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Acceso Al Poder Versus Ejerc Del Poder. Mazzuca.
Acceso Al Poder Versus Ejerc Del Poder. Mazzuca.
Acceso Al Poder Versus Ejerc Del Poder. Mazzuca.
Introducción:
Acceder al poder no es lo mismo que ejercer el poder. A partir de esta evaluación el autor
pretende evaluar las contribuciones de la literatura dedicada al cambio de régimen político en
América Latina.
Con la crisis de los gobiernos autoritarios a principios de los ochenta, la literatura sobre
regímenes políticos en AL se ha expandido vertiginosamente en las últimas dos décadas.
Desde principios de los años noventa, con el peligro de una reversión autoritaria
aparentemente vinculada con la versión militar conocida en el pasado, la literatura comenzó a
investigar los problemas de las nuevas democracias latinoamericanas después de la
transición.
Estas investigaciones más recientes tienen una virtud, la cual consiste en la identificación de
la vasta gama de problemas políticos que aflige a la población de la mayoría de los países de
la región. Algunos de estos ejemplos son: funcionarios políticos que se enriquecen
ilícitamente; funcionarios de zonas periféricas que se mantienen indefinidamente en el poder
por medio de relaciones clientelísticas con las poblaciones más pobres y el intercambio de
favores con los poderosos locales; fuerzas policiales que se asocian con organizaciones
criminales dedicadas al contrabando o al tráfico de drogas, etc. Estos problemas que afectan
de diversas formas a los países de AL, con excepción de Costa Rica, Chile y Uruguay,
comenzaron a recibir la mayor atención teórica de parte de los estudiosos del régimen
político.
El defecto de la literatura es el supuesto de que estos problemas son deficiencias de
democratización. Salvo determinadas excepciones, la literatura adopta una definición de
democratización que equivale a la superación de esos problemas y coloca a los países que
los padecen en los peldaños inferiores de la escala de “calidad democrática”.
Las causas de la democratización fueron factores que provocaron una apertura del acceso al
poder político. Sin embargo, esos factores no van a eliminar necesariamente la corrupción,
reducir el clientelismo, o profesionalizar a las fuerzas de seguridad, todos fenómenos que
implican cambios en el ejercicio del poder político (un concepto contrapuesto al de acceso,
aunque no contradictorio con él).
La solución que sugiere el autor poner a prueba en el estudio de los problemas planteados es:
1) diferenciar el acceso al poder del Estado del ejercicio del poder Estado como los atributos
básicos de la definición de régimen político y 2) considerar a la democracia como un tipo de
acceso al poder político y no como un tipo de ejercicio.
I.- Acceso al poder versus Ejercicio del poder
En esta literatura, el término democratización designa tres escenarios de conflictos políticos.
El primer escenario consiste en la crisis de los gobiernos autoritarios y su reemplazo por
régimenes políticos democráticos o poliarquías. El segundo escenario es el del fortalecimiento
o “estabilizaciòn¨ de las instituciones democráticas instaladas una vez completada la
transición. Por último, el tercer escenario pone de relieve una serie de problemas que se
supone complejamente conectados; corrupción de los funcionarios públicos a nivel nacional y
regional, debilidad de las agencias de control del PE, iniquidad en la provisión de servicios
públicos básicos como la administración de justicia y serias amenazas a la seguridad
ciudadana.
De este modo, la democratización comienza con la ¨transición democrática” (primer
escenario) y, si la transición es exitosa, continúa con la ¨consolidación de la democracia
(segundo escenario) y el tratamiento de los problemas que hacen a la ¨calidad
democrática¨(tercer escenario).
El supuesto de esta literatura es que los problemas de calidad y los problemas de transición
pertenecen al mismo género.
La hipótesis de trabajo del autor es que es conveniente abandonar el supuesto de que los
problemas que suelen concebirse como cuestiones de “calidad democrática”, pertenecen al
mismo género que los problemas de la transición democrática.
En los conflictos políticos que conocemos como transiciones a la democracia, lo que estuvo
en juego fue la continuidad de una forma de acceso al poder político, a los recursos del
Estado. En cambio, los problemas de “calidad” que afectan a los regimenes resultantes de las
transiciones no son problemas de acceso al Estado, sino, más bien, problemas de ejercicio
del poder político.
Como se llega al poder político (acceso) es una cuestión distinta de cómo se actúa una vez
alcanzado el poder (ejercicio). Como se accede al poder político puede adoptar la forma de
elecciones libres, golpes de Estado, líneas hereditarias, fraudes electorales e incluso sorteos.
Cabe señalar que democrático es todo régimen político donde la única vía que tiene la
sociedad para acceder al poder del E es la de las elecciones regulares, libres, competitivas e
incluyentes. En un régimen democrático, las autoridades polìticas no pueden reducir la
competitividad y regularidad de las elecciones como modo de acceso al poder del Estado.
Corrupción, ejércitos privados, nepotismo, colusión entre la fuerzas de seguridad y
organizaciones criminales, no son problemas de democratización, sino, más bien, de
burocratización del poder del Estado.
Recapitulación conceptual:
1) El concepto de régimen político debe ser desagregado en dos dimensiones: acceso al
poder del Estado y ejercicio del poder del Estado.
2) Autoritarismo versus democracia es la dicotomía que distingue a los régimenes
políticos a lo largo de la dimensión de acceso. En cuanto a las variaciones en la forma
del ejercicio del poder del estado, la distinción entre patrionalismo versus burocracia
parece ser la más apta.
3) La litertatura contemporánea sobre cambio de régimen político suele pasar por alto, la
distinción entre acceso y ejercicio y como, corolario, confunde problemas de
burocratización con problemas de democratización.
¿Cúales son los problemas de mezclar acceso y ejercicio y de tratar a los problemas
de burocratización como si fueran problemas de democratización?
Esta confusión conceptual produce al menos tres tipos de problemas: 1) Dificultades
en la descripción- caracterización y clasificación- de los régimenes políticos de AL; 2)
Fallas en la explicación del origen, la continuidad y los cambios de los distintos tipos
de régimen político en AL; 3) Limitaciones en la recomendación de soluciones
prácticas para los problemas políticos que padecen los países de la región.
De esta literatura se desprende que los régimenes políticos de AL estuvieron signados por la
inestabilidad. Según el autor la inestabilidad es la mitad de la historia, la mitad referida a la
forma de acceso al poder del E, la cuál osciló entre el autoritarismo y la democracia en la
mayoría de los casos. Pero la otra mitad de la historia, la referida al ejercicio, es mucho mas
estable. En países como Argentina, Brasil y México es difícil hallar alguna interrupción
significativa de las practicas patrimonialistas de ejercicio del poder.
Hay dos historias de los regímenes políticos en AL. Por un lado la historia del acceso,
inestable en casi todos los países (excepto en México y Costa Rica). Por otro, la historia del
ejercicio, estable en la mayoría de ellos (patrimonialista en Argentina, Bolivia, Brasil, México,
Paraguay y Perú y burocrático en Costa Rica, Chile y Uruguay).
La confusión entre acceso y ejercicio limita seriamente las posibilidades de estudiar dos tipos
de relaciones causa-efecto.
En su uso actual, “democracia” y “democratización” se refieren simultáneamente a los
problemas de acceso y a los problemas de ejercicio. En consecuencia, no es posible
distinguirlos entre si y tampoco estudiar sus conexiones empíricas.
Una dimensión puede afectar muchísimo a la otra, pero para poder estudiar como lo hacen la
condición lógica sine qua non es concebirlas como fenómenos distintos.
La explicación de la democratización no es la misma que la de la burocratización. Sin
embargo, al no distinguir entre acceso y ejercicio, la literatura contemporánea implícitamente
concibe a la democratización y a la burocratización como un mismo proceso como si fueran
producto de las mismas causas y estuvieran protagonizadas por los mismo actores. En
consecuencia, esta literatura esta inhabilitada para identificar las causas específicas de los
distintos tipos de problemas que pretende analizar.
Por otro lado, se pueden invocar dos tradiciones sociológicas –la marxista y la weberiana-,
para explicar la emergencia de administraciones burocráticas en Europa. A pesar de sus
diferencias, ambas ponen de relieve que el proceso de burocratización fue anterior al de
democratización (mientras el primero comenzó a ppios. del siglo XVIII, el otro no adquirió
fuerza sino hasta las primeras décadas del siglo XX), y son inequívocas con respecto al
hecho de que sus causas fueron distintas.
Cualquiera sea la perspectiva que se adopte para dar cuenta de la burocratización de los
países de Europa, lo cierto es que se trató de un proceso cuyas causas y protagonistas
fueron distintos de los de la democratización.
En la mayoría de los países de AL aparecieron en el transcurso de su historia actores
interesados en la democratización que con el tiempo adquirieron el poder suficiente para
concretarla. En cambio en países como Argentina, Brasil y México no han existido actores
interesados en la burocratización.
Es importante señalar que la burocratización no precede necesariamente a la
democratización.
III. Escenarios
En la sección anterior la atención estuvo puesta en el pasado. Esta sección, en cambio, mira
al futuro. ¿Cuáles son los posibles escenarios de la combinación de democracia y
patrimonialismo en los países de América latina?
El conflicto alrededor del régimen político es, según estas distinciones, el doble de complejo
que lo que sugiere la literatura sobre la democratización (véase la figura 2). Esta literatura, al
reducir todos los problemas a cuestiones de acceso, se maneja con un sólo par de
adversarios políticos: democráticos versus antidemocráticos. De este modo, corre el doble
riesgo de considerar “autoritarios” a los actores demócratas- patrimonialistas y de considerar
“democráticos” a los actores autoritarios- burocráticos.
DP DB
Autoritarios-patrimonialistas Autoritarios-burocráticos
AP AB
¿Cómo pueden desarrollarse los conflictos entre los actores a uno y otro lado de ambos
clivajes?
Según la hipótesis cínica, el acceso democrático al poder se mantendrá a lo largo del tiempo,
pero también lo hará el ejercicio patrimonialista o de “baja calidad”
¿Cuáles son las vías de salida de este escenario? Como ninguno de los partidos existentes
tiene incentivos para salir del equilibrio bajo las circunstancias predominantes, el cambio
depende o de un cambio de circunstancias o de la aparición de un partido ajeno al equilibrio.
Según el autor, lo ideal es la posibilidad de la aparición de un tercer partido ajeno al
equilibrio patrimonialista. Por cierto, este escenario puede en ocasiones presentar los
incentivos para la aparición de un partido “anti-patrimonialista”: en un contexto de normalidad
económica, una consigna “anti-corrupción” creíble puede encontrar la recompensa de un
nicho electoral importante.