MATERIAL II PARCIAL DERECHO ADMINISTRATIVO

EL PROCESO ADMINISTRATIVO

El Decreto Legislativo número 152-87, que contiene la Ley de Procedimiento

Administrativo, fue publicado el 1 de diciembre de mil novecientos ochenta y
siete, en el número 25.391 del Diario Oficial “La Gaceta”.

De conformidad con el artículo 154, esta Ley entró en vigencia el uno de enero
de mil novecientos ochenta y ocho.

ÁMBITO DE APLICACIÓN

El artículo 1 de la Ley establece que estarán sujetos a la misma:

1) En primer lugar, los órganos y entidades de la Administración Pública, es
decir, que la sumisión a esta Ley es obligatoria para la Administración Pública, no
para el resto del Estado, es decir, para los órganos de los Poderes Legislativo y
Judicial.
2) En segundo lugar, que esta obligatoriedad solamente se impone
en aquellos procedimientos mediante los cuales la Administración Pública declare,
reconozca o limite los derechos de los particulares.

LA NOCION DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Sentido etimológico
En su sentido etimológico, la palabra “procedimiento”, que deriva del verbo latino
procedo, que a su vez se compone de los vocablos pro (adelante) y cedo
(marchar), significa “marchar adelante”; alude, entonces, a la idea de seguir un
camino para obtener un resultado determinado.

El procedimiento administrativo, entonces, es el cauce formal por el cual se

manifiesta la función administrativa.

Concepto
El procedimiento administrativo consiste en una sucesión ordenada de
actos que culmina en un acto final, en el cual se manifiesta la voluntad de la
Administración Pública, declarando, reconociendo o limitando los derechos o
intereses legítimos de los particulares.
De esta definición se desprende lo siguiente: que procedimiento administrativo
no es cualquier secuencia de actos; lo será solamente aquélla caracterizada por la
presencia de un acto principal y final, precedido y seguido de actos
instrumentales, es decir, que existen en función del principal.

Además, que el acto final del procedimiento, tiene efectos en los derechos o
intereses legítimos de los particulares, verificándolos, ampliándolos o
limitándolos.

Encontramos, entonces, dos tipos de actos: los instrumentales y el acto final.

Los primeros son los que sirven para producir el acto final; el segundo, que es el
resultado inevitable de los primeros, que contiene la voluntad de la
Administración Pública y que tiene el atributo de producir efectos jurídicos que
alcanzan directamente a los particulares.

CLASIFICACIÓN

Partiendo de diversos criterios podemos identificar varias clasificaciones de

procedimientos, pero en esta sede nos limitaremos a aquellas que son más
comunes.
a) Atendiendo a la pluralidad de actividades de la Administración
Por este criterio identificamos el “procedimiento general” y los “procedimientos
especiales”.

El procedimiento general es el regulado por una ley general de procedimiento,

como el que se contiene en nuestra Ley de Procedimiento Administrativo. Los
procedimientos especiales son los creados para una hipótesis particular y concreta
cuyo contenido impone una tramitación distinta de la que corresponde al
procedimiento general: este sería el caso de los procedimientos que se contienen
en leyes especiales (procedimientos tributarios, procedimientos de selección de
contratistas, procedimientos de selección de servidores públicos, procedimientos
de tramitación aduanera, procedimientos para la obtención de permisos o de
licencias, etc.)

b) Atendiendo a su finalidad específica

Según este criterio, los procedimientos se dividen en “constitutivos”,

“declarativos” y “ejecutivos”.
Los constitutivos se caracterizan porque producen, modifican o extinguen
situaciones subjetivas; los declarativos, se orientan a la elaboración de una
decisión; los ejecutivos, son aquellos por los cuales se realiza materialmente un
acto administrativo firme o definitivo.

LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los principios del procedimiento administrativo son los siguientes: oficialidad;

formalismo moderado; celeridad, economía y eficacia; garantía del debido
proceso; conservación del acto administrativo; y escrituriedad.

LA OFICIALIDAD

Este principio se expresa en la siguiente forma: “ iniciado el procedimiento se

impulsará de oficio en todos sus trámites”. Por este principio la Administración
Pública tiene la obligación de instar las actuaciones que sean necesarias para
llegar a la decisión final, sin perjuicio de la intervención de los interesados. No
importa, entonces, la actitud que adopte el interesado o los interesados, la cual
puede ser activa o pasiva, la Administración impulsará por sí mismo el
procedimiento hasta dictar el acto final por el que se decida si lo solicitado o
impugnado por el interesado es o no procedente.

Como puede fácilmente observarse, es radicalmente diferente del proceso civil.

En efecto, en éste, por regir el principio dispositivo, corresponde a las partes
impulsar las actuaciones y aportar los materiales del proceso, y el Juez no
puede proceder ex oficio, pues depende del impulso que las partes impriman en
los trámites. Si éstas no instan el proceso, el Juez no puede sustituir la iniciativa
de éstos.

EL FORMALISMO MODERADO

En la definición de Procedimiento Administrativo se dijo que es “ una sucesión

ordenada de actos”, lo que significa que el procedimiento administrativo, igual
que todo procedimiento, es por esencia formal.

Todos los actos del procedimiento, sean definitivos o instrumentales, deben

revestir ciertos caracteres formales para garantizar la legalidad de los mismos y
el respeto de los derechos de los particulares. Contrario a lo que ocurre con los
particulares, cuya voluntad puede manifestarse sin sujetarse a formas o
formalidades, la voluntad del Estado tiene efectos legales únicamente si se
manifiesta con apego a las formas y formalidades previstas en la ley. Exigencia
que sirve para evitar arbitrariedades y garantizar los derechos a los particulares.
No obstante, la exigencia de estos requisitos no se presenta con la rigidez de las
formas procesales tradicionales, ya que su incumplimiento está condicionado por
el principio denominado formalismo moderado o informalismo, es decir, no se
sanciona necesariamente con la nulidad, con el decaimiento del derecho mal
ejercido o con la aplicación de sanciones de tipo pecuniario. Este principio postula
la simplificación de las formas para dinamizar el procedimiento y
asegurar la con el propósito de obtener un procedimiento dinámico, que
asegure con la emisión de la decisión final, “una pronta y efectiva satisfacción
del interés general”.

Las formalidades que se impongan al procedimiento administrativo, entonces,

deben ser moderadas, asegurando, desde luego, la legalidad de la actuación y
los derechos de los particulares, pero evitando que se coloquen como
obstáculos para la acción administrativa, que la entorpezca, suspenda o
paralice.

Este principio, por tanto, proscribe el excesivo formalismo e impone la obligación

de procurar salvar los errores u omisiones formales, subsanándolos en la forma
indicada en el ordenamiento jurídico, de modo que no obsten a la prosecución
del procedimiento.

Finalmente, es importante precisar que la doctrina acepta el formalismo

moderado o informalismo, pero advierte que rige únicamente para el
administrado, que es quien puede invocar para sí la elasticidad de las normas
del procedimiento, mientras que la Administración no puede eludir válidamente,
el cumplimiento de las formas que el ordenamiento jurídico le haya impuesto.

LA CELERIDAD

Por el principio de celeridad se exige que los trámites no deben sufrir retrasos
injustificados, para que en el menor tiempo posible, pero respetando
lo
establecido en la ley, se emita el acto final.

La celeridad persigue, por tanto, que los procedimientos no se prolonguen

innecesariamente, exigiendo la supresión de todo lo que se constituya en un
obstáculo para la prosecución del procedimiento.
ECONOMÍA

El procedimiento debe desarrollarse evitando complicados y costosos trámites que

no son sustanciales para la formación del expediente. Este principio pretende
enfrentar la tendencia perniciosa de la Administración Pública, a multiplicar las
diligencias, actos o actuaciones del procedimiento, porque, si bien el
procedimiento es un medio para alcanzar un fin, en la práctica, aquélla convierte
el procedimiento en un fin.

La racionalización en la emisión y ejecución de actos o actuaciones, permite una

efectiva economía en el desarrollo del procedimiento. En efecto, si se suprime la
tendencia a realizar diligencias innecesarias (exigir documentos y a realizar
trámites sin importancia), o que no coincidan con el objeto del procedimiento, ni
tiendan a su desenvolvimiento armónico (como la intervención en las
actuaciones de órganos que se limitan a una simple toma de razón) y, en su
lugar, se impone el criterio de que cada acto o actuación debe dictarse para un
objeto preciso, vinculado estrechamente con el fin mismo del procedimiento, se
lograría que el particular interesado y la misma Administración, obtengan el
resultado deseado, es decir, la resolución definitiva, sin dedicar más esfuerzos o
recursos que los estrictamente necesarios.

LA EFICACIA

Por este principio se impone que los actos, diligencias o actuaciones del
procedimiento produzcan los efectos necesarios para impulsar el procedimiento.
Los actos cuyos efectos no estén directamente conectados a la consecución del
fin del procedimiento, no son actos eficaces para lograr que, tanto la
Administración como el particular interesado, alcancen sin dificultades el fin
deseado.

Este principio postula, entonces, que solamente serán eficaces para alcanzar el
fin propuesto, aquellos actos cuyos efectos impulsen directa y activamente el
procedimiento.

Como es fácilmente deducible, estos principios, íntimamente conectados entre

sí, persiguen la simplificación de los trámites administrativos, como medio para
combatir la tendencia de la Administración a multiplicar los trámites, para
justificar el ensanchamiento de su organización.
Las Ley de Simplificación Administrativa en el artículo 1, tiene por objeto
simplificar y racionalizar los procedimientos, para garantizar que la
Administración actúa con apego a los principios de celeridad, economía y
eficacia, como un medio para lograr la pronta y efectiva satisfacción de los
interesados.

La Ley pretende, por tanto, darle plena vigencia a los principios objeto de este
apartado de estudio.

En aplicación de estos principios, entonces, exige la eliminación de todos los

trámites innecesarios o reiterativos. En este contexto, prohibe exigir a los
particulares certificaciones, constancias o documentos similares u análogos para
acreditar extremos que consten o deban constar en los registros o archivos del
mismo órgano.

Por otro lado, debe informarse al público en general sobre los trámites y
gestiones que se realizan en cada dependencia, y sobre las leyes y reglamentos
aplicables a cada trámite o gestión, así como las demás disposiciones legalmente
adoptadas y que deban adoptarse. Para ello, debe poner en práctica programas
relacionados con la sistematización y automatización del manejo de la
información, para asegurar el acceso constante y actualizado de la misma por
parte de los administrados.

Los formularios, instructivos y documentos que se pongan a disposición del

público, deben ser elaborados en lenguaje preciso, sencillo y claro, indicándose
expresamente si se requiere la intervención de Abogado, y si los documentos
deben presentarse originales o copias, y si se requiere que estén auténticados, y
si éstos provienen del extranjero, solamente requerirán la auténtica de la
Secretaría de Estado en el Despacho de Relaciones Exteriores, para surtir
efectos en Honduras en la vía administrativa.

Se prohíbe denegar solicitudes o peticiones por motivo de forma y en vía

enunciativa se citan los siguientes: color y tipo de tinta; clase, tamaño, color o
medida de papel; falta de uso de máquina de escribir o cualquier otro aparato; o
por la ausencia de timbres o por la falta de documentos o cualquier otro requisito
formal.

LA GARANTIA DEL DEBIDO PROCESO

Este principio está integrado por elementos que la doctrina identifica como los
siguientes: derecho a ser oído y derecho a ofrecer y producir pruebas.
Derecho a ser oído
Este derecho consiste en la posibilidad de que el administrado puede hacer
escuchar sus razones y alegaciones, en momento oportuno ante el órgano
administrativo competente, derecho que podrá usar sin más limitaciones que las
que resulten impuestas por el decoro y buen orden del procedimiento.

Para que este derecho sea efectivo es preciso que el administrado conozca las
actuaciones, lo que se concreta en la vista de las actuaciones administrativas
según dispone el artículo 75 de la LPA. Como consecuencia, rige el principio
general de la obligación de exhibir al administrado en forma completa las
actuaciones. El “secreto” del procedimiento sólo se justifica en casos
excepcionales y por decisión expresa de autoridad competente. No obstante,
cuando se decida el secreto de las actuaciones no debe afectar al particular
“ interesado”; sí comprenderá a todos aquellos que no ostenten esta calidad.

Correlativamente con el derecho a ser oído y para lograr la mejor eficacia, el

administrado debe tener derecho a ser representado por un profesional del
Derecho. Por ello, el artículo 56 reconoce que el interesado actuará por medio
de profesional del Derecho.

Derecho a ofrecer y producir pruebas

Este se traduce en la posibilidad de que el interesado ofrezca pruebas y que las
mismas sean producidas incluso por la Administración, antes de que se emita la
decisión que ponga fin al procedimiento.

CONSERVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Este principio plantea el criterio del favor administrationis , que induce a

considerar que si un acto administrativo admite varias interpretaciones y una
implica la ineficacia total o parcial, debe preferirse la que evite tal ineficacia o
bien aquella que comporte su validez parcial en lugar de la total, favoreciendo
con ello al interesado.1

EL PRINCIPIO DE LA ESCRITURIEDAD

Este principio resulta del hecho que el expediente se forma con escritos,
documentos y actuaciones que se van produciendo sucesivamente. Esta
1
Este es el equivalente en Derecho Administrativo de los principios ampliamente conocidos en otras ramas
del Derecho, como el favor contractus, favor testamenti; in dubio pro reo; in dubio pro operario.
especial característica del procedimiento administrativo hace que resulte
conveniente mantener, como regla general, la exigencia de la Escrituriedad, sin
perjuicio que puedan aceptarse excepciones impuestas por las modalidades
propia de ciertos procedimientos especiales.

En el ámbito administrativo, el procedimiento escrito se justifica por cuanto

permite apreciar mejor los hechos y circunstancias involucradas, la detallada
consideración de las alegaciones hechas por los administrados y la participación
de los órganos técnicos y de asesoramiento por medio de los informes y
dictámenes que deban expedirse en cada caso. Igualmente, permite un estudio
exhaustivo y exacto del expediente por parte del órgano ante quien se hubiere
interpuesto un recurso.

LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Los sujetos del procedimiento administrativo son dos, a saber: la Administración

Pública, por medio del órgano competente, y los administrados.

Los administrados, en atención a su posición cualificada en cuanto sujetos del

procedimiento, se les denomina, en sentido técnico- jurídico, interesados.

EL ORGANO ADMINISTRATIVO

El órgano administrativo es el medio a través del cual se expresa la voluntad de

la Administración Pública, como parte del Estado.

El órgano está constituido por dos elementos, a saber: la competencia y la

persona natural que ejerce legalmente la competencia.

La competencia es el conjunto de funciones que la Ley expresamente atribuye a

un órgano. De modo que ningún órgano puede ejercer una competencia fuera de
las que expresamente le otorgue una ley. Más adelante se volverá sobre el
tema.

La persona natural, como elemento del órgano, debe ser la nombrada

legalmente para el cargo, esto es, la que, después de seleccionada y reclutada
como indica la Ley, ha sido objeto de un acuerdo de nombramiento y ha tomado
posesión del cargo. Por ello, no es admisible la figura de la persona jurídica
como elemento del órgano.

La Competencia
La competencia es el conjunto de funciones legalmente atribuidas al órgano,
como se dijo. Por eso, la LPA dispone que la competencia se ejercerá por los
órganos que la tengan atribuida por Ley.

La competencia es a los órganos lo que la capacidad a los sujetos de derecho.

Los órganos solamente pueden ejercer las funciones que la ley les atribuye
directamente.

La competencia puede ser clasificada así: por materia, por grado y por territorio.
La competencia por materia, también llamada objetiva, está determinada por el
contenido de la función. La materia por grado, también denominada funcional o
vertical, se vincula a la jerarquía. La organización administrativa está distribuida
en niveles jerárquicos, es decir, los órganos estarán vinculados entre sí, según
una distribución de grados, de modo que cada órgano tiene, en su respectivo
grado, la exclusividad del conocimiento de determinados asuntos, que son
competencia de la entidad a la que pertenece. La competencia por territorio está
determinada por la distribución de poder en el espacio, cualquiera que sea la
materia. Las funciones de los órganos regionales, departamentales o locales, son
típicas expresiones de este tipo de competencia. Constituye la circunscripción
administrativa del órgano. No importa de que funciones se trate, lo
importante es que ese espacio territorial, se constituye en el límite de hecho
de la actividad del órgano regional, departamental o local: de la organización de
que se trate, solamente el órgano competente territorialmente podrá ejercer
funciones en esa circunscripción territorial.

El Titular del Órgano

La titularidad del órgano siempre debe estar a cargo de una persona natural,
porque ésta es el medio que expresa la voluntad de la Administración Pública. No
es posible, entonces, que la titularidad la ejerza una persona jurídica.

La persona que asume la titularidad del órgano debe cumplir con los requisitos
que la Ley exige. Por ejemplo, para ser Secretario de Estado se exigen los
siguientes requisitos: ser hondureño por nacimiento, ser mayor de treinta años,
estar en el goce de los derechos políticos y ser del estado seglar. Sin embargo,
el ingreso al cargo solamente puede darse mediante al acto formal de
nombramiento emitido por el Presidente de la República y la investidura de las
funciones solamente pueden lograrse mediante el Juramento de Ley.

La irregularidad en la investidura, sin embargo, no produce el vicio de los actos

emitidos por el funcionario irregular. Admitir lo contrario, sería aceptar que el
particular debe soportar las consecuencias de los errores o irregularidades
imputables únicamente a la Administración.
Lo aceptado por la doctrina y por la legislación nacional, es que la irregularidad
de la investidura no vicia los actos, pero si da lugar a la aplicación de sanciones
al funcionario responsable del nombramiento irregular y al funcionario que, a
sabiendas de su condición, ejerce las funciones irregularmente.

EL INTERESADO

La LPA considera parte interesada en el procedimiento, a los titulares de derechos

subjetivos o intereses legítimos que lo promuevan y aquéllos a quienes pudiere
afectar en sus derechos subjetivos o intereses legítimos la resolución que
hubiera de dictarse y se personen en el procedimiento administrativo
espontáneamente, o por citación del órgano competente para resolver cuando
éste advierta su existencia durante la sustanciación del procedimiento.

De esta disposición se desprende que con relación al interesado son tres las
instituciones que deben analizarse, a saber: la aptitud para comparecer en vía
administrativa, es decir, la capacidad; la aptitud para ser considerado parte
interesada, es decir, la legitimación; y la aptitud para pedir, es decir,
la
postulación.

La Capacidad

La capacidad jurídica, como se sabe, consiste en capacidad de goce y

capacidad de ejercicio. Por la primera, se es titular de derechos y obligaciones;
por la segunda, se ejercen los derechos y obligaciones de que se es titular.

Capacidad para comparecer en vía administrativa

Para comparecer en vía administrativa, como es fácil deducir, no basta la

capacidad de goce, es necesario poseer la de ejercicio. La aptitud para
comparecer en vía administrativa, entonces, solamente la tiene quien posee
capacidad de ejercicio.

La regla general es que se adquiere con la mayoría de edad y según dispone la

LPA podrán comparecer en la vía administrativa las personas que ostenten
capacidad con arreglo a las normas de derecho civil.

Quienes no posean capacidad de ejercicio, es decir, a los que el Código Civil

denomina incapaces, también podrán comparecer en vía administrativa. Esta
comparecencia, sin embargo, no podrá ser directa ni personal. Tiene que
efectuarse como ordena la LPA. En esta se dispone, en efecto, que por los
incapaces comparecerán sus representantes legales.

Los representantes legales son aquellos previstos en las leyes. Los representantes
pueden ser los padres, cuando tengan la patria potestad de sus hijos; los tutores,
en el caso de los menores de edad que no están bajo patria potestad; los
curadores, en el caso de los adultos que no pudieren ejercer sus derechos ni
obligaciones, por razones naturales (el demente, por ejemplo) o judiciales (el
que está bajo interdicción civil).

Las personas jurídicas no tienen voluntad ni entendimiento. Existen en la

realidad jurídica, pero no en la realidad física. La voluntad y el entendimiento, por
tanto, son atributos propios de los seres humanos, por lo que no pueden ser
reconocidos a las personas jurídicas. Estas entidades, por tanto, necesitan de
personas naturales para actuar y manifestar discernimiento, es decir, para
expresar voluntad y entendimiento. La comparecencia en vía administrativa,
entonces, será por medio de personas naturales.

La LPA, consecuente con lo anterior, dispone que por las personas jurídicas
comparecerán sus representantes legales. Los representantes legales de las
personas jurídicas, serán aquellos a quienes las leyes o estatutos de constitución
les reconocen la calidad de representantes de esas entidades.

La Legitimación

La legitimación es la aptitud para ser interesado en un procedimiento concreto.

Sólo quien esté legitimado, entonces, puede ser participar en un procedimiento
determinado.

La legitimación impone la obligación por parte del órgano administrativo, de

admitir y examinar lo planteado por el particular. Si no acredita estar legitimado,
la solicitud será rechazada.

El particular debe acreditar, entonces, su legitimación. La única forma de

acreditarla es demostrar que es el titular del derecho subjetivo o del interés
legítimo que se invoca. Solamente quien está legitimado, por tanto, puede pedir,
pues solamente quien acredite su legitimación, logra que el órgano, en primer
lugar, admita su solicitud, y, en segundo lugar, la revise para resolver sobre lo
que se pide.

Legitimación, Derecho subjetivo e Interés Legítimo

La legitimación, por lo anterior, está íntimamente vinculada con la titularidad de
los derechos subjetivos e intereses legítimos.

Derecho Subjetivo

El derecho subjetivo es la posición del sujeto, protegida por el ordenamiento

jurídico, que le permite actuar en un determinado sentido o exigir de otro u otros
un comportamiento determinado. El derecho subjetivo, entonces, importa, por un
lado, una posibilidad para el titular y, por el otro, una obligación que pesa sobre
uno o varios sujetos. El derecho subjetivo supone la existencia de dos sujetos: el
activo y el pasivo. El primero es el titular y el que puede invocar la norma para
actuar o exigir; el segundo, que es el obligado a respetar el actuar del titular o a
comportarse como éste indique.

El Interés Legítimo

Es la posición que surge a favor de ciertos administrados, merced a la especial y

particular situación de hecho en que se encuentran respecto de los demás, para
exigir que las potestades de la Administración sean ejercidas observando las
normas que regulan su ejercicio, puesto que de tal observancia o inobservancia
pueden resultar beneficiados o perjudicados de modo particular con relación a los
demás administrados, pudiendo, en caso de que se ejerzan en violación de éstas
normas, impugnar los actos en los que aquellas se materialicen.

Tipos de Legitimación

Según la LPA existen dos tipos de legitimación. La legitimación para iniciar el

procedimiento y la legitimación para intervenir el procedimiento.

La primera la tienen “los titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos

que lo promuevan”. Este es el caso del que presenta la solicitud para que la
Administración decida sobre ella. Ostentan la segunda “aquellos a quienes
pudiere afectar en sus derechos subjetivos o intereses legítimos la resolución que
hubiera de dictarse y se personen en el procedimiento espontáneamente, o por
citación del órgano competente para resolver cuando éste advierta su existencia
durante la sustanciación del procedimiento ”. Este es el caso de quien no ha
iniciado el procedimiento, pero la resolución que recaerá sobre el mismo
podría tener efectos sobre un derecho subjetivo o interés legítimo del que es
titular.

POSTULACION
Se entiende por postulación en el ámbito procesal, el poder de pedir tutela
jurídica al órgano jurisdiccional por medio del proceso.

En el proceso no basta la capacidad y la legitimación. Es necesario, además, el

poder de postulación. Este poder de postulación puede atribuirse directamente a
la parte legitimada o exclusivamente a los Abogados.

La facultad de representar profesionalmente ante los órganos estatales,

administrativos o judiciales, corresponde exclusivamente a los Abogados

inscritos en el Colegio de Abogados, según lo dispuesto en la LPA y la Ley

Orgánica del Colegio de Abogados.

Nombramiento

El nombramiento de apoderado podrá hacerse por carta- poder autorizada por

Notario o Juez cartulario en defecto de aquél, por escritura pública, por
declaración escrita o por comparecencia verbal autorizada por quien corresponda.

La aceptación del poder se presume por el hecho de usar del mismo el

apoderado. En todo caso, éste queda obligado a cumplir con lo dispuesto en las
leyes respectivas. Las actuaciones administrativas se notificarán al
apoderado, salvo norma expresa en contrario.

Facultades de expresa mención

Algunas facultades no se consideran concedidas al apoderado, sin expresa

mención. Estas facultades son las siguientes: desistir de peticiones y a los
recursos o los términos legales, transigir, comprometer, otorgar a los árbitros
facultades de arbitradores, aprobar convenios y percibir.

FASES DEL PROCESO

INICIO

FORMAS DE INICIACION
El procedimiento administrativo, según la LPA, podrá iniciarse de dos formas, a
167
saber: de oficio o a instancia de persona interesada .

a) DE OFICIO
Se inicia de oficio el procedimiento, según la LPA, por mandato del órgano
competente en los casos siguientes: por iniciativa del órgano competente o
como consecuencia de una orden del superior jerárquico inmediato, noción
razonada de los subordinados o denuncia.

Por propia iniciativa del órgano competente

El órgano competente para decidir puede iniciar el procedimiento por iniciativa
propia. Este es el caso de los procedimientos de selección de contratistas del
Estado o de los procedimientos de concurso para llenar las vacantes que en los
cargos públicos se produzcan. En este supuesto, el órgano competente emitirá el
mandato respectivo, bajo la forma de providencia, por la cual se indicará que se
inicia el procedimiento respectivo, con sujeción a la normativa vigente.

Orden del superior jerárquico inmediato

Este supuesto se puede dar cuando el superior inmediato verifica que el inferior
no ha iniciado un procedimiento que, de conformidad con el ordenamiento
jurídico, debe iniciar. Aquí también podría citarse como ejemplo, el procedimiento
de selección de contratistas o de servidores públicos. En efecto, si el superior
constata que el inferior competente por ley para llevar a cabo el respectivo
procedimiento no los ha iniciado, a pesar de que los supuestos legales para el
mismo existen, debe ordenarle que lo inicie sin dilación.

Moción razonada de los subordinados

Los subordinados pueden elevar al titular del órgano competente, informes u
oficios en los cuales se explique exhaustivamente las razones por las cuales un
determinado procedimiento debe iniciarse. En este caso, el procedimiento se
inicia por el titular del órgano, fundamentándose en las razones expuestas por
el subordinado.

Denuncia
La denuncia es un acto de un administrado, espontánea u obligatoriamente, por
el cual se pone en conocimiento del órgano competente hechos que determinan
el inicio de un procedimiento administrativo. Mediante la denuncia se da noticia
de hechos que obligan a actuar al órgano competente. Pero corresponderá a
éste constatar la existencia real de tales hechos y, posteriormente, actuar en
consecuencia. Es decir, la denuncia no se debe tomar como cierta. La obligación
del órgano es constatar la existencia material de los hechos denunciados, para
luego, previo los trámites legales, decidir lo que en derecho corresponda. La
denuncia puede provenir de un particular o de un servidor público.

b) A INSTANCIA DE PERSONA INTERESADA

La expresión “a instancia de persona interesada ” significa el acto por el cual el
particular formula una petición o solicitud a la Administración Pública, basándose
en el ordenamiento jurídico.

Cuando el acto del particular se plantea en primera instancia, se denomina

petición. Cuando se plantea en segunda instancia, se llama recurso. Pero en
ambos casos puede referirse al acto por el cual se da inicio a un procedimiento
administrativo.

La Constitución de la República define el derecho de petición así: “ Toda persona

o asociación de personas tiene el derecho de presentar peticiones a las
autoridades ya sea por motivos de interés particular o general y de obtener
pronta respuesta en el plazo legal”. Nuestra Constitución, entonces, reconoce que
cualquier persona, natural o jurídica, o asociación de personas, organizadas o no,
tiene este derecho.

El escrito de petición
La petición debe formularse por escrito. El papel en el que debe presentar su
petición es el común. Puede utilizar su propio formato, es decir, presentarlo con
la simple sujeción a la ley, o bien utilizando los formularios que provea la oficina
respectiva.

Los formularios
Todo formulario, instructivo y documento similar que los órganos del Estado
pongan a disposición del público, debe ser elaborado en lenguaje preciso,
sencillo y claro; además, deberá especificar si es necesario o no la intervención de
apoderado así como las distintas opciones para la presentación de documentos
originales, autenticados o copias.

Los requisitos de la petición

Sea que la petición se formule en el escrito elaborado por el particular o en los
formularios que provea la oficina respectiva, debe cumplir con los siguientes
requisitos: suma que indique su contenido o el trámite de que se trata; la
indicación del órgano al que se dirige; el nombre y apellidos, estado, profesión u
oficio y domicilio del solicitante o de su representante, en cuyo caso deberá
presentar el documento que acredite su representación; los hechos y razones en
que se funde, constancia de la DEI y la expresión clara de lo que se solicita; y,
lugar, fecha y firma o huella digital cuando no supiere firmar.

 Suma que indique su contenido o el trámite de que se trata: El

escrito debe indicar en la suma lo que se está solicitando. Si se trata de
una petición de primera o única instancia solicitando algo, debe expresarlo
 en la suma lo que se solicita. Si se trata de un recurso, debe
indicarse que se trata de un recurso, de reposición o de apelación.

 La indicación del órgano al que se dirige: Luego de la suma, el escrito

debe dirigirse al órgano respectivo. Si se trata de una Dirección General,
debe dirigirse a ella el escrito, no al Director, como se acostumbra.
 Generales del solicitante o de su representante: El escrito debe
indicar con claridad quien es la persona que lo presenta e indicar la calidad
en que lo hace. Los requisitos que en este apartado se exigen son
aplicables tanto a la persona que actúa por sí como a la persona que actúa
en representación de otra.
 Los hechos y razones en que se funde: En este apartado, el
peticionario debe exponer con detalle los supuestos fácticos, los
antecedentes y las consideraciones que a su juicio sirven para
fundamentar la petición. La LPA no exige que cite los artículos en los que
se funda, simplemente impone el deber de expresar las razones en las que
funde su petición. De modo que puede hacer una relación general, sin
precisar los artículos de las leyes. Sin embargo, cuando una ley especial
lo exija, el actor debe citar los artículos específicos en que se fundamenta.
Finalmente, será en este apartado en el que se deben indicar los medios de
prueba con que pretenda justificar su petición, como ordena el artículo
62. A este efecto, señalará los documentos que se acompañan en apoyo a
los hechos o razones que se aleguen.
 En el caso de Reclamos Administrativos que incluyan pago del daño real
efectivamente causado, debe acompañar constancia emita por la DEI de
encontrarse solvente por la obligaciones tributarias de los últimos 5 años a
la fecha de presentación del reclamo administrativo.
 La expresión clara de lo que se solicita: Pedir que la autoridad ejerza
su competencia decidiendo en relación con lo expuesto, es el objeto de la
solicitud presentada por escrito ante los órganos de la Administración
Pública. Por ello, el administrado debe expresar con claridad lo que solicita
de la autoridad. Si la petición es ambigua o confusa, no debe esperarse
una respuesta positiva.
 Lugar: La LPA exige que se indique el lugar. Este no es el del asiento del
órgano ante el cual se presenta el escrito, porque no tendría sentido
pedirlo, ya que con el simple hecho de presentarlo en la oficina respectiva,
se entendería que lo hace en el lugar de asiento del órgano competente. Es
evidente que la LPA exige que se indique el lugar de expedición del
escrito.
 Fecha: La fecha no es la que corresponde a la presentación del escrito,
sino a la de su expedición. El solicitante debe consignar la fecha en la que
formula la petición, para dejar constancia material del momento en que
 manifiesta formalmente su voluntad. Desde luego, esta no es la fecha que
servirá para computar plazos. La consignación de la fecha con estos
propósitos, es la que realiza el órgano que tiene la competencia expresa
para dejar constancia del momento en que se presentan los escritos.
 Firma o huella digital: Quien presente el escrito de petición (el
interesado directamente, el representante legal o el apoderado) debe
firmarlo. Cuando no supiere firmar, debe consignar su huella digital.

Los documentos adjuntos

Al escrito de iniciación se acompañarán los documentos en que el interesado se

funde prescribe el artículo 62. Es decir, deben adjuntarse al primer escrito
todos los documentos en que funde su petición. Por tanto, en ningún otro
momento dentro del procedimiento podrá presentarse esa documentación. Solo
se admite una excepción a esta regla general. Este es el caso en el que los
documentos no estén a disposición del solicitante. Sin embargo, tendrá la
obligación siguiente: “indicará con precisión el lugar donde se encuentren”. Si no
puede disponer de ellos para presentarlos, la ley lo exime de su presentación,
pero le impone el deber de indicar con precisión (es decir, consignar el nombre o
denominación de la persona natural, institución, archivo, etc.) donde se
encuentre.

LA ADMISIÓN

El escrito de iniciación debe recibirse obligatoriamente por el órgano ante el cual

se presenta. Ninguna excusa es admisible para rechazar el escrito de petición.

Aún en el caso de que el órgano compruebe que el escrito no reúne alguno de

los requisitos previstos en el artículo 61 y 62, debe recibirlos y proceder a
subsanación, pero en ningún caso rechazarlos.

Por tanto si se comprueba que el escrito no reúne esos requisitos, el artículo 63

ordena que “se requerirá al peticionario para que en el plazo de 10 días, proceda
a completarlo con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se archivará sin más
trámite”. Estos días son hábiles, a tenor del artículo 46 de la LPA, y el plazo se
comenzará a contar desde el día siguiente al del requerimiento, según la regla
general impuesta por el artículo 45 de la ley citada.

A partir de la notificación del auto de admisión de la petición, el procedimiento se

impulsará de oficio en todos sus trámites. En virtud del Principio de Oficialidad,
no son los actos del interesado los que impulsan el procedimiento, sino los del
órgano administrativo competente. Sin embargo, este principio agota su vigencia
con la resolución del procedimiento de que se trate. Contra la resolución que en
éste recaiga solamente el interesado podrá presentar impugnaciones.

DESARROLLO

Esta fase del procedimiento es la que comprende la producción de los actos y

actuaciones que permiten determinar, conocer y comprobar los datos en virtud
de los cuales debe pronunciarse la resolución.

Esta fase comprende lo siguiente: los informes y dictámenes; las

comunicaciones; la prueba; y la audiencia de los interesados.

INFORMES Y DICTAMENES

Los informes y dictámenes pueden tener una doble función. Pueden servir para
comprobar datos o para aportarlos. Si se trata del primer caso, tienen la función
de acreditar el acaecimiento de un evento o la existencia de una situación
jurídica que resulta determinante para inducir el convencimiento del órgano
competente para decidir, en cuyo caso se trata de una actividad pericial,
comprendida dentro de los medios de prueba.

Si su función es aportar datos para ilustrar al órgano competente en su función

de decidir, se trata de una mera actividad administrativa, que puede ocurrir en
cualquier procedimiento, incluso en los que no participa el particular.

Los dictámenes o informes emitidos por la Administración pueden ser

obligatorios o facultativos. Serán obligatorios, los que deben exigirse por
mandato de la Ley. Son facultativos, en cambio, los que discrecionalmente
solicite el órgano competente para decidir.

Clasificación de los obligatorios

a) Según sean a petición o no
Los obligatorios pueden ser porque la ley ordena solicitarlos del órgano emisor
del dictamen o porque lo impone a éste. El primer caso, es el que la ley manda
que antes de emitir la resolución el órgano competente para resolver pida el
dictamen; el segundo caso, es cuando la ley ordena, que en determinados
supuestos, el órgano emisor del dictamen lo produzca sin petición previa.
 b) Por su carácter vinculante o no
vinculante
Los obligatorios también se clasifican en vinculantes y no vinculantes. Los
vinculantes son aquellos a cuyo contenido, por mandato de la ley, debe adecuar
su propio acto el órgano emisor, como cuando usa expresiones como la siguiente:
“previo dictamen favorable”. Los no vinculantes son los que no constriñen al
órgano decisor al contenido del mismo, dejándolo en libertad para emitir el acto
cómo juzgue conveniente.

Los dictámenes vinculantes deben estar previstos expresamente en la ley. La

LPA prevé este tipo de dictamen para el caso de los actos nulos de pleno
derecho.

Caso de dictamen obligatorio

Entre los casos de dictámenes por petición del órgano competente para decidir,
la LPA dispone que cuando la decisión haya de afectar derechos subjetivos o
intereses legítimos de los interesados, se solicitará obligatoriamente el dictamen
de la Asesoría Legal respectiva.

Plazo para remitirlos

Los informes o dictámenes serán remitidos en el plazo que indique la ley

respectiva. En caso de que ésta guarde silencio, se remitirán en el plazo de
quince días.

Este plazo no es para elaborar el dictamen, sino para remitirlo al órgano que lo
solicita. Comienza a computarse desde la fecha en que se reciba la petición.

LA PRUEBA

El órgano competente para decidir debe sustentar su resolución en hechos,

situaciones o actos, sea porque han sido planteados por los interesados o
porque surjan del expediente. Es su deber verificar su existencia y sus
implicaciones, cuando no se tengan por ciertos.

Toda actividad tendiente a verificar esos hechos, situaciones o actos a efecto de

adoptar la decisión que concluya el procedimiento, constituirá prueba. En
consecuencia, es el medio por el que se llega al convencimiento sobre la
existencia e implicaciones de los hechos o circunstancias objeto del
procedimiento.
En el procedimiento administrativo opera la regla de que la prueba debe recaer
sobre los “hechos invocados que fueren relevantes para la decisión”. No se
limita, por tanto, a los “hechos controvertidos”, como sucede en el proceso
judicial común.

La afirmación legal de que la prueba recaiga sobre “hechos relevantes para la

decisión”, podría suponer una potestad del órgano competente para decidir
arbitrariamente qué hechos son relevantes y cuáles no lo son, lo que en cierto
modo implicaría prejuzgar, puesto que estaría adelantando lo que es relevante
para la decisión.

No obstante, la misma norma resuelve la cuestión, cuando dispone que se

exceptúan de la prueba los hechos “manifiestamente improcedentes, superfluos
o meramente dilatorios”. Con ello se indica claramente que los únicos hechos
que quedarán fuera de la prueba serán éstos, no aquellos que arbitrariamente
juzgue irrelevantes para la decisión, el órgano competente.

Los hechos que la Administración tenga por ciertos no serán objeto de prueba
según la LPA. Estos son los que la Administración admite porque no tiene duda
sobre su existencia. Por ejemplo, los que gozan de presunción legal, porque la
ley dispensa de toda prueba a los favorecidos por la presunción. También los
denominados “hechos notorios”, es decir, los que son de conocimiento de todos
porque forman parte de su cultura general, por ejemplo, acontecimientos
políticos, históricos, atmosféricos, etc.

Carga de la prueba

En este apartado corresponde analizar quien tiene el deber de producir la

prueba. De la regla consagrada en el Derecho Civil, que “incumbe la prueba de
las obligaciones al que reclama su cumplimiento, y la de su extinción al que la
opone”, se deriva en el procedimiento administrativo que quien alegue una
situación jurídica subjetiva debe acreditar su existencia.

La LPA expresamente dispone que “los hechos invocados” deban acreditarse.

Es decir, quien alega un hecho debe probarlo. Por tanto, incumbirá al interesado
la prueba de los hechos de que derive su derecho y no resulten del
expediente. No obstante, la LPA también manda que la carga de la prueba
recaiga en la Administración, cuando ésta “no tenga por ciertos los hechos

alegados por la parte interesada” o cuando lo disponga, de oficio y en cualquier

momento, “para la más acertada decisión del asunto”. En conclusión, la carga de
la prueba recae en ambos sujetos del procedimiento administrativo, los
interesados y la Administración.