y derechos
el Presidente de la República, en ejercicio de la derivados de este sistema, por cuanto, como lo ha
facultad reglamentaria otorgada en el numeral 11 del sostenido esta Sala, de tiempo atrás, sobre estas
artículo 189 de la Carta, y se fundamentó en el artículo materias, por mandato constitucional, existe reserva
131 de la Constitución Política. […] [E]l artículo 131 de legal. Dicho de otra manera, los asuntos del servicio
la Constitución le otorgó al Congreso, además de su público que prestan los notarios, entre ellos los
función propia legislativa, la facultad de reglamentar, aspectos de la carrera notarial, no pueden ser
con fuerza de ley, aquellas materias de la actividad regulados mediante decretos reglamentarios ni
notarial. Lo que significa que la intención del resoluciones; únicamente mediante leyes expedidas
constituyente fue la de otorgar a esta corporación por el Congreso o por medio de decretos con fuerza
legislativa la reglamentación integral de toda la de ley, expedidos por el ejecutivo. En consecuencia
materia, salvo lo concerniente a la creación, supresión (…) es necesario que las prescripciones normativas
y fusión de los círculos de notariado y registro de las que regulen materias reservadas a la ley, consten en
notarías, materia que es de competencia exclusiva del disposiciones que pertenezcan a cuerpos normativos
Gobierno nacional. En concordancia con lo anterior, el de rango legal, de lo contrario vulnerarían la
legislador estableció un conjunto de normas de Constitución. […] La Sala encuentra fundado el
carrera notarial para el ingreso a este servicio público segundo cargo expuesto en la demanda de nulidad
en el Decreto Ley 960 de 1970, en la Ley 588 de 2000 contra el Decreto 2054 del 16 de octubre de 2014, por
y en el Decreto 2054 del 16 de octubre de 2014, violación directa del artículo 131 de la Constitución
acusado, que pretende reglamentar el derecho de Política. Por consiguiente, se impone declarar su
preferencia de este sistema de carrera. No cabe duda, nulidad.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

sentencia de 13 de mayo de 2021, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación 11001-03-25-000-
2014-01431-00(4668-2014)
49

XI. SECCIÓN TERCERA
50

1. Se condena al Estado por privación injusta de la libertad
al encontrar que la conducta investigada era atípica.
Síntesis del caso: Con ocasión de las labores de investigación de la policía judicial, la Fiscalía abrió
investigación penal por la existencia de una organización que se dedicaba a buscar mujeres en Medellín
para luego llevarlas a Guatemala a que trabajaran en un <<spa>> como trabajadoras sexuales. El
demandante Ronald Álvarez fue señalado como miembro de esta red, encargado de reclutar a las
mujeres que viajarían a Guatemala, de ponerlas en contacto con la dueña del <<spa>>, y de ayudarlas
en los trámites de visas y pasaportes. Según la parte actora, el demandante fue privado injustamente
de su libertad porque: la Fiscalía profirió una medida de aseguramiento en su contra sin sustento
probatorio y le causó un daño que no debía soportar dado que la víctima directa fue investigada por
una conducta que era objetivamente atípica.
ACREDITACIÓN DEL DAÑO / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / DAÑO CAUSADO POR LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / TRATA DE PERSONAS /
DETENCIÓN PREVENTIVA / SENTENCIA ABSOLUTORIA / ATIPICIDAD DE LA CONDUCTA /
ABSOLUCIÓN EN EL PROCESO PENAL / ATIPICIDAD DE LA CONDUCTA / PRIVACIÓN INJUSTA DE
LA LIBERTAD / SENTENCIA ABSOLUTORIA - No puede ser desconocida por el juez de la
responsabilidad / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA / INEXISTENCIA DE
LA CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE
INOCENCIA / INEXISTENCIA DE LA CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA
Problema jurídico: ¿Podría la Sala exonerar de trámites de viaje. (…) Tal razonamiento no debería
responsabilidad al Estado por la culpa exclusiva de la encuadrarse en la <<culpa de la víctima>> sino en la
víctima, en los términos del artículo 70 de la ley 270 consideración acerca de si el daño no es antijurídico
de 1996, considerando que las actividades por encontrarse justificado. Y esta conclusión debe
desarrolladas por el demandante lo hacían considerar descartarse porque el ordenamiento jurídico no
sospechoso de la comisión del delito? justifica el daño que una persona recibe cuando es
detenida por haber desarrollado una conducta que,
Tesis: A partir de la certificación expedida por el conforme con una decisión ejecutoriada del Juez
INPEC y el oficio 502 EPMSCMED – DIR – 009288 Penal, no es constitutiva de delito. Si el juez de la
enviado por el director del establecimiento responsabilidad estatal concluyera que la detención
penitenciario Bellavista al Tribunal Administrativo de del demandante fue generada por su propia conducta
Antioquia, está probado que el demandante estuvo y que por ende era una medida justificada,
privado de la libertad entre el 22 de noviembre de desconocería la decisión penal en firme que absolvió
2005 y el 17 de abril de 2007, es decir, por un periodo al demandante por considerar que la conducta que
total de un (1) año, cuatro (4) meses y veintiséis (26) desarrolló no era constitutiva de delito. La decisión
días. También está demostrado que mediante que declara que el sindicado es inocente porque su
providencia del 13 de abril de 2007 el Juzgado conducta no es constitutiva de delito no puede ser
Vigésimo Primero Penal del Circuito de Medellín desconocida de ninguna manera por el juez de la
absolvió al demandante R. Á. O. porque la conducta responsabilidad porque atentaría contra la
por la cual había sido investigado era atípica. El juez presunción de inocencia del sindicado que la
de conocimiento encontró probado que las mujeres sentencia del juez penal dejó intacta. (…) [C]on
enviadas fuera del país eran trabajadoras sexuales fundamento en la aplicación del principio de
que decidieron libremente y por cuenta propia irse de presunción de inocencia, la Sala considera que no se
Medellín al <<spa>> en Guatemala. Dado que las puede configurar la culpa exclusiva de la víctima a
mujeres no fueron constreñidas a viajar, el partir del estudio de las conductas por las cuales el
demandante Á. no incurrió en la conducta tipificada demandante R. Á. ya fue investigado y posteriormente
como delito de trata de personas al ponerlas en absuelto por la justicia penal con fundamento en la
contacto con la dueña del <<spa>> y ayudarlas en sus atipicidad objetiva de su conducta.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia

de 09 de julio de 2021, C. P. Martín Bermúdez Muñoz, radicación 05001-23-31-000-2007-02594-
01(47222).
51

2. Se absuelve al Estado por configuración de culpa
exclusiva de la víctima en caso de un ciudadano arrollado
por un tren, al haberse probado que su comportamiento
negligente e imprudente fue la causa adecuada del daño.
Síntesis del caso: Ciudadano resultó lesionado en un accidente en una vía férrea cuando fue
atropellado por un tren que transportaba carbón. Se alega falla del servicio por falta de señalización,
inexistencia de un puente peatonal y mallas protectoras y porque el tren iba sin luces.
REGÍMENES DE RESPONSABILIDAD EN EL ACCIDENTE DE TRÁNSITO / CONDUCCIÓN DE VEHÍCULO - Tren /

RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN EL ACCIDENTE DE TRÁNSITO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO POR ACCIDENTE DE TRÁNSITO / ACTIVIDAD PELIGROSA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO POR ACCIDENTE DE TRÁNSITO / APLICACIÓN DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL /
CONCEPTO DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL / CONCEPTO DE TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL
/ CONFIGURACIÓN DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR RIESGO EXCEPCIONAL / ELEMENTOS DE LA TEORÍA DEL RIESGO
EXCEPCIONAL / PROCEDENCIA DE LA TEORÍA DEL RIESGO EXCEPCIONAL / REQUISITOS DE LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR RIESGO EXCEPCIONAL / REQUISITOS DE TEORÍA DEL
RIESGO EXCEPCIONAL / AMPUTACIÓN DE EXTREMIDAD / ACREDITACIÓN DEL DAÑO / NEXO DE
CAUSALIDAD
Problema jurídico 1: ¿Cuál es el régimen aplicable a responsabilidad por la prestación del servicio médico,
asuntos relacionados con la responsabilidad la Sala encontró diferencias entre el régimen aplicable
patrimonial del Estado por el ejercicio de la actividad a esos casos y el que debía regir frente a los daños
peligrosa de conducción de vehículos? causados por actividades peligrosas. Concluyó que
como la conducción de vehículos ha sido
Tesis 1: “En relación con el ejercicio de actividades tradicionalmente una actividad peligrosa, resulta
peligrosas como la conducción de vehículos aplicable la teoría del riesgo excepcional como un tipo
automotores esta Sección consideró, hasta el año de de régimen de responsabilidad objetiva. (…) En los
1989, que el régimen aplicable era el de la falla eventos de actividades peligrosas, la Sala ha
probada. A partir de un pronunciamiento de ese año, sostenido que el Estado solo puede exonerarse si se
se optó como régimen aplicable para juzgar esos acredita que el daño provino de una causa extraña,
casos la falla presunta del servicio, con lo cual el esto es, que sea imputable al hecho determinante y
demandante solo debía acreditar el daño y el nexo exclusivo de un tercero o de la culpa exclusiva de la
causal y la entidad podía ser exonerada si víctima.”.
demostraba que no existió ninguna irregularidad en la
conducción del vehículo. En 1992, al resolver la
ESTRUCTURA DEL INDICIO / EXISTENCIA DEL INDICIO / APRECIACIÓN DEL INDICIO / CLASES DE
INDICIO / CONCEPTO DE INDICIO / JUSTIFICACIÓN DEL INDICIO / LÓGICA DEL INDICIO / VALOR
PROBATORIO DEL INDICIO / RELACIÓN DE CAUSALIDAD / PRUEBA INDICIARIA / PRUEBA
INDIRECTA / PRUEBAS EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / MEDIOS DE
PRUEBA / VALORACIÓN INTEGRAL DE LA PRUEBA / VALORACIÓN JUDICIAL DE LOS ELEMENTOS
DE PRUEBA / INDICIO NECESARIO
Problema jurídico 2: ¿Cuál es el valor probatorio de la la existencia de unos hechos debidamente

prueba indiciaria en el marco de los asuntos de la acreditados en el proceso, para así deducir
jurisdicción de lo contencioso administrativo? determinadas consecuencias. Esa construcción
supone una exigente labor crítica sujeta a las
Tesis 2: “El indicio es una prueba indirecta que restricciones previstas en la codificación procesal: i)
construye el juez con apoyo en la lógica, partiendo de El artículo 248 CPC dispone que los raciocinios son
52

eficaces si los hechos básicos son probados y ii) el se dejan al actuar que deben estar debidamente
artículo 250 impone un enlace preciso y directo entre probados en el proceso; ii) Una regla de experiencia,
el indicio y lo que de él se infiere, que exige -salvo el de la técnica o de la lógica o de la ciencia, es el
evento no usual de los indicios necesarios que llevan instrumento que se utiliza para la elaboración del
a deducciones simples y concluyentes- pluralidad, razonamiento; iii) Una inferencia mental: el
gravedad, precisión y correspondencia entre sí como razonamiento, la operación mental, el juicio lógico
frente a los demás elementos de prueba de que se crítico que hace el juzgador; la relación de causalidad
disponga. Está integrado por los siguientes entre el hecho indicador y el hecho desconocido. iv) El
elementos: i) Los hechos indicadores, o indicantes: hecho que aparece indicado, esto es, el resultado de
son los hechos conocidos, los rastros o huellas que esa operación mental.”
MEDIOS DE PRUEBA / VALORACIÓN INTEGRAL DE LA PRUEBA / VALORACIÓN JUDICIAL DE LOS

ELEMENTOS DE PRUEBA / CREDIBILIDAD DEL TESTIGO / VALORACIÓN DE LA PRUEBA /
ACCIDENTE DE TRÁNSITO - Tren / VÍA FÉRREA / CREDIBILIDAD DEL TESTIMONIO / CRITERIOS
PARA LA APRECIACIÓN DEL TESTIMONIO / TESTIMONIO TÉCNICO / VALOR PROBATORIO DEL
TESTIMONIO / PRÁCTICA DEL TESTIMONIO / TESTIGO TÉCNICO / VALORACIÓN DE LA
DECLARACIÓN DEL TESTIGO / APRECIACIÓN DEL TESTIGO / CARACTERÍSTICAS DEL TESTIGO
Problema jurídico 3: ¿En qué consiste la prueba se le habilita en las respuestas a su interrogatorio a
denominada “testimonio técnico” y cuál es su valor emitir opiniones especializadas, que permitan la
probatorio? explicación de su declaración. En estos eventos,
quien declara, además de narrar lo que percibió, emite
Tesis 3: “Más allá de estas apreciaciones un concepto acerca de las causas o motivos de lo
conceptuales que son inherentes al testigo, el artículo sucedido. En este sentido, el juez, además de aplicar
277 del Código de Procedimiento Civil permite que el los criterios de la sana crítica que acompañan la
testigo emita verdaderos conceptos técnicos a la valoración del testimonio -en el sentido de analizar las
manera de un perito, cuando se trate de una persona razones de tiempo, modo y lugar en las cuales ocurrió
especialmente calificada por sus conocimientos el hecho-, deberá valorar la relación detallada del
técnicos, científicos o artísticos sobre la materia de método científico que soporta su opinión, que ese
su declaración. Este tipo de prueba ha sido concepto se ajuste a los principios de la ciencia y arte,
denominada “testimonio técnico”. Así, de manera que sea conducente en relación con el hecho que se
excepcional, cuando la persona que percibió los pretende probar y que esté debidamente
hechos sobre los que declara, además posee fundamentada.”.
determinados conocimientos en ramas de la ciencia,
AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA / CAUSALES
EXCLUYENTES DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / EXIMENTES DE LA RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / ACCIDENTE DE TRÁNSITO POR
EMBRIAGUEZ / SEÑALIZACIÓN DE LA VÍA FÉRREA / CAUSACIÓN DEL DAÑO / ACTIVIDAD
PELIGROSA
Problema jurídico 4: ¿Las lesiones sufridas por una los peatones no podrán cruzar por sitios no
persona que cruza una vía férrea y es atropellado por permitidos o transitar por el guardavía del ferrocarril.
un tren, es responsabilidad de la entidad que entrega La conducta de [la víctima] constituyó una violación al
en concesión la operación y del concesionario o deber objetivo de cuidado al no prever los efectos
producto de la culpa exclusiva de la víctima? nocivos de su comportamiento o al confiar
negligentemente en poder evitarlos. (…) esa conducta
Tesis 4: “Toda persona debe acatar los mandatos de
fue determinante para la ocurrencia del accidente,
la Constitución y de las leyes, conforme con los arts.
pues se demostró que era irresistible e imprevisible,
4° inc. 2, 6 inc. 1 y 95 inc. 2 CN, que retomaron lo
dado que por las condiciones en las que desarrolló su
dispuesto por los artículos 9 y 18 CC, 56 y 57 CRPM y
conducta, no era posible que se advirtiera con
66 C.C.A. (hoy 89 CPACA). El artículo 58 de la Ley 769
claridad su presencia en las vías del tren, lo cual
de 2002, Código Nacional de Tránsito, establece que
53

impedía maniobras seguras que permitieran reducir comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo
la velocidad y evitar que fuera atropellado. (…) se respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad
configuró culpa exclusiva de la víctima, lo cual exime están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de
a las demandadas de responsabilidad por el ejercicio octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se
pueden consultar en Antología Jurisprudencias y
de la actividad peligrosa que ejercían. (…) El artículo
Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera
113 de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y
Tránsito, establece que las entidades ferroviarias o 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n.
los particulares en caso de concesión de las vías Frente al valor probatorio de los recortes de prensa,
férreas deberán colocar señales, barreras y luces en consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
los pasos a nivel de las vías férreas. De manera que la Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad.
obligación de las entidades es acondicionar pasos a 2011-01378 [fundamento jurídico 4], en Antología
nivel en condiciones de seguridad. La alegada falla del Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-
servicio derivada de este incumplimiento no fue 2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional,
probada y, en cualquier caso, dado que se probó que 2018, p. 378, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n y
sentencia de 2 de marzo de 2006, Rad. 16.587 [fundamento
el comportamiento negligente e imprudente de la
jurídico 3.2]. En cuanto al valor probatorio de las
víctima fue la causa adecuada del daño, no hay lugar fotografías, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo
a la responsabilidad de las entidades demandadas.”. Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de
2014, Rad. 28.832 [fundamento jurídico 9.1]. consultar
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia excepcional de sentencia del 8 de noviembre de 1984; Exp. 3050; C.P.
la acción de reparación directa por daños causados por Eduardo Suescun Monroy, de 19 de diciembre de 1989;
actos administrativos, ver Consejo de Estado, Sección Exp. 4484; C.P. Antonio José De Irisarri Restrepo, del 24 de
Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 agosto de 1992; Exp. 6754; C.P. Carlos Betancur Jaramillo
[fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo y del 11 de mayo de 2006; Exp. 14694; C.P. Ramiro
de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Saavedra Becerra. Sobre el régimen de responsabilidad
Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817- aplicable a los asuntos relacionados con conducción de
2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, vehículos, ver consultar sentencia del 8 de noviembre de
2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en 1984; Exp. 3050; C.P. Eduardo Suescun Monroy, de 19 de
https://bit.ly/3qFJI0n. Sobre el valor probatorio de las diciembre de 1989; Exp. 4484; C.P. Antonio José De Irisarri
copias simples, consultar Consejo de Estado, Sección Restrepo, del 24 de agosto de 1992; Exp. 6754; C.P. Carlos
Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 Betancur Jaramillo y del 11 de mayo de 2006; Exp. 14694;
[fundamento jurídico 1]. El Magistrado Ponente no C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C; sentencia

de 19 de noviembre de 2020; C.P. Guillermo Sánchez Luque, radicación: 20001-23-31-000-2005-
02332-01(41419)
Aclaración de voto del consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas.
ACLARACIÓN DE VOTO / MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBA DIRECTA / PRUEBA INDIRECTA / INDICIO

/ EFICACIA DE LA PRUEBA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA PERICIAL / HISTORIA CLÍNICA /
VALORACIÓN DE LA DECLARACIÓN DEL TESTIGO / VALORACIÓN DE LA PRUEBA TESTIMONIAL /
VALORACIÓN JUDICIAL DE LOS ELEMENTOS DE PRUEBA / ANÁLISIS DE LA PRUEBA POR EL JUEZ
/ CLASES DE MEDIOS DE PRUEBA / CLASES DE PRUEBA / PRUEBA INDICIARIA / ACCIDENTE DE
TRÁNSITO POR EMBRIAGUEZ / VÍA FÉRREA
Tesis: “[E]n el plenario obraban pruebas directas que el riesgo y constante tránsito de trenes con carga
demostraban los aspectos que se buscaban pesada. Así mismo, la prueba pericial practicada
demostrar, por ejemplo, la historia clínica daba cuenta demostró que la infraestructura ferroviaria del sitio
de que [la víctima] ingirió alcohol y de que cuando del accidente no permitía el tránsito peatonal y
llegó al hospital del Cesar se encontraba bajo el influjo vehicular sobre la misma, en razón a la plataforma,
de bebidas embriagantes; y la declaración de la rieles, balasto y traviesas en concreto; la existencia de
víctima directa, quien manifestó que se había señalización en los pasos no permitidos; entre otros
quedado dormido sobre la vía del tren y que aspectos; y las declaraciones de los testigos (…)
constantemente transitaba por esa zona, no obstante calificados como técnicos, advirtieron de las
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consecuencias de la frenada intempestiva de un tren del análisis conjunto de las aludidas pruebas directas
(descarrilamiento y volcamiento) y sobre la se pudieron inferir los motivos suficientes para
imposibilidad de impedir el atropellamiento dada la confirmar la decisión que adoptó del Tribunal.”
cercanía de “cuerpo” con el tren. Así las cosas, a partir
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C; sentencia

de 19 de noviembre de 2020; C.P. Guillermo Sánchez Luque, radicación: 20001-23-31-000-2005-
02332-01(41419) AV Jaime Enrique Rodríguez Navas.
3. Empresa Social del Estado vulneró la buena fe

contractual y sus propios actos al terminar y liquidar un
contrato de prestación de servicios sin fundamento jurídico
y sin convocar para la liquidación al contratista.
Síntesis del caso: Una Empresa Social del Estado terminó y liquidó unilateralmente un contrato de
prestación de servicios celebrado con el demandante para el cobro de acreencias por la prestación de
servicios de urgencias médicas, luego de que el contratista hubiera adelantado trámite conciliatorio en
ejecución del contrato. El a quo declaró la nulidad de los actos de terminación y liquidación, porque, al
estar sujeta esta relación jurídica al derecho privado, la Empresa Social del Estado contratante no
estaba facultada para declarar la nulidad absoluta, y además terminar y liquidar unilateralmente el
contrato. Aduce el demandante y recurrente, en esta instancia, que debió liquidarse el contrato como
consecuencia lógica de la declaración de nulidad, con la condena al pago de los honorarios causados,
debido a que el cobro de las acreencias, para el cual fue contratado, no se dio por actuaciones ilícitas
de la entidad contratante.
ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL /
TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL
/ ENTIDAD ESTATAL / HOSPITAL / PRUEBA DOCUMENTAL / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO /
VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DEL
DOCUMENTO / FUNCIONARIO PÚBLICO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / PRINCIPIO DE LEGALIDAD
CONTRACTUAL / DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO AUTÉNTICO / EJECUCIÓN
DEL CONTRATO ESTATAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / REPRESENTANTE LEGAL / FIRMA
DEL REPRESENTANTE LEGAL DE LA EMPRESA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FALTA
DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA /
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA
CAUSA POR ACTIVA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / REITERACIÓN DE LA
JURISPRUDENCIA / PARTES DEL CONTRATO / FIRMA DEL CONTRATO / CONTRATO ESCRITO
Problema jurídico 1: ¿Tiene legitimación en la causa contrato objeto de debate requiere así, como acto
por activa una persona que allegó al proceso una formal escrito, prueba documental. La parte actora
copia simple del contrato que tiene su firma pero la aportó copia simple del Contrato (…) suscrito por el
copia del contrato remitida por la entidad estatal no gerente y representante legal del Hospital (…) y por los
contiene dicha firma? demandantes (…) En la copia del contrato remitida por
el Hospital (…) sin embargo, no aparece la firma de la
Tesis 1: “En el sub lite se debate la validez de actos
demandante (…) Esta última copia fue autorizada por
emitidos para terminar unilateralmente el Contrato
el gerente del Hospital (…) en cumplimiento de una
(…) así como su liquidación. El contrato, en cuanto
orden judicial, como consta en el oficio (…) por lo que,
celebrado por una entidad estatal, está sometido a
conforme al artículo 254 del Código de Procedimiento
formalidad de la escritura según el artículo 13 del
Civil (…) tiene un mismo valor probatorio que el
acuerdo de la junta directiva del Hospital (…) El
documento original, lo que desvirtúa la presunción de
55

autenticidad de la copia simple, prevista en el artículo únicamente; que en la Resolución (…) se puso de
11 de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo presente que el contrato no había sido suscrito por (…)
252 del CPC. La intervención de un funcionario En este orden de ideas, la Sala encuentra acreditada
público, guiado por el principio constitucional de la excepción de falta de legitimación en la causa de
legalidad, que certifica que el documento es una fiel (…) propuesta por la demandada, conforme a la
copia de su original firmado, es razón suficiente para jurisprudencia unificada de la Sección El Hospital (…).
desvirtuar la presunción de autenticidad de las copias y (…) como partes del Contrato (…) se encuentran
simples aportadas por las partes, bajo una legitimados en la causa por activa y pasiva,
interpretación armónica del artículo 11 de la Ley 1395 respectivamente.”
de 2010 y el artículo 254.1 del CPC. Aparte, la Sala NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de
observa que los informes y escritos presentados en la Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de abril de 2018,
ejecución del Contrato (…) fueron rubricados por (…) exp. 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
CONTRATO ESTATAL / NORMA DE DERECHO PRIVADO / DERECHO PRIVADO / CLÁUSULA

EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /
EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD
DEL ACTO ADMINISTRATIVO / HOSPITAL / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / RESOLUCIÓN
ADMINISTRATIVA / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / LIQUIDACIÓN DEL
CONTRATO ESTATAL / PAGO DE PERJUICIOS / PAGO DE HONORARIOS / PRINCIPIO DE EFICIENCIA
/ INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA
Problema jurídico 2: ¿Procede la liquidación judicial pertinente únicamente bajo su entendimiento de la

de un contrato sujeto a las normas de derecho liquidación como un acto administrativo, de la forma
privado, en el cual no se pactaron cláusulas en la que fue concebido en la demanda. Además, la
exorbitantes? Sala observa que, vista la forma en la que fueron
estructuradas las pretensiones y conforme a lo
Tesis 2: “Como lo consideró el a quo, de conformidad alegado por la demandante en el sub lite, salta a la
con los artículos 195.6 de la Ley 100 de 1993 y 98.6 vista su intención de que, como consecuencia de la
del Decreto 1298 de 1994, el Contrato (…) se rige por nulidad de las Resoluciones (…) y (…) se liquide el
el derecho privado, pero en ellos se pueden pactar las Contrato (…) con la consiguiente condena a la
cláusulas exorbitantes previstas en la Ley 80 de 1993. demandada al pago de los honorarios pactados y
En el presente asunto, la liquidación unilateral no fue demás perjuicios que se le habrían irrogado por causa
estipulada directamente en el contrato o por remisión de la terminación unilateral del contrato. Por lo tanto,
al acuerdo (…) con sus modificaciones. Como lo ha en aras de la efectividad de los derechos y
considerado esta Subsección, en un régimen obligaciones de las partes y del principio de eficiencia,
preponderante de derecho privado, las partes procederá la Sala, atendiendo a una interpretación
contratantes están facultadas para realizar cortes de integral de la demanda, a liquidar el contrato objeto de
cuentas definitivos de la ejecución del contrato, pero la litis.”
esta no se encuentra revestida de los atributos de
ejecutividad, obligatoriedad y presunción de legalidad, NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de
propios de los actos administrativos. Por tanto, y en Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de
septiembre de 2019, exp. 43036, C.P. Jaime Enrique
cuanto la liquidación unilateral del Contrato (…)
Rodríguez Navas; sentencia del 18 de mayo de 2017, exp.
practicada en tales condiciones sería un acto sin 57378; C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y sentencia
trascendencia objetiva en el plano jurídico, se muestra del 20 de noviembre de 2017, exp. 36613, C.P. Jaime
infructuosa una eventual orden al Hospital (…) para Orlando Santofimio Gamboa
que lo liquide. Una orden de esta naturaleza vendría
OBLIGACIONES / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL / CARGA DE LA PRUEBA /

CARGAS PROCESALES / HOSPITAL / ENTIDAD ESTATAL / CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD
PRESUPUESTAL / REGISTRO PRESUPUESTAL / PAGO DE LA OBLIGACIÓN / PAGO DE HONORARIOS
/ CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL / DEPARTAMENTO / CONTRATISTA / SERVICIO DE SALUD
/ DOCUMENTO / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBA /
NACIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / OBLIGACIÓN
56

CONDICIONAL / OBLIGACIÓN DINERARIA / OBLIGACIÓN CONDICIONAL EN EL CONTRATO
ESTATAL / HONORARIOS / CONDICIÓN IMPOSIBLE
Problema jurídico 3: ¿la entidad estatal que pactó el contratista, que daba lugar al pago de honorarios en
pago de honorarios, sujeto a la condición de recaudo el Contrato (…) es un acontecimiento que podía
de cartera que hubiese ingresado al presupuesto, suceder o no. Es, por lo tanto, esta, una obligación
tiene el deber de pagarlos cuando la condición no se sujeta a condición, cuyo nacimiento como lo ha
cumplió por imposible, ya que los honorarios no se precisado la jurisprudencia civilista y administrativa
podían determinar solo con la entrega de los se sujeta al acaecimiento de la referida condición. No
documentos al contratista para gestionar el cobro?
se desprende, sin embargo, de los hechos de la
demanda, ni se acreditó en este proceso el pago
Tesis 3: “[R]ecuerda la Sala, en primer lugar, que las
efectivo de suma alguna, debido a la gestión realizada
obligaciones deben tener un objeto determinado o
por el letrado (…) En consecuencia, el deudor no está
determinable, lo que, en las dinerarias, se cumple
obligado al pago de honorarios, como lo pretende el
cuando en el acto o contrato se fije reglas o contenga
actor. (…) Para redundar, debe denotar la Sala la
datos que sirvan para determinarlas, como lo prevé el
oscuridad del texto del parágrafo de la cláusula 5ª (…)
artículo 1518 del Código Civil (…) No podría, de otra
en el que se pactó que los honorarios del contratista
forma, exigirse el cumplimiento de la prestación
se causarían desde el momento en el que la
debida en una relación obligacional si se desconoce
contratante entregara, (…) [mediante acta], la
su contenido, lo que, conforme al artículo 1757 del CC,
documentación que soportaba el cobro por los
incumbe probar a quien las alega. En este caso, el
servicios de salud prestados al departamento (…) No
Hospital (…) se obligó a pagar a (…) el doce porciento
alcanza a comprender su lector, cómo se podía, en
(12%) de las sumas que la entidad hubiera recaudado
tales condiciones, determinar el contenido de la
gracias a su gestión. Solo así, cuando la entidad
obligación a cargo de la contratante, en un momento
hubiera recibido el pago de lo adeudado y estos
en el que el contratista tan sólo estaba recibiendo los
recursos hubieran ingresado a su presupuesto, se
documentos que le permitían dar inicio a su gestión
emitiría el certificado de disponibilidad presupuestal,
de recaudo, y en el que la contratante no podía, en
que se requiere, junto al registro presupuestal, para
consecuencia, dar cumplimiento a las normas de
proceder al pago de la obligación, conforme a los
apropiaciones presupuestales. Se trataba, a todas
artículos 18 y 71 del Decreto 111 de 1996 y 19 y 20
luces, de una condición imposible que habría de
del Decreto 568 de 1996 (…) De ello tenía conciencia
tenerse por fallida. Huelga decir, que el demandante
plena el actual demandante, quien manifestó en
no acreditó su cumplimiento, ya que no trajo a este
declaración de parte rendida en este proceso (…) La
contencioso, prueba del acta referida. (…) Al no
obligación de pagar los honorarios convenida en el
cumplirse o resultar imposibles las condiciones
Contrato (…) nace así, a juicio de la Sala, desde el
acordadas en el Contrato (…) no nació la obligación de
momento en que las sumas adeudadas, cuyo cobro
pagar los honorarios convenidos en la cláusula 2ª.”
estaba a cargo del señor (…) sido recibidas por el
Hospital (…) e ingresado a su presupuesto. La NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Corte
cancelación de los honorarios pactados en la cláusula Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del
2ª del Contrato (…), se encontraba, así, sujeta a la 15 de junio de 2015, exp. 05001-31-03-010-2007-00072-01.
condición del pago efectivo de las acreencias a favor Así mismo, ver, Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección C, auto del 14 de enero de 2020, exp. 62859,
del Hospital (…) El pago de lo adeudado, por el
C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas y sentencia del 3 de
departamento (…) en razón a la gestión del abril de 2020, exp. 48114, C.P. Alberto Montaña Plata
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN

CONTRACTUAL / DAÑO CIERTO / NEXO DE CAUSALIDAD / IMPUTACIÓN / EMPRESA SOCIAL DEL
ESTADO / NEGOCIO JURÍDICO / CONTRATO ESTATAL / BUENA FE / BUENA FE CONTRACTUAL /
OBLIGACIONES / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / GERENTE DEL HOSPITAL PÚBLICO / EJECUCIÓN
DEL CONTRATO ESTATAL / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA /
PRUEBA / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / REITERACIÓN DE LA
JURISPRUDENCIA / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Problema jurídico 4: ¿Para imputarle responsabilidad

contractual a una entidad estatal, como una Empresa
57

Social del Estado, debe acreditarse el incumplimiento previamente, constituye un incumplimiento. Además,
contractual de la obligación, la producción del daño al liquidar el contrato unilateralmente, el Hospital (…)
cierto y la existencia de un nexo de causalidad? procedió sin considerar el interés del otro contratante
(…) No tuvo sin embargo en cuenta la demandada la
Tesis 4: “Censuró el recurrente, por otra parte, la solicitud elevada por el contratista, pese a que, en la
sentencia de primer grado, por no haber liquidado el Resolución (…) confirmada con la Resolución (…)
Contrato (…) como consecuencia lógica de la nulidad había ordenado proceder a la liquidación del Contrato
de las resoluciones con las que el Hospital (…) declaró (…) luego de intentar un acuerdo mutuo. El Hospital
la nulidad y terminó unilateralmente dicho contrato. El (…) procedió, sin embargo, a liquidar unilateralmente
a quo declaró la nulidad de dichos actos, por el contrato mediante acta (…) sin convocar al señor
considerar que, al estar regido la relación jurídica por (…) a liquidación de mutuo acuerdo. Actuó así la
el derecho privado, la accionada no estaba facultada entidad demandada contra su propio acto, lo que, de
para declarar unilateralmente su terminación ni su conformidad con la jurisprudencia a civilista y
nulidad absoluta. La Sala encuentra que, con los administrativa, constituye una violación más de la
actos de declaración de nulidad, terminación y buena fe orientadora de la ejecución contractual,
liquidación unilateral, el Hospital (…) en lugar de como lo ha reiterado la jurisprudencia administrativa
preservar la ejecución de lo convenido y desplegar un y civilista. Así pues, al terminar y liquidar
comportamiento que conviniera a la realización y unilateralmente el Contrato (…) sin fundamento
ejecución del Contrato (…) como le correspondía por jurídico y sin tener en consideración al contratista, el
virtud del principio de buena fe, le pusieron fin a dicha Hospital (…) actuó en contra de la buena fe, lo que
relación jurídica. Esta actuación unilateral ilegítima se constituye un incumplimiento contractual que da
revela así, como una trasgresión a la buena fe lugar a la imputación de responsabilidad.”
contractual, que, conforme a lo expuesto
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / NULIDAD DE LA

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / HOSPITAL / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO
ESTATAL / NORMA DE DERECHO PRIVADO / DERECHO PRIVADO / NULIDAD ABSOLUTA DEL
CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / BUENA FE CONTRACTUAL / BUENA
FE / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / CONTRATISTA / IMPUTACIÓN /
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA BUENA FE /
REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACTO PROPIO / PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO
PROPIO
Problema Jurídico 5: ¿en un contrato estatal regido relación jurídica. Esta actuación unilateral ilegítima se
por el derecho privado puede la entidad declarar la revela así, como una trasgresión a la buena fe
nulidad y liquidar el contrato de forma unilateral sin contractual, que, conforme a lo expuesto
vulnerar el principio de la buena fe contractual y en previamente, constituye un incumplimiento. Además,
contra de un acto propio? al liquidar el contrato unilateralmente, el Hospital (…)
procedió sin considerar el interés del otro contratante
Tesis 5: “Censuró el recurrente, por otra parte, la
sentencia de primer grado, por no haber liquidado el
solicitud elevada por el contratista, pese a que, en la
Contrato (…) como consecuencia lógica de la nulidad
Resolución (…) confirmada con la Resolución (…)
de las resoluciones con las que el Hospital (…) declaró
había ordenado proceder a la liquidación del Contrato
la nulidad y terminó unilateralmente dicho contrato. El
(…) luego de intentar un acuerdo mutuo. El Hospital
a quo declaró la nulidad de dichos actos, por
(…) procedió, sin embargo, a liquidar unilateralmente
considerar que, al estar regido la relación jurídica por
el contrato mediante acta (…) sin convocar al señor
el derecho privado, la accionada no estaba facultada
(…) a liquidación de mutuo acuerdo. Actuó así la
para declarar unilateralmente su terminación ni su
entidad demandada contra su propio acto, lo que, de
nulidad absoluta. La Sala encuentra que, con los
conformidad con la jurisprudencia a civilista y
actos de declaración de nulidad, terminación y
administrativa, constituye una violación más de la
liquidación unilateral, el Hospital (…) en lugar de
buena fe orientadora de la ejecución contractual,
preservar la ejecución de lo convenido y desplegar un
como lo ha reiterado la jurisprudencia administrativa
comportamiento que conviniera a la realización y
y civilista. Así pues, al terminar y liquidar
ejecución del Contrato (…) como le correspondía por
unilateralmente el Contrato (…) sin fundamento
virtud del principio de buena fe, le pusieron fin a dicha
58

jurídico y sin tener en consideración al contratista, el 2011, exp. 18080, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. De igual
Hospital (…) actuó en contra de la buena fe, lo que forma, consultar, Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp.
constituye un incumplimiento contractual que da
11001-31-03-003-2003-00660-01, M.P. Ariel Salazar
lugar a la imputación de responsabilidad.” Ramírez y sentencia del 2 de febrero de 2015, exp. 11001
NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo 31 03 019 2009 00298 01, M.P. Margarita Cabello Blanco
de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de
HOSPITAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN / SERVICIO MÉDICO DE URGENCIA / CONTRATO

ESTATAL / DEPARTAMENTO / AUDITORÍA FISCAL / TÍTULO VALOR / OBLIGACIONES / OBLIGACIÓN
CONTRACTUAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / HONORARIOS DEL CONTRATISTA /
TÍTULO EJECUTIVO / DOCUMENTO / LUCRO CESANTE / INDEMNIZACIÓN DEL LUCRO CESANTE /
DAÑO HIPOTÉTICO / DAÑO EVENTUAL / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / PERJUICIO MATERIAL
/ DAÑO MATERIAL / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBA /
PERJUICIO MORAL / DAÑO MORAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / NEGACIÓN DE LA
TASACIÓN DEL LUCRO CESANTE / NEGACIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS /
REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA
Problema Jurídico 6: ¿el lucro cesante consistente en solicitud elevada por el contratista, pese a que, en la
la ganancia que el contratista habría dejado de Resolución (…) confirmada con la Resolución (…)
percibir por la interrupción de la ejecución del había ordenado proceder a la liquidación del Contrato
contrato no es indemnizable por tratarse de un daño (…) luego de intentar un acuerdo mutuo. El Hospital
eventual? (…) procedió, sin embargo, a liquidar unilateralmente
el contrato mediante acta (…) sin convocar al señor
Tesis 6: “Censuró el recurrente, por otra parte, la
(…) a liquidación de mutuo acuerdo. Actuó así la
sentencia de primer grado, por no haber liquidado el
entidad demandada contra su propio acto, lo que, de
Contrato (…) como consecuencia lógica de la nulidad
conformidad con la jurisprudencia a civilista y
de las resoluciones con las que el Hospital (…) declaró
administrativa, constituye una violación más de la
la nulidad y terminó unilateralmente dicho contrato. El
buena fe orientadora de la ejecución contractual,
a quo declaró la nulidad de dichos actos, por
como lo ha reiterado la jurisprudencia administrativa
considerar que, al estar regido la relación jurídica por
y civilista. Así pues, al terminar y liquidar
el derecho privado, la accionada no estaba facultada
unilateralmente el Contrato (…) sin fundamento
para declarar unilateralmente su terminación ni su
jurídico y sin tener en consideración al contratista, el
nulidad absoluta. La Sala encuentra que, con los
Hospital (…) actuó en contra de la buena fe, lo que
actos de declaración de nulidad, terminación y
constituye un incumplimiento contractual que da
liquidación unilateral, el Hospital (…) en lugar de
lugar a la imputación de responsabilidad.”
preservar la ejecución de lo convenido y desplegar un
comportamiento que conviniera a la realización y NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Corte
ejecución del Contrato (…) como le correspondía por Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del
27 de marzo de 2003, exp. C-6879, M.P. José Fernando
virtud del principio de buena fe, le pusieron fin a dicha
Ramírez Gómez y sentencia del 18 de enero de 2007, exp.
relación jurídica. Esta actuación unilateral ilegítima se 11001-31-03-020-1999-00173-01, Así mismo, ver, Consejo
revela así, como una trasgresión a la buena fe de Estado, Sección Tercera, auto del 30 de marzo de 2006,
contractual, que, conforme a lo expuesto exp. 31385, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez;
previamente, constituye un incumplimiento. Además, sentencia del 21 de octubre de 2009, exp. 37243, C.P.
al liquidar el contrato unilateralmente, el Hospital (…) Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 27 de junio de
2012, exp. 40634, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera
procedió sin considerar el interés del otro contratante
Salvamento parcial de voto del consejero Nicolás Yepes Corrales
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / PAGO DE HONORARIOS /
PAGO DE PERJUICIOS / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / PRETENSIONES DE LA
DEMANDA / CONTRATO ESTATAL / PARTE RESOLUTIVA DE LA SENTENCIA
59

Problema jurídico: ¿al resultar procedente la concluirse que la pretensión segunda de la demanda
liquidación judicial de un contrato estatal regido por comprendía la liquidación del contrato, la Sala se
el derecho privado, donde no se cumplió la obligación apartó de la conclusión que al respecto adoptó el fallo
condicional por imposible, debe liquidarse en ceros de primera instancia, pues el Tribunal concluyó que
sin saldos a favor o en contra de las partes? (…) [no ordenaría la liquidación administrativa, debido
a que no se había deprecado]. En suma, en la parte
Tesis: “[S]i bien en la parte considerativa de la
resolutiva de la sentencia, en mi opinión, ha debido
sentencia se interpreta la demanda (…) y se concluye
confirmarse el numeral primero de la parte resolutiva
frente al primer problema jurídico planteado que sí
de la sentencia apelada y modificarse el numeral
resulta procedente la liquidación judicial del contrato
segundo a efectos liquidar en cero pesos el Contrato
sub judice, tras el análisis realizado en torno a la
(…) y negar las demás pretensiones de la demanda.
obligación de pago de honorarios y los eventuales
Por lo anteriormente expuesto me aparto de la
perjuicios causados por el incumplimiento por parte
decisión contenida en el numeral primero que dispuso
de la entidad, en mi opinión ha debido liquidarse el
confirmar íntegramente la sentencia proferida por el
contrato en cero pesos, esto es, sin saldo a favor ni en
Tribunal Administrativo (…) y, en consecuencia, salvo
contra de ninguna de las partes, y por tanto ha debido
parcialmente mi voto (…)”.
modificarse en este punto el numeral segundo de la
parte resolutiva de la sentencia apelada. En efecto, al
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia

del 15 de octubre de (2020), C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas radicación 73001-23-00-000-2011-
00721-00(50389)
60

XII. SECCIÓN CUARTA
61

1. Se condiciona la legalidad del Oficio DIAN 1548 de 2016,
según el cual el transporte público terrestre automotor
especial se encuentra gravado con IVA a la tarifa general.
Síntesis del caso: En el Oficio 1548 del 5 de febrero de 2016, al absolver una consulta tendiente a que
se definiera “si el llamado servicio público de transporte de pasajeros en la modalidad de servicio
especial se encuentra gravado con impuesto a las ventas”, el Subdirector de Gestión Normativa y
Doctrina de la DIAN concluyó que “el transporte público terrestre automotor especial” se encuentra
gravado con el Impuesto sobre las ventas a la tarifa general, siendo diferente al transporte público de
pasajeros en el cual prevalece la libertad de acceso en igualdad de condiciones del público en general,
siendo el precio público el autorizado por el Estado, y el cual corresponde al servicio previsto por el
numeral 2 del artículo 476 del Estatuto Tributario”. La Sala declaró ajustado a derecho el mencionado
Oficio, en el entendido de que el gravamen para el transporte terrestre automotor especial atañe
solamente a los servicios especiales prestados como transporte privado que satisface necesidades de
movilización del ámbito de las personas naturales y/o jurídicas que los usan; y que la exclusión de IVA
para las diferentes modalidades de transporte especial depende del cumplimiento de las condiciones
legales y reglamentarias que caracterizan al servicio público de transporte terrestre automotor especial,
según la modalidad de que se trate.
IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS IVA EN SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE

AUTOMOTOR ESPECIAL – Legalidad condicionada del Oficio DIAN 1548 de 2016. El gravamen solo
atañe a los servicios especiales prestados como transporte privado / OFICIO DIAN 16676 DE 2016
– Contenido y alcance / SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y PRIVADO - Alcance de la
jurisprudencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional / SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y PRIVADO – Diferencias / OFICIO DIAN 1548
DE 2016 – Generalidad / EXCLUSIÓN DEL IVA SOBRE EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE
TERRESTRE AUTOMOTOR ESPECIAL – Requisitos. Verificación en cada caso concreto / TARIFAS
DE SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE AUTOMOTOR ESPECIAL – Deber de reporte /
SERVICIO PRIVADO DE TRANSPORTE – Definición
relacionarla con alguno de ellos en concreto. Los
Problema jurídico: ¿El Oficio DIAN 1548 de 2016 se argumentos del acto demandado se ajustaron a esa
ajusta a la legalidad al concluir que el transporte generalidad, a partir de un análisis sistemático de las
público terrestre automotor especial se encuentra normas conceptuales vigentes sobre transporte
gravado con impuesto a las ventas a la tarifa general? público, como presupuesto material de la exclusión
prevista el numeral 2 del artículo 476 del ET, con
Tesis: “Para la Sala, el contenido material del acto énfasis en la libertad de acceso para el público en
demandado, precisado por el Oficio 16676 del 27 de general y la fijación de tarifas por parte de las
junio de 2016, traído a colación solo para fines de autoridades competentes, sin intervención de las
contextualización respecto del Oficio 1548 del 5 de partes, para concluir que ninguno de ellos se
febrero de 2016, cuyo alcance dice fijar y con el cual presentaba en el “transporte público terrestre
coexiste en unidad temática, no incurre en los vicios automotor especial”. En ese contexto, el oficio 16676
de ilegalidad que predica la demandante, puesto que recalcó que la clasificación del servicio de transporte
se exponen razones jurídicas claras y distinguibles en público o privado dependía igualmente de
para satisfacer una motivación ajustada al sustento considerar las condiciones, exigencias, controles y
jurídico que invoca y que concuerda con las normas demás aspectos que definen uno y otro, como son las
en las que debía fundarse la respuesta a la pregunta características, requisitos, formas de operar,
que enuncia dicho acto, se repite: “si el llamado habilitación y vigilancia señaladas por la
servicio público de transporte de pasajeros en la jurisprudencia y, específicamente, en la sentencia de
modalidad de servicio especial se encuentra gravado control constitucional sobre el artículo 5 de la Ley 336
con impuesto a las ventas”. Dicha pregunta atañe a de 1996, cuya parte motiva constituye criterio auxiliar
servicios especiales in genere, sin que en el para la actividad judicial y la aplicación de las normas
expediente repose el texto de la consulta que permita de derecho en general, a la luz del artículo 48 de la Ley
62

270 de 1996. Ciertamente, la caracterización que A contrario sensu, el oficio demandado no examina
dicha sentencia hace respecto del transporte público ningún tipo de servicio especial en concreto, sino que,
y privado, en armonía con los pronunciamientos de la se repite, analiza la exclusión de IVA desde una
Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, perspectiva general, de acuerdo con los términos en
es una herramienta idónea para establecer a cuál de que se planteó la consulta que resuelve. Y, aún en el
ellos corresponde la naturaleza del transporte caso de considerarse que dicha consulta se
especial, de acuerdo con un ejercicio de tipicidad relacionaba con la exclusión de IVA para el servicio
entre las formas propias de este último y las especial prestado a una empresa de consultoría,
características que dicha jurisprudencia enuncia en el como tangencialmente lo menciona la demandada en
marco de los parámetros legales y reglamentarios su contestación y el Oficio 16676 de 2016, la
atinentes al referido servicio público y privado. Bajo la demanda no expone cargos unívocamente
misma línea, la Corte resaltó que el transporte público relacionados con ese aspecto específico ni, por tanto,
comporta un carácter esencial porque permite reparos de validez asociados a ello y examinables en
materializar y ejercer libertades fundamentales como la presente sentencia. Más allá de ello, es claro que
la de locomoción y facilita la satisfacción de diversos los servicios especiales contratados por grupos
intereses y actividades para desarrollar la vida en específicos de usuarios (…), con condiciones
sociedad, el bienestar común y la economía en uniformes y comunes frente a la causa y objeto del
particular. De igual forma, ha reconocido su servicio de transporte especial que contratan, por
naturaleza imprescindible, su relación con el interés homogeneidad de origen y destino, pueden perder la
público y los derechos fundamentales y, por cuenta connotación pública que les quiso reconocer el propio
de ello, su prestación directa por parte del Estado o, legislador al disponer su regulación especial, cuando
indirecta, a través de particulares o comunidades no cumplan las condiciones especialmente previstas
organizadas, manteniéndose el papel estatal garante en dicha regulación y que se presten en el exclusivo
sobre la prestación eficiente por vía de la regulación, ámbito privado de quienes los contraten con
control y vigilancia sobre el mismo (…). En ese orden, restricción de acceso para las demás personas que
ha sostenido que el elemento definitorio de la se encuentran en igualdad de condiciones grupales.
diferencia entre transporte público y privado “es que, Más allá de lo anterior, las tarifas de servicio público
en el público, una persona presta el servicio a otra, a de transporte terrestre automotor especial, si bien
cambio de una remuneración, al paso que en el son de libre determinación entre las partes, deben en
privado, la persona se transporta, o transporta objetos, todo caso reportarse al Ministerio de transporte y a la
en vehículos de su propiedad o que ha contratado con Superintendencia del ramo. Desde esa perspectiva
terceros.” Desde ese perfil cualitativo y en los temática general y considerando el alcance fijado por
términos de la consulta elevada, la autoridad fiscal el Oficio 16676 de 2016, la Sala estima ajustado a
podía concluir que el gravamen general de IVA se derecho el oficio demandado, en el entendido de que:
aplica al transporte público especial de pasajeros en i) el gravamen que concluye para el transporte
el que se limitara la libertad de acceso en igualdad de terrestre automotor especial atañe solamente a los
condiciones; y, consecuentemente, que a dicho servicios especiales prestados como transporte
gravamen se sujetaban los servicios prestados como privado, pues el mismo, en los términos del inciso 2
transporte privado, en los que se satisfagan del artículo 5 de la Ley 336 de 1996, al cual remite el
necesidades de movilización dentro del ámbito de las artículo 2.2.1.6.3 del DUR 1079 de 2015, satisface
actividades exclusivas de las personas naturales y/o necesidades de movilización del ámbito de las
jurídicas que los usan; como también que la exclusión personas naturales y/o jurídicas que los usan; y, ii)
requería el cumplimiento de las características que la exclusión de IVA para las diferentes
legales y reglamentarias aplicables al transporte modalidades de transporte especial depende del
público. Ese cumplimiento se verifica en cada caso cumplimiento de las condiciones legales y
concreto, como lo hizo el Oficio 16676 de 2016, al reglamentarias que caracterizan al servicio público de
pronunciarse sobre la especial consulta que se le hizo transporte terrestre automotor especial, según la
respecto del servicio de transporte escolar, modalidad de que se trate. En consecuencia, se
concluyendo que el numeral 6 del artículo 476 del ET, declarará la legalidad condicionada del oficio
vigente para ese momento y el ordenamiento demandado, en los términos anteriormente
concordante, lo excluía de impuesto sobre las ventas. expuestos (…)”
Aclaración de voto del consejero Milton Chaves García
SENTENCIA DE CONTROL DE LEGALIDAD DEL OFICIO DIAN 1548 DE 2016 - Efectos. Al concluir que
el transporte público terrestre automotor especial está excluido del IVA, la sentencia tiene el efecto
de anular la expresión demandada del Oficio 1548 de 2016 / OFICIO DIAN 1548 DE 2016 - Ilegalidad.
63

El Oficio contrarió normas superiores al señalar que el transporte público terrestre automotor
especial está gravado con el IVA, por lo que debió ser anulado
Tesis: “Suscribo la sentencia de la referencia, pero terrestre automotor especial” se encuentra gravado
debo aclarar que su efecto es el de anular la expresión con el Impuesto sobre las ventas” contrarió normas
demandada del Concepto 1548 del 5 de febrero de superiores y debió ser anulado. Sin embargo, el
2016, expedido por el Subdirector de Gestión efecto de la sentencia no es otro que concluir que “el
Normativa y Doctrina de la Dirección de Impuestos y transporte público terrestre automotor especial” está
Aduanas Nacionales (…) [C]uando el oficio excluido del IVA”.
demandado señaló que “el transporte público

de 2021, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, radicación: 11001-03-27-000-2017-00011-00 (22964).
2. No se tipifica la sanción por inexactitud cuando los

costos y deducciones que se desconocen son reales, pero
se incumplen los requisitos legales para su reconocimiento.
Síntesis del caso: Se estudió la legalidad de los actos administrativos en los que la DIAN modificó la
declaración del impuesto sobre la renta y complementarios que cierto contribuyente presentó por el
año gravable 2010, en el sentido de desconocer costos y deducciones por concepto de gastos por
servicios de minería y de arrendamiento de tierras para explotación minera e imponer sanción por
inexactitud, al considerar que las erogaciones no se encontraban debidamente soportadas y fueron
realizadas a terceros (los mineros contratados) que no figuran inscritos en el RUT y a una persona no
inscrita en el régimen común, que superó los topes para pertenecer al régimen simplificado y no expidió
factura, pese a estar obligada a ello (la arrendadora del predio). La Sala declaró la legalidad de los actos
acusados, en lo atinente al rechazo de los referidos gastos, porque estimó que el contribuyente debía
cumplir las condiciones señaladas en las operaciones con personas pertenecientes al régimen
simplificado de IVA para la aceptación de costos y gastos y, a soportar sus operaciones con los
documentos expresamente determinados, en ambos casos, por la propia ley, lo cual no hizo, pues no
demostró que previo a los pagos por servicios mineros obtuvo copia del RUT de los beneficiarios y que
los puso a disposición de la Administración cuando esta lo requirió ni que la proveedora del servicio de
arrendamiento, al cumplir montos para pertenecer al régimen común, le hubiese expedido factura por
los cánones de los meses de noviembre y diciembre de 2010 con el lleno de los requisitos de los
artículos 617 y 618 del Estatuto Tributario. Pese a que la Sala concluyó que procedía el
desconocimiento de los gastos por servicios de minería, recalcó que frente a ellos no se tipificaba la
sanción por inexactitud referida a costos o deducciones inexistentes, falsos, equivocados, incompletos
o desfigurados y, por ende, la levantó, toda vez que se demostró la realidad de las erogaciones.
SANCIÓN POR INEXACTITUD - Conductas sancionables / SANCIÓN POR INEXACTITUD POR

INCLUSIÓN DE COSTOS Y DEDUCCIONES INEXISTENTES - Alcance del tipo infractor / SANCIÓN
POR INEXACTITUD POR INCLUSIÓN DE COSTOS Y DEDUCCIONES INEXISTENTES CUANDO LA
GLOSA SE SUSTENTA EN LA AUSENCIA DE INSCRIPCIÓN DEL PROVEEDOR EN EL RÉGIMEN
SIMPLIFICADO Y SE DEMUESTRA LA REALIDAD DEL GASTO – Improcedencia. Atipicidad de la
conducta / EXPENSA POR SERVICIO DE ARRENDAMIENTO DE TIERRAS - Prueba. Tarifa legal.
Presentación de factura con el cumplimiento de los requisitos legales / PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN EL RÉGIMEN SANCIONATORIO TRIBUTARIO - Aplicación / APLICACIÓN DEL
64

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN EL RÉGIMEN SANCIONATORIO TRIBUTARIO – Reducción de la
sanción por inexactitud
Problema jurídico: ¿Procedía la imposición de la Administración en el mismo acto: (…) Entonces

sanción por inexactitud respecto de los gastos por aunque resulte procedente el rechazo de los
servicios de minería que la administración correspondientes gastos por valor de $902.206.000,
desconoció en los actos acusados? por la falta de cumplimiento de uno de los requisitos
para la aceptación de los costos y, en consecuencia
Tesis: “2. En cuanto a la procedencia de la sanción por deba pagarse el correlativo mayor impuesto, no
inexactitud, advierte la Sala que, el artículo 647 del procedería la sanción por inexactitud, por cuanto no
Estatuto Tributario, en la época de los hechos se configura ninguna de las conductas tipificadas
contemplaba como conductas sancionables las para su imposición para la época de los hechos. Sin
siguientes: (…) La descripción del tipo sancionatorio embargo, se mantendrá la sanción respecto del
se encuentra referida a costos o deducciones mayor impuesto derivado de la expensa por el
inexistentes, falsos, equivocados, incompletos o servicio de arrendamiento de tierras, en tanto no se
desfigurados, lo cual no sería predicable de los acreditó la existencia de la erogación, lo que solo es
servicios de minería, comoquiera que la propia acreditable con la factura, proveniente del proveedor
Administración reconoció la realidad de estos gastos del entonces régimen común, conforme lo determina
(…). Es así como en la Resolución que decide el el artículo 771-2 ibídem, circunstancia que lo enmarca
recurso de reconsideración expresamente señaló: “Lo en la descripción del artículo 647 del Estatuto
anterior, porque en este caso no se cuestionó la realidad de Tributario. En consecuencia, la Sala levantará la
las operaciones, ni la actividad que por costumbre tiene el sanción por inexactitud por un valor de $295.717.725,
contribuyente para el desarrollo de su actividad, ni la monto equivalente al valor de la sanción de
existencia o no de los registros contables, sino la inexactitud calculada en proporción al mayor
inexistencia de un requisito que constituye tarifa legal para
impuesto determinado sobre el valor glosado por
la procedencia en materia tributaria de costos y
deducciones cual es el que el proveedor esté inscrito en el
concepto de servicios mineros, una vez ajustada la
régimen simplificado en el RUT, conforme con el literal c) del sanción al 100% del mayor impuesto en virtud del
artículo 177-2 del Estatuto Tributario” Adicionalmente se principio de favorabilidad consagrado en el artículo
señaló que el contribuyente, hoy actor, acreditó los 282 parágrafo 5º de la Ley 1819 de 2016. Respecto
soportes internos y externos, solo que fueron de la sanción por inexactitud correspondiente al
desestimados como prueba, bajo la consideración de mayor impuesto derivado del rechazo del servicio de
su falta de idoneidad, habida cuenta de que la glosa arrendamiento, en aplicación igualmente del principio
se sustentaba en la ausencia de inscripción del de favorabilidad, se fija esta en la suma de
proveedor en el régimen simplificado; así lo señaló la $12.419.275.”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 9 de julio de

2021, C. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, radicación: 05001-23-33-000-2015-02243-01 (25061).
3. Se anula el Concepto DIAN 100208221000521 de 2019,

porque establece un rechazo generalizado de la deducción
de los intereses pagados a una entidad bancaria con
ocasión de un crédito para adquirir acciones.
Síntesis del caso: Se anuló el Concepto 100208221000521 del 5 de marzo de 2019 (también
identificado con el radicado 000S2019005739), en el que la DIAN sostenía que no eran deducibles del
impuesto sobre la renta los intereses pagados a una entidad bancaria con ocasión de un préstamo de
dinero utilizado para adquirir acciones. La Sala declaró ilegal el concepto, porque concluyó que rechaza
en forma generalizada la deducción, por lo que viola los artículos 107, 117 y 118-1 del Estatuto
Tributario, según los cuales los intereses pagados con ocasión de un crédito se pueden deducir del
impuesto sobre la renta y complementarios, siempre y cuando se cumplan los requisitos legales,
situación que se debe analizar en cada caso concreto.
65

IMPUESTO SOBRE LA RENTA - Deducción de intereses / DEDUCCIÓN DE EXPENSAS - Procedencia.
Análisis en cada caso concreto / DEDUCCIÓN DE EXPENSAS – Requisitos. Reiteración de sentencia
de unificación jurisprudencial / ALCANCE DE LOS REQUISITOS DE CAUSALIDAD, NECESIDAD Y
PROPORCIONALIDAD PARA LA PROCEDENCIA DE LAS DEDUCCIONES EN EL IMPUESTO SOBRE LA
RENTA – Reiteración de sentencia de unificación jurisprudencial / DEDUCIBILIDAD DE LAS
EXPENSAS - Alcance del artículo 107 del Estatuto Tributario. Reiteración de reglas de unificación
jurisprudencial / RELACIÓN DE CAUSALIDAD DE LA EXPENSA - Reiteración de regla de unificación
jurisprudencial / REQUISITO DE NECESIDAD DE LA EXPENSA - Reiteración de regla de unificación
jurisprudencial / REQUISITO DE PROPORCIONALIDAD DE LA EXPENSA - Reiteración de regla de
unificación jurisprudencial / DEDUCCIÓN DE INTERESES - Procedencia / DEDUCCIÓN DE INTERESES
PAGADOS CON OCASIÓN DE UN CRÉDITO - Procedencia. Análisis en cada caso concreto /
RECHAZO GENERALIZADO DE LA DEDUCCIÓN EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y
COMPLEMENTARIOS DE LOS INTERESES PAGADOS CON OCASIÓN DE UN CRÉDITO PARA
ADQUIRIR ACCIONES - Ilegalidad del Concepto DIAN 100208221000521 del 5 de marzo de 2019.
Falsa motivación por error en los fundamentos de derecho / DEDUCCIÓN EN EL IMPUESTO SOBRE
LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS DE LOS INTERESES PAGADOS CON OCASIÓN DE UN CRÉDITO
PARA ADQUIRIR ACCIONES – Procedencia. Reiteración de sentencia de unificación jurisprudencial.
Análisis en cada caso concreto / DEDUCCIÓN EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y
ADQUIRIR ACCIONES CUANDO LA SOCIEDAD ADQUIRIDA SE FUSIONE CON LA SOCIEDAD
ADQUIRENTE - Procedencia. Análisis en cada caso concreto / SENTENCIA DE NULIDAD DE NORMA
GENERAL – Alcance. Implica un juicio abstracto y no concreto o estricto de legalidad
Problema jurídico: ¿Se ajusta a la legalidad el proporcionalidad y relación de causalidad previstos

Concepto DIAN 100208221000521 del 5 de marzo de en el artículo 107 del Estatuto Tributario, adoptó las
2019? siguientes reglas: «1. Tienen relación de causalidad
con la actividad productora de renta, todas las
Tesis: “2. La Sala precisa que la DIAN aseguró que el expensas realizadas por el contribuyente en desarrollo
concepto Nro. 100208221000521 del 5 de marzo de o ejecución de la actividad productora de renta. Para
2019 no rechaza de forma generalizada la deducción establecer el nexo causal entre el gasto y la actividad
de intereses en todos los casos, sino que se refiere a lucrativa, no es determinante la obtención de ingresos
un evento concreto en que el pago de intereses no ni el enunciado del objeto social del sujeto pasivo. 2.
tiene relación de causalidad ni necesidad. No Las expensas necesarias son aquellas que realiza
obstante, el análisis de su contenido demuestra lo razonablemente un contribuyente en una situación de
contrario (…). 3. Ahora, sobre las normas vulneradas, mercado y que, real o potencialmente, permiten
el artículo 107 del Estatuto Tributario establece que desarrollar, conservar o mejorar la actividad
son deducibles del impuesto sobre la renta las generadora de renta. La razonabilidad comercial de la
expensas realizadas en el periodo gravable siempre erogación se puede valorar con criterios relativos a la
que tengan relación de causalidad con las actividades situación financiera del contribuyente, las condiciones
productoras de renta y que sean necesarias y del mercado donde se ejecuta la actividad lucrativa, el
proporcionadas «de acuerdo con cada actividad». modelo de gestión de negocios propio del
Además, esta norma precisó que la necesidad y contribuyente, entre otros. Salvo disposición en
proporcionalidad de las expensas «debe determinarse contrario, no son necesarios los gastos efectuados
con criterio comercial, teniendo en cuenta lo con el mero objeto del lujo, del recreo o que no estén
normalmente acostumbrado en cada actividad y las encaminados a objetivos económicos sino al consumo
limitaciones establecidas en los artículos siguientes». particular o personal; las donaciones que no estén
En otras palabras, esta norma señaló que la relacionadas con un objetivo comercial; las multas
deducción de las expensas procede en relación con la causadas por incurrir en infracciones administrativas;
actividad productora de renta desarrollada por el aquellos que representen retribución a los accionistas,
contribuyente, por lo que el análisis debe hacerse para socios o partícipes; entre otros. 3. La proporcionalidad
cada caso concreto. En este mismo sentido, la corresponde al aspecto cuantitativo de la expensa a la
Sentencia de Unificación 2020CE-SUJ-4-005 del 26 de luz de un criterio comercial. La razonabilidad comercial
noviembre de 2020, que precisó la postura frente al de la magnitud del gasto se valora conforme a la
entendimiento de los requisitos de necesidad, situación económica del contribuyente y el entorno de
66

mercado en el que desarrolla su actividad productora sujetan la deducción al análisis del caso particular de
de renta. (…)» […]. Tal como lo ha expresado la Sala, el cada contribuyente de acuerdo con su actividad
análisis de la relación de causalidad de las expensas propia. 4. En este mismo sentido, se observa que la
en general requiere tomar en cuenta el vínculo causa- DIAN en otras ocasiones al referirse a la regla del
efecto que debe existir entre la erogación efectuada y artículo 107 del Estatuto Tributario ha sostenido que
la actividad que genera la renta, no como costo- el análisis debe corresponder al estudio de cada caso
ingreso, sino como gasto-actividad. Luego, es sobre (…) Esta misma postura fue adoptada en casos
«la actividad productora de renta sobre la cual se anteriores, como el Concepto Nro. 050639 del 15 de
elabora el nexo causal» que es «un juicio fáctico» que agosto de 2014 (…) 5. De otra parte y frente a la
debe atender a cada caso particular. En concordancia, deducción específica, esta Sección ha considerado
el artículo 118-1 del Estatuto Tributario dispone que: deducible el interés pagado con ocasión de un crédito
«Son deducibles, siempre y cuando cumplan con los utilizado para adquirir acciones de una sociedad,
requisitos previstos en la ley, los intereses por deudas pero, previo el análisis del asunto particular y las
durante el respectivo periodo gravable». A su vez, el normas que rigen la materia frente a los supuestos
artículo 117 del ibídem señala: «El gasto por intereses fácticos. Así, en la Sentencia de Unificación 2020CE-
devengado a favor de terceros será deducible en la SUJ-4-005 del 26 de noviembre de 2020 (…) 6. Con
parte que no exceda la tasa más alta que se haya base en lo expuesto, la Sala anulará el concepto
autorizado cobrar a los establecimientos bancarios acusado porque fueron probados los cargos de
(…)». De acuerdo con lo anterior, los intereses nulidad de infracción de las normas superiores y falsa
pagados con ocasión de un crédito pueden ser motivación. Finalmente frente a la deducibilidad de
deducidos del impuesto sobre la renta y los intereses originados en un crédito para adquirir
complementarios, siempre y cuando cumplan con los acciones, en los eventos en que la adquirente y la
requisitos legales, pero para determinar su adquirida se fusionen, y sobre los cuales la autoridad
cumplimiento debe analizarse en cada caso concreto, señaló que “aplicaba la misma tesis de no
el acatamiento a dichos requisitos. En consecuencia, deducibilidad del concepto”, precisa la sala que la
cuando el concepto Nro. 100208221000521 del 5 de nulidad aquí decretada se enmarca dentro de un juicio
marzo de 2019, establece “un rechazo generalizado abstracto de nulidad y por ello la procedencia de la
de la expensa”, indicando que no es necesaria y no se deducción de acuerdo con la necesidad y relación de
encuentra la relación de causalidad con la actividad causalidad de la expensa demanda un juicio estricto
productora de renta, infringe las normas superiores y y el análisis que corresponde a cada caso teniendo en
constituye una falsa motivación por error de los cuenta los supuestos jurídicos y fácticos que se
fundamentos de derecho, como quiera que dichas presenten en consideración”.
disposiciones no prevén esta limitación absoluta, y
Aclaración de voto del consejero Julio Roberto Piza Rodríguez
IMPUESTO SOBRE LA RENTA - Deducción de intereses / DEDUCCIÓN DE EXPENSAS - Procedencia.

Análisis en cada caso concreto / DEDUCCIÓN DE EXPENSAS – Requisitos. Reiteración de sentencia
de unificación jurisprudencial / ALCANCE DE LOS REQUISITOS DE CAUSALIDAD, NECESIDAD Y
PROPORCIONALIDAD PARA LA PROCEDENCIA DE LAS DEDUCCIONES EN EL IMPUESTO SOBRE LA
RENTA – Reiteración de sentencia de unificación jurisprudencial / DEDUCIBILIDAD DE LAS
EXPENSAS - Alcance del artículo 107 del Estatuto Tributario. Reiteración de reglas de unificación
jurisprudencial / RELACIÓN DE CAUSALIDAD DE LA EXPENSA - Reiteración de regla de unificación
jurisprudencial / REQUISITO DE NECESIDAD DE LA EXPENSA - Reiteración de regla de unificación
jurisprudencial / REQUISITO DE PROPORCIONALIDAD DE LA EXPENSA - Reiteración de regla de
unificación jurisprudencial / DEDUCCIÓN DE INTERESES - Procedencia / DEDUCCIÓN DE INTERESES
PAGADOS CON OCASIÓN DE UN CRÉDITO - Procedencia. Análisis en cada caso concreto /
RECHAZO GENERALIZADO DE LA DEDUCCIÓN EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y
ADQUIRIR ACCIONES - Ilegalidad del Concepto DIAN 100208221000521 del 5 de marzo de 2019.
Falsa motivación por error en los fundamentos de derecho / DEDUCCIÓN EN EL IMPUESTO SOBRE
LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS DE LOS INTERESES PAGADOS CON OCASIÓN DE UN CRÉDITO
PARA ADQUIRIR ACCIONES – Procedencia. Reiteración de sentencia de unificación jurisprudencial.
Análisis en cada caso concreto / DEDUCCIÓN EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y
67

ADQUIRIR ACCIONES CUANDO LA SOCIEDAD ADQUIRIDA SE FUSIONE CON LA SOCIEDAD
ADQUIRENTE - Procedencia. Análisis en cada caso concreto / SENTENCIA DE NULIDAD DE NORMA
GENERAL – Alcance. Implica un juicio abstracto y no concreto o estricto de legalidad
Tesis: “Dado que la Sala había establecido que le permite a la matriz empujar hacia sus filiales
previamente en la sentencia dictada el 26 de los efectos de la deuda («debt pushdown»), variar la
noviembre de 2020 (exp. 21329, CP: Julio Roberto calificación jurídica de los flujos de recursos (i.e. entre
Piza) que los intereses causados por préstamos dividendos e intereses) e integrar varias jurisdicciones
contratados con entidades financieras para la fiscales para aprovechar el tratamiento que se les da
adquisición de títulos de participación en el capital de a las distintas fuentes de renta en la red de convenios
sociedades sí honraban los requisitos del artículo 107 para la eliminación de la doble tributación
del ET, el fallo ahora emitido determinó que la involucrados. (…) 5- De suerte que en el derecho
interpretación contenida en el Concepto acusado comparado se ha llegado a una conclusión pertinente
resultaba ilegal y, de allí, la nulidad decretada, la cual para los análisis que corresponde hacer en el derecho
comparto plenamente. Sin embargo, estimo colombiano, de acuerdo con la cual, en principio, no
importante aclarar que el pronunciamiento de la Sala, son deducibles los gastos financieros incurridos con
en ambas sentencias, se refirió puntualmente al una entidad vinculada para la adquisición de acciones
tratamiento tributario de los intereses incurridos con de otra sociedad del grupo, en aquellos eventos en los
entidades del mercado financiero, en operaciones en cuales la sociedad adquirida finalmente se fusiona
las que quien auténticamente cede los capitales con la adquirente. En esos supuestos, los capitales
involucrados es quien funge como prestamista. De cedidos no impactarían positivamente, ni tampoco
suerte que en ningún sentido cabría entender que salvaguardarían, la actividad económica de ninguna
estas sentencias avalan la deducción de los intereses de las entidades involucradas. Por ello, no se trataría
devengados por deudas adquiridas –aun de expensas que razonablemente permitan siquiera
indirectamente, mediante créditos documentarios de conservar la actividad productora de renta y, más
respaldo («back to back»)–, con entidades con las que bien, podrían llegar a encubrir una retribución a los
se tenga vinculación económica, para adquirir accionistas, socios o partícipes. 6- A la luz de las
acciones o participaciones emitidas por otras instituciones de nuestro impuesto sobre la renta,
sociedades del mismo grupo económico, pues el cabría apreciar entonces que las operaciones
análisis que correspondería acerca de ellas difiere, coligadas de endeudamiento y fusión intragrupo, en
por las siguientes razones: 1- Los ordenamientos principio, no realizarían el requisito general de
tributarios contemporáneos recelan de las necesidad, previsto en el artículo 107 del ET, a menos
operaciones de asistencia financiera entre entidades de que, dadas las particularidades de un caso, se
del mismo grupo económico, en la medida en que demuestre que el esquema implementado obedece a
permiten vaciar o trasladar las bases imponibles de «una situación de mercado y que, real o
las entidades sujetas al impuesto sobre la renta. De potencialmente, permite desarrollar, conservar o
esta preocupación hacen eco instituciones tributarias mejorar la actividad generadora de renta», sin que los
de nuevo cuño, como la subcapitalización (artículo intereses devengados «representen retribución a los
118-1 del ET), y los controles particulares que recaen accionistas, socios o partícipes» (según la
sobre el gasto financiero en que se incurre con interpretación del artículo 107 del ET establecida por
vinculados económicos (letra a. del ordinal 1.º del esta Sala en la Sentencia de Unificación del 26 de
artículo 260-4 ibidem). 2- En esa línea, en el derecho noviembre de 2020, 2020CE-SUJ-4-005, exp. 21329,
comparado recientemente se le ha prestado especial CP: Julio Roberto Piza). Con lo cual, el precepto del
atención jurisprudencial y legislativa a la deducción artículo 107 del ET y la interpretación que de él ha
del gasto financiero que surge de estructuras de fijado la Sala en la citada Sentencia de Unificación,
negocios en las cuales se contrata un crédito para la permiten reaccionar contra ahorros tributarios ilícitos,
adquisición de acciones, siendo la prestataria, la pero también dejar a salvo la posibilidad de demostrar
prestamista y la emisora de las acciones integrantes la necesidad, y con ello la juridicidad, de la operación
del mismo grupo económico. Más, cuando la compra de endeudamiento cuestionada, siempre que se
apalancada de las acciones es seguida de una fusión pruebe su conveniencia o utilidad en un contexto de
de la sociedad adquirente de las acciones con la mercado; todo, sin que haga falta adoptar una norma
emisora de los títulos, por cuenta de la cual el particular. 7- Esa arquitectura que ahora observo en
préstamo que financió la compra de las acciones nuestro sistema es importante porque, si bien son
termina siendo un pasivo de la entidad resultante, que «sospechosos» de ser innecesarias las deudas
genera gastos financieros con una entidad vinculada; intragrupo descritas, cabe la posibilidad de que
operación en la cual el grupo económico no adquiere existan motivos económicos válidos que lleven a
nada distinto a lo que ya tenía, pero sí afecta la base reconocer que para el caso resultaba necesario
gravable del impuesto sobre la renta, con un esquema acceder a la financiación. No en vano, la norma
68

española prevé una vía de escape a la consecuencia estrictamente a la adquisición del negocio de un
de la no deducibilidad de los intereses por deudas tercero (sentencia nro. 4348-10); y cuando existen
intragrupo que financian la adquisición de circunstancias económicas extraordinarias
participaciones de otras entidades vinculadas, asociadas con efectivas causales de insolvencia por
siempre «que el sujeto pasivo acredite que existen cuenta de las cuales se requiere suscribir una
motivos económicos válidos para la realización de las ampliación de capital a través de la concesión de un
operaciones», como también sucede en el préstamo intragrupo (sentencia nro 7648-09). 9-
ordenamiento sueco. De hecho, esa cláusula de Corolario de lo dicho, apoyo la nulidad del Concepto
«business reasons exception», ha llevado al Tribunal demandado en la medida en que reprobaba la
Supremo sueco a aceptar la existencia de razones deducibilidad de intereses devengados con entidades
económicas razonables para aprobar la deducción financieras, que no suponían ni directa, ni
del gasto financiero de los créditos intragrupo, indirectamente, un gasto devengado por operaciones
principalmente en dos situaciones: en los eventos en coligadas de endeudamiento y fusión intragrupo”.
los que la actividad entre las vinculadas obedece
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 29 de julio

de 2021, C. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, radicación: 11001-03-27-000-2020-00017-00 (25346).
4. En el régimen sancionatorio administrativo de las

entidades recaudadoras de impuestos distritales procede la
aplicación oficiosa del principio de favorabilidad.
Síntesis del caso: Se estudió la legalidad de los actos administrativos por los cuales la Secretaría de
Hacienda Distrital de Bogotá sancionó a una entidad recaudadora de impuestos distritales por
extemporaneidad de 6.183 días en la entrega de información tributaria de los años 2008, 2009 y 2010,
con una multa de $1.082.511.235. La Sala confirmó la sentencia apelada que anuló parciamente los
referidos actos pero, en aplicación del principio de favorabilidad, redujo la sanción. Lo anterior, tras
concluir que el artículo 676 del Estatuto Tributario, modificado por el 297 de la Ley 1819 de 2016, norma
más favorable al sancionado, prevé que la sanción se impone por cada documento entregado en forma
extemporánea y según un rango de días de retraso y no por cada día de demora, como lo establecía la
versión anterior del artículo 676. Bajo ese presupuesto, indicó que, de acuerdo con dicho rango, la
sanción oscila entre 1 y 8 UVT (art. 676 inciso 2) y que como en el caso, la mayoría de los documentos
se entregaron con más de 25 días de retraso, la sanción es de 8 UVT, que se aplica por cada documento
recibido extemporáneamente y teniendo en cuenta la UVT del periodo del vencimiento del plazo para
su entrega, sin que se deba multiplicar su equivalente por cada día de retardo, como lo hizo el a quo.
En consecuencia, luego de aplicar el artículo 676-2 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo
299 de la Ley 1819 de 2016, en lo atinente a la proporcionalidad y gradualidad de la sanción, esto es, al
porcentaje en que la misma se reduce –en el caso, al 50% porque la extemporaneidad se configuró
respecto de un número de documentos menor al 1% del total recibidos por la entidad recaudadora-, la
sanción final se liquidó en la suma de $1.946.000.
ENTIDADES AUTORIZADAS PARA RECIBIR PAGOS Y DECLARACIONES EN EL DISTRITO CAPITAL -

Obligaciones / SANCIONES A ENTIDADES AUTORIZADAS PARA RECAUDAR IMPUESTOS -
Conductas sancionables / SANCIONES A ENTIDADES AUTORIZADAS PARA RECAUDAR
IMPUESTOS – Extemporaneidad en la entrega de la información de los documentos recibidos de los
contribuyentes / SANCIÓN POR EXTEMPORANEIDAD EN ENTREGA DE INFORMACIÓN A
ENTIDADES AUTORIZADAS PARA RECAUDAR IMPUESTOS - Cálculo. Reiteración de jurisprudencia.
Se calcula teniendo en cuenta la fecha límite para entrega de la información y la fecha en la que
efectivamente esta se entrega / ACEPTACIÓN O RECHAZO POR PARTE DE LA SECRETARÍA
DISTRITAL DE HACIENDA DE LA INFORMACIÓN REMITIDA POR LAS ENTIDADES AUTORIZADAS
69

PARA RECIBIR PAGOS Y DECLARACIONES EN EL DISTRITO CAPITAL – Alcance. La aceptación o
rechazo por parte de la Secretaría de Hacienda Distrital se genera respecto de la información
remitida en medio magnético por la entidad recaudadora y no respecto de la información enviada
en medio físico que previamente no se ha enviado en medio magnético / SANCIÓN POR
EXTEMPORANEIDAD EN ENTREGA DE INFORMACIÓN IMPUESTA A ENTIDAD AUTORIZADA PARA
RECAUDAR IMPUESTOS EN EL DISTRITO CAPITAL – Legalidad. Omisión en la entrega de
información tributaria recaudada de los contribuyentes y entrega de documentos físicos sin
reportarlos previamente en medio magnético
Problema jurídico 1: ¿En su condición de entidad la cinta No. 141 se presentó oportunamente y que la
recaudadora, incurrió el banco demandante en el información faltante (formularios con adhesivo No.
hecho sancionable de extemporaneidad en la entrega 7675710000417 y 7675710000391), advertida por la
de información física y en medios magnéticos, administración distrital se remitió el 25 de agosto de
relacionada con el recaudo de tributos distritales en 2010, por lo que no se configura una
los años 2008, 2009 y 2010? extemporaneidad en la entrega de la información. (…)
[N]o es posible aceptar el argumento del banco actor,
Tesis 1: “[E]l artículo 131 del Decreto Distrital 807 de puesto que omitió enviar, dentro del plazo fijado, la
1993 determina las obligaciones de las entidades información tributaria recaudada desde el 10 de
autorizadas para recibir pagos y declaraciones, entre marzo de 2008 respecto del referido formulario y que
las que están la de entregar en los plazos y lugares solo lo hizo el 25 de agosto de 2010, como lo informó
que señale la Secretaría de Hacienda Distrital, las el mismo banco y se indica en los actos demandados.
declaraciones y recibos de pago que hayan recibido y El error en la grabación de la cinta No. 141, al incluir la
la transcripción en medios magnéticos de la información de tres formularios previamente
información contenida en estos; diligenciar la planilla remitidos y no la que correspondía en ese medio
de control de recepción y recaudo de las magnético, no excusa el hecho de que quedaron
declaraciones y recibos de pago; numerar pendientes por enviar varios formularios, lo que
consecutivamente los documentos de declaración y genera un retardo en la entrega de los mismos y la
pago recibidos, así como las plantillas de control, de consecuencia directa de una sanción por
conformidad con las series establecidas por la extemporaneidad, conforme lo dispone el artículo 676
Secretaría de Hacienda Distrital, informando los del ET. (…) Entonces, al no estar grabada en el medio
números anulados o repetidos. El artículo 68 del magnético la información requerida, en relación con
mismo decreto establece que a las entidades el formulario (…) con adhesivo 7675710000417, se
recaudadoras se les pueden imponer sanciones por incurrió en el hecho sancionable por 883 días de
incurrir en errores de verificación, por inconsistencias retardo, si se tiene en cuenta que la fecha límite para
en la información remitida a la Dirección Distrital de remitir la información era el 28 de marzo de 2008 (…)
Impuestos o por extemporaneidad en la entrega de la En lo que se refiere a los documentos recaudados por
información, y dispone que se aplica lo previsto en los el Banco en el año 2009 (…) A su juicio, como la
artículos 674, 675, 676 y 678 del ETN. (…) En este caso Secretaría de Hacienda Distrital no rechazó la
se discute la sanción por extemporaneidad en la información en el término dispuesto en el artículo 51
entrega de la información, regulada en el artículo 676 de la Resolución 387 de 2008, el Banco entendió que
del ETN (…). Esta Sección ha precisado que conforme la aceptó. En ese entendido, para la entidad
con la norma transcrita, las entidades autorizadas recaudadora la extemporaneidad de 4.617 días no es
para el recaudo de tributos pueden ser sancionadas sancionable, menos si se tiene en cuenta que por lo
por el retraso en la entrega ya sea de los documentos menos 2.000 días son imputables a la administración,
recibidos o de la información en medios magnéticos al informar las especificaciones técnicas de la
y que para el cálculo de la sanción es determinante el entrega hasta el 26 de enero de 2010. Sobre el
número de días que transcurran a partir del siguiente particular, la Sala acude a lo acreditado en la
a la fecha límite de entrega y hasta el día en que se actuación administrativa, que no fue desvirtuado por
complete la entrega de la información recaudada en el actor, y encuentra que la entidad bancaria entregó
un determinado día. (…) Significa que la sanción por a la administración distrital documentos físicos sin
extemporaneidad en la entrega de información que se reportarlos previamente en medio magnético. Tal
impone a las entidades recaudadoras se calcula omisión desconoce los artículos 19 y 20 de la
teniendo en cuenta la fecha límite para entrega de la Resolución 487 de 2009 de la Secretaría Distrital de
información y la fecha en la que efectivamente esta Hacienda, según los cuales la entidad recaudadora
se entrega. (…) En el recurso de apelación contra la debe remitir la información física de los formularios
sentencia de primer grado, la demandante señaló que de declaración de impuestos distritales una vez la
70

Secretaría Distrital de Hacienda acepta la información 2010 la Dirección Distrital de Impuestos que se
remitida en medio magnético. El plazo es de ocho (8) advirtió la omisión y se requirió al Banco para remitir
días hábiles siguientes a la aceptación. No es la información. No obstante, para ese año, las
aceptable lo alegado por la demandante, puesto que especificaciones técnicas para la remisión en medios
al no remitir el medio magnético se genera el magnéticos habían cambiado. Es precisamente por
incumplimiento de una de las obligaciones que tiene ese cambio que se dio alguna demora por parte de la
a su cargo como entidad recaudadora, lo que, Dirección Distrital de Impuestos, pero que, aun
además, impedía que la administración se reconociéndola, no justifica la conducta de la
pronunciara, puesto que es precisamente respecto de demandante, que incurrió en una extemporaneidad
la información enviada en medios magnéticos que sancionable. (…) Por lo expuesto, se advierte que no
debe darse la aceptación o rechazo, pero si no se existen fundamentos que permitan justificar la
envió por ese medio no podía la administración demora en la entrega de la información, por lo que
pronunciarse. Fue a raíz del control que ejerció en queda acreditada la conducta sancionable”.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN EL RÉGIMEN SANCIONATORIO TRIBUTARIO - Aplicación de

oficio / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY TRIBUTARIA – Excepciones. Principio de
favorabilidad en el régimen sancionatorio tributario / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN EL RÉGIMEN SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO DE LAS ENTIDADES
AUTORIZADAS PARA RECAUDAR IMPUESTOS - Procedencia / SANCIÓN POR EXTEMPORANEIDAD
EN LA ENTREGA DE LA INFORMACIÓN DE LOS DOCUMENTOS RECIBIDOS DE LOS
CONTRIBUYENTES – Interpretación del artículo 676 del Estatuto Tributario, modificado por el
artículo 297 de la Ley 1819 de 2016. La sanción se impone por cada documento entregado con
extemporaneidad y según un rango de días de retraso, ya no por cada día de retraso, como lo
imponía la norma anterior / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN EL RÉGIMEN
SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO DE LAS ENTIDADES AUTORIZADAS PARA RECAUDAR
IMPUESTOS – Reducción de la sanción por extemporaneidad en la entrega de la información de los
documentos recibidos de los contribuyentes / DISMINUCIÓN DE LA SANCIÓN POR
EXTEMPORANEIDAD EN ENTREGA DE INFORMACIÓN IMPUESTA A ENTIDAD AUTORIZADA PARA
RECAUDAR IMPUESTOS EN EL DISTRITO CAPITAL – Procedencia. Aplicación del principio de
favorabilidad
Problema jurídico 2: ¿En la liquidación de la sanción razones: La norma que el Tribunal dijo tener en cuenta
por extemporaneidad efectuada por el Tribunal faltó fue el artículo 676 del ETN [modificado por el artículo
incluir una de las cintas objeto de sanción? ¿Es 297, L. 1819 de 2016]. En el cuadro de liquidación, el
correcta la suma de los valores de las columnas “valor Tribunal multiplicó el valor de la UVT del año 2010
de la sanción” y “Sanción final”? (año en que se entregó la información) por el número
de UVT según el número de días de retraso. Como la
Tesis 2: “La Sala pone de presente que mediante el mayoría de la información se entregó con más de 25
parágrafo 5 del artículo 282 de la Ley 1819 de 2016 días de retraso, multiplicó el valor de la UVT ($24.555)
[que modificó el art. 640 ETN] se contempló el por 8, lo que es igual a $196.440. Se aproximó a
principio de favorabilidad en materia sancionatoria, $196.000, valor que se incluyó en la casilla “valor
conforme con el cual este principio es aplicable “aun sanción día”. En la casilla de “valor sanción”, multiplicó
cuando la ley permisiva o favorable sea posterior”. Esta $196.000 por el número de días de retraso. Luego, el
norma es concordante con lo dispuesto en el artículo valor de la sanción se multiplicó por el porcentaje de
29 de la Constitución Política, en cuanto se trata de gradualidad (50%, 80% o 100%) y el resultado se
una excepción al principio de irretroactividad de la ley multiplicó por 0.358, lo que arroja la sanción final. De
tributaria. En relación con la aplicación del principio de lo anterior se advierte que el procedimiento que aplicó
favorabilidad en materia sancionatoria, esta Sección el Tribunal es el mismo que efectuó la administración
acogió el criterio de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los actos acusados. Lo único que cambia es que el
de esta Corporación (…) De acuerdo con el criterio valor de la sanción por día disminuye de 20 UVT a 1,
expuesto, el principio de favorabilidad en materia 2 u 8 UVT, pero la proporcionalidad y gradualidad de
sancionatoria administrativa puede ser aplicado de la sanción no se modificó. No obstante, de la lectura
oficio, como lo hizo el Tribunal en la sentencia del artículo 676 del ETN, modificado por el artículo
apelada. Sin embargo, la Sala disminuye el monto de 297 de la Ley 1819 de 2016, se advierte que la sanción
la sanción a cargo de la actora, por las siguientes se impone por cada documento entregado con
71

extemporaneidad y según un rango de días de retraso, aplicable el artículo 676-2 del ETN, adicionado por el
ya no por cada día de retraso, como lo imponía la artículo 299 de la Ley 1819 de 2016, por ser más
norma anterior. Significa que dependiendo del rango favorable al sancionado (…) En este caso, es
de días de extemporaneidad en el que deba ubicarse procedente aplicar el artículo transcrito porque es
el infractor, la sanción será entre 1 y 8 UVT, según el más favorable para la demandante que el aplicado en
inciso segundo de la citada norma. (…) Como en el su momento [art. 70 Res. 487/09], así que, como el
caso en estudio, los documentos, en su mayoría, se porcentaje de documentos entregados con tardanza
entregaron con más de 25 días de retraso, la sanción es del 0.358%, esto es, menor al 1%, la sanción debe
es de 8 UVT, sin que se deba multiplicar el equivalente reducirse al 50%. (…) Conforme con las precisiones
de esas UVT por cada día de retardo, como se hacía anteriores, se modifica el numeral segundo de la
conforme el anterior texto del artículo 676 ib. sentencia apelada y a título de restablecimiento del
Asimismo, conforme con la norma transcrita, esta derecho, se fija la sanción (…) en la suma de (…)
sanción se aplicará por cada documento recibido de $1.946.000, por haber incurrido en el hecho
manera extemporánea y teniendo en cuenta la UVT sancionable de extemporaneidad en la entrega de la
del periodo del vencimiento del plazo para la entrega información, años 2008, 2009 y 2010, en virtud de lo
de los documentos. Ahora bien, en cuanto a la dispuesto en los artículos 676 y 676-2 del E.T. (…)”.
proporcionalidad y gradualidad de la sanción es
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 24 de junio

de 2021, C. P. Milton Chaves García, radicación: 25000-23-37-000-2013-01533-01 (23982).
5. Es legal el Concepto DIAN 1543 de 2018, según el cual

los nuevos términos de firmeza de las declaraciones
tributarias previstos en la Ley 1819 de 2016 se aplican a las
autoliquidaciones presentadas a partir de la vigencia de la
misma, con independencia del periodo gravable a que
correspondan.
Síntesis del caso: Se negó la nulidad del Concepto DIAN 1543 del 11 de diciembre de 2018, relativo
a la aplicación de los nuevos términos para la revisión de los denuncios tributarios presentados a
partir de la vigencia de la Ley 1819 de 2016, independientemente del periodo gravable al que
correspondan. La Sala concluyó que el artículo 277 de dicha ley, que modificó el artículo 714 del
Estatuto Tributario, en el sentido de extender a 3 años el plazo de caducidad que tiene la
administración de impuestos para ejercer la referida facultad de revisión, no violó el principio de
legalidad ni la prohibición de retroactividad de la ley tributaria, dado que no ostenta una naturaleza
sustancial, sino procesal, porque disciplina la actividad administrativa tendente a asegurar el
cumplimiento de las prestaciones exigibles a los sujetos pasivos de las obligaciones fiscales, sin fijar
los preceptos que gobiernan la prestación tributaria, razón por la cual su vigencia se rige por el artículo
40 de la Ley 153 de 1887 (modificado por el artículo 624 del CGP). En consecuencia, estimó que el
nuevo plazo de caducidad que debe observar la autoridad para iniciar el procedimiento de revisión
empezó a regir, con efecto general inmediato, desde el 29 de diciembre de 2016, fecha de entrada en
vigencia de la Ley 1819 de 2016, salvo en los casos en que el término ya hubiere empezado a correr,
según los eventos previstos en el artículo 714 del ET y de las normas que rigen de manera especial el
cómputo del plazo bajo análisis (v.g., los artículos 589 y 705-1 del ET). En ese orden de ideas, explicó
que la modificación normativa en comento aplica para todas las liquidaciones privadas que, de
manera inicial, se hayan presentado a partir de dicha fecha y que, como la presentación de los
denuncios rentísticos de obligaciones causadas en 2016 solo era exigible a partir de 2017 (en las
fechas indicadas en el Decreto 2105 de 2016), el término con el que contaba la Administración para
72

modificarlas oficialmente no había empezado a correr, por lo que se les aplica el nuevo plazo de tres
años, lógica que es extensible a las declaraciones del IVA causado en el 2016, en la medida en que,
por mandato del artículo 705-1 del ET, la oportunidad para su revisión es igual a la prescrita para la
«declaración de renta respecto de aquellos períodos que coincidan con el correspondiente año
gravable».
NORMAS QUE FIJAN PLAZOS DE REVISIÓN OFICIAL DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS -

Naturaleza jurídica procesal / TÉRMINO GENERAL DE FIRMEZA DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS
– Finalidad, alcance y cómputo / TÉRMINO GENERAL DE FIRMEZA DE DECLARACIONES
TRIBUTARIAS – Alcance y naturaleza jurídica procesal del artículo 714 del Estatuto Tributario.
Reiteración de jurisprudencia / TÉRMINO DE FIRMEZA DE DECLARACIONES DE IVA Y RETENCIÓN
EN LA FUENTE - Alcance y naturaleza jurídica procesal del artículo 705-1 del Estatuto Tributario /
TÉRMINO GENERAL DE FIRMEZA DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS – Alcance y naturaleza
jurídica procesal del artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 / LEY PROCESAL - Vigencia. Alcance del
artículo 40 de la Ley 153 de 1887 modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso /
TÉRMINO GENERAL DE FIRMEZA DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS - Vigencia del artículo 277 de
la Ley 1819 de 2016 / APLICACIÓN DE NUEVOS TÉRMINOS DE FIRMEZA DE LA LEY 1819 DE 2016
– Procedencia y excepciones / APLICACIÓN DE NUEVOS TÉRMINOS DE FIRMEZA DE LA LEY 1819
DE 2016 A DECLARACIONES TRIBUTARIAS DEL PERIODO GRAVABLE 2016 – Procedencia. Alcance
interpretativo del artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 / OFICIO DIAN 1543 DE 2018 – Legalidad /
APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA LEY TRIBUTARIA - No configuración / TÉRMINO DE REVISIÓN
OFICIAL DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS PRESENTADAS EN VIGENCIA DE LA LEY 1819 DE 2016
- Normativa aplicable
Problema jurídico 1: ¿El Concepto DIAN 1543 de jurisprudencia, el referido artículo 714 del ET prevé el
2018 conduce a una aplicación retroactiva del artículo plazo general con el que cuenta la Administración
277 de la Ley 1819 de 2016 respecto de las tributaria para iniciar el procedimiento de revisión de
declaraciones correspondientes al periodo gravable la liquidación privada, mediante la notificación del
2016 y, por ende, vulnera el mandato constitucional requerimiento especial al declarante; oportunidad que
que proscribe la aplicación retroactiva de la ley se computa, bien desde el vencimiento de la
tributaria?
oportunidad para declarar, desde la presentación
extemporánea de la autoliquidación o desde la fecha
Tesis 1: “[O]bserva la Sala que los cargos de violación
de solicitud de devolución y/o compensación del
del principio de legalidad y de la prohibición de
saldo a favor denunciado, según sea el caso. Así, la
retroactividad promovidos por la demandante parten
Sección ha determinado que el precepto en cuestión
del entendimiento de que las normas que fijan los
incorpora una norma de carácter procesal, pues el
plazos para la revisión oficial de las declaraciones
mismo se limita a fijar el plazo general de caducidad
tributarias ostentan una naturaleza sustancial. En
para el ejercicio de la potestad de revisión
consecuencia, la Sala se pronunciará primero sobre
encomendada a la autoridad tributaria, cuya
esa cuestión, para después verificar si la doctrina
inobservancia implica la pérdida de competencia por
censurada incurrió en los yerros que le atribuye la
el factor temporal, en las condiciones previstas por
actora. 3.1- Sobre el carácter de tales disposiciones y,
los artículos 730 del ET y 137 del CPACA. Igual
en particular, del artículo 714 del ET (que fue la
razonamiento es predicable respecto del artículo 705-
previsión modificada por el artículo 277 de la Ley
1 del ET que sujeta la «firmeza» de las declaraciones
1819 de 2016), esta judicatura tiene sentado un
del impuesto sobre las ventas a lo prescrito para
criterio de decisión judicial, que ha sido expuesto,
«declaración de renta respecto de aquellos períodos
entre otras, en las providencias del 24 de octubre del
que coincidan con el correspondiente año gravable».
2013 y del 09 de marzo del 2017 (exps. 18096 y
Con esa perspectiva y dado que la reforma normativa
20636, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) y del
introducida por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016
24 de octubre del 2019 (exps. 23688 y 23323, CP:
consistió en la mera extensión del señalado plazo de
Jorge Octavio Ramírez Ramírez), en consecuencia, la
caducidad a un lapso de tres años, advierte la Sala
Sala aplicará las tesis contenidas en el precedente
que, en la actualidad, el mencionado artículo 714 del
para resolver la disputa sub examine. A la luz de esa
73

ET conserva la naturaleza procesal antes descrita, de empezado a correr de conformidad con los tres
manera que no son de recibo las alegaciones del eventos preceptuados en el artículo 714 del ET, sin
demandante sobre el carácter sustancial de tales perjuicio de los supuestos de hecho previstos en las
preceptos. Así, porque se trata de disposiciones que normas que rigen de manera especial el cómputo del
disciplinan la actividad administrativa tendente a plazo bajo análisis (v.g., los previstos en los artículos
asegurar el cumplimiento de las prestaciones 589 y 705-1 del ET). De ahí que la modificación
exigibles a los sujetos pasivos de las obligaciones normativa en comento aplique para todas las
tributarias, sin fijar los preceptos que gobiernan la liquidaciones privadas que, de manera inicial, se
prestación tributaria. 3.2- Dilucidada la naturaleza hayan presentado a partir del 29 de diciembre de 2019
procesal de las disposiciones analizadas, se impone y, como la presentación de los denuncios rentísticos
precisar que, según el artículo 40 de la Ley 153 de de obligaciones causadas en 2016 solo era exigible a
1887 (modificado por el artículo 624 del CGP), las partir de 2017 (según las fechas indicadas en el
leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de Decreto 2105 de 2016), el término con el que contaba
los procedimientos prevalecen sobre las anteriores la Administración para modificarlas oficialmente no
desde el momento en que deben empezar a regir, había iniciado a contabilizarse, por lo cual les es
pero los términos que hubieren comenzado a correr y aplicable el plazo de tres años establecido por el
las actuaciones y diligencias iniciadas se rigen por la artículo 277 de la Ley 1819 de 2016. Esa lógica es
ley vigente al tiempo de su iniciación. Así, dado que extensible a las declaraciones del IVA causado en
por disposición expresa del artículo 376 de la Ley 2016, en la medida en que, por mandato del artículo
1819 de 2016, el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016 705-1 del ET, la oportunidad para su revisión es igual
cobró vigencia desde el 29 de diciembre del 2016, día a la prescrita para la «declaración de renta respecto de
en que dicha ley fue publicada en el Diario Oficial nro. aquellos períodos que coincidan con el
50.101, el nuevo plazo de caducidad (de tres años) correspondiente año gravable». Por ello, yerra el
que debe observar la autoridad para iniciar mediante demandante al plantear que las liquidaciones
la notificación de un requerimiento especial el privadas de tributos causados en el 2016 se rigen por
procedimiento de revisión de las autoliquidaciones el término de dos años dispuesto en el artículo 714
tributarias empezó a regir, con efecto general del ET antes de la reforma establecida con el artículo
inmediato, desde la fecha antes indicada, salvo para 277 de la Ley 1819 de 2016. Por ende, no prospera el
aquellos eventos en que dicha oportunidad ya hubiere cargo de nulidad.”
APLICACIÓN DE NORMAS PROCESALES EN EL TIEMPO - Alcance del artículo 40 de la Ley 153 de

1887 modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso / VIOLACIÓN DEL DERECHO A
LA IGUALDAD Y DE LOS PRINCIPIOS DE CONFIANZA LEGÍTIMA, SEGURIDAD JURÍDICA Y BUENA FE
POR EL OFICIO DIAN 1543 DE 2018 – No configuración / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA – Adecuación del proceder de las autoridades a la ley
Problema jurídico 2: ¿El Concepto DIAN 1543 de causadas en los años 2017 y siguientes. En sustento
2018 violó los principios de seguridad jurídica, de ese reproche, afirma que el cambio doctrinal
confianza legítima y buena fe, al variar la postura vulnera las expectativas razonables que tenían los
planteada en el Concepto Unificado 14116, del 26 de contribuyentes frente al lapso que debía trascurrir
julio de 2017 y quebrantó el principio de igualdad por para que sus autoliquidaciones se tornaran
«colocar en desequilibrio y desventaja los derechos e inmodificables; y agrega que la nueva tesis ubica a los
intereses de los contribuyentes frente a la declarantes en una posición desfavorable frente a la
Administración tributaria»? autoridad fiscal. En contraposición, la demandada
sostiene que el concepto inicial «no hizo el estudio de
la naturaleza de las disposiciones que establecen el
Tesis 2: “La acusación aduce que el oficio demandado
término de firmeza de las declaraciones tributarias»,
varió de forma «intempestiva» la interpretación oficial
por lo que era imperativo reconocer que «las
previamente esbozada en el ordinal 3.˚ del Concepto
disposiciones que establecen términos de firmeza son
Unificado nro. 014116, del 26 de julio de 2017, según
de carácter procesal, deberá atenderse el postulado de
el cual los nuevos plazos establecidos en la Ley 1819
la Ley 153 de 1887 en su artículo 40». Por ende, pasa
de 2016 para la revisión de las declaraciones
la Sala a verificar si el cambio de doctrina implicó el
tributarias únicamente se aplicaban a las
quebrantamiento de las disposiciones
declaraciones que registraran obligaciones tributarias
constitucionales alegadas por la actora. Con miras a
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desatar ese problema jurídico, advierte la Sala que, jurídica, no es menos cierto que la autoridad debe
como antes se concluyó, la demandada plegó su adecuar su proceder cuando advierta que el mismo
interpretación a los postulados legales que regulan la es contrario a derecho (sin perjuicio de lo que
vigencia de las disposiciones de tipo procedimental preceptuaba el artículo 264 de la Ley 223 de 1995
(i.e. artículo 40 de la Ley 153 de 1887), como es el mientras estuvo vigente), pues esta exigencia es
caso del artículo 714 del ET modificado por el artículo consecuencia directa del principio de legalidad que
277 de la Ley 1819 de 2016. De ahí que no se rige la función pública. Tampoco encuentra la Sala
quebrantaran las máximas invocadas por la actora, que el acto juzgado haya vulnerado el principio de
pues lo cierto es que la Administración ajustó su igualdad, dado que, como se indicó en precedencia, la
interpretación a fin de hacerla concordar con el tesis jurídica en él contenida se limitó a reconocer el
mandato legal de aplicación de las normas postulado legal sobre la aplicación de las normas
procesales en el tiempo. Al respecto, cabe resaltar procesales en el tiempo, de manera que la censura
que, aunque las actuaciones de la Administración propuesta por la demandante deriva del mandato
deben ser coherentes y propender por la estabilidad consagrado en la ley y no del oficio cuestionado”.

de 2021, C. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicación: 11001-03-27-000-2020-00004-00 (25176).
75

XIII. SECCIÓN QUINTA
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1. Se negó la nulidad del Acta de Plenaria No. 01 de 20 de
julio de 2020 del Senado de la República, que contiene los
actos de elección de los integrantes de la Mesa Directiva
correspondiente a los cargos de presidente, primer
vicepresidente, segunda vicepresidenta y la elección del
secretario general.
Síntesis del caso: Se demandó la nulidad del acto de elección de los integrantes de la mesa directiva
correspondiente a los cargos de presidente, primer vicepresidente, segunda vicepresidenta y la elección
del secretario general del Senado de la República, aduciendo que se desconoció el concepto de sede
oficial del Congreso de la República al haberse llevado a cabo la elección en la modalidad no presencial,
sin que mediara una reforma al reglamento de la Corporación que así lo autorizara expresamente. La
Sala negó las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta que las sesiones virtuales no están
prohibidas, tienen un carácter excepcional en atención a la pandemia del covid 19, que se acude a ellas
dada la existencia de un marco normativo que permite aprovechar las herramientas tecnológicas en el
desempeño de las funciones públicas en todos los órganos del Estado y debido a la prohibición de
interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público durante los estados de excepción.
Adicionalmente, porque la realización de las sesiones virtuales no implica el traslado de la sede del
Congreso de la República.
NULIDAD ELECTORAL - Medidas excepcionales adoptadas en el marco de la pandemia originada

por el nuevo coronavirus Covid 19 / CORPORACIÓN PÚBLICA -– Las sesiones virtuales son un
mecanismo excepcional / CONGRESO DE LA REPÚBLICA – El carácter virtual de la sesión no
transgrede las disposiciones legales / SESIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – La reunión
virtual se realizó conforme al reglamento y al artículo 12 del Decreto 491 de 2020 vigente en ese
momento / NULIDAD ELECTORAL – Los actos acusados no dispusieron el traslado físico de la sede
del Congreso
Problema jurídico: Corresponde a la Sala definir si, en Estado, sobre todo, en tiempos como el que vivimos,
el sub judice, las elecciones de los integrantes de la donde la pandemia originada por la Covid-19 ha
Mesa Directiva del Senado de la República y su dificultado el normal funcionamiento de las
secretario general, para períodos de 1 y 2 años, instituciones. (…). Así, el Acta de Plenaria No. 01 da
respectivamente, realizadas en la sesión plenaria del cuenta de que los senadores “se reunieron en la sala
20 de julio de 2020, infringieron las normas en que virtual de la plataforma Zoom” para ocuparse de los
debían fundarse por haberse llevado a cabo en la puntos del orden del día, todos referidos a la
modalidad no presencial, sin que mediara una “Postulación, elección y posesión” del presidente,
reforma al reglamento de la Corporación que así lo primer vicepresidente, segundo vicepresidente y
autorizara expresamente, y si se desconoció el secretario general de la Corporación, de lo que se
concepto de sede oficial del Congreso de la infiere que la sesión se desarrolló por separado, como
República. lo ordenan la constitución y el reglamento del
Congreso. (…). Ahora bien, en cuanto al carácter
Tesis: “[L]as sesiones virtuales, no fueron prohibidas virtual de la sesión, que constituye el núcleo del
por la Corte, como pudiera sugerirse por algunos, sino reproche de los demandantes, tampoco se observa
que debe entenderse como un mecanismo que alguno de los preceptos señalados exija
excepcional, sujeto a reglas que garanticen la expresamente que deba efectuarse de forma
transparencia y la participación del colectivo que presencial la sesión para la elección de sus directivas.
integra la corporación pública. Lo contrario implicaría Por consiguiente, no es posible afirmar que, por
llegar al absurdo de desconocer la contribución que cuenta de la utilización de esta modalidad virtual,
las nuevas tecnologías de la información y las hubo infracción directa de tales disposiciones. Por el
comunicaciones, en el campo de lo público, puede contrario, la Sala encuentra sustento jurídico para
llegar a brindar en la realización de los fines del proceder de esa manera en dos aspectos esenciales,
77

primero, la existencia de un marco normativo que respecto, cabe precisar que las telecomunicaciones
permite, sin ambages, aprovechar las herramientas no son lugares físicos sino espacios intangibles
tecnológicas en el desempeño de las funciones donde individuos e instituciones pueden encontrarse
públicas en todos los órganos del Estado y segundo, y desarrollar algunas actividades sin necesidad de
la prohibición de interrumpir el normal trasladarse físicamente a un sitio determinado. (…).
funcionamiento de las ramas del poder público En consecuencia, además de que resulta claro que los
durante los estados de excepción. (…). [S]i bien la actos acusados en el caso concreto no dispusieron el
presencialidad es la regla general para el traslado físico de la sede del Congreso, conforme a
funcionamiento del Congreso, el ordenamiento los artículos 140 de la Constitución Política y 33 de la
jurídico no prohíbe que se realicen sesiones virtuales, Ley 5 de 1992, una interpretación sistemática y
siempre que sean de carácter excepcional y se conforme a la realidad de la Carta permite
garantice la deliberación y transparencia de las comprender que también contiene disposiciones que
decisiones, en atención al principio democrático apuntan a la continuidad del funcionamiento del
sobre el cual se edifica el carácter deliberativo del Congreso de la República en circunstancias de
Congreso. (…). [E]l demandante parte de la premisa excepcionalidad, bajo las cuales es posible aplicar
equivocada según la cual convocar y realizar una preceptos legales que integran el uso de tecnologías
reunión virtual de los congresistas equivale a de la información y las comunicaciones al
trasladar la sede del Congreso de la República. Al cumplimiento de sus atribuciones constitucionales.”
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 10 de junio

de 2021, C. P. Luis Alberto Álvarez Parra, radicación 11001-03-28-000-2020-00073-00.
2. Se negó la nulidad del acto por medio del cual se

reconoció al Partido Cambio Radical el derecho a la
reposición de gastos de la campaña electoral adelantada
por la lista única inscrita al Senado de la República,
Circunscripción Nacional Ordinaria, en el desarrollo de las
elecciones al Congreso de la República para el período
2014-2018.
Síntesis del caso: Se demandó la nulidad de la Resolución No. 2124 del 24 de junio del 2020, “Por
medio de la cual se reconoce al Partido Cambio Radical el derecho a la reposición de gastos de la
campaña electoral adelantada por la lista única inscrita al Senado de la República, Circunscripción
Nacional Ordinaria, en el desarrollo de las elecciones al Congreso de la República realizadas el 09 de
marzo, para el período 2014-2018, como complemento a la Resolución No. 3559 del 20 de noviembre
del 2014”, aduciendo que frente a dicha obligación se presentó el fenómeno de la prescripción extintiva
dado que no se solicitó su reconocimiento en la oportunidad debida. La Sala negó las pretensiones de
la demanda luego de advertir que dicha circunstancia no está consagrada en ley estatutaria alguna de
las que actualmente regula las funciones electorales relacionadas con la financiación estatal de la
actividad proselitista.
FINANCIACIÓN DE LA CAMPAÑA ELECTORAL – La prescripción extintiva del derecho a la reposición

de gastos de campaña requiere de ley estatutaria que así lo determine / OMISIÓN LEGISLATIVA
Problema jurídico: En primer lugar, se deberá debidamente consagrada en una disposición

determinar si, considerando que la regulación de la normativa de dicha entidad. De responderse en forma
financiación estatal de las campañas electorales ha negativa al evento anterior, ¿prescribió en el presente
sido un asunto reservado al legislador a través de la caso la obligación en cabeza del Consejo Nacional
expedición de leyes estatutarias, la prescripción Electoral y a favor del Partido Cambio Radical, en
extintiva de dichas obligaciones debe a su vez estar cuanto al reconocimiento de la reposición de los
78

gastos de campaña en que este último incurrió en la estos llevan a cabo su vital función en la democracia.
contienda al Senado de la República para el período (…). Es por este aspecto que es posible concluir que
constitucional 2014-2018? imponer una sanción extintiva del derecho a
reposición de gastos frente a los partidos que no
Tesis: “En síntesis, con su demanda, el accionante acuden en tiempo a reclamar el mismo frente a la
pretende la nulidad del acto administrativo acusado, organización electoral, es un asunto que dista de ser
al considerar que respecto de la obligación en cabeza considerado meramente operativo, accesorio o
del Consejo Nacional Electoral -que para el caso instrumental, pues claramente, ello tiene un efecto
concreto, se deriva de la reposición de gastos de directo respecto de la exigibilidad de un derecho
campaña del Partido Cambio Radical-, acaeció el constitucionalmente reconocido a las organizaciones
fenómeno jurídico de la prescripción, la cual políticas. En este punto, la Sala resalta que bajo esta
contabilizó en tres (3) años de conformidad con las figura, se buscaría la limitación en el reconocimiento
normas civiles vigentes. Por su parte, tanto la entidad de esta garantía de orden constitucional, cuyo
demandada como la referida colectividad política desarrollo, (…), corresponde por disposición
afirmaron que dicha forma de extinción de las constituyente al legislador por la vía de las normas de
obligaciones no puede aplicarse respecto de los nivel estatutario. Así las cosas, no se estaría en el
derechos de financiación derivados de la marco de los asuntos electorales que pueden ser
Constitución, en tanto se requiere de ley estatutaria abordados a través de leyes ordinarias, que como fue
que así lo determine, señalando que frente a ello se señalado, corresponden a aquellos que si bien tienen
presenta una omisión legislativa. Para esta Sala de relación con estos, son meramente instrumentales.
Sección, (…), se concluye que respecto de la En el caso de la prescripción extintiva del derecho a la
posibilidad de aplicar la prescripción extintiva del reposición de gastos por votos válidamente
derecho a la reposición de gastos de campañas, en depositados, se estaría en el campo del núcleo
cabeza del Consejo Nacional Electoral y a favor de las esencial del mismo, al regular la forma en que ya no
organizaciones con o sin personería jurídica, se sería exigible ante la organización electoral por el
requiere de ley estatutaria que así lo determine y por paso del tiempo sin el actuar de la colectividad
lo tanto, al evidenciarse que la legislación de dicha política. Así las cosas, por tratarse de un aspecto que
jerarquía que actualmente regula las funciones haría parte esencial de la forma en que el Estado
electorales relacionadas con la financiación estatal determina la regulación del acceso de las
de la actividad proselitista no consagran este aspecto colectividades políticas a los dineros públicos
sobre este punto, no es posible derivar actuación destinados a las actividades proselitistas, se requiere
irregular alguna de la autoridad en el sub judice. (…). entonces que sea el legislador, por medio del trámite
Así las cosas, es un aspecto específico y concreto del estatutario, el que determine la aplicabilidad de dicha
régimen de partidos y movimientos políticos, en forma de extinción de las obligaciones, tanto desde el
relación con su funcionamiento y la forma en que punto de vista sustancial como adjetivo.”
Aclaración de voto de la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez
NULIDAD ELECTORAL – Indebida escogencia del medio de control por tratarse de un acto
administrativo de carácter particular y concreto
Tesis: “[Se considera] que la negativa de las súplicas del cual el demandante canaliza sus pretensiones;
del medio de control impetrado debió sustentarse como sustrato sine qua non para la resolución
más en el examen preliminar de la procedibilidad de sustantiva de los litigios y controversias que se
la acción utilizada por el accionante que en someten al conocimiento de los operadores judiciales
argumentaciones que cuestionaran el fondo del que integran esta jurisdicción. Pues bien, (…) en el
debate. En otros términos, la no prosperidad de la evento desatado por la Sección Quinta del Consejo de
demanda de nulidad debió responder a Estado en esta oportunidad, el medio de control de
razonamientos de tipo adjetivo y no a nulidad –estatuido en el artículo 137 del C.P.A.C.A.–
consideraciones sustantivas, comoquiera que en el no era el apto para fustigar la legalidad de la
asunto de marras no se cumplían con los requisitos resolución demandada, habida cuenta de que se
indispensables para ello, producto de la indebida trataba de un acto administrativo de carácter
escogencia del medio de control con el que se buscó particular y concreto sobre el que resultaba imposible
fiscalizar el acto administrativo expedido por el aplicar la teoría de fines y móviles, hoy positivizada en
Consejo Nacional Electoral. (…). [E]n el marco de los los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo137 ejusdem. (…).
procesos contenciosos–administrativos, la [T]eniendo en cuenta la naturaleza del acto
expedición de una determinación definitiva pende de administrativo escrutado –con el que se reconocía el
la adecuada elección del mecanismo judicial a través derecho de Cambio Radical a la restitución de los
79

gastos de su campaña al Senado de la República–, la económico, social o político con la expedición del acto
Sala debió advertir que como consecuencia de su demandado, que implicara una amenaza a la
carácter particular su juridicidad tan solo podía ser existencia del propio Estado; (iv) no existía norma que
excepcionalmente examinada a través de la acción de habilitara la posibilidad de perseguir la anulación de
nulidad, siempre y cuando se configuraran los estos actos administrativos –el que reconoce el
supuestos que habilitaban su procedencia. (…). En el derecho de restitución de gastos a los partidos
caso del que conoció la Sala ninguna de las políticos– a través de la acción de nulidad simple. En
situaciones descritas se materializaba, pues: (i) la ese orden, y sin poder recurrir a la acción de simple
hipotética nulidad del acto supondría la devolución de nulidad, el medio de control adecuado era el de la
los dineros que previamente había empleado la nulidad y el restablecimiento del derecho; situación
organización política para el desarrollo de su que debía llevar a la Sala a desestimar las
campaña; (ii) no se trataba de la recuperación de pretensiones de la demanda por la indebida
bienes de uso público –como parques, playas etc.– ; escogencia de la acción.”
(iii) no se avizoraba una afectación grave al orden
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 10 de junio
de 2021, C. P. Rocío Araújo Oñate, radicación 11001-03-28-000-2020-00070-00.
3. Se negó la nulidad del acto de elección de la Procuradora

General de la Nación.
Síntesis del caso: Se demandó la nulidad del acto de elección de la Procuradora General de la Nación,
alegando que (i) hubo infracción de norma superior puesto que dentro del año anterior a su designación
ocupó el cargo de Ministra de Justicia, al cual le aplica la misma circunstancia de inelegibilidad que
existe para los ciudadanos que pretenden ser elegidos magistrados de la Corte Constitucional; y, (ii)
que con dicho nombramiento se incurrió en desviación de poder y se vulneró el principio de separación
de poderes, al haber designado a quien se desempeñó como Ministra de Justicia. La Sala negó las
pretensiones de la demanda teniendo en cuenta que (i) la circunstancia de inelegibilidad alegada aplica
a quienes buscan ser designados como miembros de la Corte Constitucional pero no se extiende a
quienes se postulan al cargo de Procurador General de la Nación; y, (ii) que no se allegaron los medios
probatorios que acreditaran la desviación de poder alegada.
NULIDAD ELECTORAL – El artículo 240 constitucional tiene como sujetos pasivos a los aspirantes
al cargo de magistrados de la Corte Constitucional y no a los postulantes a Procurador General de
la Nación / NULIDAD ELECTORAL – Ausencia de medios probatorios que demuestren la desviación
de poder
Problema jurídico: Le corresponde a la Sala (i) del Decreto Ley N°. 262 de 2000– en el marco del
establecer si la elección de la Procuradora General de Estado Social y Democrático de Derecho.
la Nación debe ser anulada por transgredir
directamente los artículos 240, 242.2, 278.5, 279 y Tesis: “Lo primero que resalta la Sección es que la
280 de la Constitución Política de 1991 y 5.1 y 86.1 circunstancia de inelegibilidad que eleva la parte
del Decreto Ley 262 de 2000, pues dentro del año actora tiene como sujeto pasivo a aquellos
anterior a su designación ocupó el cargo de Ministra ciudadanos que buscan ser designados como
de Justicia; y, (ii) si la elección de la demandada como miembros de la Corte Constitucional. En otros
Procuradora General de la Nación debe ser anulada, términos, la inhabilidad concebida en el artículo 240
al haber presuntamente incurrido en desviación de de la Carta Política, lejos de referirse al empleo de
poder, lo que afectó gravemente el principio de Procurador General de la Nación, dispone de un
separación de poderes consagrado en el artículo 113 ámbito aplicativo concreto que se decanta de su
de la Carta y la autonomía e independencia que deben propia literalidad. (…). Una lectura detenida del texto
secundar el ejercicio de las funciones atribuidas al normativo permite advertir que el Constituyente de
director supremo del Ministerio Público, como 1991 erige una inhabilidad para quienes aspiran a
organismo encargado de la vigilancia de la conducta acceder a la magistratura en el seno del Alto Tribunal
de los servidores –art. 118, 277 constitucionales y 1° Constitucional, impidiendo que quienes hubieren
80

desempeñado el cargo de ministros y/o magistrados desviación de poder y la inexistencia de transgresión
de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de de los referentes axiológicos a los que hizo alusión el
Estado dentro del año anterior a su elección, puedan demandante. (…). Como quedó dicho al efectuar el
convertirse en integrantes de ese órgano estudio de la causal de anulación consistente en la
jurisdiccional. (…). De allí que, contando con sujetos desviación de poder, corresponde a la parte que funda
pasivos perfectamente identificables, la norma no sus pretensiones en ella demostrar de manera
pueda ser directamente extendida a los postulantes fehaciente el “iter desviatorio” seguido por la autoridad
al cargo de Procurador General de la Nación. (…). Para nominadora o eleccionaria en el marco del
el demandante de las causas 2020-00085-00 y 2020- procedimiento de designación cuestionado. (…). Bajo
00089-00, la elección de la [demandada] fue el las elucubraciones que preceden, la Sala destaca que,
producto de una desviación en el desarrollo de las teniendo en cuenta el marco constitucional y legal
competencias asignadas al Senado de la República, que se predica en la actualidad, la elección de [la
el cual, motivado por la dignidad que acompañó a la demandada] como Procuradora General de la Nación
demandada hasta el 24 de agosto de 2020 –Ministra se encuentra amparada por el ordenamiento y, en
de Justicia y del Derecho–, la designó como especial, por el principio de colaboración armónica
Procuradora General de la Nación en total desmedro que autoriza la postulación por parte del Presidente
del principio de separación de poderes y la autonomía de la República de ministros de su despacho, a la
e independencia de las funciones misionales del manera como sucedió en el sub judice. De esta
Ministerio Público, encargado, entre otras, de la manera, lejos de transgredir el principio de separación
vigilancia de la conducta oficial de los servidores. (…). de poderes, el acto acusado se encuentra validado
[C]ontrario a lo defendido por el accionante, la Sección por la institucionalidad creada por el Constituyente de
Quinta del Consejo de Estado negará las pretensiones 1991 y el legislador extraordinario que expidió el
del libelo introductorio sobre la base de dos tipos de Decreto Ley N°. 262 de 2000, regulatorio del
argumentos que se relacionan con la ausencia de funcionamiento y estructuración de la Procuraduría
medios probatorios que acrediten la alegada General de la Nación.”
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 20 de mayo

de 2021, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación: 11001-03-28-000-2020-00084-00.
4. Se confirmó la sentencia que negó las pretensiones

anulatorias del acto de elección de los concejales del
municipio de Piedecuesta, Santander.
Síntesis del caso: Se demandó la nulidad del acto de elección de los concejales del municipio de
Piedecuesta, Santander, por causales objetivas, aduciendo que (i) los registros electorales no coinciden
con el reporte del Boletín 29 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, según el cual el actor
resultaba electo y la confianza legítima que ello conllevó; (ii) se presentaron irregularidades en el
cómputo de votos que favorecieron al candidato ASI 04 en las zonas puestos y mesas escrutadas los
días 28 y 29 de octubre de 2019, y (iii) la sentencia de primera instancia no resolvió el planteamiento
de la demanda conforme a la realidad fáctica y probatoria del asunto. La Sala confirmó la decisión de
primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que (i) la expectativa
creada por los boletines electorales en el demandante no es legítima puesto que no son documentos
vinculantes por ser simplemente medios de información; (ii) tanto el demandante como el Tribunal de
primera instancia se refirieron a las diferencias entre los formularios E 14 y el E 26, pese a que la
falsedad de los registros electorales de que trata la causal 3° del art 275 de la Ley 1437 de 2011 se
realiza comparando los datos consignados en los formularios E-14, E-24, y las actas de escrutinio, sin
que se hubiese aportado el formulario E 24 con la votación en cada zona, puesto y mesa, sino el
ejemplar que contiene el consolidado del escrutinio; y, (iii) que no se logró acreditar las inconsistencias
del proceso de formación del acto de elección demandado.
81

NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL CONCEJAL MUNICIPAL / BOLETÍN ELECTORAL – Por ser
simplemente medios de información no son documentos vinculantes / NULIDAD ELECTORAL – El
demandante no aportó ni solicitó la totalidad de los antecedentes administrativos y el Tribunal limitó
su actividad probatoria al planteamiento de las partes / NULIDAD ELECTORAL – El demandante no
acreditó las inconsistencias del acto de elección
Problema jurídico: La Sala determinará (i) si el boletín ideológica que en el formulario E 24 haya aumentado
del pre conteo que reporta la Registraduría Nacional o disminuido sin justificación la votación que se
del Estado Civil es vinculante a efectos de establecer registró inicialmente en el formulario E-14 para
irregularidades en los registros electorales, y si cualquiera de los participantes en una elección, como
pueden generar confianza legítima en los aspirantes sucede en este caso, se impone al juez la obligación
de la contienda electoral; (ii) si se presentaron de verificar dicha circunstancia cuando la parte
diferencias injustificadas entre los registros actora estableció en la demanda la zona, puesto y
electorales con los que se declaró la elección de los mesa en que presuntamente acaeció tal irregularidad,
concejales del municipio de Piedecuesta, Santander, así como el partido y el candidato afectado con la
y si estas tienen la entidad suficiente para alterar el misma. (…). [E]s claro que para realizar el estudio de
resultado electoral; y (iii) si el a quo resolvió el esta causal de nulidad deben compararse los datos
planteamiento de la demanda conforme al escenario consignados en los formularios E-14, E-24, y las actas
fáctico y probatorio del proceso. de escrutinio, sin que haya lugar a compararlos con el
E 26, por cuanto este no contiene el resultado del
Tesis: “[L]os boletines electorales no tienen la escrutinio mesa a mesa, sino el consolidado del
condición de documentos vinculantes por ser registro del E 24.(…). Al respecto, se debe advertir que
simplemente medios de información, y el estudio de al proceso no se aportó el formulario E 24 con la
legalidad del acto de elección por voto popular se lleva votación en cada zona, puesto y mesa, sino el
a cabo sobre los datos de los diferentes formularios ejemplar que contiene el consolidado del escrutinio, el
del proceso electoral, que en el caso de las diferencias cual no refleja el resultado de cada mesa de votación.
injustificadas se concreta en el análisis del contenido (…). En síntesis, la parte actora no aportó ni solicitó la
de los formularios E 14 respecto de la votación totalidad de los antecedentes administrativos, y el
plasmada en el E 24. (…). De acuerdo con lo expuesto, Tribunal limitó su actividad probatoria al
aunque el boletín electoral generó en el demandante planteamiento de las partes. (…). Como se pudo
la expectativa de resultar electo, la misma no resulta determinar (…), el Tribunal de primera instancia se
legítima, pues este tipo de información nunca fue abstuvo de resolver el cuestionamiento contra el acto
vinculante desde el punto de vista legal y, de elección bajo los términos propuestos por la parte
adicionalmente, la jurisprudencia de esta Corporación actora, ya que se pronunció respecto de
en manera alguna llegó a decantarse por conferir irregularidades de zonas, puestos y mesas distintas a
valor probatorio a los boletines electorales. (…). [N]o las expuestas en el libelo. Sin embargo, no debe
pasa inadvertido para esta judicatura que tanto el perderse de vista que dicha anomalía procesal se
demandante como el Tribunal de primera instancia se subsanó por parte de esta Sala al revolver los reparos
refirieron a las diferencias entre los formularios E 14 de la demanda electoral de cara a los
y el E 26, pese a que el análisis, tratándose de falsedad cuestionamientos en ella expuestos, y encontró que
de los registros electorales de que trata la causal 3° la parte demandada no logró acreditar las
del art 275 de la Ley 1437 de 2011, se debe realizar inconsistencias del proceso de formación del acto de
respecto de lo consignado sobre las actas E 14 y E 24. elección demandado.”
En efecto, siendo uno de los eventos de la falsedad
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 3 de junio
de 2021, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación: 68001-23-33-000-2019-00896-01.
82

XIV. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
83

1. El término para la socialización del informe final de la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
Convivencia y la No Repetición debe ser fijado por el
presidente de la República, mediante un decreto
ejecutivo.
Síntesis del caso: “El Departamento Administrativo de la Función Pública consulta sobre la entrega
del informe final, el periodo y el procedimiento para la liquidación de la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.”
TÉRMINO PARA LA SOCIALIZACIÓN DEL INFORME FINAL DE LA COMISIÓN DE LA VERDAD –

Omisión normativa / VACÍO NORMATIVO QUE IMPLICA QUE NO EXISTA UN PERÍODO
DELIMITADO PARA LA AMPLIA Y EFECTIVA SOCIALIZACIÓN DEL INFORME FINAL DE LA
COMISIÓN DE LA VERDAD – Debe ser colmado con la expedición de un decreto ejecutivo /
PLAZO TOTAL QUE TIENE LA COMISIÓN DE LA VERDAD – Para cumplir con las labores
encomendadas legalmente
Problema jurídico 1: ¿Cuál es el plazo total que del Poder Público y al conjunto de la sociedad
tiene la Comisión de la Verdad para cumplir las colombiana».
labores encomendadas legalmente, incluyendo la
Teniendo en cuenta que el Decreto 588 de 2017
socialización del informe final?
omitió fijar el término en el que habrá de realizarse
la socialización del informe final, tarea sustancial
Tesis 1: “Los plazos dispuestos para el
cuya competencia fue asignada por el
funcionamiento de la Comisión para el
ordenamiento a la Comisión, es menester que el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
presidente de la República, mediante decreto
Repetición se encuentran establecidos en los
ejecutivo, especifique los términos en que dicha
artículos 1 y 13 numeral 5 del Decreto 588 de 2017,
competencia debe ser ejecutada.
así: un «período de tres (3) años de duración» para
la elaboración del informe; «un período previo de La etapa de socialización del informe final será
hasta seis (6) meses para preparar todo lo realizada por los integrantes de la Comisión de la
necesario para su funcionamiento», y un término de Verdad, quienes actuarán en su condición de
un (1) mes para la «publicación del Informe Final», comisionados y contarán con el apoyo requerido de
que consistirá en la presentación del «informe, de funcionarios de la entidad”.
manera oficial, mediante acto público, a las Ramas
GESTIÓN DE RECURSOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA COMISIÓN DE LA VERDAD – Con

posterioridad al 28 de noviembre de 2021
Problema jurídico 2: A efectos de asumir Tesis 2: “Sí. Para atender los eventos relacionados
presupuestalmente las obligaciones para ejecutar en la pregunta, es procedente solicitar, gestionar y
las actividades de publicación, socialización del recibir recursos que permitan el funcionamiento de
informe final y liquidación de la Comisión de la la Comisión con posterioridad al 28 de noviembre de
Verdad, ¿es procedente gestionar, solicitar y recibir 2021: i) hasta el término dispuesto para las
recursos para contar con presupuesto con actividades de socialización del Informe Final, de
posterioridad al 28 de noviembre de 2021? conformidad con el decreto ejecutivo que se expida,
y ii) para el proceso liquidatorio cuando concluyan
las mencionadas actividades y el plazo para ellas
dispuesto”.
84

DECRETO 254 DE 2000 – Aplicación analógica a entidades nacionales como la Comisión de la
Verdad / LIQUIDACIÓN DE LA COMISIÓN DE LA VERDAD – Medidas en relación con la
preservación del archivo de la información recolectada en el marco de sus funciones /
LIQUIDACIÓN DE LA COMISIÓN DE LA VERDAD – Plazo y alcance
Problema jurídico 3: ¿Cuál es el régimen de (…)

liquidación aplicable a la Comisión de la Verdad? El acto que ordene la liquidación debe disponer
sobre la destinación de los bienes de la Comisión
Tesis 3: “Una vez agotado su mandato, la Comisión una vez termine sus labores.
debe ser liquidada en los términos del Decreto Ley
254 de 2000, con las modificaciones introducidas No obstante, compete a la Comisión adoptar
por la Ley 1105 de 2006, y con observancia de las medidas para el archivo de la información
competencias de la misma Comisión sobre recolectada dentro del marco de sus funciones, y
disposición y protocolos de los archivos. determinar las instrucciones necesarias para
(…) asegurar su preservación, al término de su
El plazo para realizar la liquidación, y el inicio de su mandato. También definirá la entidad que será
cómputo, deben ser fijados en el acto mediante el depositaria de sus archivos, y que los custodiará.
cual el Gobierno ordene la liquidación. El plazo
podrá ser prorrogado por acto administrativo En lo atinente a los bienes que provengan de
debidamente motivado. donaciones privadas, si el donante ha dispuesto
(…) instrucciones sobre su destinación para después
El Gobierno Nacional debe expedir el acto del cierre de labores, deberán respetarse sus
administrativo que ordene la liquidación, y en él estipulaciones”.
deberá proveer lo concerniente a: i) la designación
del liquidador por parte del Presidente de la NOTA DE RELATORÍA 1: Sobre la naturaleza, autonomía
República, ii) la designación del revisor fiscal en el y generalidades de la Comisión para el Esclarecimiento
proceso de liquidación, iii) la prohibición de vincular de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, ver:
nuevos servidores públicos, iv) la realización de Corte Constitucional, sentencia C-674 de 2017, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez
inventarios y avalúos de los activos y pasivos de la
entidad, v) la prohibición expresa al representante NOTA DE RELATORÍA 2: Sobre el informe final de la
legal de la entidad de realizar cualquier tipo de acto Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la
que no esté dirigido a la liquidación de la entidad, Convivencia y la No Repetición, ver: Corte
vi) la destinación de bienes y rentas, vii) la situación Constitucional, sentencia C-017 de 2018, M.P. Diana
de los servidores públicos y viii) el plazo para Fajardo Rivera
realizar la liquidación, el cual podrá prorrogar el
Gobierno por acto debidamente motivado.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 20 de mayo de 2021, C.P.
Germán Alberto Bula Escobar, radicación 11001-03-06-000-2021-00046-00(2464).
85

2. Ante la falta de acuerdo de las organizaciones
sindicales para la conformación de la comisión
negociadora, les corresponde a estas la carga de
acreditar el número de afiliados con derecho y pago de su
cuota sindical depositada en banco, según certificación
del tesorero y secretario, como una actuación previa y
necesaria para participar en una negociación colectiva.
Síntesis del caso: La Sala de Consulta y Servicio Civil emite un concepto relacionado con la
negociación colectiva del sector público, en el que señala que ante la falta de acuerdo de las
organizaciones sindicales para la conformación de la comisión negociadora, aquellas deben de
aportar la certificación del número de afiliados con pago de su cuota sindical depositada en
bancos, expedida por el tesorero y el secretario, con la finalidad de establecer la proporcionalidad
en la integración de la comisión negociadora y asesora (aplicación de los artículos 2.2.2.4.1 al
2.2.2.4.15 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo).
COMISIÓN NEGOCIADORA – Falta de acuerdo de las organizaciones sindicales para su

conformación / CONFORMACIÓN DE LA COMISIÓN NEGOCIADORA - En forma objetiva y
proporcional en atención al número de afiliados con derecho y pago de la cuota sindical
depositada en banco, que hayan sido certificados por el tesorero y el secretario de la respectiva
organización sindical
Problema jurídico 1: “Fracasado el consenso por Tesis 1: “Ante la evidencia de la falta de acuerdo de
parte de las organizaciones sindicales para definir las organizaciones sindicales, es procedente
la distribución de sus representantes ante la mesa conformar la comisión negociadora en forma
de negociación ¿es viable instalar la mesa con la objetiva y proporcional en atención al número de
comisión negociadora que integren las afiliados con derecho y pago de la cuota sindical
organizaciones sindicales cuyos tesoreros y depositada en banco, que hayan sido certificados
secretarios si [sic] certificaron el número de sus por el tesorero y el secretario de la respectiva
afiliados con derecho y pago de su cuota sindical organización sindical, en los términos señalados
depositada en banco, en los términos exigidos en en el artículo 2.2.2.4.8 del Decreto 1072 de 2015 […].
el [sic] los decretos 2264 de 2013 y 1072 de 2015, Estará a cargo de estas organizaciones lo
dejando abierta la posibilidad para que las demás correspondiente a la unificación del pliego de
organizaciones sindicales que no cumplieron con peticiones y a la integración de la comisión
dicho requisito puedan concurrir y participar en la negociadora, de acuerdo con los artículos 2.2.2.4.7
mesa de negociación cuando cumplan este y 2.2.2.4.8 del Decreto 1072 de 2015. Las
requisito, sin que ello implique per se tener que organizaciones sindicales que no hayan cumplido
reiniciar la negociación? En caso de que cumplan con las señaladas certificaciones podrán
este requisito ¿quién debe definir el número de vincularse posteriormente a la comisión
negociadores?, ¿quién debe integrar el pliego de negociadora, una vez satisfagan dicho requisito.
peticiones que haya(n) presentado dicha(s) Esta vinculación posterior no implica el reinicio de
organización(es)?” las negociaciones. Por lo tanto, quienes ingresen
deberán hacerlo en el estado en que se encuentre
la negociación”.
PARTICIPACIÓN DE UNA NEGOCIACIÓN COLECTIVA – Requisitos / ORGANIZACIONES

SINDICALES – Corresponde a estas la carga de acreditar el número de afiliados con derecho y
86

pago de su cuota sindical depositada en banco, según certificación del tesorero y secretario /
FALTA DE LA CERTIFICACIÓN DE PAGO DE LA CUOTA SINDICAL DEPOSITADA EN BANCO -
Impide participar en la negociación
Problema jurídico 2: “¿Se puede entender que las la otra opción prevista por el artículo 2.2.2.4.8 del
organizaciones sindicales que no cumplan con el Decreto 1072 de 2015 radica exclusivamente en la
requisito de presentar la certificación en los aplicación de la regla objetiva y proporcional
términos señalados en el artículo 2.2.2.4.8 del relacionada con el número de afiliados con
Decreto 1072 de 2015 se autoexcluyeron de la derecho y pago de su cuota sindical en banco,
mesa general o de contenido común, en razón a certificada por el tesorero y el secretario de la
que la única opción dada en el citado decreto para organización sindical, en los términos señalados
definir los representantes ante la mesa de en el mismo y de acuerdo con las consideraciones
negociación es que la misma debe ser proporcional expuestas en este concepto. En consecuencia,
al número de afiliados con derecho y pago de su mientras que las organizaciones sindicales
cuota sindical depositada en banco, conforme a los requeridas por el Ministerio del Trabajo no cumplan
artículos 393 y 396 del Código Sustantivo del con esta carga de certificación, no podrán
Trabajo y según certificación del tesorero o participar en la negociación. No se trata de una
secretario? Si se autoexcluyeron, ¿cuál es el efecto «autoexclusión», sino de una consecuencia que
legal de ello frente a la conformación y posteriores deben soportar por el no cumplimiento de la carga
sesiones de la comisión?” aludida. Una vez las organizaciones sindicales
cumplan con esta certificación, con los requisitos
Tesis 2: “Ante la falta de acuerdo de las señalados en la norma, podrán participar en la
organizaciones sindicales de empleados públicos, negociación en el estado en que se encuentre”.
NEGOCIACIÓN COLECTIVA – Incremento salarial / FALTA DE INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN

NEGOCIADORA – Efectos
Problema jurídico 3: “Si en el marco de su integran la comisión negociadora bajo cualquiera

autonomía las organizaciones sindicales no de los dos mecanismos indicados en el artículo
integran la comisión negociadora bajo las dos 2.2.2.4.8 del Decreto 1072 de 2015, el Gobierno
posibilidades que otorga el artículo 2.2.2.4.8 Nacional podrá tomar decisiones sobre las
(consenso o representatividad) y el Gobierno materias objeto de la negociación siempre que
nacional ya agotó diferentes acciones en las 6 evidencie: i) que ha hecho sus mejores esfuerzos
sesiones que se indicaron anteriormente, para para iniciar la negociación colectiva dentro de los
buscar acercamiento ¿cuánto tiempo debe esperar términos de la norma, y ii) que, a pesar de lo
el Gobierno nacional para efectos de tomar anterior, el inicio de esta no se ha podido llevar a
decisiones en materias objeto de negociación, en cabo. En relación con las competencias que le
especial la relacionada con el incremento salarial?” defiere el ordenamiento jurídico, el Gobierno
Nacional podrá tomar decisiones en las materias
Tesis 3: “Teniendo en cuenta los términos y etapas objeto de negociación, previo cumplimiento de los
consagrados en el artículo 2.2.2.4.10 del Decreto requisitos establecidos en el mismo. No obstante,
1072 de 2015, el Gobierno Nacional debe iniciar en no debe escatimar esfuerzos orientados a prohijar
forma inmediata la negociación colectiva con las el acercamiento de las organizaciones sindicales
organizaciones sindicales que hayan presentado la con el objeto de que pueda darse cabal
certificación establecida en el artículo 2.2.2.4.8 del cumplimiento a su derecho a la negociación
mismo Decreto. Si las organizaciones sindicales no colectiva dentro del marco de la reglamentación
vigente y de su espíritu”.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 23 de abril de 2021, C.P. Édgar
González López, radicación 11001-03-06-000-2021-00050-00(2465).
87

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BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

Marta Nubia Velásquez Rico

Boletín del Consejo de Estado.

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1 de

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

5. El Concepto 100208221000521 del 5 de marzo de 2019, expedido por la Dirección de Impuestos

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 29 de julio

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 27 de mayo

III. LEGALIDAD CONDICIONADA

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 1° de julio

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

PROCEDENCIA DE DESCUENTOS A SALUD DE LAS MESADAS PENSIONALES DE LOS DOCENTES -

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia

2. La Sección Cuarta sentó jurisprudencia sobre el término

TÉRMINO GENERAL DE FIRMEZA DE DECLARACIONES TRIBUTARIAS / TÉRMINO DE FIRMEZA DE

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 5 de agosto

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / TRÁMITE DE CUMPLIMIENTO DEL FALLO

Problema jurídico 1: ¿En el presente asunto se Consejo de Estado, en la sentencia de primera

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / TRÁMITE DE CUMPLIMIENTO DEL FALLO

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia

2. Se incurre en defecto fáctico cuando se resuelve la

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia

3. La falta de valoración de indicios determinantes por parte

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO FÁCTICO - Dimensión negativa /

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. sentencia

4. Al no analizarse la afectación del derecho al buen nombre

Problema jurídico 1: ¿Incurrió la providencia acusada demostración de la ocurrencia del mismo en el

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

COADYUVANCIA / ALCANCE DE LA COADYUVANCIA – No puede realizar planteamientos distintos

Salvamento de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque

SALVAMENTO DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

BOLETÍN 245 AGOSTO DE 2021

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5. Se vulneran los derechos fundamentales al debido

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