ARGENTINA: UN LARGO CAMINO HACIA EL CONTROL CIVIL

SOBRE LOS MILITARES

ERNESTO LOPEZ

PUNTOS DE PARTIDA

El proceso de contrucción del control civil sobre las instituciones militares en Argentina
es el objeto central de estas páginas. Es decir, el proceso que ha conducido a la
subordinación de las instituciones militares a los poderes cívicos, en el marco de una
paralela construcción (o reconstrucción, si se prefiere) del orden republicano1, tras la
salida del poder de los militares, a fines de 19832.

Este control civil es indispensable para administrar y desarrollar un sistema de defensa

acorde con un orden republicano que se precie de tal, en cualquier país.

En experiencias históricas como la argentina y otras del marco latinoamericano, la

construcción del control civil se vincula a la superación de la autonomía militar. Se sabe:

1
Uso, a la manera en que los padres fundadores del constitucionalismo estadounidense expusieron en El
Federalista, el concepto de república como sinónimo del de democracia representativa.
2
Los militares tomaron por última vez el poder en Argentina, mediante un golpe de Estado, en 1976 para
retirarse a fines de 1983. Sabido es que Argentina padeció un largo ciclo golpista cuyo comienzo es datado
por no pocos analistas en 1930, con el derrocamiento del entonces presidente Hipólito Yrigoyen. Esto
resulta cierto si se atiende exclusivamente a los golpes militares que resultaron exitosos. Efectivamente se
registran golpes militares triunfantes en 1943, 1955, 1966 y 1976, además del de 1930. Pero el recurso al
golpe del Estado es mucho más viejo en la historia política argentina. Se lo encuentra en 1890, asociado a
una frustrada pero fructífera revolución –la llamada por nuestra historiografía Revolución del 90- que
fracasó pero de todos modos dio orígen, como efecto inmediatamente posterior, a una renovación del
sistema político. Diez años antes, es decir en 1880, un gobernador de la Provincia de Buenos Aires procuró
interrumpir sin éxito, también mediante un golpe de Estado, una renovación presidencial con la que no
acordaba. Y aún en 1874, el mismísimo Gral. Bartolomé Mitre –tenido hoy como un prócer por los
sectores más recalcitrantemente liberales de la Argentina- encabezó otro fallido intento golpista de motivo
similar al anterior. Esto para mencionar apenas las intentonas más relevantes.
 2

luego de la entrega del poder por parte de los militares y de la reaparición de gobiernos
civiles, aquellos intentan conservar “prerrogativas”, como en su momento las ha
denominado Alfred Stepan, o márgenes o enclaves de autonomía, como ha sido evidente
y sigue siéndolo en el caso que nos ocupa (y en otros), con el objeto de sustraerse a dicho
control civil. La autonomía castrense opera como antídoto de la subordinación.

La construcción y administración de un sistema de defensa queda así inevitablemente

encerrada dentro un paralelogramo de fuerzas. De una parte, unos buscan mantener
capacidad de influencia y/o control sobre los temas de la defensa pero, además, más en
general, sobre el proceso de desarrollo de la restauración democrática. De otro, la otra
parte busca –o debería hacerlo- afianzar su responsabilidad de conducción y de mando: al
fin y al cabo quienes resultan elegidos para gobernar en un sistema democrático los son
para hacerlo sobre todos los órdenes de la vida nacional y no solamente sobre algunos. El
compromiso de los gobernantes civiles con la responsabilidd de comando de las
instituciones militares no siempre es sólido. Por errores de concepción o por
conveniencia o cálculo político suelen presentarse moras y/o demoras en el ejercicio de
aquel comando, que no favorecen al campo civil en su pugna contra la autonomía militar.
En rigor, no conozco ningún caso latinoamericano reciente de transición desde una
dictadura a un restablecimiento democrático –entre ellos, desde luego, el argentino- en el
que el dilema control civil vs. Autonomía castrense no se haya planteado de un modo u
otro.

La recién mencionada noción de control civil remite al universo conceptual elaborado por
Samuel Huntington en su conocídisimo El Soldado y el Estado. Está estrechamente
ligada a la de relaciones cíviles-militares, así como a la significativa cuestión analítica
que inquiere cómo conseguir la subordinación militar a los poderes públicos en el
contexto de sistemas políticos que proclaman y procuran la primacía de gobiernos civiles.

2
 3

He examinado analíticamente los conceptos y problemas aludidos precedentemente en

varios trabajos. Para aliviar la exposición de lo que sige remito a ellos a quienes se
interesen por cuestiones conceptuales3.

Argentina es, de los países que han emergido de la larga noche de las dictaduras
latinoamericana, probablemente el que más adelante ha llegado en materia de
redefinición de las relaciones cíviles militares y de control civil. Ha juzgado -y continúa
haciéndolo- a los genocidas de la última dictadura ella misma; ha desterrado
tempranamente la Doctrina de la Seguridad Nacional (DSN) del interior del universo
conceptual de las instituciones militares4; ha elaborado un sólido marco jurídico para
sostener la primacía de los poderes públicos y alcanzar la subordinación militar; ha
desarrollado capacidades civiles para conducir la defensa y la política militar; ha
desarrollado asimismo un ministerio de defensa en el que los militares en servicio activo
no tienen, como debe ser, ninguna función y es en cambio un funcionariado civil el que lo
conduce en su totalidad; ha elaborado variados procedimientos cívicos (parlamentarios,
judiciales, etc.) que son ya rutinas –por tanto, un activo frente a la cuestión del control
civil y la superación de la autonomía castrense- en materia de justicia relativa a los
militares, administración del presupuesto de defensa, ascensos y relevos del personal
militar con rango de oficiales superiores, entre otros temas de importancia.

Este proceso lleva ya 23 años de desarrollo y ha atravesado por diversos momentos. En lo

que sigue se examinará básicamente 3 de ellos: los que corresponden a los gobiernos de
Raúl Alfonsín (1983-1989), Carlos Menem (1989-1999) y Fernando De la Rúa (1999-
2001). Cada uno de estos tuvo sus caracterísiticas y peculiaridades que, dicho sea de
paso, son inabarcables en el escueto espacio de que se dispone para este trabajo. Por una
de esas curiosas conjuras del azar, en cada uno de ellos se dio un paso singularmente
importante en la marcha hacia el control civil, en el plano legislativo. En efecto, las leyes
3
Véanse, por ejemplo, “A construcao do controle civil: Argentina, Brasil e Chile”, en H. Saint Pierre y S.
Mathias, Entre votos e botas. As forcas armadas no labirinto latino-americano do novo milenio, Ed.
UNESP, Franca, 2001; y “Latin America: Objective and Subjective Control Revisited”, en D. Pion-Berlin,
Civil-Military Relationas in Latin America. New Analytical Perspectives, The University of North Carolina
Press, Chapel Hill, 2001.
4
Persisten aun, sin embargo, tanto incrustaciones ideológicas cuanto fragmentos de un tono moral, en las
instituciones militares, fundadas en el universo de valores que se desprende de la DSN.

3
 4

de Defensa, Seguridad Interior, e Inteligencia Nacional se sancionaron, respectivamente

en los años 1988, 1992 y 2001. Se ha elegido prestar especial –aunque no exclusiva-
atención a ese tríptico jurídico y a las condiciones bajo las cuáles cada uno de esos
intrumentos se generó, pues exponen de manera sintética algunos rasgos centrales del
decurso hacia el control civil.

Antes de entrar al examen de cada uno de los tres momentos seleccionados, se efectúa un
modesto análisis de cuatro condicionantes fundamentales que han pautado y/o incidido
sobre aquel proceso.

El camino ha sido arduo, se ha vanzado a veces a los tumbos y los riesgos han sido por
momentos altos. Pero es posible decir que en Argentina, a 23 años del retorno a la
democracia, el saldo es a la postre muy positivo.

ELEMENTOS CONTEXTUALES

Cuatro condicionantes fundamentales

El proceso de construcción del control civil ha tenido en Argentina 4 condicionantes

fundamentales:
a) las secuelas dejadas por el terrorismo de Estado;
b) la revalorización de la democracia evidenciada tras el desalojo de los militares en
1983;
c) la transición por colapso;
d) el desarrollo de la globalización.
Se examinará brevemente, a continuación, estos cuatro asuntos siguiendo el orden
apuntado.

4
 5

Secuelas del terrorismo de Estado

La Argentina fue desvastada por la dictadura instalada luego del golpe de 1976, que se
autodenominó Proceso de Reorganización Nacional. En el Prólogo del Nunca Más –un
informe elaborado en los comienzos del gobierno de Raúl Alfonsín por una comisión
independiente para dar cuenta de las atrocidades cometidas durante ese período- Ernesto
Sábato definió aquella dictadura como “la más grande tragedia de nuestra historia, y la
más salvaje”.

En aquellos años, al amparo del aparato estatal, se practicó una sistemática política de
terror que se abatió de manera prácticamente indiscriminada sobre la sociedad. Su
recurso central fue la desaparición de personas, pero asimismo se practicaron la tortura, el
robo de niños, la violación de prisioneras, las detenciones ilegales, el robo de los bienes
de los desaparcidos o detenidos, la extorsión y otros deleznables abusos y atrocidades.
A estos comportamientos basados en un salvajismo ilimitado se los caracterizó con el
concepto de “terrorismo de Estado” en diversos trabajos y análisis que se aplicaron al
estudio de aquellos años.

Esta experiencia dejó secuelas y consecuencias que tuvieron luego un peso significativo a
la hora de la redefinición de las relaciones civiles-militares, de la plasmación de una
política de defensa y de la reconstrucción del orden republicano. Las dos más importantes
fueron, a mi juicio:

a) la lucha por el establecimiento de la verdad y el enjuciamiento de los

responsables de las atrocidades cometidas, que acompaña hasta el presente el
decurso de la reencontrada democracia;

b) la revisión de la DSN en el interior de las instituciones militares, el regreso a la

primacía de la Doctrina de la Defensa Nacional (DDN), y el debate sobre la
conveniencia de separar (o no) las funciones de defensa de las de seguridad
interior.

5
 6

La exigencia de verdad y justicia impulsada por esos fenomenales ejemplos de

consistencia ética y perseverancia que son las Abuelas y las Madres de Plaza de Mayo y
los organismos de derechos humanos que las han acompañado fue apoyada y sostenida
por amplios sectores de la sociedad argentina. Incaudicables, no cejaron en su empeño ni
en los momentos más aciagos. Los militares, desde el otro campo, basados en sus
propios recursos de poder, en los apoyos que le concedieron diversos segmentos
corporativos (grupos de abogados, sectores de la Iglesia y grupos empresarios entre los
más notables) y en las claudicaciones de la clase política(las leyes de Punto Final y de
Obediencia Debida de Alfonsín y los indultos de Menem, por casos) procuraron
impunidad y resistieron los embates.

Así, quedó establecido un campo de batalla cuyos avatares acompañaron el decurso

democrático desde 1983. Estuvieron en la base de los primeros levantamientos
“carapintadas” 5, condicionaron la construcción institucional republicana e incidieron
sobre la recuperación de una ética para la demoracia. Especial importancia tuvieron los
“combates” en el campo judicial, donde se libró una lucha –que, en rigor, continúa
librándose hoy- contra la impunidad, las “prerrogativas” y la pretensión de autonomía de
las instituciones militares, como ya se ha indicado.

Por otra parte la DSN, como se sabe, con su propósito general de defensa del “Mundo
Libre”, su simplista interpretación de la bipolaridad y su obtusa lectura de la lucha
ideológica y de la defensa de las “fronteras interiores” condujo a una fusión de las
misiones de seguridad interior y defensa, que proyectó el quehacer militar hacia la

5
Estos levantamientos fueron: el de Semana Santa (1987), el de Monte Caseros (enero de 1988), el de Villa
Martelli (diciembre de 1988), y el del 3 de diciembre de 1990. No se trató de golpes de Estado clásicos,
pues ninguno de ellos tuvo por propósito el derrocamiento de un gobierno constitucional. Sí puede decirse,
en cambio, que intentaron imponerle decisiones al poder político, cosa que en medida variable consiguieron
en los 3 primeros. También puede señalarse que un componente importante de la motivación de aquellos
fue un conflicto interno al Ejército, que lo venía recorriendo larvadamente desde el fin de la guerra de
Malvinas. Los “carapintadas”, suboficiales y oficiales con rango hasta coronel, se definían como
profesionales preparados para la acción (por eso se embetunaban la cara). Malvineros en su buena mayoría,
insurgieron contra sus superiores a quienes descalificaban con el mote de “generales de escritorio” y a
quienes endilgaban también falta de responsabilidad en la defensa de los oficiales jóvenes que estaban
próximos a ser procesados por delitos cometidos durante el terrorismo de Estado.

6
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vigilancia (y el castigo) de sus connacionales y encuadró conceptualmente –en el caso

argentino- la travesía represiva de los hombres de armas hacia el abominable summum
del terrorismo de Estado. La sencilla pregunta que colocó el retorno de la democracia:
¿qué hacer con los militares? originó y dió impulso a un debate sobre la DSN –que, en
rigor, fue más bien una dura controversia- y a una larga discusión sobre la conveniencia
de regresar a la DDN y de separar las funciones de defensa y las de seguridad interior,
cuyas referencias inmediata fueron las atrocidades y abusos cometidos durante el
terrorismo de Estado, y el fracaso en la guerra de Malvinas6. Es posible decir que
prácticamente todo el andamiaje jurídico e institucional desarrollado en Argentina a
propósito de las relaciones civiles-militares y la política de defensa está permeado por
aquella discusión, desde 1983 a la fecha.

Revalorización de la democracia

Por caminos que aún hoy no has sido suficientemene estudiados, la sociedad argentina
revisó en los años del Proceso su historia política antecedente, su propia experiencia en
materia de relación con la democracia y su valoración de ésta. No se sabe bien cómo
ocurrió pero sí es completamente evidente que hacia 1983 la ciudadanía argentina había
soldado un sólido consenso en torno del valor de la democracia7.

Es este consenso el que sostuvo la institucionalidad democrática en los momentos más

dramáticos de la travesía iniciada en el año mencionado arriba: los 4 levantamientos
“carapintadas” y la profundísima crisis de finales de 2001, que arrastró al abismo al
gobierno de Fernando De la Rúa. En situaciones similares en épocas anteriores, la
posibilidad del golpe de Estado hubiera estado presente. En los momentos mencionados,
en cambio, el recurso al golpismo no se presentó sencillamente porque no se hallaba
disponible pues carecía de asideros en la sociedad. Debe señalarse, asimismo, que el

6
La DSN favoreció el desarrollo de capacidades volcadas a la seguridad interior y desestimuló las
vinculadas a las formas convencionales de la guerra, asunto del que hubo evidencia empírica en Malvinas.
7
Las atrocidades padecidas durante el Proceso y experiencia de la guerra de Malvinas probablemente
aportaron elementos fundamentales a aquella revalorización.

7
 8

contexto internacional no ayudaba tampoco en nada a la posibilidad de existencia de

intentonas golpistas.

La transición por colapso

La mayoría de los procesos de transición latinoamericanos desde regímenes dictatoriales

a la democracia se basó en un pacto establecido entre los militares y las dirigencias
civiles. Tácito o explícito, dicho pacto marcó las reglas del juego del camino a seguir. Así
sucedió, por ejemplo, en Brasil, Chile y Uruguay, países que por diversas razones
convienen como patrón de medida de la experiencia argentina.
En ésta, la transición tuvo también un comienzo pactado. El ex general Jorge Videla, en
los finales de su período de gobierno8, previas conversaciones con el medio civil,
convocó a un “diálogo político”. Poco más tarde, ya en el período del también ex general
Roberto Viola, se formó una asociación de partidos dispuestos a conversar sobre las
posibilidades y caminos de una transición, que se denominó Multipartidaria.

El desarrollo de los acuerdos iniciales y su conversión en un pacto que fijara pautas,

cronogramas y características del proceso que debía conducir a la reinstalación de un
régimen democrático no llegó a concretarse. Las disensiones internas al campo militar –
patentizadas en el temprano reemplazo de Viola, que fue reemplazado por el gral.
Galtieri9- anticiparon la existencia de dificultades. Pero lo que sepultó la pretensión
pactista –y, claro está- controladora de los militares fue la derrota de Malvinas. Esta
circunstancia marcó el pasaje de un contexto de pacto a otro de colapso10. Los militares
perdieron buena parte de los apoyos con que contaban en la sociedad y se ganaron una
reprobación que fue poco menos que generalizada. Sus bases de sustenciación, tanto

8
Los jefes militares del Proceso evitaron la entronización de un déspota, como lo había sido el Gral.
Onganía en 1966. En su lugar establecieron acuerdos para proceder a la sucesión periódica de los
presidentes de facto. Así ocurrió con Videla.
9
Este general, con sentencia judicial condenatorias en primera y segunda instancias fue beneficiado por los
indultos establecidos por Carlos Menem. Con base en la argumentación de que su sentencia no estaba en
firme, debido a que tenía pendiente un recurso ante la Corte Suprema, pudo conservar su grado militar, a
diferencia de los anteriores.
10
Esta conceptualización: “transición”, “consolidación”, “transición pactada” y “transición por colapso” es
Guillermo O´Odonnell. Véase G. O´Donnel, P. Schmitter y L. Whitehead, Transiciones desde un gobierno
autoritario, Buenos Aires, Paidós, 1988; en particular, vol 2, pp. 22 y ss.

8
 9

internas como internacionales, quedaron severamente dañadas. Sin embargo, la dirigencia

política de entonces no fue capaz de aprovechar cabalmente las alternativas que se le
abrían. Lo más importante, quizá, fue que desechó la posibilidad de instalar un gobierno
civil de transición o de coalición que reemplazara al de Galtieri y condujera el retorno a
la democracia.

Así las cosas, la transición argentina terminó siendo peculiar. No hubo finalmente pacto
pero tampoco una entera derrota política de los militares y una plena ocupación de los
espacios y recursos de poder por parte de los civiles, que los ubicara en una sólida
posición de predominio y control con respecto a los militares. Como consecuencia de
esto, los uniformados, aun en medio de una debilidad política muy marcada, condujeron
el proceso de reinstitucionalización democrática hasta el final. Hubo finalmente,
entonces, una transición por colapso con las particularidades que se acaba de sumariar.

No es del caso desarrollar aquí la historia política de este complejo período. Basta con
señalar que, como ha conceptualizado con razón Guillermo O´Donnell, de las alternativas
de transición la de colapso es la que “con mayor probabilidad conduce a un tipo más
completo, menos restringido, de la democracia”11. A su modo de ver, la ausencia de
pactos abría la posibilidad de avanzar más rápido y con menores restricciones hacia la
democracia política. Pero, también, en ausencia de acuerdos que amarraran compromisos,
las transiciones por colapso se presentaban como las más afectables en términos de
estabilización y las que corrían más riesgos de reversión.

Esta última previsión de O´Donnell se cumplió casi al pie de la letra. En la Semana Santa
de 1987 la eclosión del fenómeno “carapintada” puso en blanco sobre negro las
turbulencias que se venían arrastrando. Y abrió el ciclo de los 4 levantamientos militares
que se sucedieron hasta finales de 1990. La primera, en cambio, es decir, la posibilidad
de avanzar sin restricciones hacia la democracia política no se cumplió plenamente
debido al poder remanente que conservaron los militares y a las limitaciones de la clase

11
Ibid., p. 23.

9
 10

política que, ya evidenciadas en el período inmediatamente precedente, no desaparecieron

–como no podían hacerlo- durante el gobierno de Alfonsín.

En rigor, como se verá más adelante, las moras y demoras que lastraron la redefinición de
las relaciones civiles militares y el avance del control civil se debieron en buena medida a
esas limitaciones.

El desarrollo de la globalización

A mi modo de ver, el definitivo despegue de la globalización viene asociado a la caída

del Muro de Berlín, a la posterior implosión y desaparición de la Unión Soviética, y al
final de la Guerra Fría. Libre de las ataduras y los constreñimientos que el “equilibrio del
terror” –es decir, el equilibrio nuclear entre el Este y el Oeste que establecía una mutua
destrucción asegurada- le imponía, la economía capitalista afianzó el salto hacia una
nueva fase a escala mundial, acompañada de profundas mutaciones en el campo de la
cultura, las comunicaciones y el desarrollo tecnológico, entre otros planos.
Terminó la bipolaridad, se afirmó una superpotencia solitaria –bien que en un orbe
caracterizado por una mayor interdependencia lo cual le hace muy costoso, en términos
de legitimidad, un comportamiento unilateral impositivo- reapareció un mundo de
naciones y de asociaciones regionales. En fin, se dieron una serie de significativas
mudanzas que redefinieron la naturaleza de los problemas de la seguridad internacional,
propiciaron actualizaciones en materia de percepciones de amenaza y doctrinas de
defensa, alentaron la formación de bloques y la tendencia a la convergencia en materia de
gestión de la seguridad regional o subregional, etc.

Como ha sido mencionado ya, los 4 condicionantes que se acaba de examinar

someramente funcionaron como contexto de la reinstalación democrática y del proceso
de construcción del control civil proyectando en consecuencia influjos, desafíos y
exigencias sobre la nueva construcción en curso.

10
 11

LA REDEFINICION DE LAS RELACIONES CIVILES MILITARES:

MOMENTOS

El Gobierno de Alfonsín

Se trató de un período en el que hubo 3 arenas descollantes en materia de redefinición de

las relaciones civiles militares y de avance del control civil:

a) los juicios a los militares por los delitos cometidos durante el terrorismo de
Estado;
b) la llamada reforma militar, proyecto que sostenían distintos actores políticos de
la época, incluído el oficialismo. Involucraba dos asuntos mayores
interrelacionados, pero que a los fines analíticos conviene discernir:
b1) la reforma orgánica y funcional de las Fuerzas Armadas, visto el rotundo
fracaso en la guerra de Malvinas;
b2) la reforma doctrinaria destinada a erradicar la DSN de su interior, a la que se
veía como el sustrato fundamental del terrorismo de Estado y a la que se la
consideraba, asimismo, fuente primaria del abandono del interés por la
formación profesional en materia de guerra convencional, que se pagó caro,
luego, en Malvinas; esta reforma implicba el retorno de la DDN;
c) la Ley de Defensa.

La inexistencia de acuerdos previamente amarrados, la capacidad de resistencia de los

militares y las limitaciones de la clase política se combinaron para pautar un ciclo
signado por avances y retrocesos, marchas y contramarchas, éxitos y fracasos.

Juicios

En materia de juicios a los militares se arrancó a todo tren. Se modificó el Código de

Justicia Militar para que fuera la justicia civil la que actuara en segunda y tercera

11
 12

instancias, dejando sólo la primera en manos de tribunales militares. Y se dispuso el

procesamiento de las tres primeras juntas militares.

Esta iniciativa, que implicó la decisión de sentar en el banquillo de los acusados a

personajes otrora todopoderosos que decidieron sobre la vida y la muerte de miles de
argentinos fue conmocionante y alentadora a nivel de la sociedad. Sin embargo, pronto se
vió que las cosas venían complicadas. El tribunal militar de primera instancia
interviniente decidió darle de largas al asunto. Finalmente se le retiró la causa que pasó
directamente al tribunal civil de segunda instancia. Sobrevino entonces un fallo
condenatorio, a comienzos de diciembre de 1985, que fue ratificado por la Corte Suprema
a fines del mismo mes. El proceso fue largo, expuso penurias y aberraciones hasta
entonces no suficientemente conocidas a nivel masivo y motivó un amplio debate a nivel
de opinión pública. La sentencia fue reconfortante y fue acompañada por un mayoritario
beneplácito. Abrió, sin embargo, un camino que el gobierno temía y que hubiera
preferido evitar: el descenso en materia judicial por la cadena de mandos hacia las
jerarquías inferiores.

Los tejes y manejes del gobierno a propósito de lo anterior mostraron que, en rigor, su
posición frente a los que sin haber estado en la primera línea decisoria habían delinquido
sin atenuantes, no era consistente. Buscó por todos los medios un camino de salida que
evitara la ampliación de los juicios. Luego de intentar algunas maniobras que resultaron
inconducentes, optó por sancionar la ley de Punto Final, mediante la cual procuró,
colocando un plazo exiguo, limitar las presentaciones judiciales contra los militares. La
justicia, empero actuó expeditivamente y precipitó el fracaso de la intentona. Luego vino
el primer levantamiento “carapintada”, detrás del cual sobrevino la concesión final: la
Ley de Obediencia Debida, sumisamente exculpatoria, otorgada en junio de 1987.

Así, la pelea por el control civil –a la que en este caso conviene observarla desde la óptica
de la lucha contra la autonomía y la conservación de prerrogativas- vivió un primer
capítulo del cual el sector civil no salió bien parado. Alfonsín perdió buena parte de su
crédito político. Y lo que se había iniciado como una gran promesa generando una

12
 13

intensa expectativa en vastos sectores de la sociedad, terminó como una claudicación. De

aquí esta extraña paradoja argentina (una de tantas): ningún otro país de la región
consiguió avanzar tanto –si se miran los fríos números- como la Argentina en materia de
juicios a los militares, en los comienzos de su proceso de redemocratización. Sin
embargo todavía hoy se mantiene una sensación de frustración y de fracaso en la mayoría
de la ciudadanía, cuando se evoca aquel período.

Reforma militar

La reforma militar tuvo también un decurso tornadizo. En el plano orgánico se avanzó

sobre algunos puntos importantes, como la eliminación de los cargos de Comandantes en
Jefe en el organigrama de las fuerzas; el intento de fortalecer el Estado Mayor Conjunto
(EMC) definido como órgano de trabajo del Ministerio de Defensa; y la recuperación y
puesta en manos de un funcionariado civil del mencionado ministerio. Pero no se avanzó
sobre una reestructuración mayor que afectara el resto del dispositivo orgánico de las
Fuerzas Armadas. Hubo planes preparados por el EMC. Pero hubo vacilación y
reluctancia en la dirigencia política. Con el fracaso de Malvinas fresco, que abría
naturalmente las puertas a una renovación, se dejó empero pasar la oportunidad.

En materia de DSN hubo un intensísimo debate que abarcó a los políticos, a los
uniformados, a los medios, al mundo académico y a los organismos de derechos
humanos, entre otros. La posición militar era prácticamente irreductible en su aceptación
de aquella. Con sus comandantes enjuiciados aduciendo en su defensa que habían
aniquilado a la “subversión apátrida” y vigente todavía un mundo bipolar, la DSN
constituía la atmósfera ideológica que les permitía respirar y ensayar alguna
autojustificación.

No obstante, algunos avances se consiguieron y algunas posiciones fueron ganadas en

beneficio de su erradicación del seno de las FFAA. La más importante fue, sin dudas, la
prolija distinción que quedó establecida en la ley de Defensa entre las misiones de
defensa y las de seguridad interior, lo que acarreó la circunscipción de la defensa a la

13
 14

preparación para la acción y a la respuesta frente a agresiones de orígen externo, e

implicó asimismo la restricción de la actuación de los propios militares a ese campo.

Este apartamiento de los militares de las misiones de seguridad implicó una valoración
negativa de lo preconizado por la DSN. Y la circunscripción de aquellos a la defensa
nacional supuso tanto una revalorización de esta función, como una velada crítica a la
desmotivación profesional que la DSN introdujo en las Fuerzas Armadas argentinas
respecto de la modalidad convencional de la guerra.

Ley de Defensa

En lo que respecta específicamente a la Ley de Defensa cabe decir -aparte de las

consideraciones anteriores sobre los aspectos más vinculados a la lucha ideológica que se
libraba en aquel entonces- que estableció con claridad, por un lado, los mecanismos que
debían pautar las relaciones entre el poder constituído y los institutos castrenses, en
terminos de subordinción de éstos a los primeros. Y por otro, que delimitó, circunscribió,
desplegó ordenadamente derivaciones y consecuencia de los criterios rectores que la
sustentan (subordinación militar, diferenciación entre defensa y seguridad interior,
ligazón de la defensa exclusivamente al enfrentamiento de agresiones de origen externo,
y circunscripción del quehacer militar a la defensa) y previó, asimismo, la sanción de
disposiciones legales ulteriores.

La sanción de la Ley fue, empero, un pequeño parto de los montes. Instrumento

indispensable para afianzar el control civil, sustentar la reforma militar y formalizar el
reencuadre doctrinario, tardó excesivamente en ser aprobada. En abril de 1985 el
oficialismo presentó un proyecto de ley ante la Cámara de Diputados. Aunque parte de la
oposición no la apoyó (el peronismo entre otros partidos) fue aprobada en agosto del
mismo año. Pasó entonces al Senado donde fue largamente discutido. Los senadores
peronistas, divididos entre sí, terminaron presentando tres proyectos alternativos, que se
sumaron al que venía de origen. Finalmente consiguieron compatibilizarlos a todos en un
quinto proyecto, que fue aprobado en octubre de 1986 y retornó a Diputados, la Cámara

14
 15

iniciadora, donde terminó en un cajón durmiendo el sueño de los justos. Recién a fines de
1987, es decir, después del primer levantamiento “carapintada”, la Cámara de
Diputados elaboró un nuevo proyecto basado en un acuerdo de radicales y peronistas.
Esta vez, claro, como se dice vulgarmente, las papas quemaban. Fue aprobado el 30 de
diciembre de 1987; pasó al Senado que también le dio su aprobación el 14 de abril de
1988. Es decir, llegó con posterioridad a la sanción de la Ley de Obediencia Debida,
aprobada el 5 de junio de 1987 y al segundo levantamiento “carapintada” (enero de
1988).

Todo esto pone de manifiesto las remezones del período, la voluntad de resitencia militar
y las moras y demoras de la clase política. En pocas palabras, revela las dificultades de un
proceso tributario de una transición por colapso sin entera derrota política de los
militares ni plena ocupación de los espacios y recursos de poder por parte de los civiles,
que quedó abierto a juegos y a contrajuegos, y que por no disponer de acuerdos previos
entre los sectores en pugna, dio lugar a una por momentos acuciante inestabilidad.

El menemato y la Ley de Seguridad Interior

Carlos Menem reprimió sin contemplaciones el último levantamiento “carapintada” (3 de

diciembre de 1990), el único sucedido durante los 10 años de su mandato. Afectados por
el desgaste que le produjeron los 3 intentos anteriores y divididos12, perdieron
absolutamente protagonismo luego de este cuarto episodio.

Menem, asimismo, se benefició con la previa limpieza que los generales “de escritorio”
habían propiciado, ddurante el período de Alfonsín, merced al manejo del poder
administrativo dentro de la fuerza, que condujo al retiro del servicio activo de un número
importante de “carapintadas”. Y fue, además, inteligente en el manejo de la política
militar. Designó al frente del Ejército, sucesivamente, a dos respetados generales que
eran veteranos de Malvinas y no habían adherido a los “carapintadas”, con lo que

12
El movimiento se había partido entre los seguidores del teniente coronel Aldo Rico y los del coronel
Mohamed Alí Seineldín.

15
 16

consiguió sustraerles a éstos una de sus banderas mayores. Bajo estas condiciones, pudo
reprimir con dureza el último levantamiento y sentar las bases para una estabilización de
este frente de tormenta.

Por otra parte, para enfrentar los problemas derivados de la herencia del pasado y los
juicios a los militares apeló al recurso del indulto, que concretó en octubre de 1989.
Desacomodada a derecho, injusta, desprolija –pues se indultó a militares que estaban bajo
proceso y sin sentencia, o sin sentencia en firme aún- incluso deleznable desde el punto
de vista ético, esta medida operó sin embargo como bálsamo sobre las instituciones
militares.

Menem, por otra parte, archivó toda pretensión de reforma militar pero operó un giro
copernicano en el posicionamiento internacional de la Argentina en materia de misiones
militares internacionales. Decidió participar en la coalición que acompañó a los EEUU en
la primera guerra del Golfo y despachó dos fragatas que participaron en las operaciones.
Fuertemente criticado internamente y a escala regional, supo sin embargo anticipar el
mundo que se venía13. Incluso andando el tiempo consiguió el status de aliada extra
OTAN para la Argentina.

Todas estas opciones jugaron a favor de apaciguar las relaciones civiles militares y de
afirmar la pauta de subordinación de las instituciones castrenses a los poderes públicos14.
Anexado a todo lo anterior vino el definitivo despegue de la globalización a escala
mundial que, como ha sido mencionado precedentemente, colocó nuevas condiciones que
jugaron a favor del apaciguamiento intentado por el menemismo. En particular, la caída
del Muro de Berlín, la desaparición de la Unión Soviética y la finalización de la Guerra
Fría desactivaron la DSN. La alineación con Occidente y el cuidado de las “fronteras

13
En diversos seminarios internacionales en los que participé en aquellos años, fui testigo de la ácida
crítica que le propinaban académicos de Brasil, de Chile y de la propia Argentina que hoy no sustenta ya
aquellas posiciones. Incluso los gobiernos de Chile y Brasil han mudado las posiciones que sostenían en
aquellos años iniciales.
14
Esta afirmación no implica juicio de valor sobre la calidad política de estas iniciativas que como bien se
sabe estuvieron ligadas a otras de naturaleza económica y social que terminaron siendo nefastas para la
Argentina, ni desconocimiento de los graves problemas que provocaron con posterioridad.

16
 17

interiores” dejó de tener sentido pues su objeto se había esfumado, con lo que resultó
completamente natural darle una nueva vuelta de tuerca al dispositivo previsto por la Ley
de Defensa.

Fue así que se sometió a trámite parlamentario al Ley de Seguridad Interior, que reguló
esta actividad, previó los mecanismos internos para su atención, dejó claramente
establecida la responsabilidad primaria de las instituciones de seguridad (policías,
gendarmería nacional y prefectura naval) en la gestión de aquella. Otorgó un papel
meramente secundario, de apoyo, a las Fuerzas Armadas, a las que sólo
excepcionalmente y mediando la intervención del Parlamento se le asignó posibilidades
de participación directa sobre la seguridad pública. Fue sancionada en el año 1992.

A pesar de la gravosa herencia que dejó su decenio, es inegable que hacia finales de 1990
se alcanzó un punto de inflexión en materia de relaciones civiles militares. El tema de los
juicios a los militares y el tratamiento en general de la trágica herencia del pasado quedó
encapsulado. Si Alfonsín había intentado una neutralización del pasado, Menem procuró
lisa y llanamente su superación por una vía completamente espuria y deletérea. Obtuvo
resultados de corto plazo aunque la cápsula que fabricó, como se vería con el paso del
tiempo, no resultó resistente. Hoy los indultos han sido revisados y se ha sentado
jurisprudencia en el sentido de que los crímenes de lesa humanidad son imprescriptibles y
no les cabe la aplicación de ese instituto (indulto). Y las leyes de Punto Final y
Obediencia Debida se han declarado lisa y llanamente nulas. Se ha reabierto así un
camino idóneo para el establecimiento de la verdad y la justicia. Sin embargo, el
reprobable atajo menemista surtió efectos en su momento y colaboró en la desactivación
de una situación conflictiva que puso en jaque la estabilidad democrática. Es posible
decir, incluso, que la recuperación de la iniciativa gubernamental en materia de relaciones
civiles militares y el avance en materia de ordenamiento de la gestión de la seguridad
interior terminaron favoreciendo un incremento del control civil sobre las fuerzas
armadas.

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El último componente del tríptico

En el año 2001, pocos meses antes de la caída de De la Rúa, se aprobó la ley de

Inteligencia Nacional.

Este era un terreno escasamente normado y, por tanto, abierto a la generación de

cualquier clase de abuso. Constituía, sin embargo, una materia que era imprescindible
normalizar en procura de enterrar definitivamente el cuidado de la “frontera interior” o
“ideológica” y afirmar el control civil15.

El menemismo había evitado comprometerse con el tema. El manejo discrecional de los

fondos reservados de la Secretaría de Informaciones del Estado (SIDE) resultaba un
atractivo lubricante para hacer funcionar mejor la maquinaria propia y ganar voluntades
ajenas cuando era menester. Además, el acopio de información, de carpetas o dossiers
sobre instituciones y personas facilitaba –en ocasiones- negociaciones y consentimientos.
Con la llegada de la llamada Alianza al poder, en 1999, el panorama varió. La
discrecionalidad y el abuso menemista habían predispuesto a una buena parte de la clase
política a trabajar para poner un freno a lo que venía ocurriendo. Fue así que se elaboró
un proyecto de ley que tuvo un apoyo multipartidario, para regular la actividad y el sector
de manera eficiente e idónea.

Sin embargo, dos asuntos vinieron a complicar las cosas. Por un lado, desde hacía tiempo
ya se venía ejerciendo sobre diversos actores e instituciones del sistema político nacional
y sobre las propias Fuerzas Armadas, presión e influencia para que las instituciones
militares se involucraran en la lucha contra el narcotráfico. Desde diversas agencias
gubernamentales de los Estados Unidos –en particular desde el Comando Sur- se
trabajaba en ese sentido.

15
Participo de la idea de que las leyes no cambian per se las prácticas sociales. Pero pienso, como muchos,
que pueden favorecer la modificación de estados de cosas consolidados, si ayudan a que nuevas conductas
y, más tarde, nuevas rutinas se incorporen a la gestión de instituciones y a la vida social en general.

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Como se ha visto ya, el dispositivo articulado por las leyes de Defensa y Seguridad
Interior impide, en el caso argentino, que los militares asuman tareas vinculadas a este
último asunto y los circunscribe a atender los problemas derivados de la primera. Y desde
luego, resulta absolutamente bizarro pretender que el narcotráfico es una cuestión
concerniente a la defensa nacional. Aquella prédica, sin embargo, ganó algunas
voluntades.

Más tarde, tras el 11/09, vinieron nuevos argumentos. El terrorismo internacional –que
algunos dirigentes argentino vinieron a descubrir en Manhattan y no con los atentados
contra la Embajada de Israel en Buenos Aires o la mutual judía Amia- e inmediatamente
después las “nuevas amenazas” fueron invocados como nuevos motivos para reintroducir
a los militares en la gestión de la seguridad interior.

Paradojalmente, el propio presidente de aquel entonces, que había sido quien había
remitido el proyecto de ley al Congreso –en éste, el proyecto de ley aludido era llamado
“Proyecto De la Rúa”- y su ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, probablemente
influídos por la prédica norteamericana, mudaron de parecer. ¡Y comenzaron a trabajar
en contra del mismo!, para lo cual no tuvieron empacho en involucrar a varios jefes
militares (notoriamente, a los generales que se desempeñaban como Jefe del Estado
Mayor Conjunto y como Jefe del Estado Mayor del Ejército).

Pero el esfuerzo fue en vano. El proyecto originario había concitado un sólido consenso
que se mantuvo firme. Y el Congreso terminó aprobandolo a pesar de que ya no contaba
con el apoyo ni del Presidente ni del de su ministro de Defensa.

FINAL
Tal vez bajo la noche,
la gente saca su ternura a ver
si algo le han dado, si algo le ha dolido,
charla un poco, desteje su cansancio,
suelta un pájaro y sueña hasta mañana.

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Juan Gelman

Como se decía al comienzo, pese a los remezones y problemas se ha recorrido ya un

largo pero exitoso camino en materia de relaciones civiles militares y de establecimiento
y administración de un sistema de defensa que funcione bajo el control civil, que es lo
que corresponde a cualquier orden republicano que se precie de tal.

Hoy en día se continúa avanzando en materia de control civil a partir de la decidida

conducción del actual presidente, Néstor Kirschner, que tempranamente mostró su firme
voluntad de ejercer el mando16, no ha dudado en llamar a las cosas por su nombre y ha
combatido con tenacidad toda supervivencia ideológica o simbólica, en los institutos
castrenses, de figuras, representaciones y valores remanentes del trágico pasado
inmediato17. También se ha avanzado por la vía de desarrollar organismos y mecanismos
previstos en el tríptico de leyes consideradas arriba, y a través de la corrección y/o
supresión de anomalías y/o bolsones de autonomía persistentes en las fuerzas18.

Como resultado de la declaración de nulidad de las leyes exculpatorias, se ha reiniciado

el juzgamiento de los militares responsables de crimenes atroces y delitos aberrantes.
Inexorable, avanzan el establecimiento de la verdad y la justicia y la extinción de la
impunidad.

16
Ejemplo de ello fue el drástico tratamiento que le dio, a horas de haber asumido la presidencia, a las
pretensiones impositivas del Jefe del Estado Mayor del Ejército saliente.
17
La exclusión de los retratos de los ex generales y presidentes de facto Jorge Videla y Reynaldo Bignone,
ambos ex directores del Colegio Militar de la Nación, que se exhibían allí en un espacio dedicado al efecto
junto a los de otros ex directores, fue una muestra de ello. La forma en que se lo hizo generó alguna
controversia. Pero el fondo es impecable: el Colegio Militar no es el Archivo General de la Nación. Se
trata, antes que nada, de una institución de formación en la que se transmiten saberes y valores. Los retratos
de los dos ex dictadores ocupaban un lugar en un sitio destinado no solo a dar testimonio de quiénes
pasaron por la conducción de la institución, sino también –y por sobre todo- a brindar respeto y
reconocimiento, y a poner de relieve a quienes habían ejercido ese cargo. Es obvia la inconveniencia de
exaltar figuras que no deberían ser objeto de emulación sino de condena, en instituciones de enseñanza.
18
Recientemente, por ejemplo, se descubrió que un destacamente de la inteligencia naval mantenía tareas
de acopio de información sobre dirigentes políticos nacionales y provinciales. Se relevó a los más altos
jefes de la fuerza concernidos por la cadena de mandos con aquel destacamento, se sometió a la justicia
ordinaria a los implicados directamente en el asunto y se abrió un amplia investigación interna para
esclarecer los alcances y ramificaciones que eventualmente pudieran existir.

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La siempre retrasada reforma militar está siendo planeada con responsabilidad y asoma la
posibilidad de su puesta en marcha dentro del mandato restante del gobierno actual.

En fin, examinado en sus ejes troncales, lo hecho hasta ahora por la administración
Kirschner se enrumba sin cortapisas hacia nuevos logros en materia de control civil.

La pluma de Gelman retrató bellamente los contornos de la módica esperanza atesorable

en los años del horror, de la noche y de la niebla. Afortunadamente podemos decir hoy, a
23 años del retorno democrático, la luz del día y no al amparo de las sombras como
antaño, que se ha destejido el cansancio, se ha echado a los pájaros a volar y se puede
seguir soñando.

Puerto Príncipe, 8 de agosto de 2006

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