Evolución, LIBRO DE LA DEFENSA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
Evolución, LIBRO DE LA DEFENSA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
Evolución, LIBRO DE LA DEFENSA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
2015
EVOLUCIÓN
IV
PRÓLOGO
El Estado de Guatemala ha impulsado desde el año dos mil uno, la transparencia
en los asuntos de defensa. Una prueba de ello lo constituye el primer Libro de
la Defensa Nacional de la República de Guatemala, elaborado en el año dos
mil tres. Este documento además de fomentar la confianza mutua en la región,
impulsó la creación de espacios de debate a nivel nacional para que la sociedad
guatemalteca participara en la formulación de la Política de Defensa.
V
Es importante destacar que el marco de este documento comprende las variables
del momento y la perspectiva de gobierno pero con alcances de Estado.
VI
La proyección de la Defensa Nacional, radica en la implementación del Sistema
Nacional de Defensa. Este proceso requiere el desarrollo de fuerzas mediante el
fortalecimiento de capacidades, expandir las Reservas Militares y garantizar la
efectividad de la Defensa Civil.
Presidencia
República de Guatemala
VII
VIII
PRESENTACIÓN
El Ministerio de la Defensa Nacional publicó el primer Libro de la Defensa Nacional
de la República de Guatemala en el año dos mil tres. Fue el resultado de una
activa interacción entre civiles y militares, quienes bajo principios de respeto y
tolerancia realizaron un debate amplio que permitió la formulación de la Política
de Defensa Nacional. De esta forma, se elaboró el Libro de Defensa Nacional,
cuyo proceso da constancia que la defensa dejó de ser concebida como dominio
exclusivo del sector militar, dado que al tratarse de una política pública demandaba
la inclusión de diferentes sectores de la sociedad. Esta participación ciudadana
permitió consolidar y profundizar la discusión en un área tan sensible como lo es la
Defensa Nacional, destacando que la defensa es responsabilidad de todos.
El Libro de la Defensa de dos mil tres, describe los fundamentos de la defensa, los
entornos que inciden en ella, en qué consiste la Defensa Nacional, su escenario
geográfico, las fuerzas armadas en cuanto a su misión orgánica, capacidad y
medios, proceso formativo y los recursos económicos para la defensa con sus
correspondientes datos estadísticos.
De forma similar al proceso de dos mil tres y con el objetivo de asegurar una
amplia participación, además de representantes de instituciones de gobierno,
participaron diversos sectores de la sociedad, participantes individuales, tanques
de pensamiento y otras asociaciones, integrados en la Comunidad de Defensa,
para desarrollar a partir de junio de dos mil catorce, una serie de reuniones de
discusión que culminaron con la actualización del Libro de la Defensa Nacional, en
el que se describe la Política de Defensa de la Nación y se pone de manifiesto la
voluntad de transparencia y de compromiso para la convivencia pacífica.
IX
En el área de la seguridad y defensa, la dinámica internacional presenta altos grados
de complejidad, lo cual impone cambios importantes en la forma de planificar y
actuar. Producto de ello surge en el Ministerio de la Defensa Nacional de Guatemala,
la idea de realizar la revisión estratégica del entorno de la defensa, a partir de los
cambios que se han generado en el país y en el escenario internacional que tienen
incidencia en los asuntos de defensa. Como resultado de este análisis la Política
de Defensa contiene elementos innovadores que se describen en la presente
publicación del Libro de la Defensa Nacional de la República de Guatemala.
El proceso de revisión tuvo su principal referente en la Ley Marco del Sistema Nacional
de Seguridad y el producto de las instancias de debate en el seno de la Comunidad
de Defensa, dando relevancia a la participación plural para la consecución de una
gestión eficiente, eficaz y efectiva de la Defensa Nacional. Asimismo, lo relacionado
a los desafíos del escenario internacional para la cooperación regional en seguridad
y defensa, fue analizado por académicos y funcionarios, tanto nacionales como
extranjeros, haciendo notar los condicionamientos y las oportunidades que brinda
la actual coyuntura geopolítica regional e internacional para la formulación de
políticas de defensa.
X
En la conducción estratégica del Sistema de Defensa Nacional se describe la
secuencia de acciones ante una amenaza bélica y para atender otras demandas
de la sociedad guatemalteca; entre las cuales las situaciones de emergencia y
calamidad pública, requieren de una importante cantidad de recursos asignados
a la defensa para proporcionar una oportuna y adecuada respuesta. La Defensa
Civil como actividad e institucionalidad juega un papel preponderante en este
sentido, siendo necesario para ello que la sociedad participe decididamente en
las tareas de prevención, preparación, mitigación, respuesta y recuperación.
XI
ÍNDICE
PRIMERA PARTE: EVOLUCIÓN
CAPÍTULO I: Evolución de la defensa............................................................. 1
A. Fundamentos de la defensa................................................................................. 1
B. Escenario para la seguridad y defensa................................................................ 3
1.- América............................................................................................................ 5
2.- Europa.............................................................................................................. 7
3.- El cambio......................................................................................................... 9
C. Ciberdefensa....................................................................................................... 12
D. Institucionalidad de la defensa........................................................................... 14
E. Libros blancos de defensa y su evolución en Guatemala.................................. 17
F. La Comunidad de Defensa................................................................................. 19
XII
1.- Diplomacia para la Defensa........................................................................... 40
2.- La Fuerza Permanente................................................................................... 40
3.- Las Reservas Militares................................................................................... 41
4.- Otros integrantes del sistema........................................................................ 42
5.- La Defensa Civil............................................................................................. 42
B. El sistema ante otras demandas......................................................................... 44
1.- Gestión de desastres..................................................................................... 44
2.- La Defensa Civil y la fuerza movilizable......................................................... 45
3.- Las fuerzas de seguridad pública y el Ejército de Guatemala...................... 45
C. Resiliencia del sistema........................................................................................ 45
CAPÍTULO IV: Sistema Integrado de Planificación y Gestión de la
Defensa -SIPLAGDE- ........................................................................................... 47
A. Componentes del SIPLAGDE............................................................................. 48
B. Descripción de los procesos.............................................................................. 49
1.- Planificación por Capacidades...................................................................... 49
2.- Programación por Rendimiento..................................................................... 51
3.- Presupuestación por Resultados.................................................................. 52
4.- Evaluación por Métricas................................................................................ 54
XIII
PRIMERA PARTE
EVOLUCIÓN
XIV
CAPÍTULO I
CAPÍTULO I. Evolución de la defensa
A. Fundamentos de la defensa
1
No obstante, la forma en que se hacen operativas estas
funciones ha variado desde la primera generación del
Libro de la Defensa Nacional, en al menos dos grandes
áreas.
2
B. Escenario para la seguridad y defensa
A finales del año dos mil cuatro el Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los
Desafíos y el Cambio, en su informe a la Asamblea General de las Naciones
Unidas se refiere a la seguridad colectiva y el desafío de la prevención.
3
Con particular énfasis en estos dos últimos grupos, el ejercicio de revisión del Libro
de la Defensa Nacional de la República de Guatemala, incluyó la consideración
sobre los efectos de los ataques terroristas a inicios del siglo XXI; los cuales
reconfiguraron las agendas de Seguridad y Defensa, priorizando el terrorismo
como una de las amenazas no tradicionales en contra de la Seguridad del Estado.
Situación similar se presenta con el crimen transnacional organizado.
En relación a los efectos aludidos es pertinente citar algunos casos que aportan
claridad en la comprensión de la tendencia existente.
Mapa 1
Actos terroristas a inicios del siglo XXI
Londres, Inglaterra
Ataque terrorista
Estados Unidos de América 07 de julio de 2005 Paris, Francia
Ataque terrorista Ataque terrorista
11 de septiembre de 2001 7 y 9 de enero 2015
Madrid, España
Ataque terrorista
11 de marzo de 2004
Fuente: Elaboración propia, con información del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional -CESEDEN-,
Ministerio de Defensa de España.
4
1. América
En el continente, luego de un ataque sin
precedentes a los Estados Unidos de América,
la agilidad ya existente de los medios de
comunicación permitió al mundo observar la
crudeza del suceso, pero también evidenció
el desconcierto de las autoridades, cuyos
funcionarios podían identificar formas de
reacción, sin embargo, sus protocolos se los
impedían.
5
En algunos países se identifica la diferencia entre las fuerzas de seguridad y los
ámbitos de actuación. También existen otros en donde las fuerzas armadas actúan
en apoyo a las fuerzas policiales en distintos niveles y magnitudes; sin embargo
existen algunos donde no hay distinción en la función de seguridad y de defensa.
Es pertinente, citar lo relativo a los efectos del cambio climático los cuales así como
son de interés mundial, para la región cobran especial importancia, considerando
que en Centroamérica se ubican cuatro países de los diez más vulnerables.
6
La desertificación y el incremento del nivel del mar, producto de los fenómenos
que los preceden, en asociación con eventos geológicos, son generadores
de necesidades humanas que se pueden traducir en escasez de alimentos y
desplazamientos masivos, que llegarán a provocar tensiones fronterizas y de
diversa naturaleza, demandando acciones de seguridad.
2. Europa
7
Otro referente, es el Libro Blanco sobre
Defensa y Seguridad Nacional de Francia
que en su contenido se refiere al entorno
marcado por “profundos cambios”
(Ministerio de Defensa de Francia,
2015), cuyas características derivan en
incidencias positivas y negativas a los
diversos ámbitos de la sociedad, entre
ellos la seguridad interior y exterior.
8
apostados cerca de la Torre
Eiffel, garantizando su seguridad,
entre otras acciones con recursos
militares. Esta transformación
respondió también al establecimiento
de términos de actuación y
disponibilidad de recursos.
3. El cambio
9
En otro orden, la Política de Seguridad y Defensa Común de la Unión Europea
-PSDC- establece un marco de cooperación para llevar a cabo misiones operativas
en países terceros, con el fin primordial del mantenimiento de la paz y el refuerzo de
la seguridad internacional, con base en los medios civiles y militares suministrados
por los Estados miembros.
Con lo anterior se evidencia que los recursos de seguridad y defensa son de especial
aprecio, en particular por el aprovechamiento de las capacidades diferenciadas
tales como el empleo del recurso militar con característica polivalente en función
de disminuir costos y optimizar recursos para diversas funciones.
10
Los referentes citados permiten precisar que ante la presencia de amenazas que
vulneran la seguridad tradicional en formas diversas, los Estados han adoptado
modelos de seguridad y defensa en los que el empleo de los medios disponibles
se prioriza en función de la efectividad, siendo secundario que los recursos sean
civiles o militares, adaptándose a la necesidad existente para asegurar el bienestar
de sus habitantes.
Es pertinente indicar que debido al carácter cada vez más difuso entre lo interno
y lo externo, como producto de la globalización, los Estados que no habían
empleado tradicionalmente sus recursos militares para la seguridad interior; ahora,
en el entorno prevaleciente se ven apremiados para incorporarlos, en atención al
objetivo y también al hecho que la institucionalidad específica ha sido superada.
11
En síntesis, los efectos de la recurrencia de ataques del terrorismo internacional
y la delincuencia organizada transnacional, manifiestos de manera sensible a
inicios del siglo XXI, han provocado la transformación de la seguridad y la
defensa, superando paradigmas de la pos guerra fría en cuanto al empleo de
recursos militares, en apoyo a la seguridad interna, en particular cuando otros
recursos han sido superados. A esto se suman los requerimientos para dar
respuesta a desastres de diverso tipo.
C. Ciberdefensa
En el escenario futuro, aunque cada día más presente, además de los ámbitos
físicos de lo interior y exterior existe un nuevo ámbito adimensional para el
conflicto: el ciberespacio.
12
Toda esta variación en corto tiempo ha obligado a evolucionar en el campo de
la seguridad y la defensa para atender dichas amenazas. Esto será un aspecto
a considerar en estos campos en las futuras políticas a desarrollar con miras a
fortalecer las capacidades técnicas y operativas informáticas.
13
D. Institucionalidad de la defensa
14
En Guatemala, el periodo posterior a la firma de los Acuerdos de Paz, manifiesta
un incremento de la violencia y criminalidad, alcanzando su máximo índice en
el año 2008 (STCNS, 2015). Lo anterior motivó generar respuestas integrales
que permitieron enfrentar efectivamente las amenazas a la Seguridad de la
Nación, dado que la sociedad demandaba redoblar esfuerzos para revertir
una percepción generalizada de inseguridad.
15
Producto de ello se han elaborado los
siguientes instrumentos de Seguridad de
la Nación: Política Nacional de Seguridad,
Agenda de Riesgos y Amenazas, Agenda
Estratégica de Seguridad de la Nación
y Plan Estratégico de Seguridad de la
Nación.
16
Lo descrito anteriormente establece la ruta para la formulación de la Política
de Defensa de la Nación y los procesos que garanticen la movilización de
recursos necesarios para el apoyo solidario a la población en situaciones de
emergencia o calamidad pública.
17
El haber propiciado la participación de diversos sectores sociales permitió fomentar
la transparencia y confianza mutua en asuntos de la defensa hacia el exterior y
darle legitimidad y consenso hacia el interior.
18
con lineamientos gubernamentales de gestión pública, que se basan en
parámetros de transparencia en el manejo de los recursos y las buenas
prácticas.
F. La Comunidad de Defensa
19
De dicha iniciativa surgió el proceso de diseño y elaboración del Libro de la Defensa
Nacional de la República de Guatemala, el cual tuvo dentro de sus principales
particularidades la participación de la sociedad a través de sus diferentes
organizaciones sociales, independientemente del grado de relación que sobre el
tema de defensa tuviesen, considerando que el proceso estaba en su etapa inicial.
20
El fomento de este conocimiento es factible mediante la participación de ciudadanos
en el Curso de Altos Estudios Estratégicos y los Diplomados en Seguridad y
Defensa, que enriquecen la Cultura de Defensa de la sociedad guatemalteca.
21
SEGUNDA PARTE
DEFENSA NACIONAL
22
CAPÍTULO II
CAPÍTULO II: Políticas de Estado
En el ámbito de la Defensa Nacional existen tres políticas que se complementan
entre si, relaciones exteriores, seguridad y defensa. Estas políticas contienen
lineamientos estratégicos sobre los temas de Seguridad y Defensa de la Nación.
23
La Política de Defensa de la Nación fue concebida para formar parte y complementar
las funciones del Sistema Nacional de Seguridad, instancia que con la suma
del esfuerzo de todas las entidades públicas de poder de la Nación, y con la
participación activa de los habitantes, generará un sistema con capacidades
adecuadas de defensa, acordes a las necesidades político-estratégicas del país,
y que será asequible en relación a los recursos nacionales, pero aceptable para
enfrentar las amenazas y riesgos; que son siempre cambiantes en el marco de la
seguridad internacional.
Sistema Nacional
de Seguridad
MINISTERIO DE
GOBERNACIÓN
SECRETARÍA
DE ASUNTOS MINISTERIO DE
ADMINISTRATIVOS RELACIONES
Y DE SEGURIDAD EXTERIORES
DE LA PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
PRESIDENCIA
DE LA MINISTERIO
MINISTERIO DE
COORDINADORA
NACIONAL PARA LA REPÚBLICA DE LA
LA DEFENSA
DEFENSA
NACIONAL
REDUCCIÓN DE NACIONAL SEGURIDAD
DESASTRES INTERIOR
SEGURIDAD
EXTERIOR
SECRETARÍA DE
PROCURADURÍA INTELIGENCIA
INTELIGENCIA
GENERAL ESTRATÉGICA
ÁMBITOS DE ESTADO
DE LA DE
DEL ESTADO FUNCIONAMIENTO GESTIÓN DE
NACIÓN RIESGOS Y
DEFENSA CIVIL
24
B. Política de Defensa de la
Nación
Esta política establece el marco de
referencia para la construcción de
las capacidades que Guatemala
necesita y demanda para la defensa
de su soberanía, la integridad
del territorio, la protección de
sus fronteras y la paz firme y
duradera; dentro de un contexto de
cooperación regional, para contribuir
a la generación de un ambiente
adecuado para el desarrollo integral
de los guatemaltecos.
1. El entorno
25
Mapa 2
Política Fronteriza de Guatemala
26
Su relieve, que va desde el nivel del mar hasta la zona de mayor altura en
Centroamérica, propicia las cuencas hidrográficas, con la característica de
originarse todas en el territorio nacional y que algunas desfogan en países vecinos,
cruzando fronteras y aportándole un valor inmensurable a las mismas. Dicho relieve
genera también una serie de microclimas que tienen incidencia en el tipo de tierras
productivas. Ambos factores facilitan las concentraciones humanas.
Esta caracterización geográfica ubica al país con alta vulnerabilidad a los fenómenos
naturales, principalmente por las manifestaciones meteorológicas provenientes
del Mar Caribe o del Océano Pacífico.
27
En este sentido, Guatemala está involucrada dentro de la problemática de
seguridad de la región y es de importancia para ciertos actores no estatales
que la ubican como un lugar estratégico en relación a sus intereses.
2. El contexto
28
Esa experiencia puede ser aprovechada para lograr la seguridad regional,
por lo que se participa en la Comisión de Seguridad de Centroamérica y en la
Subcomisión de Defensa con base al Modelo Centroamericano de Seguridad
Democrática, entre otros fines, para fortalecer la cooperación, coordinación,
armonización y convergencia de las políticas de seguridad de las personas, así
como la cooperación fronteriza y la profundización de los vínculos sociales y
culturales entre sus poblaciones.
29
En este contexto, el enfoque multidimensional de las amenazas generó la dificultad
tanto para la delimitación como en la definición operacional militar por parte de
cada uno de los Estados miembros, al ser cada vez más difusa la separación entre
la seguridad y la defensa.
30
3. El futuro
4. Parámetros iniciales
31
Gráfica 2
Gráfica comparativa: cantidad de personal militar, porcentaje del PIB
asignado al Ministerio de la Defensa Nacional, tareas de seguridad
interior y tareas de seguridad exterior. Período 1992 - 2012
60000 1.8
1.6
50000
1.4
40000 1.2
1
Personal 30000 % P.I.B.
Militar 0.8
20000 0.6
Ámbito de
0.4 Seguridad interior
10000
0.2 Ámbito de
Seguridad exterior
0 0 Personal Militar
1992 1996 1998 2004 2008 2012 % Producto Interno
Período Bruto Asignado
32
5. El problema de la defensa
33
Es de especial atención hacer notar que la amenaza es difusa y cambiante
en magnitud, aproximación y manifestación, lo cual incide en los términos
operacionales de la defensa. Ello hace que los métodos clásicos de
planificación, gestión y aspectos presupuestarios se vuelvan ineficientes, lo
cual exige un cambio pronto y acertado.
6. Premisas estructurales
34
Este sistema rige su planificación y gestión bajo un modelo por capacidades
que permite la integración de forma complementaria. Integra unidades
capaces de adaptarse de forma ágil, con énfasis en fronteras, operaciones
de paz, gestión de desastres y misiones subsidiarias, lo que requiere
capacidades diferenciadas. Se apoya en ciclos de decisión y presupuesto
que den sostenibilidad, alineando los recursos disponibles con las demandas
y aprovechando dos fortalezas: el recurso humano y la legitimidad alcanzada.
7. Lineamientos de acción
Desarrollar la Defensa Civil, con la participación del poder local y otras organizaciones,
para garantizar la gobernabilidad en situaciones de emergencia nacional y de calamidad.
35
8. La Defensa Nacional
Gráfica 3
Características de la Defensa Nacional
36
9. Los objetivos
Gráfica 4
Fases de desarrollo del Sistema Nacional de Defensa
Nuevas Cultura
Inversión
Metodologías Institucional
Ordenar Comando y
Adquisición
prioridades control
Inteligencia,
vigilancia y
Reconocimiento
Fuente: Elaboración propia, con información obtenida en (IVR)
Conferencia del Doctor Salvador Raza - 2012.
37
a. Objetivo general para la estructuración del sistema
Estructurar el Sistema Nacional de Defensa -SND- con los entes que por la
naturaleza de sus funciones deben integrarlo, estableciendo las funciones
del sistema y desarrollando los protocolos de relacionamiento entre sus
componentes.
Objetivos específicos:
Objetivos específicos:
• Implementar el Sistema Integrado de Planificación y Gestión de la Defensa
-SIPLAGDE- en el Núcleo de la Defensa Nacional, mediante los procesos
de Planificación por Capacidades, Programación por Rendimiento,
Presupuestación por Resultados y Evaluación por Métricas.
38
CAPÍTULO III
CAPÍTULO III: Sistema Nacional de Defensa
Gráfica 5
Sistema Nacional de Defensa
PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA
CONRED
Sistema Permanente Defensa Civil
de Gestión de Desastres
DEFENSA DE LA NACIÓN
Defensa de la Nación:
El Estado a través de su defensa, dispone de un conjunto de medidas y acciones destinadas a enfrentar
distintos tipos de amenazas y riesgos potenciales que vulneren la pervivencia del Estado y atenten contra
los Objetivos Nacionales Permanentes.
39
A. El sistema ante amenaza bélica
Gráfica 6
El Sistema Nacional de Defensa ante una amenaza bélica.
ORDEN DE INTERVENCIÓN
2. La Fuerza Permanente
40
Los componentes permanentes deberán contar con la versatilidad para
adaptarse a distintas áreas de misión, disminuyendo la incertidumbre
proveniente de las amenazas. Por ello su composición, equipamiento y sus
formas de acción deberán ser objeto de un diseño de fuerza que permita
alcanzar las capacidades que demanda el cambiante escenario de actuación.
41
Gráfica 7
Reservas Militares y Defensa Civil.
Rerserva
Disponible
18 a 30 años Reserva Movilizable Reserva Territorial
30 a 55 años 18 a 55 años
Defensa Civil
Menores de 18 y mayores de 55 años
La integran todas aquellas personas con capacidad de apoyar
los esfuerzos de recuperación ante conflicto o calamidad pública
Fuente: Elaboración propia, en base al Libro de la Defensa Nacional de la República de Guatemala, 2003.
5. La Defensa Civil
42
Como lo establece el artículo 22 de la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad
-LMSNS-, la Defensa Civil “tiende a desarrollar y coordinar las medidas de todo
orden, destinadas a pronosticar y prevenir desastres de cualquier origen; a limitar
y reducir los daños que tales desastres pudiesen causar a personas y bienes;
así como a realizar, en las zonas afectadas, las acciones de emergencia para
permitir la continuidad del régimen administrativo y funcionar en todos los órdenes
de actividad”.
Esta actividad en caso de conflicto bélico quedaría a cargo de los ciudadanos que
no están en ninguna de las categorías de la reserva antes mencionada y quienes
por tanto no estarían en la condición de ser llamados a tomar las armas de la
Nación en su defensa.
43
B. El sistema ante otras demandas
Gráfica 8
El Sistema Nacional de Defensa ante otras demandas
ORDEN DE INTERVENCIÓN
Ejército de Guatemala
Defensa Civil y y Fuerzas de Seguridad Pública
CONRED Reservas Militares
Sistema Permanente
de Gestión de Desastres
3
2
1
Fuente: Elaboración propia.
1. Gestión de desastres
44
2. La Defensa Civil y la fuerza movilizable
45
46
CAPÍTULO IV
CAPÍTULO IV: Sistema Integrado de Planificación
y Gestión de la Defensa -SIPLAGDE-
47
A. Componentes del SIPLAGDE
Gráfica 9
Componentes del SIPLAGDE
DIRECTRICES POLÍTICAS
DIRECTIVA DE PLANIFICACIÓN
DUPRE
DISEÑO DE PLAN DIRECTOR
FUERZA
DUPRE
DUPRE
MEMORÁNDUM
DE A PLAN V
EVALUACIÓN REQUISITOS E RECTOR V PLAN OPERATIVO
OPERACIONAL DE A A ANUAL
CAPACIDADES
48
B. Descripción de los procesos
1. Planificación por
Capacidades
La planificación por
capacidades es el proceso
que permite transformar
la situación problemática
en soluciones factibles.
Utiliza como método, el
diseño de fuerza a partir
de la identificación de
requerimientos para satisfacer
las necesidades manifiestas.
La agrupación adecuada
de estos requerimientos en
programas por capacidades
se denomina áreas de misión.
49
Las ecuaciones de capacidad se construyen integrando tres elementos:
Gráfica 10
Diseño de Fuerza
Área de misión
• Espacio físico o virtual
• Definición del problema
ECUACIÓN ECUACIÓN ECUACIÓN
• Determinación del riesgo CAPACIDAD 01 CAPACIDAD 02 CAPACIDAD 03
PAQUETES DE FUERZA
Interoperabilidad, movilidad, poder ofensivo,
poder defensivo, sostenimiento, flexibilidad
táctica, capacidad de respuesta y versatilidad
50
2. Programación por Rendimiento
PORTAFOLIO DE PROYECTOS
AM= Área de Misión Fuente: Elaboración propia.
51
3. Presupuestación por Resultados
El Plan Rector es el método con el cual se organizan las prioridades por medio
del alineamiento estratégico con el fin de asegurar los resultados previstos
(eficacia).
Gráfica 12
Presupuestación por Resultados
PLAN OPERATIVO
ANUAL
Fuente: Elaboración propia.
52
Con el propósito de organizar las tareas de este alineamiento estratégico se emitió
el Acuerdo Ministerial No. 04, de fecha 16 de abril de 2013, en el que se crea el
Grupo Técnico de Trabajo Interno para la gestión por resultados -GTTI-.
Gráfica 13
Grupo Técnico de Trabajo Interno -GTTI- para la Gestión por Resultados
53
4. Evaluación por Métricas
Para este fin se utilizan los parámetros de cadena de valor que ya se han
mencionado en cada uno de los procesos y en cada una de las áreas de
misión. En el caso de Guatemala, las instituciones de defensa, trabajan con
cinco tipos de métricas: de insumos, procesos, productos, impacto político y
visión estratégica.
NIVELES DE 1er. Nivel 2do. Nivel 3er. Nivel 4to. Nivel 5to. Nivel
MÉTRICAS Entrada Salida Salida de Impacto Visión
proceso político estratégica
54
55
TERCERA PARTE
PROYECCIÓN DE LA DEFENSA NACIONAL
56
CAPÍTULO V
CAPÍTULO V: Proyección de la Defensa Nacional
1. Niveles de conducción
Conducción político estratégica
El Señor Presidente Constitucional de la República y Comandante
General del Ejército de Guatemala, impartirá sus órdenes a través del
Señor Ministro de la Defensa Nacional, en la Directiva de Planeamiento
Estratégico y demás medios regulares.
Conducción operacional
El Ejército de Guatemala activará cuatro comandos regionales, que
57
tendrán la responsabilidad de integrar y coordinar al conjunto de unidades que
sean asignadas dentro de su área de responsabilidad, por medio de la estrategia
operacional subordinada, para lo cual contará con un Centro de Operaciones
Regionales -COR-. Será el vínculo logístico en las clases y funciones que se
consideren pertinentes, por medio de un Centro Regional de Apoyo Logístico -CRAL-
que tenga capacidad de almacenamiento y distribución, así como el mantenimiento
de vehículos hasta el tercer escalón, además de contar con servicios de salud.
La Comandancia de la Fuerza Aérea Guatemalteca y de la Marina de la Defensa
Nacional conducirán actividades similares a las de los comandos regionales,
debiendo estar en condiciones de conducir operaciones conjuntas de acuerdo a
las órdenes del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Conducción Táctica
Para las fuerzas de tierra, será conducida por las brigadas que actuarán bajo la
coordinación de los Comandos Regionales, quienes elaborarán sus respectivos
planes y órdenes de operaciones para el empleo de sus elementos de maniobra;
en el caso de las fuerzas de mar y de aire, será realizada por los comandos navales
y aéreos respectivamente.
Gráfica 15
Conducción Estratégica de la Defensa Nacional
Presidente de la República
Comandancia Comando
Comandancia Comando
Marina de la Comandos Comandos Superior de
Fuerza Aérea de Apoyo
Defensa Regionales Estratégicos Educación del
Guatemalteca Logístico
Nacional Ejército
Político Estratégico
Niveles de Conducción Operacional Táctico
Estratégico Militar
58
2. Estrategia de Defensa de la Nación
Para garantizar la Defensa de la Nación, el Estado cumple una serie de
funciones por medio de las cuales identifica las amenazas, determina las
causas que las originan, para formular el conjunto de decisiones políticas
sobre las previsiones y la concepción de las estrategias a seguir. Asimismo,
prepara los medios para hacer frente a dichas amenazas; para resolver el
conflicto o previr una agresión mediante la negociación, coerción, disuasión
y el empleo de la fuerza, dentro del marco institucional establecido para ello.
En el desarrollo de cada estrategia podrán ser requeridas diferentes Tablas de
Organización y Equipo -TOE-.
59
Aumentar la capacidad de interdicción aérea de tráfico ilegal detectado en un
rango extenso, integrada con inteligencia oportuna, a través de interceptores
ligeros.
60
B. La Defensa Nacional
La Defensa Nacional se encuentra frente al mayor cambio institucional de
su historia, este momento solo es superado con la institucionalización de su
núcleo, el Ejército de Guatemala en 1871. Orientar la Política de Defensa de la
Nación en un marco de transformación de la gestión a través del SIPLAGDE,
se constituye en la mayor expectativa a futuro.
61
C. Políticas complementarias
62
La función del Estado Rector de Puerto consiste principalmente en la supervisión
de normativas internacionales relacionadas a la seguridad marítima y la prevención
de la contaminación desde buques de bandera extranjera que arriban a puertos
guatemaltecos. Esta importante función la realiza el Ministerio de la Defensa
Nacional a través de los inspectores de buques asignados a las Comandancias
y Capitanías de Puerto de la República de Guatemala y la Dirección General
de Asuntos Marítimos del MDN. Dentro de esta función también se enmarca
la recepción y despacho oficial de buques de bandera extranjera que arriban a
puertos nacionales en coordinación con otras instituciones.
63
Otra función importante delegada al Ministerio de la Defensa Nacional es la de
Estado de Bandera, la cual demanda ejercer de manera efectiva jurisdicción y
control sobre cuestiones administrativas y técnicas relacionadas con los buques
que enarbolan el Pabellón Nacional, ejecutada a través de las Comandancias
y Capitanías de Puerto de la República de Guatemala en coordinación con la
Dirección General de Asuntos Marítimos del MDN.
64
POLÍTICA DE SEGURIDAD MARÍTIMA DEL MDN
Principios Generales
Se reconoce el derecho o privilegio de los buques de permanecer bajo
Extraterritorialidad la protección de la legislación de su país de origen, mientras se
encuentran en alta mar o en jurisdicción de otro país.
OBJETIVOS
65
2. Requerimientos de políticas
Gráfica 16
Metodología de Elaboración, Revisión y Actualización
de la Política de Defensa de la Nación
4
1 2 3
Diagnóstico
Modelaje Condicionantes
Diferencial
Formativo de Éxito
Premisas Estructuradas
Entorno
Criterios de Medida
Contexto
Respuestas
Gestión de Cambios
Escenarios
Exploratorio
de Futuro
Modelaje
66
BIBLIOGRAFÍA
Aguilar, E. F. (2014). La Planificación Estratégica por Capacidades como herramienta
de respuesta al escenario de la Seguridad Multidimensional. México D.F:
CESNAV.
67
Ministerio de Defensa de España. (2015). Directiva de Defensa Nacional 2012. Obtenido
de http://www.defensa.gob.es
Ministerio de Defensa de Francia. (2015). Le Livre blanc 2013 rendu public. Obtenido
de http://www.defense.gouv.fr
68
LISTADO DE ABREVIATURAS
CAL: Comando de Apoyo Logístico
CDMA: Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas
CEA: Conferencia de Ejércitos Americanos
CFAC: Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas
CNS: Consejo Nacional de Seguridad
COSEDE: Comando Superior de Educación del Ejército
CREOMPAZ: Comando Regional de Operaciones de Mantenimiento de Paz
JID: Junta Interamericana de Defensa
LMSNS: Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad
MDN: Ministerio de la Defensa Nacional
MFCS: Medidas de fomento de la confianza y la seguridad
OEA: Organización de Estados Americanos
ONU: Organización de las Naciones Unidas
PIB: Producto Interno Bruto
POA: Plan Operativo Anual
POM: Plan Operativo Multianual
SALI: Sistema de Apoyo Logístico Integrado
SICA: Sistema de la Integración Centroamericana
SIE: Secretaria de Inteligencia Estratégica del Estado
SIGAN: Sistema de Gestión de Alto Nivel
SIPLAGDE: Sistema Integrado de Planificación y Gestión de la Defensa
SNS: Sistema Nacional de Seguridad
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LISTADO DE GRÁFICAS Y MAPAS
GRÁFICAS
CAPÍTULO II
Gráfica 1: Sistema Nacional de Seguridad........................................................................24
Gráfica 2: Gráfica comparativa: cantidad de personal militar, porcentaje del PIB............32
Gráfica 3: Características de la Defensa Nacional............................................................36
Gráfica 4: Fases de desarrollo del Sistema Nacional de Defensa....................................37
CAPÍTULO III
Gráfica 5: Sistema Nacional de Defensa...........................................................................39
Gráfica 6: El Sistema Nacional de Defensa ante una amenaza bélica..............................40
Gráfica 7: Reservas Militares y Defensa Civil.....................................................................42
Gráfica 8: El Sistema Nacional de Defensa ante otras demandas....................................44
CAPÍTULO IV
Gráfica 9: Componentes del SIPLAGDE............................................................................48
Gráfica 10: Diseño de Fuerza.............................................................................................50
Gráfica 11: Programación por Rendimiento......................................................................51
Gráfica 12: Presupuestación por Resultados....................................................................52
Gráfica 13: Grupo Técnico de Trabajo Interno -GTTI- para la Gestión por Resultados....53
Gráfica 14: Esquema del Plan de Métricas........................................................................54
CAPÍTULO V
Gráfica 15: Conducción Estratégica de la Defensa Nacional...........................................58
Gráfica 16: Metodología de Elaboración, Revisión y Actualización de la Política de
Defensa de la Nación......................................................................................66
Gráfica 17: Organizaciones del Sistema Interamericano..................................................83
Gráfica 18: Sistema Integrado de Planificación y Gestión de la Defensa.........................84
MAPAS
Mapa 1: Actos terroristas a inicios del siglo XXI...................................................................4
Mapa 2: Política Fronteriza de Guatemala..........................................................................26
70
GLOSARIO
A
Adaptación
Es el proceso mediante el cual se adecúan los recursos humanos, materiales
y procedimientos de una organización, en este caso la militar, para atender
responsabilidades que requieren nuevas capacidades (en base a conceptos
del Center Hemisferic Defense Studies, CHDS).
Áreas de misión
Son respuestas que se conciben con base en los objetivos de seguridad y defensa de
la Nación, y tienen como finalidad reducir el nivel de incertidumbre que gira alrededor de
problemas claramente identificados, para lo cual se generan capacidades que una vez
integradas bajo condiciones de tiempo, espacio (físico o abstracto) y sostenimiento, serán
capaces de provocar los efectos deseados (en base a las notas tomadas del Doctor
Salvador Raza). Puede entenderse como Áreas de Gestión.
Cadenas de valor
Conjunto interrelacionado de actividades para transformar insumos en productos o
servicios, por medio de procesos que aporten cada uno de ellos ventajas comparativas
en el ámbito operativo o de gestión.
Concepto estratégico
Enuncia en términos amplios el comportamiento conveniente de la nación en presencia
del problema de seguridad y desarrollo nacional, es decir, traza los rumbos de la política
de defensa, seguridad y desarrollo. (Libro de Defensa Nacional de la República de
Guatemala).
Cultura de defensa
Expresa el conocimiento, interés y deseo de incidencia en el tema de seguridad y
defensa, por parte de diversos actores sociales y del Estado, promoviendo a su vez en los
ciudadanos el percibir como propias las cuestiones relacionadas con seguridad, libertad
y defensa de sus intereses.
71
E
Ecuaciones de capacidad
Es la materialización de la respuesta a un problema dentro de las áreas de misión, las
cuales incluyen la integración de los siguientes elementos: movilidad, permanencia,
poder ofensivo, poder defensivo, sostenimiento, flexibilidad táctica y versatilidad, dentro
de un concepto de interoperabilidad que permitan tiempos de respuesta inmediatos y
la sincronización de los resultados, mediante la amplitud de control, la distribución en el
terreno y la estructura logística disponible.
Hipótesis de conflicto
Escenario eventual o prospectivo de colisión entre dos o más Estados, donde se
amenaza con el empleo o se emplea la fuerza y que se funda, sobre disparidad de interés
y determinantes históricas, geográficas ideológicas y de otro tipo. Su probabilidad de
ocurrencia es variable. Por una parte depende de la calidad del análisis prospectivo; por
otra, de la capacidad de manejo y control de los respectivos conductores políticos para
evitar que situaciones coyunturales contribuyan a transformar un escenario prospectivo de
colisión real, ya sea como crisis o como guerra. Normalmente, las hipótesis de conflicto se
deducen a partir de la Apreciación Político Estratégica. (Política de Defensa de la Nación,
República de Guatemala)
Interoperabilidad
Es establecer relaciones de mutua complementariedad de los elementos del Sistema
Nacional de Defensa, para asegurar el trabajo operacional, técnico, estratégico y
cognitivo de sus componentes, con la finalidad de operar eficientemente dentro del marco
interinstitucional del Estado, bajo las determinaciones de la Política de Defensa de la
Nación y en concordancia con el Sistema Nacional de Seguridad.
Libro blanco
Es un documento político clave en el que se expone el concepto de la defensa del
gobierno. Se trata de un documento público, en el cual se presenta el amplio marco de
política estratégica para la planificación de la defensa, con una perspectiva de mediano
plazo. Su diseño debe ser flexible, para dar cabida a cambios del entorno de seguridad.
Constituye un importante instrumento para el fomento de las medidas de la confianza y
seguridad, y su preparación aumenta la transparencia.
Los Libros Blancos se producen luego de consultas dentro y fuera del Gobierno. Están
destinados a reflejar el consenso de amplia base con respecto al papel que deben cumplir
las fuerzas de defensa en el país, en el contexto de las prioridades nacionales, del marco
jurídico y los recursos del país.
72
En estos libros se deja constancia de los análisis realizados por el Gobierno con respecto
al entorno de seguridad del país, tanto en la esfera interna como en la internacional. El
documento destaca cuestiones de máxima prioridad para el país y se diseña la manera
de aplicar la Política de Defensa de modo de atender a los problemas de seguridad.
Modernización
Proceso por medio del cual se actualizan las capacidades militares, haciendo énfasis
en la adquisición de tecnología a fin de potencializar las capacidades ya existentes,
esta dinámica puede estar orientada no solo a los elementos materiales, pudiéndose
modernizar los procesos, la educación, etc. (en base a conceptos del Center Hemisferic
Defense Studies, CHDS).
Movilización
Es el proceso de integrar, ubicar y entrenar a las diferentes fuerzas de modo que con
el necesario apoyo logístico estén en condiciones de satisfacer en los lugares y en los
momentos apropiados las exigencias establecidas en el Plan Nacional de Movilización. La
movilización puede ser parcial o total (de recursos y/o en el territorio).
Paquetes de Fuerza
Una o más ecuaciones de capacidad constituyen los Paquetes de Fuerza, cuya naturaleza
se mide en base a parámetros como la movilidad, permanencia, poder ofensivo, poder
defensivo, sostenimiento, flexibilidad táctica y versatilidad, dentro de un concepto de
interoperabilidad que permitan tiempos de respuesta inmediatos dentro de las áreas de
misión identificadas (en base a notas tomadas del Doctor Salvador Raza).
Plan de Métricas
Es el documento que integra los instrumentos de medición de cada una de las fases del
proceso de generación de capacidades, de tal forma que se pueda asegurar la suma
de valor en cada una de las mismas (cadena de valor) hasta alcanzar los resultados
esperados (en base a notas tomadas del Doctor Salvador Raza).
Plan Director
Es la herramienta que engloba programas y proyectos que buscan dar respuesta a la
demanda y que permite la selección de aquellos que a la luz de los condicionantes del
momento y con visión de futuro resultan prioritarios para las políticas del Estado y que
aseguran que los recursos escasos disponibles produzcan lo que se espera en relación
a la defensa.
73
Plan Rector
Constituye un elemento esencial de planificación estratégica presupuestaria. Se elabora a
través de la identificación de las prioridades políticas del Ministerio de la Defensa Nacional
traducidas en elementos financieros de requisitos de capacidades, dentro del techo
presupuestario a fin de producir los resultados necesarios para la consecución de los
objetivos de defensa dentro de la agenda de gobierno.
Política Militar
Es la orientación general que se le da al Ejército de Guatemala sobre la forma cómo
se concretarán las disposiciones propiamente militares que se derivan de la Política de
Defensa. La Política Militar también es una Política de Estado y debe ser considerada en
la definición de los programas y planes de desarrollo.
Resiliencia
Capacidad que posee una entidad u organización de resistir, absorber y adaptarse a
impactos recibidos, quedando en condiciones de recuperarse y cumplir con su cometido.
Dicha capacidad se construye sobre la base del proceso de lecciones aprendidas, que
incorpora conocimiento nuevo y retroalimentación.
Seguridad de la Nación
La Seguridad de la Nación incluye el conjunto de principios, políticas, objetivos, estrategias,
procedimientos, organismos, funciones y responsabilidades de los componentes del
Estado en materia de seguridad, que garantizan su independencia, soberanía e integridad
y los derechos fundamentales de la población establecidos en la Constitución Política de
la República de Guatemala, consolidando la paz, el desarrollo, la justicia y el respeto de
los derechos humanos.
74
Seguridad Democrática
Es la acción del Estado que garantiza el respeto, promoción y tutela de la seguridad, al
mismo tiempo que el pleno ejercicio de los derechos humanos, mediante la creación
de condiciones que permitan a las personas su desarrollo personal, familiar y social en
paz, libertad y democracia, conforme a lo establecido en el Tratado Marco de Seguridad
Democrática en Centroamérica.
Seguridad Pública
Aquella que requiere que capacidades militares temporales se sumen a las fuerzas de
seguridad ciudadana para atender o contrarrestar óbices de gran magnitud, tales como:
desastres naturales, terrorismo, amenazas nacionales, etc.
Transformación
Es la modificación de la estructura organizacional (modelo de fuerzas) y por ende del
equipamiento y entrenamiento que le provee capacidades completamente nuevas a la
fuerza, este tipo de cambios impacta en la misión y tareas que pueden ser cumplidas a
partir de los cambios programados. (En base a conceptos del Center Hemisferic Defense
Studies, CHDS).
75
CRÉDITOS
PROCESO DE REVISIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL LIBRO DE LA DEFENSA
NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA 2015
Asesores
General de Brigada (R) José Luis Barrientos Paau
Vicealmirante (R) José Antonio Lemus Guzmán
PARTICIPANTES
SECTOR PÚBLICO
76
Coronel de Caballería DEM David Méndez Guevara
Coronel de Caballería DEM Pedro Antonio Reyna Caro
Coronel de Artillería DEM Marco Tulio Morales Toscano
Coronel de Infantería DEM Marlon Palencia Bocaletti
Coronel de Infantería DEM Julio César Morales Asencio
Coronel de Infantería DEM Ronald Eduardo Morales Pérez
Coronel de Infantería DEM Peniel Pedro Peláez
Coronel de Artillería DEM Fernando Valenzuela González
Coronel de Aviación DEMA Luis Alfredo Salazar Martínez
Coronel de Infantería DEM Osmán Roel Gaitán Monzón
Coronel de Infantería DEM Fermín Rivera Izara
Coronel de Infantería DEM Otto Hans Luken Moreira
Coronel de Infantería DEM Elder Alfonso Otzoy Tubac
Coronel de Infantería DEM Arnoldo Alfredo Alvizures González
Capitán de Navío DEMN Nery José Barrientos Girón
Teniente Coronel de Infantería DEM Armando Emiliano Zaldaña Vásquez
Mayor de Caballería DEM Rember Omar Vásquez Montepeque
Teniente de Navío Francisco José Escobar Salazar
Licenciada Marlyn Margarita Mejicanos Sánchez
Lizeth Nuñez Wellman de Ponce
Gloria Estela Tujab Medina
Ministerio de Gobernación
Licenciada Carolina Pellecer de Romero
Licenciada Silvia Leonor Benavente de Aldana
Licenciada Josefina López Ortíz
General de Brigada ( R ) Benjamín Godoy Búrbano
Coronel de Infantería DEM (R) Álvaro Rivas Cifuentes
Licenciado Álvaro Fernández
Coronel de Infantería DEM (R) Álvaro René Medina Fernández
Ministerio Público
Licenciado Sergio Roberto Sandoval Wong
Municipalidad de Guatemala
Licenciado Christian Francisco Flores García
77
Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado -SIE-
Licenciado Alberto Carlos Franco Hernández
Licenciado Carlos Alfredo Calderón Morales
Licenciada Nancy Carolina Flores Ovando
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Licenciado Ronald Portillo Cordón
Licenciada Norma Patricia Garnica
Licenciado Luis Fernando Franco Baquiax
Licenciado Alberto Carlos Franco Hernández
FACILITADORES
General de Brigada Rony Arturo Urízar González
General de Brigada (R) José Luis Barrientos Paau
Coronel de Infantería DEM Erick Prado Duque
Licenciado Martín Arévalo de León
Licenciada Michelle Marie Escamilla Bran
Licenciada Sory Vanessa Gómez Ramírez
78
Juan Antonio Bonilla González
Secretario de la Agregaduría de El Salvador en la República de Guatemala
Coronel de Infantería DEM Gonzalo Antonio Gómez Amaya
Agregado Adjunto de Defensa de Colombia en la República de Guatemala
SECTOR POLÍTICO
Licenciado Elmer García Pop Partido Político Corazón Nueva Nación
Pedro Adolfo Catalán Muñoz Partido Político Corazón Nueva Nación
Licenciada Ileana Calles Domínguez Frente de Convergencia Nacional
Licenciado Germán Rafael Rottman Chang Partido VIVA
Licenciada Sandra Iliana Campollo Monzón Partido Unionista
Licenciado Ronaldo Tobar Barrera Partido de Avanzada Nacional
SECTOR UNIVERSITARIO
Licenciado David Alejandro Yaxcal Chon
Universidad de San Carlos de Guatemala / Universidad Galileo
Doctora Verónica Priscila Chapetón Quiñonez
Universidad Rafael Landívar
INSTITUCIONES PRIVADAS
Asociación de Mujeres Periodistas y Escritoras de Guatemala
Licenciada María Teresa Yon de Rendón
Centro Renacer
Augusto López Rincón
79
Cuerpo de Respuesta Humanitaria a Emergencias y Desastres -CRHED-
Ingeniero Carlos Lionel Morales Hernández
Distribuciones Castillo
Licenciado Juan Carlos Castillo Muñoz
Montana Exploradora
Licenciado Julio César Aguilar
Luis Adolfo Alegría Cabrera
Licenciado Julio Alberto Mérida Juárez
DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN
Eliazar Martínez Cáceres
80
CRÉDITOS FOTOGRAFÍAS
Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia
Página IV
CONRED
Página 7
www.infograficos.oglobo.globo.com
Páginas 8 y 9
www.forodeculturadedefensa.blogspot.com
Página 10
www.caracol.co
Página 13
www.ONU.org
Página 28
Secretaría Protempore -CFAC-
Página 29
www.OEA.org
Página 30
Leonel Rendón Flores -Latingraf-
Páginas 14, 15, 25, 31, 46, 55, 56
Departamento de Prensa de la Dirección General Administrativa del Ministerio de
la Defensa Nacional
Páginas VIII, XIV, 2, 3, 5, 6, 11, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 27, 34, 35, 38, 41, 43, 47, 49,
60, 61, 62, 63, 64, 66.
81
Gráfica 17
83
LIBRO DE LA DEFENSA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
EVOLUCIÓN
ISBN: 978-9929-40-721-3
Impreso en Latingraf.
84