192 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO

ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS PARA SERVICIOS URBANOS

Richard Batley

LA PROBLEMÁTICA
Los países en desarrollo experimentan en la actualidad un auge hacia la privatización
que toma origen en varias fuentes. No sólo por la dificultad fiscal de subsidiar el costo
de los servicios, sino también por la presión de los donantes, en particular a través de
programas de ajuste estructural, y del ejemplos de ciertos países desarrollados que
han recorrido el mismo camino. En los países en desarrollo donde ha tenido lugar la
privatización o comercialización, por lo general ésta se ha realizado primero por las
compañías de producción de bienes comerciales del Estado más pequeñas y poten-
cialmente competitivas (Cook y Kirkpatrick 1988; Kikeri, Nellis, y Shirley 1992;
Adam, Cavendish, y Mistry 1993; Odle 1993). La introducción de la participación
privada en grandes empresas estratégicas y en los servicios públicos ha sido más lenta
y genera problemas más complejos, por lo menos de interés y aceptación pública
(Cook y Minogue 1990). La reivindicación básica es que el aumento de la eficiencia
debe llevar al reemplazo del monopolio público por la competencia privada o incluso,
dada la rigidez de la administración pública y la tendencia del “gobierno a fracasar”,
al monopolio privado (Wolf 1988). Este artículo evalúa los argumentos de la partici-
pación del sector privado en el suministro de servicios urbanos, considera formas
alternativas de asociación pública y privada, y cuestiona sí la participación privada
proporciona una mayor eficiencia.
Los sectores de servicio que han recibido la evaluación más amplia son: la reco-
lección de desechos sólidos, el suministro de agua y la electricidad (Ascher 1987;
Vickers y Yarrow 1990, p. 40; Walsh 1995, p. 231). La conclusión más generalizada
es que la introducción de la competencia ha tenido un efecto más significativo sobre
el rendimiento que el cambio de titularidad, en especial si los organismos privatiza-
dos continúan bajo una regulación detallada (Cook y Kirkpatrick 1988, p. 22; Vickers
y Yarrow 1988, pp. 40-1; Shapiro y Willig 1990, p. 58).
Está claro que la “privatización” toma muchas formas (Cook y Kirkpatrick 1988).
Con frecuencia, el papel representado por sector público cambia pero no desaparece.
Más que una simple transferencia de bienes del sector público al sector privado, por
lo general, hablamos de cambiar sus papeles y sus relaciones con respecto a la propie-
dad, el funcionamiento, el control, y la liberalización (Foster 1992, p. 2). La capaci-
dad de los gobiernos para desempeñar estos nuevos papeles y para manejar las nuevas
relaciones con el sector privado es un importante tema político al que hasta ahora se
PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN EL SUMINISTRO DE SERVICIOS PÚBLICOS 193

le ha dado poca atención en la investigación en los países en desarrollo (Batley 1994,

1996).

REDUCIENDO EL ESTADO
La cuestión de si el sector público o privado debe suministrar servicios urbanos par-
ticulares se ha resuelto de diferentes maneras en diferentes países, pero la mayoría
sufre una presión hacia una mayor participación privada. Se pueden identificar tres
procesos:
• privatización programada, donde los gobiernos toman decisiones sobre políticas
para vender bienes, en forma de concesiones para toda la operación o contratos
externos de aspectos particulares de ésta;
• privatización pragmática, donde la decisión inicial para involucrar al sector pri-
vado es realizada según la necesidad o conveniencia administrativa, y conduce a
una creciente responsabilidad;
• privatización informal o no intencionada, donde el fracaso de los servicios públi-
cos lleva a firmas privadas, comunidades o familias a tomar cartas en el asunto
para compensar la deficiencia.
En la mayoría de los países en desarrollo, es probable que haya habido un “progre-
so” más rápido en la privatización informal que en la programada. Los programas
formales de privatización han sido modestos, excepto en las actividades “producti-
vas” anteriormente ejecutadas por compañías del Estado (el comercio, la industria, el
mercadeo agrícola), y en servicios de infraestructura (las telecomunicaciones, la ge-
neración de electricidad y, en menor grado, la distribución de gas, los puertos, los
ferrocarriles, y el suministro de agua) (Banco Mundial 1994, p. 64). Estos programas
con frecuencia han sido impuestos en razón de crisis fiscales, a la presión del donante
o como último recurso político; y se han preparado mal (Cook y Kirkpatrick 1988;
Edwards y Baer 1992; Pirez 1994). La “privatización informal”, donde las familias y
empresas encuentran sus propias soluciones en respuesta al fracaso de los servicios
públicos, puede ser más común en los países pobres, especialmente en el ámbito de
los servicios particulares de base (transporte, salud, educación) e infraestructura bási-
ca (agua y electricidad) (Moser, Herbert, y Makonnen 1993; Batley 1994).
Donde se ha efectuado el cambio del suministro de servicios por parte del sector
público en la participación de los sectores privado y las comunales, con frecuencia ha
sido por razones simplemente pragmáticas. La mayoría de los países en desarrollo se
ven presionados por privatizar, ya sea debido a la escasez de los recursos del gobierno
a la presión de los donantes de la ayuda. Por ejemplo, Zimbabwe está emprendiendo
una vasta contratación externa de los servicios municipales, en parte bajo la iniciativa
del gobierno central en respuesta al ajuste estructural. En general, lo que comienza
194 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO

como un paso pragmático conlleva una fuerte obligación con la privatización: por
ejemplo, en la contratación de la recolección de desechos sólidos en Penang, Malasia
Recife y Brasil (Batley 1996).

El caso limitado de la intervención gubernamental

La teoría económica neoclásica y las teorías recientes sobre la reducción del papel del
Estado apoyan los mecanismos de mercado en particular en cuanto al rendimiento. Se
argumenta que, por comparación, el aprovisionamiento no competitivo conlleva (a)
ineficiencia en la asignación: los servicios asignados no corresponden a las preferen-
cias de los clientes y/o son cobrados a precios (excesivos o subsidiados) que no refle-
jan los costos reales de los productores; y (b) ineficiencia productiva (en ocasiones
conocida como interna o técnica): los recursos no son utilizados económicamente
para generar una producción dada o el nivel aportado de recursos no se optimiza para
maximizar la producción.
En este enfoque, el caso de la intervención pública en consecuencia es excepcio-
nal, se basa en el razonamiento que hay situaciones donde el mercado fallará en el
rendimiento eficiente (Banco Munidal 1997). La clasificación de tales situaciones se
presenta como sigue:
• La firmas privadas no tienen incentivos para proporcionar bienes y servicios por
los cuales no es factible que se puedan efectuar cobros en proporción al consumo.
Esto surgirá donde los usuarios no puedan excluirse del consumo y/o donde su
consumo no esté en rivalidad (en competencia) con el de otros consumidores del
mismo servicio. Tales “bienes públicos” incluirán, por ejemplo, alumbrado públi-
co o servicios policiales.
• Las firmas privadas no proveerán servicios eficientemente donde los mercados
sean incompletos o no competitivos; por ejemplo, donde exista un monopolio na-
tural (por ejemplo: agua por tuberías), donde la inversión sea tan grande como
para restringir la competencia, donde los consumidores estén mal informados para
decidir entre las alternativas (por ejemplo: servicios médicos o legales).
• Las firmas privadas ignorarán los costos y beneficios del consumo por aquellos
que se encuentran más allá del alcance del mercado. La mayoría de la sociedad
puede beneficiarse de la ampliación de un servicio incluso cuando los usuarios
directos puedan ser incapaces o no puedan pagar por él; un ejemplo de tal
“externalidad positiva” es la vacunación. A la inversa, un “externalidad negativa”
es la contaminación industrial donde los no consumidores pueden pagar el precio
del consumo de otras personas.
• Los mercados pueden que no logren niveles de equidad socialmente aceptados.
Los “bienes de valor” son aquellos que están definidos en cualquier sociedad como
PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN EL SUMINISTRO DE SERVICIOS PÚBLICOS 195

condiciones básicas de la ciudadanía, independientemente de la capacidad para

pagar. Principalmente, la salud y la educación se encuentran en esta categoría.
Estos conceptos brindan una serie de elementos contra los cuales se puede consi-
derar la intervención gubernamental, pero deben ser tratados con cuidado. Hay unos
cuantos servicios que encajan correctamente en cualquier categoría, y depende en
parte de las circunstancias y criterios locales (Malkin y Wildavsky 1991). Sin embar-
go, el enfoque teórico tiene la virtud de colocar estos elementos al descubierto, for-
zándonos a identificar las razones para la intervención. Mediante la identificación del
caso específico para la intervención, aquellos que argumentan la reducción del papel
del gobierno pueden asumir actividades específicas. Por esto, aún donde exista un
caso de intervención, el gobierno no tiene por necesidad que asumir la total responsa-
bilidad por el aprovisionamiento de un servicio.
La responsabilidad del gobierno puede restringirse, reduciéndola a sus funciones
estrictamente necesarias. Una forma es “separando” los servicios en sus componen-
tes, de manera que solamente aquellos elementos que verdaderamente requieran de la
participación directa del sector público estén sujetos a éste (Banco Mundial 1997, p.
54). Por ejemplo, la generación de electricidad puede darse sobre una base competiti-
va, mientras que su distribución a los hogares puede ser monopólica y en consecuen-
cia mantenerse en el sector público. También, puede haber una oportunidad para la
“separación horizontal” en la cual un servicio monopólico puede separarse geográ-
ficamente, como en el caso del suministro de agua británico. Esto permite la compa-
ración del rendimiento entre monopolios distritales y estimula la “competencia” por
la reducción de los costos de entrada a, y en consecuencia de competir por, un lugar
en el mercado (Vining y Weimer 1990).
La otra manera es compartiendo la responsabilidad de disponer que un servicio
sea suministrado de la producción real del servicio (Savas 1987, p. 61). De acuerdo
con este argumento, los gobiernos podrían por lo general, en principio, lograr sus
objetivos sin involucrarse en la producción o suministro directo de los servicios. Va-
rios autores (Kolderie 1986; Wunsch 1991; Ostrom, Schroeder, y Wynne 1993) dis-
tinguen entre la responsabilidad de la “aprovisionamiento”, la cual puede ser de inte-
rés de los gobiernos, y la “producción”, la cual pueden ejecutarla actores privados o
de la comunidad. Creo que hay una distinción más clara entre (a) el “aprovisiona-
miento directo”, que es el acto de producción física (construcción, creación, manteni-
miento) y suministro del servicio; y (b) el“aprovisionamiento indirecto”, que es el
asegurar que el servicio sea disponible mediante el establecimiento de políticas y
niveles de servicio, coordinando, financiando, facultando, y regulando a los produc-
tores.
196 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO

UNA CLASIFICACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS

Usando estos conceptos, nosotros podemos analizar las características de algunos
servicios particulares para comparar así el caso teórico de la participación del sector
privado. A continuación se analizan de forma breve (a) dos formas de infrastructura
de servicio urbano: suministro de agua y alcantarillado; (b) dos aspectos de desarrollo
de infraestructura: instalación de infraestructura y mejoramiento de barrios; y (c) dos
servicios particulares o familiares: educación primaria y administración de desechos
sólidos. El análisis es ilustrativo; un análisis apropiado de casos particulares tendría
que tomar en consideración las circunstancias locales particulares. Los bienes y ser-
vicios no tienen características fijas: la tendencia al monopolio, los problemas de
información, la importancia de significado de la escala y de las “externalidades” va-
riarán según la ubicación, las instituciones imperantes y el nivel de tecnología. Por
ejemplo, cuando se trae el agua desde un río a través de tuberías hasta los hogares,
cambia de ser un “bien público” a un “bien privado”, por el cual es factible cobrar a
los consumidores y excluir a los que no pagan.
Sistemas de alcantarillado por tuberías. Éstos están en el extremo de la gama de
los “bienes públicos” (excluibles pero no competitivos); son monopólicos, de gran
escala, y con ambos tipos de externalidades: elevadas y positivas (beneficios de sa-
lud) y externalidades negativas (contaminación vecinal). Es probable que éstos sean
casos de aprovisionamiento público directo, aunque podrían contratarse firmas priva-
das para trabajos específicos.
Suministro de agua. El agua por tubería podría ser operada como una empresa
completamente comercial, siendo excluible y competitiva. Sin embargo, sus caracte-
rísticas como un monopolio natural, la escala necesaria de inversión, sus significati-
vas externalidades y su naturaleza esencial de “bienes de valor” hacen que el gobier-
no se involucre por lo menos en el aseguramiento y regulación del suministro. Estas
consideraciones también pueden sugerir el aprovisionamiento directo por organis-
mos públicos, especialmente en el caso de pozos y tomas de agua de la calle, donde
las dificultades para efectuar los cobros señalan la necesidad de un control directo de
la comunidad.
Desarrollo de infraestructuras. Esta área puede ser considerada en cuatro aspec-
tos: la consecución de la tierra, la instalación de infraestructura a niveles primarios
(ciudad) y secundarios (vecindarios), y terciario realizar conexiones (hogares). El
Estado representa un papel que se limita a asegurar, facilitar y regular la infraestruc-
tura primaria y secundaria (aprovisionamiento indirecto). También puede participar
en la consecución de la tierra, pero los argumentos son menos convincentes: no hay
grandes problemas de escala para los constructores privados, y los impactos externos
PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN EL SUMINISTRO DE SERVICIOS PÚBLICOS 197

en la sociedad son más moderados que en el caso de la infraestructura básica. Tam-

bién, entidades privadas pueden tener más exito que las estatales al excluir a los que
no pagan por invadir terrenos. Si existe un argumento para la participación del Estado
en la provisión directa de terrenos desarrollados, consiste principalmente en sus po-
deres obligatorios de compra, y sobre el deseo de asegurar el desarrollo planificado
en vez de que éste sea guiado por el mercado. Las agencias públicas pueden necesitar
estar involucradas en la instalación directa de infraestructura primaria a lo largo de la
ciudad, donde no hay firmas de tamaño suficiente para asumir los costos de inversión,
de devolución a largo plazo y los riesgos asociados, o para evitar el monopolio privado.
Mejoramiento de barrios. El mejoramiento de los barrios tiene sus características
de bien público: no es posible excluir a los que no pagan de los beneficios, y los
beneficios pueden compartirse sin problema a través de la comunidad. Tiene un im-
pacto positivo potencialmente alto sobre el entorno, señalando un caso para la
partipación del sector público, pero es de talla suficientemente pequeña para que la
comunidad sustituya al gobierno en aspectos de aprovisionamiento.
Recolección de desechos sólidos. Ésta no tiene atributo de bien público: es posi-
ble, en principio, cobrar a los usuarios y excluir a los que no pagan. Una plena opera-
ción comercial es lo que puede calificar con más fácilidad el caso del negocio de la
recolección de basura. Sin embargo, el elevado impacto negativo de los desechos sin
recolectar en el entorno indica la necesidad de la intervención del sector público, por
lo menos para asegurar la provisión, aunque la operación del servicio puede ser con-
tratado al externo a firmas y comunidades. La participación del sector público, carga-
da a los impuestos públicos, es en particular fuerte con relación a los sectores residen-
ciales pobres, que producen bajos volúmenes en terrenos difíciles y con poca capacidad
de pago por parte de los beneficiarios directos.
Disposición de desechos. La disposición de desechos se acerca a la idea de bien
público: es difícil pero no imposible excluir a los que no pagan, y el uso del espacio
de disposición de un cliente difícilmente restringe el de otros. El servicio tiene algu-
nas características de monopolio, ya que una vez establecido, el costo de ampliarlo a
nuevos usuarios es bajo. Para las firmas privadas es probablemente difícil de adquirir
los lugares de tratamiento sin valerse de los poderes de compra obligatoria del Esta-
do. Hay externalidades negativas considerables sobre aquellos que viven cerca de los
lugares de tratamiento de desechos, éstos sólo pueden ser compensados con una inter-
vención del Gobierno en cobros y reasignación de subsidios. Estos últimos son los
argumentos para el control público directo del aprovisionamiento del servicio
Educación primaria. Ésta no tiene características de bien público; es moderada-
mente competitiva (hasta el punto que hay escasez de espacio de salones de clases y
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de maestros) y es posible cobrar y excluir a los que no pagan. Su tamaño es lo sufi-

cientemente pequeño para permitir la participación privada y comunitaria en su admi-
nistración. Sin embargo, hay beneficios para la sociedad en general y también hay
claras consideraciones de equidad, que muestran la necesidad de una función del
Estado que asegure al menos que el suministro de la educación sea adecuado y el
subsidio para permitir el acceso del pobre a ésta. Las dificultades de identificar a los
necesitados que han de recibir los subsidios apoya la idea del acceso abierto a las
escuelas públicas.
De este análisis podemos ver que los servicios públicos factibles de obtener la
participación privada son la recolección de desechos sólidos, la consecución de la
tierra, instalación de infraestructura a nivel local, contratación externa de trabajos
públicos y educación. Un análisis similar podría agregar: vivienda, mercados, salud
curativa, transporte público, generación de electricidad y telecomunicaciones (Roth
1987, 1990). No obstante, es probable que todas estas actividades necesiten control,
regulación o apoyo financiero del Estado para asegurar su aprovisionamiento. Los sis-
temas de suministro de agua, alcantarillado, transformación o reciclaje de desechos
sólidos e infraestructura a escala de la ciudad, son los más factibles de necesitar la
participación directa del gobierno en la verdadera producción y suministro del servicio.

ARREGLOS ORGANIZACIONALES PARA EL APROVISIONAMIENTO

DE SERVICIOS

Aceptar que hay diferentes funciones en el suministro de un servicio nos permite

comprender que raramente existirá una elección directa y simple entre el aprovisiona-
miento público o el privado. Al contrario, hay diferentes maneras de combinar los
sectores público y privado con diversos arreglos organizacionales dependiendo de
cuán directa (producción y suministro) e indirectamente (políticas, normas, finanzas,
coordinación) se separan los papeles a tener. El Banco Mundial (1994) describe estas
maneras de asignación de responsabilidades para la operación y mantenimiento (fun-
ciones directas) y propiedad y financiamiento (funciones indirectas) entre el sector
público, el sector privado, las comunidades y los usuarios.
Esta sección describe algunos de los posibles arreglos organizacionales para el
aprovisionamiento de servicios, considerando ciertas circunstancias bajo las cuales
cada uno puede realizar la elección apropiada. En la práctica, la “adecuación” es un
tema complicado que tiene que ser considerado en relación con las circunstancias
particulares del país. Por lo menos tres factores entran en juego: las razones o motivos
para la intervención del Gobierno en el sector de servicios (como se indicó anterior-
mente), la capacidad del Gobierno para realizar las funciones requeridas por este
sector, y las tradiciones organizacionales de lugares y de servicios particulares.
PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN EL SUMINISTRO DE SERVICIOS PÚBLICOS 199

Aprovisionamiento completo por parte del sector público

Los arreglos para el aprovisionamiento público “completo” (en su totalidad) son aque-
llos en los cuales el gobierno o las comunidades asumen la responsabilidad total en
todos los aspectos (directos e indirectos) de un servicio desde su titularidad, planifi-
cación, financiamiento e instalación, a su administración y provisión. El aprovisiona-
miento público sin ninguna participación privada es difícil de justificar sobre la base
técnica de las características de los bienes y servicios, pero es más aceptable en el
caso de los bienes públicos con tendencias al monopolio, necesidad de inversión de
gran escala, y con importantes externalidades positivas o negativas sobre una gran
parte de la sociedad. Entre los servicios aquí considerados, los candidatos más proba-
bles son el alcantarillado y la disposición de desechos sólidos. De igual manera, sobre
una base teórica, la provisión completa, por parte de la comunidad, puede aplicarse a los
bienes o servicios públicos de pequeña escala y conlleva pocos efectos externos más
allá del vecindario. Un ejemplo de esto lo constituye el mejoramiento de los barrios, los
pozos locales, el drenaje y los caminos. Sin embargo, es probable que el gobierno recla-
me participación en su papel de proveedor indirecto como patrocinador y regulador.
A pesar de su limitada justificación, el aprovisionamiento público completo hasta
ahora ha sido el objetivo de muchos gobiernos para la mayoría de los servicios urbanos.
Sin embargo, la responsabilidad del gobierno es raramente tan absoluta como afirma.
Es rara una cobertura exhaustiva de los servicios público. Los hogares y las comunida-
des son forzados o escogidos para efectuar sus propios arreglos de vivienda, agua, sa-
neamiento y disposición de desechos en grandes áreas de las ciudades de más rápido
crecimiento. En gran parte de África, donde los sistemas públicos han decaído con el
creciente empobrecimiento de los gobiernos, el autoabastecimiento es generalizado. En
Uganda las comunidades de todas las clases han tenido que hacer uso de servicios
alternativos de suministro, en las áreas de educación, salud y desechos sólidos (Batley
1996). Hemos observado una situación donde, bajo la cubierta del aprovisionamiento
público exhaustivo, ha tenido lugar la privatización informal o sin intención.

Contratación externa de la producción y suministro de servicios

Existen varios acuerdos por medio de los cuales los organismos gubernamentales
conservan la responsabilidad indirecta del aprovisionamiento de un servicio, contra-
tando todos o algunos aspectos de su producción o del suministro a firmas privadas y
a organizaciones no gubernamentales. Según ciertos acuerdos, la autoridad pública
asume todos los riesgos financieros, continúa con la responsabilidad de establecer las
normas, y conserva la absoluta propiedad de las instalaciones. Los contratistas priva-
dos por lo general reciben un pago de acuerdo al contrato y no por su eficiencia
operativa. Ejemplos de esto son: la contratación de trabajos de construcción al sector
200 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO

privado; los “contratos de servicio”, en los cuales aspectos particulares de la opera-

ción y del mantenimiento del servicio son contratados a un organismo privado por un
tiempo fijo (por lo general alrededor de cinco años); y “contratos de administración”
en los cuales la operación y mantenimiento completo de un servicio tratado pública-
mente es transferido a un organismo privado por un tiempo determinado.
Estos acuerdos son maneras de involucrar al sector privado en la gestion de los
“bienes públicos”, donde es difícil efectuar cobros para recuperar los costos y donde
hay una falla del mercado. La autoridad pública, y no el consumidor, paga al contra-
tista. Tales contratos, al ser de corto plazo y específicos, salvaguardan también el
interés de la autoridad pública: hasta un grado más alto ésta conserva aún el control
en el suministro del servicio. En consecuencia, es probable que sean apropiados don-
de existe un fuerte interés público y el gobierno no desea ceder su responsabilidad:
por ejemplo, en situaciones de monopolio, o donde hay fuertes consideraciones de
equidad o vastas consecuencias sociales.
Por otro lado, los contratos parciales pueden tener la desventaja de crear proble-
mas de fragmentación y dificultades de coordinación. Estos acuerdos son en conse-
cuencia de más fácil manejo donde las funciones son naturalmente divisibles y dife-
renciadas; por ejemplo, trabajos de construcción y mantenimiento, mantenimiento de
vehículos, servicios vecinales y aspectos de administración interna, tales como factu-
ración y pago de salarios.

Contrato de arrendamiento, concesión o licencia de monopolios

Un segundo grupo de acuerdos contractuales proporcionan a las firmas privadas una
participación a largo plazo en la producción o suministro de servicio, y la participa-
ción en su propiedad y financiamiento. Los siguientes tres acuerdos ofrecen una gra-
dación de mayor participación privada en el papel de proveedor:
• Contratos de arrendamiento; bajo los cuales un sistema público (por ejemplo, agua)
es transferido por un tiempo fijo (hasta cerca de 10 años) a un arrendatario que
tiene que financiar el capital de trabajo, pero sin invertir en los activos fijos. El
arrendatario retiene una proporción de los ingresos de la tarifa.
• Concesiones o franquicias; en las cuales el concesionario también debe financiar
la inversión en los activos fijos para integrar el sistema mismo, y en consecuencia
es probable que retenga una más alta proporción del ingreso de la tarifa en un
período mayor (cerca de 15 años). Estos acuerdos son típicos de los servicios
públicos franceses y son cada vez más adoptados para la administración de servi-
cios públicos en países de medianos y altos ingresos.
• Licencia de propiedad de monopolio privado; en la cual el licenciatario es dueño
de los activos así como también es responsable por su financiamiento. Sin embar-
PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN EL SUMINISTRO DE SERVICIOS PÚBLICOS 201

go, la operación del sistema está condicionada por cumplimiento de obligaciones

contractuales establecidas por el gobierno y supervisadas por la regulación públi-
ca. Actualmente éste es el acuerdo de base de los servicios públicos británicos.
Estos términos sólo pueden aplicarse en situaciones donde los arrendatarios, con-
cesionarios o licenciatarios puedan ganar una devolución por el cobro del suministro
del servicio. También se necesita la existencia suficiente de apoyo político para per-
mitir que el cobro lucrativo tenga lugar y que esté garantizado a largo plazo. Al mis-
mo tiempo, dado que la responsabilidad es considerablemente transferida al sector
privado, el gobierno tiene que tener la capacidad para realizar contratos firmes y super-
visarlos efectivamente. Esto es en especial el caso de las licencias, donde el gobierno
cede el control implícito en su titularidad y depende de la supervisión de la competencia
técnica y de la neutralidad de un organismo de regulación independiente.
También debe existir capacidad de parte del sector privado. Deben existir sufi-
cientes firmas capaces de competir por el contrato o licencia, y deben tener capacidad
financiera suficiente para asumir las obligaciones de inversión a largo plazo. En mu-
chos países en desarrollo esto puede implicar la entrada de compañías extranjeras, sin
embargo las inversiones a largo plazo pueden ser difíciles de atraer cuando éstas
implican el establecimiento de activos fijos en situaciones políticas inciertas, para el
suministro de servicios a las poblaciones pobres.
Con estas consideraciones acerca de su factibilidad, el contrato de arrendamiento,
la franquicia y el licenciamiento son formas de manejo de los monopolios naturales y
se evita así la concentración de poder en el sector público. Todas estas formas conlle-
van la separación de los aspectos directos e indirectos del aprovisionamiento, y el
sometimiento del productor privado al control o regulación contractual público. Se
aplican de manera más clara a los bienes no públicos con una tendencia al monopolio,
y donde hay suficiente interés público (con base en el bienestar o en efectos externos)
para justificar un continuado control público; por ejemplo, los servicios públicos (agua,
electricidad, gas) y servicios colectivos tales como la incineración de desechos, los
terminales de autobuses, y la administración de mercados municipales.

Competencia de licencias entre productores

Un nivel mínimo de participación gubernamental en el manejo del suministro de un
servicio está en permitir la competencia (pública y privada) de los proveedores direc-
tos. A diferencia del caso de la regulación del monopolio, aquí las condiciones de
mercado existen y el gobierno busca normalizar el resultado de la competencia. Den-
tro del marco de trabajo de sus licencias de operación, los proveedores privados to-
man casi toda la responsabilidad del servicio.
202 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO

La competencia de licencias es apropiada para los “bienes privados”, que son aque-
llos en los cuales es posible efectuar cobros y en los que los individuos compiten para
consumir. Deben de haber algunos casos para la intervención del Gobierno, que permi-
tan el acceso equitativo o que atenúen los efectos de la competencia sin restricciones
sobre la sociedad entera. Un ejemplo del primer tipo sería la administración del trans-
porte de autobuses para asegurar que la ciudad entera sea cubierta con tarifas similares;
un segundo ejemplo, sería que los dueños de puestos de mercados satisfagan sus nece-
sidades básicas de salud o que los constructores cumplan con las normas de construc-
ción. Por otro lado, existen argumentos que no son fuertes como para pedir la participa-
ción directa del sector público en la producción o suministro de servicios.

Asociación entre proveedores públicos y privados

Varios tipos de asociaciones pueden identificarse en las cuales agencias del Estado y
los organismos privados se empeñan en trabajar mutuamente, en tareas paralelas en
lugar de dividir los papeles jerárquicamente: propiedad conjunta; compañías de “eco-
nomía mixta” donde los gobiernos, municipalidades y compañías privadas tienen ac-
ciones; inversiones conjuntas en las cuales las organizaciones públicas y privadas
enfocan sus diferentes fuentes de financiamiento de inversión sobre un propósito
común, quizás a través de la constitución de un fideicomiso; y alianzas estratégicas en
donde los diferentes poderes y capacidades de los sectores público y privado son
aprovechados en un propósito común.
La asociación en forma de alianzas es más probable donde las oportunidades para
los inversionistas privados sean generadas por la participación del gobierno. La con-
tribución del sector público puede ser hacer las inversiones necesarias que las firmas
privadas no estén en capacidad de realizar (debido a su gran escala, alto riesgo, o
dificultad para efectuar cobros a los consumidores), o facilitar la acción privada (a
través de financiamiento o el uso de los poderes coercitivos del Estado). Debe existir
la convicción de parte del gobierno que habrá ganancias públicas de la inversión
privada. En el sector urbano, estas condiciones parecen más probables en el caso de
adquisición de tierras y la instalación de infraestructura para el desarrollo de vivien-
das y espacios comerciales.

Alianzas estratégicas con los beneficiarios

Aparte de los procesos normales de influencia en la toma de decisiones a través de la
representación política, los beneficiarios o usuarios pueden ser involucrados directa-
mente en la administración de los servicios públicos. Esto puede tener lugar, a nivel
de formulación de políticas acerca del aprovisionamiento o en la gestión de la
implementación. El objetivo es romper el control burocrático y profesional a pesar de
PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN EL SUMINISTRO DE SERVICIOS PÚBLICOS 203

ser intrínseco a los monopolios públicos, exponiéndolos a la elección del consumidor

en una forma directa que los representantes políticos no pueden alcanzar.
La participación de los usuarios directos en el diseño y la administración de servi-
cios públicos es más probable que se dé en el caso de los “bienes públicos” locales, es
decir, bienes y servicios que el sector privado no puede proveer y que son suficiente-
mente pequeños en escala para ser administrados localmente. Además, el caso de la
participación parece ser más fuerte donde los beneficios son colectivos y no hay gran
rivalidad entre los usuarios o beneficiarios. De otra manera, existe el riesgo de domi-
nación o explotación de la escasez por intereses parciales. Ejemplos similares son los
esquemas de mejoramiento de vecindarios, del agua de la comunidad, del drenaje y
de la limpieza, de las carreteras locales y de las escuelas. A un nivel más alto de
elaboración de políticas, algunas municipalidades en Zimbabwe y Brasil involucran a
los ciudadanos en la formulación de los presupuestos de las localidades y de las prio-
ridades de las políticas mediante consultas a los vecindarios.

Apoyo público para el consumo y el aprovisionamiento privado

La carencia puede ser transformada en una demanda de mercado por la ayuda del
gobierno a los usuarios o compradores de bienes y servicios privados. La manera más
obvia en la cual esto puede hacerse es a través de apoyo financiero en la forma de
pagos en efectivo, fianzas y préstamos a los consumidores, o subsidios a los provee-
dores; una alternativa es facilitar la elección y fortalecer la competencia mejorando la
información disponible a los consumidores. La ventaja para la autoridad local es que
el prestar apoyo al aprovisionamiento privado puede ser más barato que establecer un
servicio público alterno, mientras que se conserven las ventajas del rendimiento com-
petitivo y la elección individual.
La política de apoyar el aprovisionamiento privado supone la existencia de condi-
ciones de mercado competitivas como: que los servicios sean consumidos individual-
mente, que existan proveedores competitivos, que los compradores posean la adecua-
da información del mercado sobre las alternativas y que haya un exceso de capacidad
entre los proveedores del servicio. De otra forma la elección no existirá y los precios
es probable que aumenten por la intervención pública. En la práctica, la malversación
de la ayuda financiera gubernamental, en situaciones extremas de escasez y de desigual-
dad, con frecuencia ha llevado a los gobiernos a proveer los servicios directamente,
dejando de lado al sector privado. El apoyo del gobierno para la compra de bienes
privados puede en consecuencia darse donde, por un lado, existen las condiciones
competitivas y, por el otro, donde hay razones para la intervención gubernamental
limitada para brindar la equidad en el acceso o asegurar mayores beneficios sociales.
Tales ejemplos existen en educación, seguro social, transporte y en los alimentos de
consumo básico (Batley 1996; Banco Mundial 1997, Chapter 3).
204 LOS RETOS DEL GOBIERNO URBANO

LA EXPERIENCIA DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA

La introducción de los proveedores privados y principios de mercado en el aprovisio-
namiento de servicios públicos busca incrementar la capacidad de respuesta a las
elecciones del consumidor, y atraer recursos privados. El dilema es saber si estos
beneficios se logran en la práctica. Una investigación realizada por el Programa de
Administración Urbana de las Naciones Unidas (PAU) reunió algunos indicios dispo-
nibles para servicios urbanos en los países en desarrollo (Batley 1996). Algunas con-
clusiones generales se indican más adelante.
La suposición de que la participación del sector privado eleva los niveles recibió
un respaldo moderado. Donde se puede realizar una comparación directa entre servi-
cios paralelos es en una ciudad, en particular en el caso de la educación y la recolec-
ción de desechos sólidos, por lo general el rendimiento privado fue mejor. Sin embar-
go, no es posible generalizar y concluir que la privatización conlleva un mayor
rendimiento y efectividad total. En aquellos casos donde había operadores públicos y
privados en competencia, el “mejor rendimiento” de las empresas privadas se debió
al hecho de que ellas tenían los sectores más fáciles del mercado. Además, con fre-
cuencia había efectos de la privatización que ocasionaron el aumento de los costos
del sector público como: la necesidad de manejar a los contratistas privados y conser-
var una capacidad de reserva, y la incapacidad para cambiar al personal a pesar de la
privatización. Una conclusión clave de la investigación fue que los efectos de la
privatización deben ser considerados “en su totalidad”; es decir, tomando en cuenta
no sólo el posible mayor rendimiento de la parte privada del servicio, sino los efectos
globales sobre el costo total del aprovisionamiento del servicio.
En aquellos casos donde no había participación del sector privado, con frecuencia
un servicio completamente público se desempeñaba por lo menos tan bien como uno
mixto en otro país. Por ejemplo, el sistema público de recolección de desechos en
México y Zimbabwe, y sistemas de educación en Malasia y México, se encuentran
dentro de los mejores en cuanto al rendimiento comparado con otras naciones.
Factores diferentes a la propiedad pueden ser más importantes para determinar el
rendimiento. Primero, algunos servicios se desempeñan mejor que otros, indepen-
dientemente de si su propiedad es pública o privada. La realidad es que los servicios
que son públicamente más visibles atraen mayores niveles de atención política e in-
versión de fondos; agua versus alcantarillado, recolección de desechos versus dispo-
sición de los mismos, instalación de infraestructura versus mantenimiento, y casi todo
en comparación con la educación primaria. Esto sugiere aumentar la “visibilidad”
pública de los servicios faltantes a través de la publicación de información compara-
tiva. Segundo, también está claro que algunos países y algunas localidades por lo
general se desempeñan de una mejor forma que otras, independientemente de quien
opere el servicio. La prueba es que existen factores institucionales locales que pro-
PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN EL SUMINISTRO DE SERVICIOS PÚBLICOS 205

porcionan un ámbito que habilita a proveedores públicos o privados. Fundamentales

entre estos factores fueron la estrategia política sostenida, el apoyo político para la
autonomía técnica de los administradores de servicios, el acceso al financiamiento de
inversiones, y la fuerte participación de empresas privadas en las orientaciones loca-
les y en la política. Las asociaciones públicas privadas deben ser consideradas a un
nivel de participación política y no sólo como la operación de un servicio.

CONCLUSIÓN
Éste ha sido un análisis técnico de los motivos y opciones para la participación privada
en el suministro de servicios urbanos. En la práctica, muchos factores más allá de los
técnicos determinan cómo los servicios son organizados y suministrados en diversos
países. A pesar de las presiones hacia la privatización, la mayoría de los gobiernos han
probado ser muy conservadores en las decisiones tomadas en esta dirección; la historia,
los intereses investidos y las tradiciones institucionales son importantes. Con frecuen-
cia son sólo las crisis las que impulsan los cambios. El estudio de las opciones técnicas
puede ser una forma útil de desafiar las prácticas generalmente admitidas; se plantea así
el interrogante de por qué los gobiernos necesitan estar involucrados en el suministro de
servicios y encontrar el mejor medio organizacional para dirigir esa necesidad.
Aunque alentando la exploración de formas alternativas de suministrar servicios,
este artículo ha cuestionado la creencia ingenua en la privatización. Las ganancias en
cuanto al rendimiento son inciertas; y el gobierno no sólo cambia de papel sino que
asume unos nuevos.

REFERENCIAS
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______ 1996. “Public-Private Relationships and Performance in Service Provision.” Urban Studies
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Bendor, J. 1990. “Formal Models of Bureaucracy: A Review.” In N. B. Lynn and A. Wildavsky, eds.,
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