Reseña Meny Y Thoenig
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C E N T R O D E E S T U D I O S D E L D E S A R R O L L O
CUADERNOS DEL CENDES Carlos M. Rodrígues de Caires
AÑO 34. N° 96
TERCERA ÉPOCA
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Finalmente, el tercer grupo se caracteriza por rechazar ambas clases de determinis-
mos y posicionarse en un punto intermedio, desde el cual interpretan las políticas como tra-
ducciones de los equilibrios y desequilibrios en las relaciones Estado-sociedad. Aquí se in-
cluyen teorías como el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo y los enfoques centrados
en comunidades, subsistemas y redes de políticas. Son teorías que permiten reintroducir
al Estado en la investigación, pero sin asumirlo desde una perspectiva macroestructural.
El cénit de esta evolución se expresaría, a juicio de Meny y Thoenig, en la sociología
de las organizaciones. En esta perspectiva, el concepto de Estado es disuelto y el estudio
del poder se desarrolla en sistemas concretos de acción, en los que los actores participan
en conjuntos de interacciones, denominadas «juegos». Los actores aquí no poseen racio-
nalidad absoluta y los sistemas dejan espacio a la interacción. Si bien existen restricciones
sistémicas, las estrategias de los actores son claves. En general, se trata de una perspectiva
útil para estudiar de manera desprejuiciada al «Estado en acción», caracterizarlo en su
dinámica contextual e histórica y desentrañar su impacto sobre el contenido y forma de
las políticas.
La segunda parte de la obra está dedicada a caracterizar al análisis de políticas en
tanto método, portador de su propia «caja de herramientas». El capítulo 3, con el que
inicia esta sección, puede considerarse la pieza clave del libro. Las políticas son definidas
aquí como «el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y
de legitimidad gubernamental» (pag. 89) o, en términos más operativos, «como un pro-
grama de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico»
(pag.90).
Si bien su naturaleza y sus límites no están del todo consensuados, se admite que
toda política contiene cinco componentes: contenido, programa, orientación normativa,
factor coercitivo y competencia social. Aun así, los autores precisan que las políticas son
construcciones analíticas levantadas a partir de elementos empíricos dispersos. Para decirlo
en sus palabras, «la consistencia del objeto política pública no viene dada por la práctica
decisoria o gestora del sector público. El análisis debe encargarse de construirla» (pag. 92).
En términos analíticos, las políticas tienen efectos, se fundan en una teoría social y
producen sistemas de acción. En primer lugar, las políticas corresponden a la «segunda»
función de producción de la actividad gubernamental; no vinculan recursos con productos
(problema administrativo) sino productos con impactos (problema sociopolítico). En ese
sentido, toda política se dirige a alterar el estado natural de los fenómenos; el análisis de
políticas busca comprender cómo y por qué los productos engendran –o no– estos cambios
previstos.
En segundo lugar, toda política se funda en una teoría del cambio social, es decir, una
hipótesis sobre la relación entre la intervención pública y la situación problemática. Esta
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o responder favorablemente, bien de manera parcial y superficial o bien de modo integral.
Esta respuesta, a juicio de los autores, tiene un componente simbólico, emocional y político
clave en tanto constituye un intento por tomar el control del conflicto que rodea la acción
pública y proteger la legitimidad gubernamental.
El capítulo 5, relativo a la decisión pública, vuelca el foco de atención nuevamente
hacia el Estado. Lejos de las posturas que mitifican el momento decisional, los autores
advierten que la decisión pública «no es lo que parece». En los hechos, el decisor no
sería monolítico y todopoderoso. Aunque es cierto que detonan la elaboración de nuevas
políticas y tienen la potestad formal de legitimar una opción, los decisores se apoyan
en soluciones técnicas que no han elaborado, influidos por terceros grupos que proveen
opciones y determinan su viabilidad operativa, en un marco en el que las actividades de
intermediación realizadas por expertos y funcionarios operan como filtros.
La toma de decisiones incluye dos momentos. La formulación abarca la elaboración
y selección de alternativas de solución, para lo cual se desarrollan estudios y análisis pero
también discusiones y negociaciones, en un proceso que puede ser desordenado, confuso y
lento. En efecto, cada alternativa mezcla la factibilidad política con la racionalidad técnica.
La legitimación, por su parte, es una fase más breve e identificable. En ella, el decisor for-
mal valida mediante un acto simbólico una determinada opción, sea la preseleccionada –la
generalidad de las veces– u otra. En este proceso, son tan importantes las decisiones como
las no decisiones. Estas últimas entrañan actividades que legitiman la no acción, de modo
que no expresan una pura pasividad.
En esta sección, los autores retoman la discusión sobre la racionalidad del decisor,
contrastando los modelos teóricos de la racionalidad absoluta y limitada. Mientras que
en el primero, el decisor busca maximizar un valor, en el segundo, se contenta con lograr
decisiones «satisfactorias», capaces de conciliar –aun si parcialmente– el contenido de la
decisión (el problema) y su proceso (la situación). En línea con esta segunda postura, Meny
y Thoenig admiten el rol determinante de los factores contextuales, identificando cuatro
principales: el papel o rol desempeñado por el decisor en la jerarquía organizacional; el
peso de los procedimientos formales; las relaciones de influencia y poder entre los actores;
y la ambigüedad y confusión propias de contextos complejos o «anarquías organizadas».
De manera salomónica, los autores concluyen que las distintas teorías de la decisión
se ajustan a diferentes escenarios de toma de decisiones. De ese modo, mientras el incre-
mentalismo es apropiado para escenarios fragmentados y pluralistas, el procedimentalismo
se ajusta a los medios burocratizados, jerárquicos y formales. El azar y la contingencia son
comunes en donde rigen reglas carentes de cohesión y consenso, y los roles determinan
la toma de decisiones en medios en los que predomina la adscripción simbólica. Meny y
Thoenig intentan así aclarar que las decisiones dependen de la interacción entre actividades
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El capítulo 7, dedicado a la evaluación, cierra la segunda parte. En términos básicos,
evaluar implica elaborar un juicio sobre un dato en contraste con un valor. En el ámbito de
las políticas, se trata de identificar los efectos que pueden atribuirse a la intervención gu-
bernamental en un determinado campo social o entorno físico. Como actividad, su relevan-
cia ha crecido aceleradamente desde la década de los sesenta, impulsada por el deficiente
despliegue de los grandes programas públicos del período.
Evaluar una política exige identificar los valores de referencia (provistos por la política
o creados por el analista), los impactos en el terreno (cambios o no cambios, objetivos o
perceptuales) y la secuencia de tiempo (momento adecuado para la evaluación). Al menos
cuatro subcampos se han abierto en la evaluación: la investigación de los efectos, el análi-
sis de los objetivos, la innovación experimental y la evaluación como actividad sociopolítica.
A nivel operacional, la evaluación demanda técnicas de recolección de información
y planes de investigación. En general, las políticas nacen sin contar con dispositivos para
recolectar datos sobre sus impactos. Además, lograr que el indicador refleje el impacto
que se quiere estudiar y determinar con certeza que dicho impacto puede ser atribuido a
la política son retos técnicos formidables. Los diseños de la evaluación pueden depender
de diferentes cortes temporales y espaciales (longitudinal o transversal), fundarse en dis-
tintas herramientas de observación (sin grupo testigo o con él) y aspirar a diferentes
desempeños en términos de los tipos de validez (interna o externa). Las dificultades, sin
embargo, trascienden lo técnico y avanzan sobre lo político. La falta de interés político en
los impactos de largo plazo, los problemas de transparencia de la información y el déficit
de independencia y pluralidad de los propios órganos de evaluación, también afectan los
ejercicios evaluativos.
Un último aspecto abordado en este capítulo es el referido a la terminación de las
políticas. En contraste con la interpretación formal de la terminación, Meny y Thoenig
constatan que la mayor parte de las políticas carecen de plazos determinados; rara vez
los organismos creados para su conducción son eliminados y, aun si lo son, los efectos de
sus políticas pueden continuar luego de que se ha suspendido la producción de realizacio-
nes. Por ello, abogan por asumir la noción de «terminación parcial», apropiada para dar
cuenta de los cambios sustanciales en una política, los cuales muchas veces se producen
como consecuencia de enfrentamientos entre valores o mediante destrucciones puntuales
sucesivas.
La tercera parte es abierta con un capítulo sobre la comparación en políticas públicas.
A diferencia de la larga tradición comparativa en ciencia política, el análisis comparado de
políticas estaba entonces aún en pañales, consecuencia de la juventud de la disciplina y la
insistencia de sus impulsores en fines utilitarios de ámbito doméstico.
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En esta sección, los autores ofrecen una breve recopilación de los principales atracti-
vos y problemas del análisis comparativo de políticas públicas. Entre los primeros, destaca
su capacidad de corregir las simplificaciones que introducen las grandes clasificaciones de
sistemas, regímenes y modelos políticos. En segundo lugar, favorece el desarrollo de teo-
rías de rango medio, capaces de relevar la influencia de los contextos históricos, político-
administrativos y culturales. En tercer lugar, la comparación abre una vía para trasponer
hipótesis y resultados obtenidos en otros campos o contextos y contrastar su validez.
El análisis de políticas, por su parte, podría beneficiarse de la investigación com-
parada en al menos cuatro aspectos. El redescubrimiento de la historia, la apertura del
contenido de la «caja negra», el enriquecimiento de las diversas teorías que circulan en la
disciplina y un avance ostensible en términos de tipologías y modelos son las principales
ventajas identificadas por los autores. Los problemas identificados, por su parte, son fun-
damentalmente técnicos y se relacionan con la provisión y calidad de los datos (su compa-
rabilidad), el dilema de la acumulación de variables (pocas variables conducen a estudios
simplistas, muchos casos exigen abarcar muchas variables), la existencia de sesgos del
investigador (desviaciones culturales o políticas) y los desacuerdos sobre las estrategias
teóricas (inductivas o deductivas).
Finalmente, Meny y Thoenig cierran el capítulo 9 ofreciendo algunas orientacio-
nes básicas y recomendaciones de literatura en torno a cuatro ámbitos de políticas que
consideran claves (institucionales, económicas, sociales y locales). En su conclusión, se
interrogan sobre ¿qué nos enseña el estudio de las políticas?, destacando la existencia de
una forma diferente, más fina y abierta, de acercarse a la vida política. A juicio de los autores,
esta aproximación permitiría restituir el carácter global de la acción política, superando las
fronteras disciplinarias tradicionales que segmentan este fenómeno global en variables o
fases específicas. Del mismo modo, el análisis permitiría aproximarse de modo concreto a
las dinámicas de poder sin que ello represente sacrificar los aspectos tradicionales de la
ciencia política.
Al final de su obra, los autores reiteran la modestia de sus propósitos, reconociendo
el estado aún embrionario del análisis de políticas en su país de origen, Francia. Para ellos,
«esta introducción al análisis de las políticas públicas habrá alcanzado sus objetivos si
incita a las nuevas generaciones a actuar como descubridoras de ámbitos que, en Fran-
cia, aún son un ‘Nuevo Mundo’» (pag. 267). Visto en la perspectiva de casi tres décadas,
puede concluirse que este objetivo fue ampliamente superado.
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