Revista Latinoamericana de Derecho

Social
ISSN: 1870-4670
revistaderechosocial@yahoo.com.mx
Universidad Nacional Autónoma de
México
México

ORTEGA CASTILLO, Bertha Xiomara

LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA: SUS PRÓXIMOS RETOS
Revista Latinoamericana de Derecho Social, núm. 6, enero-junio, 2008, pp. 93-112
Universidad Nacional Autónoma de México
Distrito Federal, México

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LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO Resumen. Si bien Nicaragua cuenta con un
EN NICARAGUA: SUS PRÓXIMOS Reglamento de Inspectores desde 1945,
RETOS la inspección del trabajo no ha cumplido
con el papel que le corresponde por va-
rias razones. Una de ellas es la falta de re-
Bertha Xiomara ORTEGA CASTILLO* cursos, pero la de más peso es la política,
por privilegiar al sector empresarial so pre-
texto de aumentar los empleos y atraer la
inversión extranjera. El momento actual
no puede ser más oportuno para impri-
mirle a la inspección del trabajo la diná-
mica para la que fue creada. El país cuen-
ta con nuevas autoridades que tienen la
intención de impulsar el trabajo decente
con una Ley de Higiene y Seguridad del
Trabajo, y con un proyecto de Ley Gene-
ral de Inspección del Trabajo. El reto está
planteado, corresponde a las autoridades
del nuevo gobierno hacerlo realidad.

I. INTRODUCCIÓN

D esde sus orígenes en 1945 hasta la fecha, la inspección del trabajo en

Nicaragua, desde el punto de vista formal, ha sido una importante he-
rramienta con la que ha contado la institución rectora de los temas relativos a
los asuntos de trabajo. Con la creación del Ministerio del Trabajo en 1951,
como la institución especializada en la implementación de la política laboral
en el país, la inspección del trabajo se convierte en el instrumento de que ha
sido dotada dicha institución para cumplir con su principal objetivo: vigilar el
desarrollo, mejoramiento y aplicación de todas las leyes, decretos y acuerdos
referentes a la materia laboral.
Su importancia radica en el papel preventivo y educativo que la misma eje-
cuta. La labor preventiva de la inspección se lleva a cabo mediante la vigilan-

* bxiomara19@yahoo.com.
Revista Latinoamericana de Derecho Social
Núm. 6, enero-junio de 2008, pp. 93-112
94 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

cia constante de las condiciones laborales en los centros de trabajo y las reco-
mendaciones que sobre los diferentes aspectos derivados de la relación labo-
ral se le brindan a los empleadores y trabajadores. Las sanciones se aplican en
defecto del acatamiento de las recomendaciones que la autoridad laboral ha
externado mediante las actas de inspección.
No obstante su importancia para garantizar el respeto de la legislación la-
boral, la inspección del trabajo, en la práctica, no ha cumplido su verdadera
misión. La falta de voluntad política de los gobiernos ha sido quizá la más
evidente de las causas. En los años ochenta, una economía de sobrevivencia
por la guerra mediatizó cualquier bien intencionada voluntad, pues los recur-
sos se destinaron mayoritariamente a los frentes de guerra. Los gobiernos de
los últimos dieciséis años se dedicaron a favorecer a los empresarios so pre-
texto de fomentar la inversión en el país y aumentar los puestos de trabajo, y
en dichas políticas el Ministerio del Trabajo se convirtió en un protector de
los intereses empresariales. No se puede negar que hubo actividad inspectiva,
la pregunta a responder es cuál fue la calidad de las inspecciones que se reali-
zaron en esos años, con ministros empresarios.
El nuevo gobierno reivindica la protección de los derechos de los trabaja-
dores, pero ¿la inspección del trabajo cumplirá esta vez su papel? Ese es el re-
to para las nuevas autoridades del Ministerio del Trabajo y la esperanza de
aquellos trabajadores que cuentan con un empleo formal. Para contribuir a
que esa esperanza se haga realidad, el Ministerio del Trabajo está trabajando
en la elaboración de un proyecto de ley que venga a darle fortaleza al sistema
de inspección del trabajo.

II. SISTEMA DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA

1. Organización administrativa

La Dirección General de Inspección del Trabajo es la responsable de la or-

ganización, dirección y control de las actividades de inspección en todo el terri-
torio nacional, así como de la coordinación con las organizaciones sindicales
de los mecanismos de inspección preventiva a cargo de los propios trabaja-
dores.
La inspección del trabajo tiene presencia en los quince departamentos del
país y en las dos regiones autónomas, la del Atlántico Norte y la del Atlántico
Sur, en la costa del Caribe, en correspondencia a la forma en que Nicaragua
LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA 95

está organizada política y administrativamente. El Ministerio del Trabajo tie-

ne presencia en cada una de las cabeceras departamentales y en dichas regio-
nes autónomas, a través de las delegaciones territoriales de dicha institución:
las inspectorías departamentales del trabajo. La función primordial de dichas
inspectorías es velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas
a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores mediante las
inspecciones laborales y la reinspección en los centros de trabajo.
Además de la función anterior, corresponde a los inspectores asesorar téc-
nica y jurídicamente a los empleadores y a los trabajadores sobre la forma
más eficaz de cumplir las disposiciones legales, actuar como amigables com-
ponedores en la solución de los conflictos individuales o colectivos, conocer
y resolver sobre las suspensiones colectivas de los contratos y de las solicitu-
des de cancelación de los contratos de trabajo donde se invoque una causa
justa, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 48 del Código del Tra-
bajo.1
Con la aprobación de la Ley de Servicio Civil y de la Carrera Administrati-
va,2 dentro del procedimiento disciplinario para conocer y decidir sanciones
cuando el servidor público incurre en una acción tipificada como falta grave
o muy grave, se creó una comisión tripartita constituida por un representante
del servidor público afectado, un representante de la inspectoría del trabajo
correspondiente y un delegado de la instancia de recursos humanos de la ins-
titución donde labora el trabajador que cometió la falta. Esta comisión, me-
diante un procedimiento establecido en la mencionada ley, conoce y resuelve
sobre si cabe o no la aplicación de sanción al servidor público. Esta nueva
responsabilidad asignada a los inspectores del trabajo, en virtud de la mencio-
nada ley, disminuye el tiempo de que disponen los inspectores laborales para
la realización de su quehacer principal: las inspecciones.
Si bien antes de la aprobación de dicha ley, en las inspectorías departamen-
tales del trabajo se tramitaban las solicitudes para despido con justa causa de
los trabajadores del Estado, el conocimiento y resolución de los despidos so-

1 Artículo 48 del Código del Trabajo: “El empleador puede dar por terminado el contrato
sin más responsabilidad que la establecida en el artículo 42 cuando el trabajador incurra en
cualquiera de las siguiente causales… Previo a la aplicación de este artículo, el empleador debe-
rá contar con la autorización del inspector departamental del trabajo, quien no podrá resolver
sin darle audiencia al trabajador...”.
2 Ley 476, Ley de Servicio Civil y de la Carrera Administrativa del 11 de diciembre de
2003, publicada en la Gaceta Diario Oficial, núm. 235, 11 de diciembre de 2003.
96 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

metidos a su decisión era la única responsabilidad en esta materia; no obstan-

te, con la integración de la comisión tripartita por mandato de la ley referida,
el inspector del trabajo está obligado a participar para conocer y decidir sobre
las infracciones graves o muy graves en las que se involucre el servidor públi-
co, con lo que se amplía la gama de los procedimientos disciplinarios en los
que deberá participar y por lo tanto el número de veces en que su presencia es
requerida.
A lo anterior hay que agregar que los términos de dichos procedimientos
disciplinarios son más amplios que los que en la actualidad se utilizan en un
procedimiento de esa naturaleza en las inspectorías departamentales para los
que no son servidores públicos, lo que viene a significar mayor inversión de
tiempo en los mismos. De lo anterior se desprende que la inspección de los
centros de trabajo, aunque es la tarea más importante de los inspectores en
los territorios, no es la única.
El Ministerio del Trabajo tiene un presupuesto muy limitado, lo que tiene
una incidencia directa tanto en el número de servidores públicos de los que
puede disponer para atender el tema de la inspección del trabajo como en el
monto de las remuneraciones que los mismos reciben y en los recursos logís-
ticos con los que cuentan para el cumplimiento de sus funciones. Las inspec-
torías departamentales del trabajo, como delegaciones territoriales, están in-
mersas en esta realidad y reflejan, al igual que el resto de dependencias de dicha
institución, las consecuencias de los recursos limitados a nivel de los territo-
rios, para cumplir con las responsabilidades que por ley les corresponden.3
A nivel nacional existen un total de 86 inspectores del trabajo, incluyén-
dose en este número a los inspectores departamentales. Managua cuenta con
24 inspectores y 62 para el resto del país. En las inspectorías departamentales
ejercen sus funciones un inspector departamental y dos o tres inspectores de
base, dependiendo de la actividad económica existente en dicho departamento.
Actualmente, en Managua, existen tres inspectorías departamentales que
atienden, cada una de ellas, a diferentes sectores de la economía. Una atiende
al sector servicio, comercio y el sector público; otra a telecomunicaciones,
transporte y construcción, y una tercera al sector industrial y agrícola. Como
una excepción a la regla, se cuenta con inspectorías municipales únicamente
en cuatro municipios del país: Chichigalpa, Corinto, Jalapa y San Juan de Río

3 Decreto 118-201, “Reformas e incorporaciones al Reglamento a la Ley 290, Ley de

Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo”, Gaceta Diario Oficial,
núms. 1 y 2, 1o. y 3 de enero de 2002, respectivamente.
LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA 97

Coco, las que son atendidas por un inspector que depende del inspector de-
partamental de su circunscripción territorial.
En materia de trabajo infantil, Nicaragua tiene suscritos los convenios de
la OIT núms. 138 sobre la edad mínima de admisión en el empleo y 182 so-
bre la erradicación de las peores formas de trabajo infantil. En consonancia
con las normas internacionales, en octubre de 2003 se reformó el titulo VI
del Código del Trabajo, eliminando toda referencia al trabajo de niñas y ni-
ños, dejando esta posibilidad únicamente para los adolescentes a partir de los
14 años. Se reconoce plena capacidad para celebrar los contratos de trabajo a
partir de los 16 años; sin embargo, entre los 14 y 16 años podrán laborar con
el permiso de los padres y representantes y bajo la supervisión del Ministerio
del Trabajo. Corresponde a la Inspectoría General del Trabajo, a solicitud de
parte o de oficio, conocer y sancionar las denuncias sobre la violación a esta
disposición.4 Para dar cumplimiento a este mandato se creó la Dirección de
Inspectoría de Trabajo Infantil con jurisdicción en todo el territorio nacional.

2. Tipos de inspecciones

Las inspecciones en los centros de trabajo pueden ser integrales tanto en

materia laboral como en higiene y seguridad ocupacional o especiales, depen-
diendo de si se revisarán todos los aspectos comprendidos en la Guía Inspec-
tiva o sólo alguno de ellos, o si servirán para verificar las causas argumentadas
tanto por los empleadores como por los trabajadores en los casos de suspen-
siones colectivas de contratos de trabajo, violación de derechos sindicales,
convenios colectivos, despidos de mujeres embarazadas y otros que deben
ser del conocimiento de dicha autoridad laboral. Estas mismas inspecciones
pueden ser de oficio o a solicitud de parte.
Existe una programación anual y mensual para cada inspectoría; no obs-
tante, en caso de denuncia, proceda ésta de un empleador o de un trabajador
o de una organización sindical, se atiende la misma mediante la realización de
una inspección especial por la naturaleza del asunto a verificar.
Recientemente ha sido aprobada la Ley General de Higiene y Seguridad
del Trabajo5 con el objeto de establecer el conjunto de disposiciones mínimas

4 Artículo 131 del Código del Trabajo, Ley 474 “Ley de reforma al título VI, libro prime-
ro, del Código de Trabajo de la República de Nicaragua”.
5 Ley 618 del 2 de julio de 2007, publicada en la Gaceta Diario Oficial, núm. 133, 13 de julio
de 2007.
98 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

en materia de higiene y seguridad en el trabajo que el Estado, los empleadores

y trabajadores deberán desarrollar en los centros de trabajo mediante la pro-
moción, intervención, vigilancia y establecimiento de acciones para proteger
a los trabajadores en el desempeño de sus labores.
Dicha ley ha creado la figura de los inspectores de higiene y seguridad en el
trabajo, quienes serán los encargados de la intervención, vigilancia y control
del cumplimiento de las disposiciones de higiene y seguridad contenidas en el
Código del Trabajo y en toda otra normativa laboral, dependiendo jerárqui-
camente de la Dirección General de Higiene y Seguridad del Trabajo. Es a
partir de la promulgación de esta ley que se les otorga a los inspectores de hi-
giene y seguridad del trabajo capacidad resolutiva para conocer y fallar sobre
el ámbito de aplicación de la ley.
Las inspecciones relativas a higiene y seguridad del trabajo, antes de la fecha
de promulgación de la Ley de Higiene y Seguridad del Trabajo, eran realizadas
por inspectores de higiene y seguridad asociados a los inspectores laborales,
porque las funciones relativas a la vigilancia en temas de higiene y seguridad
del trabajo habían sido encomendadas a los inspectores del trabajo en el Re-
glamento de Inspectores del Trabajo vigente desde 1997. Los inspectores de
higiene y seguridad del trabajo, llamados anteriormente de higiene y seguri-
dad ocupacional, en los departamentos del país donde existían, acompañaban
a los inspectores del trabajo en la realización de las inspecciones integrales o
especiales para revisar los temas de higiene y seguridad, haciendo las respecti-
vas recomendaciones en las actas que levantaban los inspectores del trabajo,
porque eran éstos los que tenían facultad de imponer sanciones. Este hecho
era una limitante, la que ha sido superada con la nueva normativa.

III. COMPETENCIA DE LOS INSPECTORES DEL TRABAJO

1. Reglamento de inspectores y la guía inspectiva

La facultad de realizar inspecciones en los centros de trabajo está contem-

plada dentro de las facultades del Ministerio del Trabajo establecidas en la
Ley 290 de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecuti-
vo y su Reglamento, en el Código del Trabajo y en el Reglamento de Inspec-
tores del Trabajo.6

6 Decreto 13-97 del 20 de febrero de 1997, publicado en la Gaceta Diario Oficial, núm. 41,
27 de febrero de 1997.
LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA 99

Los inspectores del trabajo realizan las inspecciones integrales con base en
una guía técnica de inspección, que como su nombre lo indica le sirve al inspector
para orientarse sobre los aspectos que no puede dejar de revisar cuando se
presenta a un centro de trabajo.
La guía se encuentra organizada por bloques que contienen los aspectos
fundamentales a revisar en el inicio y desarrollo de la relación laboral.
Cada bloque se subdivide en sub bloques y cada uno de éstos contiene la
infracción genérica que puede cometer el empleador si no cumple con los as-
pectos que la legislación laboral regula para uno de los subtemas en los que se
ha dividido cada bloque.
En el bloque de la relación laboral y contrato de trabajo se considera in-
fracción no celebrar el contrato de trabajo por escrito en los casos en que la
ley lo exige, que es la regla general, pues el contrato verbal es la excepción, y
en este caso no entregar al trabajador una constancia que contenga la fecha
de inicio de la relación laboral, el servicio a prestar u obra a realizar y el salario
estipulado, o bien, contratar trabajadores extranjeros en un número mayor al
10% de la planilla.
En relación con la jornada de trabajo, descanso, permisos y vacaciones, se
considera la existencia de infracción cuando se violenta la jornada máxima de
trabajo diurno, nocturno o mixto; si las embrazadas son obligadas a trabajar
turno nocturno; si se excede el número de horas extras por día y por semana
que se pueden trabajar; si éstas no son pagadas con un 100% más de lo esti-
pulado para la jornada normal respectiva. También hay infracción si el traba-
jador no tiene día de descaso semanal o si no disfruta los feriados, los quince
días de vacaciones por cada seis meses de trabajo continuo o si al concluir la
relación laboral no se pagan las vacaciones acumuladas con el último salario o
con el promedio de los últimos meses si el salario es variable.
Hay infracción en el tema de los salarios y sus formas de pago cuando éste
es inferior al mínimo, si no es pagado en el tiempo y la forma convenida y si
se violentan las medidas de protección al salario.
Sobre la prestación del décimo tercer mes, se considera infracción el he-
cho de no pagarlo en el tiempo y la forma establecida por la ley, es decir, un
mes de salario después de un año trabajado o la parte proporcional que co-
rresponda al periodo de tiempo trabajado mayor de un mes y menor de un
año; no pagarlo conforme al último salario o con el promedio más alto de los
últimos seis meses si el salario es variable; no pagar la multa de un día de sala-
rio por día de retraso cuando no se paga en el término establecido; hacer cual-
100 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

quier tipo de deducción a dicho monto; no considerar como tiempo efectivo

de trabajo las ausencias justificadas del trabajador.
En cuanto a la disciplina, habrá infracción del empleador si aplica sancio-
nes a sus trabajadores sin tener un reglamento interno aprobado por el Minis-
terio del Trabajo o si, existiendo éste, lo violenta por aplicación indebida.
En materia de convención colectiva, se violenta la legislación laboral si no
se cumplen con las cláusulas de la misma durante su vigencia o si no se apli-
can los beneficios pactados en la convención para todas las personas de las
categorías comprendidas en dicha convención.
En otro bloque de la guía se comprueban también los aspectos básicos del
cumplimiento del empleador en materia de seguridad social: su inscripción
como empleador, el pago de las cuotas correspondientes y la asunción de res-
ponsabilidades cuando el trabajador sufra un accidente o una enfermedad
profesional y no haya sido asegurado.
En cuanto a los temas de higiene y seguridad del trabajo, aun cuando la ac-
tual guía inspectiva los contempla, en virtud de la creación de la figura del ins-
pector de higiene la revisión de dichos temas dejó de ser facultad de los inspec-
tores laborales.
Sobre los aspectos a vigilar en el trabajo adolescente, éstos se encuentran
dispersos en toda la guía, y aun en ella se hace referencia al trabajo de niños y
niñas a pesar de que el título VI del Código del Trabajo fue reformado elimi-
nándose toda referencia al trabajo de niños y niñas.

2. Vacíos de la guía inspectiva

Dicha guía es una herramienta importante y contempla la revisión de te-

mas básicos en el cumplimiento de los derechos laborales; sin embargo, ella
ha dejado fuera otros temas importantes a vigilar, no de prestaciones econó-
micas a las que tienen derecho los trabajadores, porque la mayoría sí están su-
jetas a revisión según el contenido de dicha guía, sino derechos no patrimo-
niales: el respeto a la libertad sindical, comprendiendo ésta el derecho de los
trabajadores a organizarse en sindicatos y una vez organizados el ejercicio
pleno por éstos de la libertad sindical contemplada en los convenios 87 y 98
de la OIT, así como en las regulaciones del Código del Trabajo.
El tema de la no discriminación en el empleo, comprobando que en dicho
centro de trabajo no hay discriminación por razones de sexo, edad, religión,
condición física, posición política o ideológica, que se cumple con el derecho
LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA 101

de los discapacitados de acceder al empleo según sus capacidades, empleando

a un discapacitado por cada cincuenta trabajadores en planilla.
En la guía sobre el tema de los derechos de las mujeres se puntualiza sólo
la no realización de jornadas de trabajo nocturno a las trabajadoras en estado
de gravidez y la no discriminación salarial por razón de sexo. Se deja fuera del
control la prohibición de que la mujer en estado de gravidez labore en obras
o faenas perjudiciales, teniendo la obligación el empleador de facilitarle un
trabajo que no altere la normalidad del proceso biológico, el derecho al des-
canso pre y postnatal con goce del 100% del último o mejor salario, durante
las cuatro semanas anteriores al parto y las ocho posteriores al mismo. De
forma tal que si la mujer está asegurada, el seguro social cubre el 60% del sa-
lario y el empleador deberá cubrir el 40% restante, se debe vigilar también
que el empleador respete el derecho a la lactancia, que consiste en el otorga-
miento de 15 minutos cada tres horas para alimentar al recién nacido. Este
derecho le asiste a la mujer durante el periodo de lactancia, que es de 6 meses.
En dicha guía tampoco está la revisión de la obligación de respeto y consi-
deración a los trabajadores de parte del empleador o sus representantes, de
llevar los registros y expedientes laborales y demás documentos en la forma
en que lo estipule el Ministerio del Trabajo, de verificar que la liquidación de
los trabajadores sea pagada en tiempo y forma y que no se efectúe a la misma
ninguna otra deducción más que las legales.
Desde otro enfoque, si bien la guía es un instrumento de mucha utilidad,
por sí sola no garantiza el éxito de la actividad inspectiva si el inspector no es-
tá claro que la misma es sólo una guía, que no debe limitar su iniciativa y ade-
más si no existe un procedimiento de cómo contrastar lo que se está mos-
trando por los que administran los recursos humanos con la propia realidad.
Es decir, la inspección laboral debería convertirse en una verdadera auditoría
laboral.

IV. EFICACIA DE LA INSPECCIÓN LABORAL, QUINQUENIO 2002-2006

1. Total de inspecciones realizadas a nivel nacional

Las inspectorías departamentales del trabajo a nivel nacional realizaron

entre 2002 y 2006 un total de 6,308 inspecciones laborales.7 El número de

7 Ministerio del Trabajo, División de Planificación, Anuarios Estadísticos, 2002 a 2006.

102 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

inspecciones de 2006 representa un aumento del 252.13% en relación con las

realizadas en 2002. Excepto 2003 que se realizaron 707 inspecciones, lo que
implicó un descenso de 19.45% en relación con el año anterior; 2004, 2005 y
2006 muestran una tendencia creciente.
¿Qué porcentaje de cobertura representa ese número de inspecciones rea-
lizada anualmente? Sobre esta interrogante no hay una respuesta concreta
por cuanto el Ministerio del Trabajo carece de una base de datos con la infor-
mación de los centros de trabajo existentes a nivel nacional, llevándose a ca-
bo éstas con base en registros de empresas o centros de trabajo que se han
ido elaborando en forma circunstancial. En la actualidad se realizan esfuerzos
de coordinación entre dicha institución, las alcaldías municipales y las adminis-
traciones de rentas para la obtención de información de los registros existentes
en dichas instituciones de empresas o negocios que le permitan completar y ac-
tualizar, al menos, los centros de trabajo del sector económico formal.
La ejecución de inspecciones en todas las actividades económicas a nivel
nacional en el quinquenio 2002-2006 cubrió un total de 538,091 trabajadores.
El número de inspecciones efectuadas en los diferentes sectores económi-
cos fue el siguiente:

Actividad económica Inspecciones por sector económico

2002 2003 2004 2005 2006 Total
Agricultura, ganadería, caza 123 132 203 311 234 1003
Pesca 2 1 4 10 23 40
Minas y canteras 5 1 2 3 6 17
Industria manufacturera 234 159 185 376 481 1435
Electricidad, gas, agua 11 16 16 20 36 99
Construcción 56 43 71 106 78 354
Comercio al por mayor 97 109 139 272 484 1101
y menor
Hoteles, restaurantes 69 64 102 117 257 484
Transporte, almacenamiento 50 30 60 100 98 338
y comunicación
Intermediación financiera 19 11 40 28 83 181
Actividades inmobiliarias, 15 19 15 28 45 122
empresas de alquiler
LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA 103

Actividad económica Inspecciones por sector económico

2002 2003 2004 2005 2006 Total
Administración pública, 54 27 35 46 67 229
defensa y seguro social
Enseñaza 31 24 34 33 94 217
Servicios sociales y de salud 37 29 35 58 105 264
Servicios comunitarios 63 42 58 41 91 295
y personales
Hogares y servicio doméstico 0 0 0 0 4 4
Total 867 707 999 1549 2186 6308

Del cuadro anterior concluimos que los tres sectores económicos con más
inspecciones son industria manufacturera, comercio y agricultura, y los tres
sectores con menos inspecciones son hogares y servicio doméstico, minas y
canteras y pesca.

2. Infracciones

Las 6,308 inspecciones efectuadas en el quinquenio señalado mostraron la

existencia de 20,776 infracciones a los bloques en los que se encuentra dividi-
da la guía inspectiva y afectaciones trabajador por un total de 1,113,733, co-
rrespondiendo el 38.28% a higiene y seguridad ocupacional, es decir, más de
un tercio de las violaciones a los derechos laborales se detectaron en el área
de higiene y seguridad en el trabajo, afectando a un total de 575,383 trabaja-
dores. Las infracciones en temas de jornadas, descansos, permisos y vacacio-
nes ocuparon el segundo lugar en normativas violadas con el 18.35% y las re-
gulaciones sobre la relación laboral y el contrato de trabajo con el 17.90%.

BLOQUES INFRACCIONADOS

Bloques Infracción Afectaciones personas

Vínculo laboral y contrato 3,719 130,148
de trabajo
Jornada, descanso, permiso, 3,814 218,676
vacaciones
Salarios 2,375 61,613
104 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

BLOQUES INFRACCIONADOS (continuación)

Bloques Infracción Afectaciones personas

Disciplina laboral 793 47,790
Higiene y seguridad 7,954 575,383
Convención colectiva 300 33,816
Derecho seguro social 1,821 46,307
Total 20,776 1.113.733

3. Eficacia de las inspecciones

Se realizaron 2,986 reinspecciones, representando el 47.33% de cobertura

de las inspecciones realizadas, comprobándose el 54% de cumplimiento en
las correcciones ordenadas y el 52% de reducción en los trabajadores afecta-
dos. En 2002 y 2003 se lograron reinspeccionar más del 50% de los centros de
trabajo, decayendo para 2004, 2005 y 2006 a 45%. Aun cuando en las reinspec-
ciones se comprobó que se acató aproximadamente el 50% de recomendacio-
nes dadas por los inspectores, esas cifras demuestran que es necesario hacer
mayores esfuerzos para aumentar el número de reinspecciones y los mecanis-
mos coercitivos para lograr un porcentaje mayor de cumplimiento.

INSPECCIONES Y REINSPECCIONES EJECUTADAS, PERIODO 2002-2006

2002 2003 2004 2005 2006

Inspecciones 867 707 999 1,549 2,186
Reinspecciones 469 387 487 689 954
% 54.72 54.73 48.74 44.48 43.64

INSPECCIONES Y REINSPECCIONES, 1997-2001 Y 2002-2006

Actividad Periodo 1997-2001 Periodo 2002-2006

Inspección 5,559 6,308
Reinspección 3,828 2,986
% 68.86 47.33
LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA 105

4. Multas aplicadas por sector económico, 2002-2006

Si se reinspeccionaron 2,986 centros de trabajo en el periodo y el grado de

cumplimiento comprobado en esas reinspecciones fue del 50% de las reco-
mendaciones dadas por los inspectores, la aplicación de 59 multas a igual nú-
mero de empresas resulta insignificante en relación con la persistencia de las
infracciones encontradas. Estas cifras reflejan una permisividad de las autori-
dades del trabajo de la época ante las infracciones de los empleadores a la le-
gislación laboral, lo que evidencia el poco interés que existió por parte de di-
chas autoridades de hacer cumplir las normativas laborales.

Sector económico 2002 2003 2004 2005 2006 Total

Minas y canteras 0 1 0 0 0 1
Industria 11 2 2 1 8 24
Suministros de electricidad, 0 1 0 0 0 1
agua y gas
Construcción 5 1 1 1 7 15
Hoteles, restaurantes 1 0 0 0 2 3
Transporte, almacenamien- 0 3 0 0 0 3
to y comunicación
Intermediación financiera 0 3 0 0 2 5
Actividades inmobiliarias 0 0 0 1 1 2
y empresas de alquiler
Administración pública 2 2 0 0 0 4
y defensa
Servicios comunitarios 2 0 0 0 2
y personales
Totales 22 10 3 3 21 59

5. Causas de infracción

Llama la atención la forma en que se resumen los incumplimientos de los

empleadores para la aplicación de las multas, ya que de las 59 aplicadas, 40 de
ellas fueron por incumplimiento de las disposiciones del inspector, y si éstas
disposiciones de los inspectores se refieren a violaciones a las normativas la-
106 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

borales, dichas violaciones deberían ser catalogadas también como violación

a los derechos laborales.

Causas Número de multas

Violación de derechos laborales 1
Incumplimiento de disposiciones 40
del inspector
Obstruir la labor del inspector 14
Accidente laboral 4
Total 59

6. Inspecciones para la detección de trabajo infantil y adolescente

En el periodo comprendido entre 2002 y 2006 se llevaron a cabo 825 ins-

pecciones a nivel nacional con énfasis en la detección del trabajo infantil, en-
contrándose en 366 empresas mano de obra infantil, para un total de 660 ni-
ños y niñas y 1,379 adolescentes trabajadores.
El mayor porcentaje de niños, niñas y adolescentes trabajadores se encon-
tró en el sector agropecuario, representando el 85%, seguido por el sector in-
dustria con 11%.

NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES TRABAJADORES DETECTADOS

EN LAS INSPECCIONES POR SECTOR ECONÓMICO

Sector económico 2002 2003 2004 2005 2006 Total

Agricultura 104 109 301 1,080 147 1,741
Industria 27 96 5 72 33 233
Construcción 0 0 0 1 0 1
Comercio 0 0 0 33 6 39
Hoteles y restaurantes 0 0 20 0 0 20
Administración 2 0 0 0 0 2
y defensa
Servicios personales 0 0 0 1 2 3
Total 133 205 306 1,207 188 2,039
LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA 107

V. LOS RETOS DEL NUEVO QUINQUENIO

1. Análisis del marco legal vigente

En la actualidad, la inspección del trabajo cuenta con un reglamento de

inspectores de 1997, sin embargo su contenido recoge en esencia todas las re-
gulaciones del primer reglamento de inspección que data de 1945, es decir
contamos con un reglamento de inspección del trabajo que responde a un
contexto de hace más de 60 años. El reglamento de inspectores del trabajo
establece cuáles son los aspectos que dicho funcionario deberá vigilar que el
empleador cumpla en materia de condiciones de trabajo, de contratación, so-
bre la jornada, vacaciones, descanso, salario y disciplina laboral. Estas obliga-
ciones se han traducido en el contenido de la guía inspectiva a la que hemos
hecho referencia anteriormente. En cuanto a la realización de la propia ins-
pección se mandaba al inspector para que visite en forma periódica los cen-
tros de trabajo, a que permita la participación de los trabajadores y del em-
pleador durante la inspección, a que proteja la identidad de los trabajadores
cuando éstos expongan sus quejas y tengan miedo a represalias, a levantar un
acta señalando las irregularidades que se encuentren, la fijación de un plazo
prudencial para corregir dichas irregularidades y verificar con posterioridad si
se han cumplido las instrucciones dadas.
Una vez que el inspector concluye con la revisión de todos los aspectos de
la guía inspectiva, sus resultados se plasman en un acta que contiene todos los
hallazgos, la normativa infringida, las recomendaciones y los plazos para su
corrección. Siendo fundamentalmente la labor inspectiva de naturaleza pre-
ventiva, en los resultados de esta inspección no se contempla sanción alguna.
La sanción por el incumplimiento corresponde a una etapa posterior, cuando
se reinspecciona el centro de trabajo y el empleador no ha cumplido con las
recomendaciones dadas en el acta.
El conceder valor probatorio a las actas de inspección y definir el monto
de las multas aplicables, cuyo rango oscila entre 2,000 y 10,000 córdobas,
aproximadamente entre 166 y 537 dólares, son algunos de los aportes del re-
glamento de inspectores vigente en relación con la matriz de 1945. El monto
de las multas queda a la facultad discrecional del inspector del trabajo. Ésta es
una de las debilidades de dicho reglamento, pues al no existir una graduación
de las faltas, y por ende de las multas en relación con aquéllas, el inspector
108 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

puede en su responsabilidad sancionadora incurrir en defecto o en exceso; de

igual forma, los empleadores infraccionados en muchas ocasiones considera-
rán que la multas aplicadas exceden la gravedad de la infracción.
En relación con las actas levantadas por los inspectores del Ministerio del
Trabajo, la Sala Laboral del Tribunal de Apelaciones Circunscripción Mana-
gua ha señalado:

¿Qué quiere decir el legislador cuando dice que tendrán valor probatorio,
salvo que, hubieren otras pruebas que de modo evidente revelen la inexacti-
tud, falsedad o parcialidad del acta o informe? Quiere decir que estas actas
cuando se practiquen con los requisitos exigidos legalmente, estarán dota-
das de presunción de certeza o de veracidad respecto de los hechos refleja-
dos en las mismas, que hayan sido constatados por el inspector actuante, sal-
vo prueba en contrario. La presunción se extiende, así pues, sobre los hechos
recogidos in situ por propia percepción sensorial del Inspector actuante, o
probados documentalmente o por cualquier otro medio; y no en relación
con las consecuencias jurídicas que puedan derivarse de los mismos, o los
conceptos, impresiones, calificaciones, comentarios, juicios de valor, verti-
dos por el inspector, por no referir hechos o circunstancias fácticas. Deberá
pues ser el sujeto presuntamente infractor quien haya de cargar con la prue-
ba de que no son ciertos los hechos recogidos en el acta por el inspector del
trabajo. En el caso de autos nos encontramos: a) que el acta en mención no
fue impugnada en la vía administrativa; b) que en la vía jurisdiccional no se
presentó ninguna prueba que de modo evidente revele la inexactitud, false-
dad o parcialidad del acta o informe. Entre los hechos recogidos en dicha
acta que no fueron desvirtuados se encuentra el hecho de que los vigilantes
laboraban en turnos de veinticuatro horas de trabajo seguidos de veinticua-
tro horas de descanso y así sucesivamente, independientemente de que el
día que tocaba laborar coincidiera o no con un día domingo, o con un día fe-
riado. En virtud de lo anterior, a esta Sala no le queda más que confirmar lo
resuelto al respecto por la juez a-quo con fundamento en ese documento ge-
nerado por un funcionario a quien la ley le da esa facultad... 8

Ha sido una práctica en el Ministerio del Trabajo permitir que las actas que
levantan los inspectores como resultado de su labor, una vez que son notifi-
cadas al empleador o a su representante, puedan ser impugnadas en el plazo

8 Sentencia núm. 2 del 21 de enero de 2005 de la Sala Laboral del Tribunal de Apelaciones,
Circunscripción Managua.
LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA 109

de 24 horas; si ello sucede se abre un procedimiento impugnatorio que no es-

tá regulado en el Reglamento de Inspectores y que tiene como consecuencia
la suspensión de los plazos para la corrección de las irregularidades encontra-
das y por ende que la labor del inspector pierda al menos, mientras se resuel-
ve la impugnación, su eficacia. A lo anterior se adiciona la posibilidad de que
la resolución del inspector general del trabajo, superior que conoce de la im-
pugnación, sea recurrida de amparo.
La admisión del amparo por actos de los funcionarios administrativos la-
borales corresponde a las autoridades de las salas civiles de los tribunales de
apelación, quienes por su formación civilista en muchos casos, y hasta de ofi-
cio, ordenan la suspensión del acto reclamado. Si el acto reclamado es la reso-
lución del inspector general del trabajo confirmando lo actuado por el inspec-
tor departamental, dicha suspensión implicará que las correcciones ordena-
das por el inspector quedarán sin ejecutarse hasta que la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia resuelva el fondo del amparo. En nuestra
práctica forense ello podría significar tres años como mínimo.
La Sala Laboral del Tribunal de Apelaciones Circunscripción Managua se-
ñala en su sentencia que el acta debió ser impugnada ante las autoridades ad-
ministrativas reforzando con su criterio una práctica, en mi opinión, sin fun-
damento legal. Sí es válido que si dicha acta se lleva a un juicio laboral como
documento probatorio en contra o a favor del empleador, la parte afectada
pueda destruir la presunción de verdad de los hechos relatados en dicho do-
cumento de la misma forma que se puede destruir el valor de presunción le-
gal de otros hechos demostrando lo contrario.
La práctica de permitir la impugnación de las actas en forma indiscrimina-
da carece de fundamento legal, por cuanto el artículo 23 del citado Reglamen-
to de Inspectores del Trabajo concede la facultad al inspector departamental
de imponer las multas establecidas en dicho reglamento, sanción contra la cual
cabe en forma explícita el recurso de apelación ante el inspector general del
trabajo. De acuerdo con esta regulación sí existe la posibilidad de impugnar
pero sólo cuando el inspector departamental imponga una multa por incum-
plimiento de las recomendaciones dadas por el inspector en el ejercicio de sus
funciones.
El abrir un proceso impugnatorio por los resultados arrojados en una ins-
pección cuyo objetivo primario no es sancionar sino educar y corregir ha re-
sultado una práctica que ha menoscabado fundamentalmente la eficacia de la
inspección y ha obligado al inspector general del trabajo a invertir tiempo en
un procedimiento no contemplado en la ley.
110 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

Considerando que el marco jurídico de la actividad inspectiva no brinda

en la actualidad el soporte necesario para contribuir a mejorar el nivel de efi-
cacia de la misma, tanto por su desfase en el tiempo como por las debilidades
y prácticas inadecuadas, como las señaladas anteriormente, observadas por
las autoridades responsables de la inspección del trabajo en el país, se hace
necesario actualizar ese marco jurídico para dotar a los inspectores del trabajo
de una herramienta idónea para el desempeño de sus funciones, así como el
mejoramiento de la propia guía inspectiva.
Existe en estudio desde 2005 un proyecto de Ley General de Inspección
del Trabajo en el cual se incorpora el concepto de sistema de inspección del
trabajo, considerándolo como el conjunto de principios, acciones, normas,
funcionarios y medios materiales que contribuyan al adecuado cumplimiento
del ordenamiento jurídico laboral.
En dicho proyecto se considera al inspector laboral como una autoridad
laboral. Se establecen plazos máximos para el cumplimiento de las recomen-
daciones, para la realización de las reinspecciones, el apoyo policial y/o judi-
cial cuando fuere necesario para el desempeño de sus funciones.
Se clasifican las infracciones a la legislación laboral en leves, graves y muy
graves, adecuándose las multas al tipo de infracción cometida. El monto de
las multas se relaciona porcentualmente al monto de la planilla bruta de la
empresa, siendo su rango el 5% de dicha planilla para las faltas leves, el 10%
para las faltas graves y el 25% para las muy graves. El 50% del monto de esas
multas sería destinado a la Dirección General de Inspección del Trabajo para
reforzar la actividad inspectiva.
Se propone que el incumplimiento del pago de la multa en un plazo de tres
meses traiga como consecuencia el cierre del establecimiento, sin perjuicio de
continuar pagando salarios y beneficios a los trabajadores.
Respecto al cierre de establecimiento por negativa al pago de multa, si bien
es un mecanismo de presión para obligar al cumplimiento pecuniario por la
infracción a la legislación, debería contemplarse también el cierre del estable-
cimiento no sólo cuando no se pague la multa sino aunque se pague la misma
si persiste el incumplimiento de las recomendaciones dadas, pues podría dar-
se el caso de que el empleador se considere libre de responsabilidad con el
cumplimiento del pago de la multa. De igual forma, el depósito de las multas
ante la autoridad encargada de recepcionarlas debería ser requisito previo a
cumplir para que la apelación sea admitida y tramitada.
Dicho proyecto, a pesar de que les da a los inspectores el nivel de autori-
dad laboral, le resta la fuerza probatoria al valor de las actas que éstos levan-
LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO EN NICARAGUA 111

tan. En dicho proyecto se le otorga a las mismas el valor de “presunción sim-

ple”, contrario a la presunción de derecho que tienen en la actual legislación.
Perpetúa expresamente la mala práctica sobre la impugnación indiscrimi-
nada de las actas de inspección, lo que restaría, tal y como se ha explicado an-
teriormente, eficacia al cumplimiento de los objetivos de la inspección.

2. El futuro de la inspección

El momento no puede ser más oportuno para dar un salto cualitativo y

cuantitativo en el principal quehacer del Ministerio del Trabajo: la inspección
del trabajo. El país cuenta con nuevas autoridades laborales, con un progra-
ma de gobierno que pretende, según sus autoridades, impulsar la creación de
empleo, pero empleo decente, concepto del que merecen disfrutar también
los trabajadores que actualmente tienen el privilegio de contar con un puesto
de trabajo en la economía formal, y en ello la vigilancia del cumplimiento de
todas las normativas laborales juega un papel fundamental.
La aprobación de una Ley de Higiene y Seguridad del Trabajo, por la que
se creó el inspector de higiene y seguridad ocupacional, dotándosele a dichos
funcionarios de facultades específicas para el cumplimiento de sus funciones
en esa materia, es parte de ese nuevo contexto y viene a dar respuesta a la
problemática que en materia de higiene y seguridad en el trabajo se refleja de
forma aguda en las inspecciones laborales realizadas en el último quinquenio,
pues constituyen más del 50% de las infracciones encontradas.
El Ministerio del Trabajo, encabezado por la ministra del Trabajo, doctora
Jeannette Chávez, primera mujer en ocupar esa importante responsabilidad
desde su creación en 1951, tiene la responsabilidad de incidir en el mejora-
miento del sistema de inspección en su conjunto, en forma directa a través del
fortalecimiento del cuerpo de inspectores y de procedimientos internos so-
bre la forma más efectiva de llevar a cabo una inspección en el centro de tra-
bajo, y en forma indirecta y coyuntural en la revisión del actual proyecto de
Ley General de Inspección del Trabajo, que si bien el contenido de dicha
propuesta representa un avance en relación con la normativa vigente, puede
ser objeto de mayores análisis, pues todavía se encuentran en dicha propuesta
aspectos que no contribuyen a que la inspección laboral sea un mecanismo
eficaz para la vigilancia del cumplimiento de las normas laborales tanto lega-
les, reglamentarias y/o convencionales.
Debe haber un mayor esfuerzo cualitativo y cuantitativo en materia de ins-
pección del trabajo. Los resultados del último quinquenio deben ser sustan-
112 BERTHA XIOMARA ORTEGA CASTILLO

cialmente mejorados, potenciando los recursos materiales y humanos con los

que cuenta la Dirección General de Inspección del Trabajo. Una mejor orga-
nización del trabajo, el establecimiento de un protocolo para hacer las inspec-
ciones, capacitaciones constantes que coloquen al inspector en la posibilidad
de aprender a detectar por encima de lo aparente los verdaderos problemas
laborales existentes en los centros de trabajo, fomentar en éstos el espíritu de
servidores públicos, categoría que le ha sido reconocida por la Ley de Servi-
cio Civil y Carrera Administrativa, ley que así como le otorga estabilidad al
servidor público, y el inspector del trabajo lo es, también le obliga a cumplir
fielmente sus responsabilidades laborales.
Estamos en una coyuntura favorable para todos estos cambios. Hacer de la
inspección del trabajo la herramienta más efectiva para el cumplimiento de
los derechos laborales es para las nuevas autoridades del trabajo de Nicaragua
el gran reto.