DIAZ LEANDRO MANUEL C/ IBARRA LUIS ALBERTO Y/O SUPERIOR

GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS S/ ORDINARIO DAÑOS Y

ACUERDO:
En Paraná, capital de la provincia de Entre Ríos, a los veinte (20) días
de septiembre de dos mil veintidos, reunidos los Señores Vocales, miembros de
la Cámara en lo Contencioso Administrativo Nº 1, a saber: HUGO RUBÉN
GONZALEZ ELIAS, ADRIANA ACEVEDO y MARCELO BARIDÓN, asistidos por el
Secretario Autorizante, fue traída para resolver la concesión del recurso de
Inaplicabilidad de Ley en autos "DIAZ LEANDRO MANUEL C/ IBARRA LUIS
ALBERTO Y/O SUPERIOR GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS
S/ ORDINARIO DAÑOS Y PERJUICIOS" Nº 11015.
Conforme el sorteo realizado el orden de votación resultó el siguiente:
BARIDÓN, GONZALEZ ELIAS, ACEVEDO.
Examinadas las actuaciones el Tribunal se planteó la siguiente
cuestión para resolver: ¿Corresponde conceder el recurso de inaplicabilidad de
ley formulado? ¿Donde deben elevarse las actuaciones?.
A LA CUESTIÓN PROPUESTA, EL SEÑOR VOCAL BARIDÓN DIJO:
ANTECEDENTES y FUNDAMENTOS:
1. La abogacía estatal dedujo recurso de inaplicabilidad de ley -en
adelante RIL- contra la sentencia de este Tribunal que confirmó el fallo de la
primera instancia.
Luego de repasar el cumplimiento de los requisitos formales del
remedio intentado, lo fundó en que, en lo sustancial, la sentencia de Cámara,
dictada el 3 de junio de 2022, se apartó de la solución normativa que debió darle
al caso.
Se agravió en la errónea aplicación del Código Civil y Comercial de la
Nación -artículos 1764, 1765, 1766, 1776 y ccs.; de la ley nacional de
Responsabilidad del Estado 26.944 -artículos 3 y cctes.- cuya aplicación analógica
consideró que correspondía en función de la época; de la ley local N° 5654
(Reglamento General de Policía de Entre Ríos) -artículos 9, 10, 15 y cctes.-; y el
artículo 44 y concordantes de la Constitución provincial.
Además, cuestionó por incorrecta la aplicación o interpretación de la
teoría del órgano, que derivó, a su entender, en la violación de un conjunto de
normas y reglas que llevaron a la creación de un "diagrama teórico con aspiración
de certeza", que configuraría causal bastante de casación.
Insistió en que las conclusiones de la sentencia censuradas resultan
arbitrarias y absurdas, por carecer de respaldo, por no vincularse con los
antecedentes de la causa y apartarse del sentido común, por lo que -alegó-
resulta procedente el recurso deducido.
2. La apelada contestó y solicitó el rechazo del remedio procesal por no
ajustarse a los requisitos legales.
Repasó los agravios vertidos por el Estado provincial, y remarcó su
improcedencia, en función de entender como correcta la interpretación y
aplicación del ordenamiento legal efectuada en la sentencia de segunda instancia.
3. Que el art. 280 del CPCyC aplicable por remisión del art. 14 de ley
N.º 16.636 de Responsabilidad del Estado, estableció la obligación a cargo del
recurrente de expresar en términos claros y precisos cual es la ley o doctrina
legal violada o erróneamente aplicada y en que consisten tales violaciones.
Que, es función de la Cámara efectuar un primer examen de
admisibilidad formal del recurso -sin perjuicio de las facultades de revisión del
Superior Tribunal de Justicia en tal sentido- para ordenar su concesión o no,
siendo necesario verificar los extremos requeridos en el artículo 280 del rito civil
y comercial entrerriano:
• si ha sido interpuesto en término;
• si la sentencia atacada es definitiva;
• si el recurrente ha señalado en términos claros y precisos, cuál es la
ley o doctrina violada o erróneamente aplicada y en qué consiste la violación o el
error;
• y si, en el caso en que denuncie un supuesto de arbitrariedad que
eventual y excepcionalmente pudiere habilitar la revisión por vía extraordinaria,
en que consistió.
4. El RIL fue introducido en el expediente electrónico a tiempo -ver
movimiento de lex doctor del 24/06/2022 a las 08:46 hs.- y la sentencia que
atacó es definitiva en la medida en que puso fin al pleito, reuniendo así los
recaudos exigidos por el art. 277 CPCyC.
Asimismo, no corresponde el depósito previsto en el 3er. párrafo del
art. 280 del CPCyC en virtud de lo dispuesto en el párrafo 6to. de dicho artículo.
La abogacía estatal denunció arbitrariedad por expresa violación de la
ley y por imponer a su parte una condena sin fundamento legal, y señaló con
claridad las razones por las que entendió que el fallo recurrido habría incurrido en
tan grave afectación.
5. La categoría fundante del sistema procesal en la que se inscribe la
temática propuesta -arbitrariedad-, amerita a mi criterio, la definición
jurisdiccional por el más alto tribunal provincial de los horizontes del contenido de
la agenda de alzada y de sus facultades para subsumir un caso determinado en el
derecho, independientemente de las apreciaciones que en sus momentos
procesales efectuaron las partes.
Por tal motivo y luego de haber escrutado el cumplimiento de los
requisitos por el recurrente, entiendo que su remedio debe ser elevado.
6. Lo hasta aquí dicho alcanza para auspiciar la concesión del recurso.
7. En cuanto al órgano a quién habrá que dirigir el planteo recursivo,
estimo que habrá que hacerlo a la Sala en lo Civil y Comercial del Superior de
Justicia de Entre Ríos.
El asunto lo trató tangencialmente el Superior Tribunal de Justicia en el
precedente "A S TU D ILLA FED ER IC O R U B ÉN C /PR O V IN C IA DE EN TR E R ÍO S
S /D A Ñ O S Y PER JU IC IO S S /R EC U R S O D E IN A PLIC A B ILID A D D E LEY", fallo del
13/04/21 en el que:
- la Vocal Mizawak y el Vocal Giorgio expresamente se manifestaron
por la sustanciación del recurso extraordinario por ante el pleno del Máximo
Tribunal Provincial;
- la Vocal Medina remitió a su posición en el precedente "C A S S A N O
H ÉC TO R ED U A R D O Y O TR O C /B O U R LO T, D IEG O A LO N Z O Y O TR O S /O R D IN A R IO -
D A Ñ O S Y PER JU IC IO S S /C U ES TIÓ N D E C O M PETEN C IA " del 02/07/19, en el que
consideró inconstitucionales los artículos 12, 13 y 15 de la Ley de
Responsabilidad del Estado Entrerriano, pero nada dijo del artículo 14 que
establece el trámite adjetivo seguir en ocasiones en que el agraviado por la
sentencia de esta alzada interponga el recurso en cuestión;
- el Vocal Carlomagno no manifestó posición alguna al respecto al igual
que su colega Carubia;
- el otrora Vocal Smaldone se pronunció expresamente por la
competencia de la Sala en lo Civil y Comercial del Superior Tribunal de Justicia
para entender en la sustanciación de los recursos que por inaplicabilidad de ley
interpongan los agraviados por sentencias de esta alzada en materia de
responsabilidad estatal.
Así planteadas las posiciones, no alcanzo a discernir con precisión y
exactitud que deba apartarme por orden casatoria -última palabra sobre el apego
o desapego a la legalidad a la hora de analizar la correcta o incorrecta
sustanciación de un recurso de inaplicabilidad de ley- de lo que claramente, al
menos a mi juicio, me indica la ley de responsabilidad estatal en su artículo 14 y
el Código Procesal Administrativo en su artículo 77 bis y, en consecuencia, voto
por conceder el recurso de inaplicabilidad de ley por ante la Sala en lo Civil y
Comercial del Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos.
Así voto.
A LA CUESTIÓN PROPUESTA, EL SEÑOR VOCAL GONZALEZ
ELIAS DIJO:
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS:
1. Comparto el relato de los antecedentes del recurso impetrado así
como la concesión del mismo, aunque disiento en su elevación a la Sala Civil y
Comercial del Superior Tribunal de Justicia dado que considero debe serlo al
pleno del mismo órgano, por las razones que seguidamente desarrollo.
2. En primer lugar, se partirá del análisis normativo de la Ley 10636
desde lo estrictamente procesal aplicando los criterios sugeridos por la
hermenéutica jurídica y especialmente los utilizados por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en sus sentencias.
a.1 Como es sabido el primer análisis que debe efectuarse es el
"literal" dado que "donde las palabras son claras no es necesario interpretarlas"
( ubi verba non sunt am bigua non est locus interpretatione).
En ese sentido, una regla principal del proceso interpretativo, aplicable
a la interpretación constitucional, considera que la primera fuente de exégesis de
un texto normativo es su letra. Y, siempre y cuando ésta no exija esfuerzo de
interpretación debe ser aplicada directamente (Fallos: 320:61, "Piñeiro, M aría
Elvira s/ sucesión ab intestato", P. 835. XXXI, 02/11/1997), tendencia que ha
sido seguida invariablemente por la CSJN, al establecer la letra de la ley como
fuente primordial de interpretación (Palacio de Caeiro, Silvia B., "C onstitución
N acional en la doctrina de la C orte S uprem a de la N ación", 1a edición, Buenos
Aires, La Ley, 2011, páginas 83/84).
Este análisis nos conduce al texto mismo de la Ley 10636 que se
transcribirá en lo pertinente.
El primer artículo que aborda lo estrictamente procesal establece la
competencia de los "Juzgados de Primer Instancia en lo Contencioso
Administrativo" aunque -hasta que ellos sean creados- les corresponderá
entender a los Jueces de primera instancia en lo Civil y Comercial (artículo 12 y
18, este último ordena por tal motivo modificar el "Artículo 62 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, el Inciso 5").
El mismo artículo en su segundo párrafo dispone que "A las acciones
por responsabilidad del Estado que se tram iten ante los Juzgados C iviles y
C om erciales, se le aplicarán las reglas del Proceso O rdinario Libro II Título II-
del C ódigo Procesal C ivil y C om ercial de la Provincia de Entre R íos". Texto del cual
se desprende que el CPCyC será de aplicación exclusivamente a las causas que
tramiten por ante el fuero Civil y Comercial pero no -al menos de modo directo,
aunque sí por analogía juris- a los Juzgados de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo.
El artículo 13 le atribuye competencia a las Cámaras en lo Contencioso
Administrativo como Segunda Instancia siguiendo la distribución territorial que
ellas poseen asignadas para el proceso contencioso administrativo (en el artículo
18 modifica la Ley Orgánica de Tribunales con igual finalidad).
En dicho artículo también se regula lo atinente a los "recursos que se
tram iten ante las C ám aras en lo C ontencioso A dm inistrativo, se le aplicarán las
reglas de los R ecursos O rdinarios Libro I Título IV C apítulo IV - del C ódigo
Procesal C ivil y C om ercial de la Provincia de Entre R íos".
Por último y específicamente en lo que al presente más interesa el
artículo 14 le otorga "a las C ám aras en lo C ontencioso A dm inistrativo conocer y
decidir la adm isibilidad del recurso de inaplicabilidad de ley.- A l recurso de
Inaplicabilidad de Ley que se tram iten ante las C ám aras en lo C ontencioso
A dm inistrativo se le aplicarán las reglas de los R ecursos Extraordinarios Libro I
Título IV C apítulo V - del C ódigo Procesal C ivil y C om ercial de la Provincia de Entre
R íos" (en el artículo 20 modifica la Ley Orgánica de Tribunales con igual
finalidad).
En lo estrictamente procesal encontramos los artículos 15 ("fuero de
atracción"); 16 (casos en que la víctima de un delito haya optado por reclamar el
resarcimiento de los daños padecidos por ante el fuero penal) y 17 que, ni más ni
menos le extiende la aplicación de "...las reglas contenidas en el C ódigo Procesal
C ivil y C om ercial, com o asim ism o las contenidas en el Título V , C apítulo IX ,
S uspensión o sustitución de la ejecución de la sentencia, del C ódigo C ontencioso
A dm inistrativo de Entre R íos".
Del análisis literal se desprende con claridad que el sistema de
responsabilidad del Estado en la provincia de Entre Ríos responde a la idea de un
fuero contencioso administrativo, el cual se compondrá de juzgados de primera
instancia en lo "contencioso administrativo", la segunda instancia se la asignan a
las ya existentes Cámaras en lo Contencioso Administrativo (aunque con otro
sistema procesal que las ubica como Tribunales de primera instancia regidos por
el Código Procesal Administrativo) respetándoles su competencia territorial y con
un sistema recursivo que debe aplicar las "reglas" del Código de Procedimientos
en lo Civil y Comercial.
 También debe destacarse en el análisis normativo lo relativo a
determinadas reglas propias que son de sustancial impacto en primera instancia,
en tanto el artículo 21 deroga "el Inciso 3) del A rtículo 286° bis de la Ley N °
9776, C ódigo Procesal C ivil y C om ercial de la Provincia de Entre R íos" y, como ya
se advirtió, se le extiende la aplicación de las disposiciones previstas para los
especialísimos casos que el Código Procesal Administrativo establece para que las
sentencias condenatorias a cargo del Estado puedan ser "suspendidas" o, incluso,
"sustituidas" bajo las estrictas y excepcionales casos que lo ameritan y bajo
también los requisitos que el código de rito administrativo impone.
El análisis literal se ha mostrado provechoso dado que indica que el
legislador ha dictado una ley de responsabilidad del Estado llenando un vacío
legal que padecen muchas jurisdicciones provinciales ideando un fuero específico
(contencioso administrativo), con reglas procesales especiales imbuidas
claramente de elementos característicos de los procesos judiciales que responden
a un derecho sustancial de naturaleza pública, en la especie, el administrativo ya
que -como pudo verificarse de la sola lectura de los artículos citados- no sólo los
órganos judiciales son los "contencioso administrativos" sino que también le
aplica institutos publicistas como el ya remarcado relacionado con la ejecución de
sentencia diseñados para las especiales circunstancias que constituyen las
relaciones propias del denominado régimen exorbitante en el cual tensionan las
prerrogativas públicas y las garantías de los ciudadanos.
Si bien el análisis literal, como antes se expresara, no ha proporcionado
al discurso la respuesta que indique el porqué de no elevar el RIL a la Sala en lo
Civil y Comercial del Máximo Tribunal provincial que es la otra alternativa
procesal que se muestra como posible en la disyuntiva, al menos se ha dejado
despejado el camino para la aplicación de otros criterios que podrán abrevar en
sus aportaciones.
a.2 Es que será la adopción de otros criterios interpretativos los que
brindarán la respuesta buscada, en tanto el análisis sistemático y el finalista sí lo
harán.
Si las reglas procesales y las orgánicas constituyen instrumentos en
pos de ofrecer un adecuado cauce a los procesos que tramiten los justiciables por
ante el Poder Judicial en resguardo de la debida protección de la garantía a la
tutela judicial efectiva (artículo 65 de la Constitución provincial) y del interés
público involucrado en ello, el análisis sistemático de una ley que irrumpe en el
ordenamiento jurídico provincial en aras de colmar un vacío legal debe realizarse
con esa coherencia que dicho análisis propone.
En consecuencia, las leyes han de interpretarse evaluando la totalidad
de sus preceptos y los propósitos finales que las informan, de manera que
armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías
de la Constitución Nacional (Fallos: 330:2081) (Palacio de Caeiro, Silvia B.,
"C onstitución N acional en la doctrina de la C orte S uprem a de la N ación", 1a
edición, Buenos Aires, La Ley, 2011, página 165).
Corresponde soslayar un debate (meramente doctrinario) ya por demás
superado, en tanto, en primer lugar fue la Corte Suprema de la Nación
( “B arreto”, Fallos: 329:759, considerandos 10 a 12; 2009, “B asigaluz S aez”,
Fallos: 332:548; “S chiavone”, Fallos: 331:2534 y también en “C ontreras”, de
18/04/2006; “Z ulem a G alfetti de C halbaud”, 09/05/2006; y “M endoza”,
20/06/2006), en segundo lugar fue la Ley de Responsabilidad del Estado nacional
N° 26944, la tercera ocasión fue la sanción del Código Civil y Comercial de la
Nación (artículos 1764, 1765 y 1766) y finalmente la Ley N° 10636 de Entre
Ríos, que ubicaron a la regulación de la Responsabilidad patrimonial del Estado en
el campo del Derecho Público local (en el Administrativo específicamente) ámbito
propio y específico provincial no delegado a la Nación.
Es decir, que las disposiciones procesales deben ser interpretadas
como un sistema autónomo diseñado para regular el cauce procedimental de
juicios cuyo derecho sustantivo es de naturaleza pública y no privada, ergo,
aplicando el análisis sistemático que pondera la idea de la creación de juzgados
de primera instancia en lo contencioso administrativo, cuyas sentencias pueden
ser suspendidas o sustituidas aplicando disposiciones del CPA, y que su segunda
instancia son las Cámaras en lo Contencioso Administrativas, conducen
inexorablemente a la conclusión que el RIL deba elevarse al pleno del STJER y no
a la Sala Civil y Comercial, cuya incumbencia, por demás obvio resulta recordarla,
es propia del campo del Derecho Privado.
a.3 Por su parte, el análisis finalista tiene primordialmente en cuenta la
finalidad de la ley.
Esta interpretación, deriva del postulado de la razonabilidad de la ley
que, como principio básico de la hermenéutica, exige atender en su interpretación
al contexto general de ella y a los fines que la informan, no debiendo prescindirse
de las consecuencias que se derivan de cada criterio (Fallos: 331:1262). Lo que
constituye, asimismo, la tendencia interpretativa de la CSJN (Fallos: 329:3215)
(Palacio de Caeiro, Silvia B., "C onstitución N acional en la doctrina de la C orte
S uprem a de la N ación", 1a. edición, Buenos Aires, La Ley, 2011, páginas 168 y
170).
Este análisis finalista conduce indudablemente a igual conclusión que
se viene deduciendo hasta aquí. Efectivamente, si se reglamentó una laguna legal
propia y específica del Derecho Administrativo, diseñando un fuero administrativo
con jueces de primera instancia y cámaras de apelación en lo contencioso
administrativas, la tercera instancia extraordinaria corresponderá serle atribuida
al Superior Tribunal con competencia en lo "contencioso administrativo" y no a
una de sus Salas especializada en el Derecho Privado.
Por las razones dadas -expuestas en igual sentido en las causas
"A S T U D ILLA , FE D E R IC O R U B E N C / P R O V IN C IA D E E N T R E R IO S S D A Ñ O S
Y P E R JU IC IO S S / O R D IN A R IO D A Ñ O S Y P E R JU IC IO S (A P N º 1 3 4 8 1 )" del
14/08/20; "C A M IN O V E R O N IC A S A N D R A C / M U N IC IP A LID A D D E P A R A N A
S / O R D IN A R IO D A Ñ O S Y P E R JU IC IO S " del 23/12/20 y recientemente en
“P E R E Y R A JU A N FR A N C IS C O y O T R A C / S U P E R IO R G O B IE R N O D E E N T R E
R IO S S / O R D IN A R IO D A Ñ O S Y P E R JU IC IO S " del 16/12/21-, considero que el
RIL debe ser elevado al pleno del Superior Tribunal de Justicia.
Así voto.
A SU TURNO LA SEÑORA VOCAL ACEVEDO MANIFESTÓ:
ANTECEDENTES y FUNDAMENTOS:
1. Con relación al relato de hechos y a los antecedentes de esta, me
remito al relato que realizó el señor juez Baridón.
2. Adhiero a lo expresado por el voto ponente respecto a la
procedencia del recurso por considerar que se ha cumplido con los recaudos de
admisibilidad formal del recurso prescriptos por los arts. 276º, 277º y 280º del
CPCC, en lo que respecta al carácter de definitivo del pronunciamiento recurrido,
el plazo de interposición y el depósito previo del que se encuentra eximido, como
así también respecto al análisis previo de fundabilidad.
3. En orden al órgano que debe resolver el recurso, también adhiero al
voto del Dr. Baridón. Es que, del texto de la Ley N°10.636 de Responsabilidad del
Estado, no surge que el Superior Tribunal de Justicia en pleno deba entender en
la resolución del mismo, sin embargo la solución contraria se puede inferir de los
artículos 13 y 14 de la L.R.E.. Así, el Dr. Smaldone en autos "A S TU D ILLA ,
FED ER IC O R U B EN c/PR O V IN C IA D E EN TR E R IO S s/D A Ñ O S Y PER JU IC IO S
s/R EC U R S O D E IN A PLIC A B ILID A D D E LEY" N°4024, de fecha 13.04.2021 sostuvo
que: “…. el interlocutorio o sentencia que resuelva el recurso -ordinario- de
apelación será pasible de revisión extraordinaria a través del recurso de
inaplicabilidad de ley a deducirse cumpliendo los recaudos de admisibilidad
exigidos por el C.P.C. y C. que se concederá -o no- por ante la Sala en lo Civil y
Comercial que conforma el Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos. (Cfr. arts.
13/14, L.R.E.)”.-
Así voto.
Por todo lo expuesto;
SE RESUELVE:
I. Conceder el recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto en fecha 24
de junio de 2022 por la demandada ESTADO PROVINCIAL contra la sentencia
del 3 de junio de 2022, con efecto suspensivo.
Regístrese, notifíquese conforme Arts. 1 y 4 Acordada 15/18 SNE y,
oportunamente, elévese a la Sala Civil y Comercial del Excmo. Superior Tribunal
de Justicia, con atenta nota de remisión.
La presente se suscribe mediante firma digital.
H u g o R . G o n za lez E lia s. P resid en te -D isidencia-

A d ria n a B . A ceved o V o ca l d e C á m a ra

M a rcelo B a rid ó n . V o ca l d e C á m a ra

S E R EG IS TR Ó . C O N S TE. P a b lo F. C a tta n eo - S ecreta rio