La caducidad del procedimiento administrativo sancionador: su

inaplicación en el procedimiento recursivo

El transcurso del tiempo es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en
concurrencia con otros hechos genera efectos jurídicos de trascendental
importancia. Tales efectos tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir
derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las relaciones privadas como en
las relaciones de derecho público que surgen con motivo del inicio de un
procedimiento administrativo (administración pública - administrado).

Sumario: 1. Introducción, 2. Caducidad del procedimiento administrativo

sancionador, 2.1. Razones de su incorporación, 2.2. Definición y diferencia con la
prescripción, 2.3. Plazos y cómputo, 2.4. Formas de declaración, 2.5. Efectos sobre los
procedimientos en trámite, 2.6. Caducidad y recursos administrativos, 3. Conclusión.

1. Introducción

El transcurso del tiempo es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en

concurrencia con otros hechos genera efectos jurídicos de trascendental
importancia[1]. Tales efectos tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir
derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las relaciones privadas como en
las relaciones de derecho público que surgen con motivo del inicio de un
procedimiento administrativo (administración pública – administrado).

En los procedimientos administrativos iniciados de oficio, como el procedimiento

administrativo sancionador, el decurso del tiempo aunado a “[l]a inactividad de
la administración produce dos efectos favorables al particular: por una lado (…)
la prescripción de las infracciones; y, por otro, la caducidad del procedimiento ya
iniciado (o perención)”[2].La prescripción siempre tuvo reconocimiento en el
ordenamiento administrativo general, sin embargo, la caducidad, a pesar de su
utilidad práctica, no había sido objeto de atención por el legislador.

Recientemente, con la publicación del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto

Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo[3] (en
adelante el Decreto Legislativo), se optó por incorporarla. De ella nos ocuparemos
en las siguientes líneas, pero no en todos sus aspectos, sino solo en lo relativo a las
razones de su incorporación, su definición y diferencia sustancial con la
prescripción, sus plazos, formas de declaración, sus efectos sobre los
procedimientos sancionadores en trámite y una especial referencia a la
imposibilidad de su aplicación en el procedimiento recursivo.
2. Caducidad del procedimiento administrativo sancionador

2.1. Razones de su incorporación

Conforme se indicó ut supra (como arriba) antes de la modificación a la Ley N°

27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante la LPAG) la
caducidad o perención no se encontraba regulada en el ordenamiento
administrativo general. Este vacío ocasionaba que gran parte de las entidades,
salvo aquellas cuya regulación especial sí la contemplaba, legítimamente podían
resolver sus procedimientos sancionadores en meses o años luego de haberlos
iniciado, toda vez que el único factor impulsor de la tramitación oportuna consistía
en la eventual pérdida de la potestad sancionadora para determinar la comisión de
infracciones e imponer sanciones, es decir, que con el trascurso del tiempo opere
la prescripción: una institución jurídica que, tal como veremos más adelante, incide
sobre otro ámbito del derecho administrativo sancionador y cuyos plazos son
relativamente más extensos.

Bajo esa óptica, en tanto no se evidenciase el riesgo de perder aquella potestad

punitiva, las entidades que conducen procedimientos sancionadores “se tomaban
su tiempo”. Dicha pasividad generaba gran incertidumbre en los administrados que
habían sido pasibles del inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en
razón a que no tenían certeza del tiempo máximo de su duración. Ello
indudablemente transgredía principios medulares como el debido procedimiento
administrativo y la seguridad jurídica.

Dicho panorama, traducido en procedimientos administrativos sancionadores

dilatados, y la necesidad de darle una salida distinta al mero transcurso del tiempo
ante la falta de pronunciamiento dentro de un procedimiento administrativo
sancionador en trámite, llevó al establecimiento de la caducidad frente a estos
casos[4]. Así, en aras de preservar condiciones básicas de seguridad jurídica se
establecen plazos máximos para instruir y resolver los procedimientos
sancionadores incoados.

2.2. Definición y diferencia con la prescripción

Conforme a la doctrina española[5], la caducidad es aquella institución jurídica

que de producirse (por el mero transcurso del tiempo) inhabilita legalmente a la
autoridad administrativa para proseguir con el procedimiento administrativo
sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o para exigir la
sanción decidida, pero no notificada oportunamente. En ese sentido, la caducidad
constituye una figura jurídica que determina el tiempo máximo dentro del
cual se debe instruir y resolver -que incluye notificar- un procedimiento
sancionador.
Dicho planteamiento doctrinal se “positivizó” en el artículo 237-A (caducidad del
procedimiento sancionador) de la LPAG, que establece como tiempo máximo para
la conducción de los procedimientos sancionadores el plazo de nueve (09) meses,
más tres (03) meses de ampliación en casos excepcionales. Vencido dicho término
sin emitirse pronunciamiento debidamente notificado opera la caducidad,
consecuentemente, corresponde archivar el procedimiento sancionador en trámite.
No obstante, ello, el referido dispositivo legal deja abierta la posibilidad para que
a través de leyes especiales las entidades regulen un plazo mayor o menor al
indicado.

De otro lado, cabe señalar que de ninguna manera debe confundirse la caducidad
con la prescripción, por cuanto si bien ambas instituciones forman parte del
derecho administrativo sancionador aquellas operan en ámbitos distintos de este:
la caducidad incide sobre el procedimiento administrativo
sancionador (tiempo de duración del mismo) y la prescripción afecta a la misma
potestad (facultad) sancionadora con que cuenta la autoridad administrativa
para determinar la existencia de una infracción administrativa e imponer la sanción
respectiva[6].

La diferencia anotada puede advertirse nítidamente en la LPAG, toda vez que

cuando regula la prescripción en su artículo 233 dispone que:

la FACULTAD de la autoridad para determinar la existencia de infracciones

administrativas, PRESCRIBE (…) dicha FACULTAD de la
autoridad PRESCRIBIRÁ (…).” y, por otro lado, respecto de la caducidad, el
novísimo artículo 237-A establece que “el PLAZO para resolver
los PROCEDIMIENTOS iniciados de oficio es de nueve (09) meses contados
desde la fecha de notificación de la imputación de cargos (…)”, además, precisa
que “transcurrido el PLAZO MÁXIMO PARA RESOLVER [LOS
PROCEDIMIENTOS INICIADOS], sin que se notifique la resolución respectiva,
se entiende automáticamente CADUCADO EL PROCEDIMIENTO y se
procederá a su archivo (…).

2.3. Plazos y cómputo

Como toda institución jurídica vinculada al transcurso del tiempo, la caducidad

cuenta con un plazo inicial, dies a quo (el momento inicial de un plazo), y uno
final, dies ad quem (el momento final del plazo). El plazo inicial se configura con
la notificación de la imputación de cargos (acuerdo de iniciación) y el plazo final,
con la notificación del acto administrativo que pone fin al procedimiento
sancionador (impone sanción o declara su archivo).

Para fines didácticos y considerando la regulación vigente se puede distinguir dos

plazos, a saber:
  Plazo general.- Es el plazo aplicable cuando la ley especial no ha previsto
término alguno. El tiempo límite es de nueve (09) meses, salvo circunstancias
excepcionales en cuyo caso puede ser ampliado por tres (03) meses
adicionales, siempre que se emita la resolución de ampliación, debidamente
motivada, antes del vencimiento de los nueve (09) meses.
 Plazo especial.- Es el plazo previsto en leyes que regulan procedimientos
sancionadores particulares. Dicho término puede ser mayor al plazo general,
en razón a sus características propias, o inclusive menor al mismo. Por ende,
válidamente pueden existir normas singulares que establezcan dos (02) años o
seis (6) meses como el tiempo máximo para la conducción de procedimientos
sancionadores.

De lo indicado precedentemente se advierte que en materia de plazos de caducidad,

sin perjuicio de la previsión de un plazo general, el legislador ha creído
conveniente que en virtud de la complejidad y especialidad de las materias cada
entidad a través de su legislación especial pueda determinar plazos razonables de
duración de los procedimientos sancionadores a su cargo.

2.4. Formas de declaración

De manera preliminar, indicamos que la caducidad opera ipso iure, es decir,

automáticamente, con el mero transcurso del tiempo y sin requerir circunstancia
adicional alguna. En ese sentido, una vez transcurrido el plazo aplicable (general
o especial), sin que se haya instruido, resuelto y notificado la decisión final,
corresponde archivar el procedimiento administrativo, sin pronunciamiento sobre
el fondo. Siendo ello así, la resolución que la dispone tiene carácter meramente
declarativo y no constitutivo, entendiéndose caducado el procedimiento cuando
se cumplió el plazo y no al momento de emisión de aquella resolución o cuando
esta sea notificada.

Es preciso traer a colación que la prescripción regulada el artículo 233 de

la LPAG -antes de la publicación del Decreto Legislativo- generaba
incertidumbres e interpretaciones contradictorias en cuanto a su aplicación, por
cuanto de su tenor se interpretaba que sólo era viable declararla cuando el presunto
infractor lo haya alegado mas no de oficio. Se indicaba que “[c]onforme a su
propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la prescripción, del
mismo modo como no puede fundar sus decisiones en su propia desidia. Por ello,
es que la prescripción ganada se alega por el interesado y corresponde a la
Administración resolverla sin abrir prueba, sin formar incidente o pedir otro acto
de instrucción que la mera constatación de los plazos vencidos”[7]. De otro lado,
quienes no asumían una postura concreta precisaban que“[l]a norma no establece
si la prescripción puede ser declarada de oficio, por lo que es un tema
controvertido. Razones de interés general podrían justificar ambas posiciones
[declaración de oficio o a instancia de parte]”[8].
Ante dicha contingencia, la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento
Jurídico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos zanjó el asunto
admitiendo que en aras de respeto al debido procedimiento y considerando que la
prescripción generaba el decaimiento de la competencia de la autoridad
administrativa resulta viable su declaración de oficio[9]. Este criterio fue el
recogido en las recientes modificatorias a la LPAG disponiéndose ahora en el
nuevo artículo 233, que la prescripción de la potestad sancionadora puede ser
declarada de oficio o a petición del administrado.

Bajo tales consideraciones y a fin de evitar interpretaciones contradictorias como

las suscitadas en torno a la prescripción, respecto de la caducidad, se creyó
conveniente disponer expresamente y desde el inicio que la misma pueda ser
declarada de oficio por el órgano competente (autoridad resolutora) o a instancia
del administrado. En ese sentido, se habilita legalmente no sólo a la autoridad
administrativa para declararla, sino también al administrado para solicitar que el
órgano competente declare caducado el procedimiento, en el supuesto que pese
haber operado no lo haya declarado. Ahora bien, el órgano competente solo podrá
rechazar dicha petición cuando considere que el plazo aplicable aún no se consumó
en su integridad.

2.5. Efectos sobre los procedimientos en trámite

A decir del profesor Monroy Gálvez[10], mutatis mutandis, cuando se expide una
norma procedimental se presentan tres situaciones que deben ser analizadas
separadamente: la primera es cómo van a ser afectados los procedimientos que han
concluido; la segunda es qué va ocurrir como los procedimientos que se van a
iniciar, y la tercera, qué debe ocurrir con los procedimientos en trámite.

En el primer supuesto el tema es sencillo: los procedimientos concluidos no son

afectados por la nueva norma. Del mismo modo aparece clara la solución al
segundo caso: los nuevos procedimientos se deben seguir con la nueva ley. Las
incertidumbres, se originan en relación al tercer supuesto.

Las teorías más conocidas utilizadas para solucionar el tema de la aplicación de la

norma procedimental a los procedimientos en trámite son dos: la de la aplicación
inmediata, y la de la ultractividad de la norma derogada. Ambas posturas implican
en la práctica tomar la siguiente decisión: aplicar el procedimiento en trámite la
nueva norma o mantener en su desarrollo el uso de la derogada. Según la primera,
la nueva norma se debe aplicar obligatoriamente apenas sea declarada su vigencia,
inclusive a los procedimientos en trámite. Según la segunda, se debe aplicar la ley
antigua hasta el término del procedimiento.

Sin embargo, aquellos conflictos normativos temporales sólo se pueden dar cuando
existan dos normas, una antigua que es derogada y una nueva que entra en
vigencia.
En lo que respecta a la caducidad, hasta antes de las modificatorias la LPAG no la
contemplaba en ninguno de sus artículos, por lo que no existiría norma antigua que
pueda ser aplicada ultractivamente. Bajo esa óptica, considerando que se trata de
un nuevo dispositivo evidentemente correspondería aplicarlo inmediatamente a
todos los procedimientos sancionadores en trámite, con la consecuencia negativa
que todos aquellos cuyo plazo de tramitación excedan los nueve (09) meses de
iniciado se encontrarían caducados.

Conscientes de dicha problemática y a fin de no generar situaciones de innecesaria

incertidumbre[11], el Decreto Legislativo incorporó la caducidad sujetándola a
una vacatio legis respecto de los procedimientos sancionadores en trámite.
Consecuentemente, se deducen las siguientes reglas para su aplicación temporal:

 Los procedimientos sancionadores concluidos en vía administrativa y los que

hayan sido objeto de impugnación mediante los recursos administrativos no
son afectados.
 Respecto de los procedimientos sancionadores iniciados y notificados con
posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Legislativo, es decir, a partir
del 22 de diciembre de 2016, se aplica inmediatamente la caducidad prevista
en el artículo 237-A de la LPAG, por lo que de no tramitarse oportunamente
considérese caducado.
 En lo que atañe a los procedimientos sancionadores iniciados y notificados
hasta el 21 de diciembre de 2016, sin importar el tiempo que haya transcurrido
desde su incoación se le aplicará la norma prevista en la Quinta Disposición
Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo, el cual dispone que sólo
le será aplicable la caducidad cuando haya transcurrido el plazo de un año
contado desde la entrada en vigencia de dicho decreto, es decir, desde el 22 de
diciembre de 2016.

La última regla es de suma importancia, toda vez que permite aplicar la caducidad
a los procedimientos en trámite solo cuando termine la vacatio legis prevista,
evitándose el decaimiento masivo de los procedimientos sancionadores cuyo plazo
de conducción, a la fecha de entrada en vigencia del Decreto Legislativo, excedían
los nueve (09) meses. Asimismo, promueve la igualdad entre los administrados a
quienes se les inició un procedimiento sancionador antes del 21 de diciembre de
2016, quienes no tenían certeza sobre el tiempo máximo de duración del mismo, y
los administrados a quienes se les inició un procedimiento a partir del 22 de
diciembre de 2016 que si cuentan con dicha información.

2.6. Caducidad y recursos administrativos

El numeral 1 último párrafo del artículo 237-A de la LPAG, establece que “la
caducidad no aplica al procedimiento recursivo”, es decir, no opera en la etapa
impugnativa; por ende, el ámbito donde puede ser declarada de oficio o alegada
por el administrado se restringe al procedimiento administrativo sancionador en
“primera instancia”.
Tal regulación es compatible con el tenor del artículo 206 numeral 206.1 de la
citada norma, el cual dispone que:

(…) frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un

derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa
mediante los recursos administrativos (…) INICIÁNDOSE EL
CORRESPONDIENTE PROCEDIMIENTO RECURSIVO”. Como se aprecia,
este dispositivo reconoce cierta autonomía al procedimiento recursivo iniciado por
la interposición de los recursos administrativos, por cuanto su finalidad no
constituye perseguir la presunta comisión de una infracción administrativa e
imponer la sanción respectiva, sino revisar que la sanción ya impuesta (en el
procedimiento sancionador) lo haya sido respetando el ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, resulta ilustrativa la jurisprudencia española que señala lo

siguiente: “no cabe entender aplicable este instituto [la caducidad] a la vía
administrativa de recurso, es decir, en los casos en que la administración ya ha
culminado el procedimiento sancionador mediante la imposición de la medida
coercitiva correspondiente, pues la vía de recurso no cabe configurarla como una
prolongación del expediente administrativo, sino como un plano supraordenado
al expediente encaminado a la revisión de los actos que pusieron fin al
mismo”[12].

No obstante, cabe preguntarse lo siguiente: ¿Si el administrado no puede alegar

caducidad del procedimiento sancionador en la vía recursiva cómo podría
neutralizar la pasividad de la administración en dicha instancia”? La respuesta la
encontramos en el numeral 188.6 del artículo 188 de la LPAG, sobre el silencio
administrativo, el cual establece que “[e]n los procedimientos sancionadores, los
recursos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al
silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la
aplicación del silencio negativo, será de aplicación el silencio administrativo
positivo en las siguientes instancias resolutivas”. Esta disposición, no solo protege
al administrador de la eventual pasividad en la resolución de los recursos, sino que
también impide la aplicación del doble silencio administrativo negativo en el
ámbito específico de los procedimientos sancionadores.

En síntesis, no cabe aplicar la caducidad en el procedimiento impugnativo,

recursivo o recursal por las siguientes razones: la primera, porque dicho
procedimiento es autónomo, con regulación y finalidad propias; y la segunda, su
inicio no es de oficio sino a solicitud[13]del administrado.

3. Conclusión

Consideramos acertada la incorporación de la caducidad en el procedimiento

sancionador, toda vez que era preciso dotarle de dinámica estableciendo un plazo
máximo para su tramitación, bajo apercibimiento de ser archivado.
Sin lugar a dudas con dicha institución se garantizará la vigencia de principios
como el “debido procedimiento”, que comprende, entre otros, el derecho a un
plazo razonable, y la “seguridad jurídica”, que a decir de nuestro máximo
intérprete constitucional supone la predictibilidad de las conductas de los poderes
públicos frente a los supuestos de hecho determinados por el derecho, además
constituye una garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico consolidando
la interdicción de la arbitrariedad[14].

[1] Cfr. VIDAL RAMÍREZ, Fernando. Prescripción extintiva y caducidad. Cuarta

edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2002, p. 17.

[2] NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta

edición. Madrid: Editorial Tecnos, 2012, p. 550.

[3] Publicado el 21 de diciembre de 2016 en el diario oficial El Peruano, en

consecuencia, vigente desde el día siguiente.

[4] Cfr. Apartado “I.11.3.5 Nuevas pautas sobre la caducidad del procedimiento
sancionador (artículo 237-A) de la Exposición de Motivos (no publicada) del
Decreto Legislativo N° 1272.

[5] GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Íñigo. Derecho

Administrativo Sancionador. Parte general. Teoría General y Práctica del
Derecho Penal Administrativo. Segunda edición. Pamplona: Editorial Arazandi
S.A., 2010, p.771.

[6] Cfr. MACASSI ZAVALA, Juan Pablo. La nueva caducidad del procedimiento
administrativo sancionador en el D. Leg. N° 1272. En: Actualidad Jurídica, N°
278, Gaceta jurídica S.A., Lima, 2017, pp. 67-68.

[7] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento

Administrativo General. Undécima edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2015,
p.802

[8] GUZMAN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo

General. Segunda edición. Lima: Instituto Pacifico S.A., 2016, p. 680.

[9] Consulta Jurídica N° 007-2013-JUS/DNAJ, de fecha 26 de marzo de 2013.

[10] Cfr. Monroy Galvez, Juan F. Teoría General del Proceso. Tercera edición.
Lima: Librería Comunitas E.R.L., 2009,p. 108-109. Si bien los planteamientos del
autor se refieren al derecho procesal, resultan válidos trasladarlos al procedimiento
administrativo.

[11] Además de ello, no existiendo un conflicto de dos normas que regulen plazos
de caducidad diferenciados, por ejemplo, una antigua que establezca un plazo de
tres (03) años y otra nueva que establezca el plazo de nueve (09) meses
prorrogables.

[12] Sentencia del Tribunal Supremo Español, de fecha 15 de diciembre de 2004,

recaída en el Expediente N° 8106/2044

[13] Petición administrativa que activa la facultad revisora de la administración

pública de sus propias decisiones.

[14] Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de abril de 2003,

recaída en el Expediente N° 0016-2002-AI/TC.