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Método Comparado: Un Aporte A La Investigación en Gestión Pública
Método Comparado: Un Aporte A La Investigación en Gestión Pública
Método Comparado: Un Aporte A La Investigación en Gestión Pública
2003
Este documento es el resultado del proyecto de asistencia tcnica entre INPAE y la Escuela de Gobierno,
Gestin Pblica y Ciencia Poltica, que culmin con un seminario Metodologas de Investigacin en Gestin
Pblica Comparada. Lugar Escuela de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica, de la Universidad de Chile,
el da 26 de agosto del 2002. Adems se cont con la participacin de Ana Laura Rodrguez Gust Ph.D. de la
Universidad General San Martn de Buenos Aires Argentina y de Bruce Perlman Ph.D. de la Universidad de
Nuevo Mxico Estados Unidos.
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Administrador Pblico, Magster en Ciencia Poltica (Universidad de Chile) y Master of Science en Polticas
Pblicas (London School of Economics), actualmente se desempea como Profesor Asistente del
Departamento de Gobierno y Gestin Pblica del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile.
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Administrador Pblico, (Universidad de Los Lagos) Magster en Gestin y Polticas Pblicas (Universidad de
Chile), actualmente se desempea como Profesor Asistente del Departamento de Gobierno y Gestin Pblica
del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile.
VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003
articulan las definiciones, conceptos, leyes y teoras que le dan sentido como rea
disciplinaria claramente reconocible. En el caso de los estudios sobre gestin pblica existe
una reflexin necesaria acerca de las caractersticas y elementos distintivos de este objeto, lo
que nos lleva a plantear la siguiente pregunta cmo se define gestin pblica?. Esta
pregunta no es muy simple en tanto, da cuenta, al menos en lo acadmico de un dominio
sobre el cual muchas disciplinas han tratado de que se le reconozca cierta paternidad. A este
respecto y a modo de ejemplo Lynn (1996), reconoce que en torno a la gestin pblica
convergen al menos dos comunidades, la administracin pblica y las polticas pblicas.
Cuando se habla de gestin pblica se est hablando a la vez de tres tipos de
discusiones distintas. Primero una acerca de la gestin pblica como un fenmeno emprico,
es decir, ms all de cmo se defina, la gestin pblica5 existe y est en nuestros gobiernos.
Segundo, la gestin pblica es un rea de debate profesional, en tanto hay gente que toma
decisiones, que acta y que busca orientaciones entre sus pares acerca de la forma en que
se gestionan las organizaciones pblicas. Finalmente, se seala que la gestin pblica, se ha
transformado en un rea de debate acadmico, que a pesar de no tener la claridad
conceptual de la teora de la burocracia, por ejemplo, es un espacio de cuestionamientos y
de desarrollo de investigaciones en distintos centros acadmicos.
El punto interesante es que de un tiempo a esta parte se ha empezado a utilizar el
concepto gestin pblica tanto en las discusiones profesionales como en los foros
acadmicos dejando de lado conceptos como administracin pblica o, como se utilizaba en
el siglo pasado en la Universidad de Chile, ciencias administrativas. Este cambio semntico
podra expresar que los nuevos vocablos estn tratando de expresar y reconocer algo nuevo.
Este punto nos llama a reflexionar acerca de la siguiente interrogante es la gestin pblica
un nuevo foco de atencin acadmica y prctica? o los estudios en gestin pblica no son
ms que la antigua investigacin de la administracin pblica y su aplicacin, con un nuevo
atractivo para un pblico diferente? (Kettl en Bozeman, 1998;102).
Para entender el tema del surgimiento de la gestin pblica como mbito del
conocimiento podemos tomar dos caminos, uno histrico contextual y uno ms bien
estratgico acadmico. Desde el punto de vista histrico contextual, el estudio y el
nacimiento mismo de la disciplina de la gestin pblica obedece a una evolucin histrica del
Estado y sus funciones. Esto puesto que a lo largo del siglo recin pasado han ocurrido
ciertos fenmenos, como el surgimiento y crisis del Estado de Bienestar o las reformas
poltico econmicas de los ochenta, que claramente tienen un impacto en la manera en que
entendemos este fenmeno. En particular, la necesidad de repensar la visin tradicional de
explicar la eficiencia y el funcionamiento de la administracin pblica, ya tuvo su primer punto
de inflexin con el trabajo de Lasswell (1951), quien reconoci la necesidad de reenfocar el
estudio y la forma de abordar los temas pblicos. Surge el enfoque de polticas, germen y
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En torno a la discusin sobre el objeto de estudio se asume que desde el punto de vista de la investigacin
social existen distintos tipos que se clasifican de la siguiente manera a) su finalidad; b)su alcance temporal; c)
su profundidad; d) su amplitud; e) sus fuentes; f) su carcter; g) su naturaleza; h) su objeto; i) el ambiente en
que tiene lugar; los tipos de estudios a que den lugar. En el caso de este trabajo se optara por la definicin del
objeto social al que se refieren. De acuerdo a este punto de vista, se pueden distinguir distintas clases de
investigaciones sociales, segn la disciplina a que refieren, las instituciones sociales que estudian y los actores
sociales que corresponden (Sierra Bravo; 1995, 33 35)
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Aqu se hace referencia a la gestin pblica como institucin, es decir, como el fenmeno de lo administrativo
en las esfera de lo pblico estatal.
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A modo de ejemplo podemos mencionar la clasificacin realizada por Wilson (1989), quien caracteriza cuatro
tipos de organizaciones pblicas muy distintas en objetivos y productos.
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Un interesante trabajo acerca de esta relacin es el texto de Lynn (1996).
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Mtodo de Investigacin se puede entender como el proceso de formulacin de cuestiones sobre la realidad
del mundo y la humana, basndose en las observaciones de la realidad y en las teoras ya existentes, en
anticipar soluciones a estos problemas y en contrastarlas con la misma realidad, mediante la observacin de los
hechos, su clasificacin y anlisis. (Sierra Bravo, 1995; 19).
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Sierra Bravo, 1984; 161). Por otro lado para Durkheim, la nocin cientfica del mtodo
comparativo es ms precisa, contrapone la experimentacin tpica, que llama directa, al
mtodo comparativo, que denomina experimentacin indirecta, consistente en la
confrontacin de hechos o fenmenos producidos espontneamente y no artificial o
voluntariamente (...) el fundamento del mtodo comparativo no es otro que la correlacin de
variables, de aplicacin continua en las investigaciones sociolgicas (en Sierra Bravo, 1984;
162). Para Weber, la realidad implica la comparacin de un fenmeno social con un tipo
ideal, construido previamente del mismo (...) la bsqueda de diferencias y semejanzas en el
marco de un esquema general terico, que, de algn modo, ayude a la determinacin de
hechos cruciales ( en Sierra Bravo, 1984; 162).
Desde el punto de vista de los autores citados anteriormente, se puede afirmar que el
mtodo en cuestin tiene un carcter estructuralista muy marcado, la utilizacin de jerarqua
de los fenmenos a investigar, su estructura y sus factores determinantes lo sitan en un
mtodo positivista, que observa al objeto como algo dado y que no toma en cuenta las
particularidades y diferencias que muchas veces son explicativas de los fenmenos que
condicionan a la gestin pblica9.
Bourdieu (2000; 28), utilizando un ejemplo de investigacin realiza la siguiente crtica
al mtodo: el proyecto (actualmente en curso de realizacin) de constituir progresivamente
un fichero universal de los escritores y artistas, que podra ser sometido a un tratamiento
estadstico, est particularmente expuesto a todos los peligros descritos anteriormente: en
efecto, la necesidad de acumular bajo una forma manejable, y sin que sea necesario volver a
las fuentes, todas las informaciones sociolgicamente pertinentes (sin prejuzgar los sistemas
explicativos en los cuales ellos podran entrar) a propsito de artistas y de escritores que
pertenecen a campos profundamente diferentes, impone que se acuerde provisoriamente
una definicin semi positivista de los principios de seleccin y de clasificacin de los datos
disponibles, ya que se trata antes que nada de producir una informacin tan homognea y
tan exhaustiva como sea posible, por lo tanto, susceptible de un anlisis comparativo. Pero
va de suyo que slo un anlisis de la estructura de cada campo particular puede poner al
abrigo de los errores a los conducira la aplicacin mecnica a campos dotados de
estructuras muy diferentes de un sistema de seleccin y de clasificacin estandarizado.
En sntesis, cuando se enfrentan aspectos tan importantes como la elaboracin y
ejecucin de investigaciones de ciertos fenmenos sociales, la comparacin permite,
desarrollar un anlisis ms pormenorizado de lo que se estudia. Para la investigacin en
gestin pblica es relevante esta caracterstica del mtodo, porque entrega una herramienta
tcnica que permite entender, analizar y plasmar generalizaciones sobre el objeto de estudio.
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Para Mndez, Jos Luis (1996), establece algunos factores comunes de la administraciones publicas
Latinoamericanas, que es importante tener en cuenta al momento de realizar un estudio comparativo entre
ellas; a) la legitimidad poltica de los gobiernos ha sido frgil; b) la supervivencia poltica es una de las
preocupaciones diarias de los funcionarios del Estado (Ames, 1987); c) el ambiente de las polticas pblicas es
incierto, y los gobiernos e instituciones frgiles; y d) el grado de la profesionalizacin de la burocracia es ms
bajo que en las naciones desarrolladas.
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Un ejemplo de comparacin en gestin pblica, es la comparacin que se hace de los tres modelos de
reforma administrativa, a saber, el weberiano, el gerencial, y el de responsabilizacin. Estos modelos son
comparados a partir de las siguientes distinciones: a) diagnstico; b) metas; c) medidas administrativas; y d)
productos secundarios negativos potenciales. Vase, Ross, Ben; (2001); La poltica de la reforma
administrativa dilemas y soluciones improbables, Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 20, Junio 2001,
Centro Latinoamrica de Administracin para el Desarrollo, CLAD, Caracas Venezuela.
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Un estudio que da cuenta de estas premisas es El Estudio de Tres Casos de Gobierno y Administracin
Pblica en Latinoamrica desarrollado por Jos Luis Mndez, (1998) en Peters, Guy, (1999); La poltica de la
Burocracia, Editorial Fondo Cultura Econmica, Ciudad de Mxico, Mxico. Pg. 31 34.
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clasificar bien para identificar las variaciones empricas del fenmeno en las distintas
realidades examinadas (Casteglioni, 1995). Resulta tambin de extrema importancia la
clasificacin13. Clasificar quiere decir poner en orden, fijando criterios con base en los cuales
distinguir qu objeto estamos estudiando entre fenmenos que slo en apariencia
semejantes (Urbani, 1983 en Bobbio, 1983).
A continuacin se deben elegir los casos a estudiar. Naturalmente, la eleccin de los
mismos estar en buena medida relacionada con la pregunta que se formula al inicio de la
investigacin. Para Lijphart (1971 en Casteglioni, 1995), es aumentar en lo posible el nmero
de casos, para dar una mayor y repetida posibilidad de controlar las hiptesis o para poder
formular hiptesis ms precisas. Esta posicin metodolgica no es compartida por los
comparativistas inclinados a estudios mayormente cualitativos, ni tampoco por aquellos que
ponen en evidencia la dificultad generada por la recoleccin de informacin.
Otra estrategia de investigacin comparativa son los estudios de rea. En este caso se
estudian por lo general dos o ms pases pertenecientes a una misma regin, dentro de la
cual se supone que stos tienen en comn el contexto sociolgico y el nivel
socioeconmico14. De esta manera, el investigador puede mantener constantes tales factores
mientras examina otros, casi como si se tratar de una investigacin experimental. Tiene un
riesgo que son las posibles sobregeneralizaciones acerca de la regin que se investiga como
un todo sin prestar suficiente atencin a las especificidades individuales que existen an
dentro de una misma rea (Wiarda, 1993 en Casteglioni, 1995).
La sntesis de las estrategias, mtodos y tcnicas de investigacin se puede visualizar
en el siguiente cuadro.
Cuadro N 1
Mtodo y Tcnicas Comparativas.
Estrategias
1) Anlisis de Casos
Mtodos
Mtodo Comparativo
2) Anlisis Variables
Mtodo Estadstico
Tcnicas de Investigacin
Sistemas Similares
Sistemas Diferentes
Anlisis Estadsticos
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posteriores el anlisis de similitudes y diferencias entre ellos. Los tipos ideales son elementos
de comparacin mediante los que es posible generar enunciados descriptivos y explicativos
sobre el fenmeno. Se apoya en el anlisis cualitativo de las variables y su naturaleza esta
cimentada en la lgica inductiva y no estadstica. Una de sus principales caractersticas es su
flexibilidad en el uso de las variables a comparar que se determinan a partir de los elementos
tericos que entrega un marco conceptual de anlisis.
Las ventajas de la estrategia de estudio de casos es que la comparacin entre casos tipo
ideales y casos empricos ayuda a entender desarrollos histricos divergentes. Los casos
tipo se utilizan para cumplir varias tareas. Ayudan a la conceptualizacin de objetos de
investigacin, y en la identificacin de causas. Permiten explicaciones de la diversidad
histrica (Cas, 1997). Su desventaja ms importante es que pocas veces se puede utilizar
una variedad de casos que sea suficiente para probar o negar argumentos causales (...). El
nmero limitado de casos impone una cierta indeterminacin (Cas, 1997).
Desde el punto de vista de las tcnicas, el estudio de casos contempla dos variantes el de
los sistemas similares y el de los sistemas diferentes. Estos dos diseos son compatibles
puesto que su lgica es la misma. Los dos utilizan procesos similares para detectar
relaciones causales y controlar los efectos externos. En los dos mtodos se busca explicar
cualitativamente las variaciones a lo largo del tiempo. El efecto de las variables externas se
controla seleccionando y comparando aquellas que explican el fenmeno de estudio y que su
comportamiento depende de este.
La tcnica de sistemas diferentes escoge como objetos de investigacin sistemas que son
similares o idnticos en el mximo de variables posibles, con la excepcin de la variable que
caracteriza el fenmeno que se quiere examinar. En la tcnica de sistemas diferentes, las
variables externas son eliminadas escogiendo sistemas para comparar que no se diferencian
en el fenmeno que se investiga (Cas, 1997).
Los problemas principales que tiene el mtodo comparativo son: (a) muchas variables, y (b)
un nmero pequeo de casos (Cas, 1997; 36 -37).
Existen diversos mtodos que se utilizan para minimizar esos dos problemas:
Restringir el anlisis a las variables clave, el anlisis comparativo puede evitar verse
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sealar algunos puntos importantes que pueden ayudar a reconocer por qu la comparacin
es til en la gestin pblica.
Primero, en el mbito de lo descriptivo, la comparacin es una herramienta muy til
para reconocer las caractersticas propias y especficas de una unidad de anlisis, ya sea un
caso o un pas u otro elemento. Tal como fue sealado en el texto, una situacin se explica y
se caracteriza de mejor forma en la comparacin. Si bien es cierto que esto nos pone de
manifiesto la necesidad de que la comparacin sea hecha entre situaciones similares o al
menos susceptibles de comparar, al menos la idea de la diferencia es un punto valioso para
dar reconocer los elementos propios y particulares de ciertos hechos. De esta manera por
ejemplo, si queremos caracterizar o definir los elementos que ayudan a emprender un
proceso de reforma institucional de cierto servicio pblico, la comparacin entre una situacin
exitosa y una fallida, nos permitir reconocer aquellos elementos particulares del caso
exitoso que lograron un determinado logro.
Siguiendo en el mbito de los descriptivo, nos parece pertinente relevar el hecho que
una comparacin entre fenmenos permite reconocer ciertas regularidades, las cuales, son
el propsito fina de toda ciencia o disciplina que busque su consolidacin. Estas
regularidades permiten hacer proyecciones acerca del comportamiento de organizaciones, lo
que permitir, de este modo, hacer predicciones en el comportamiento de las organizaciones.
Este ejercicio nos lleva a crear las bases de toda ciencia, en la medida que estas
generalizaciones, constituyen leyes, las cuales posteriormente se constituirn en teoras.
En otro mbito, en el de lo propositivo o el nivel de la discusin profesional. Podemos
sealar que la comparacin puede permitir reconocer lecciones acerca del comportamiento o
funcionamiento de una organizacin o de un directivo. La comparacin entre situaciones o
unidades de anlisis permite tener cierta claridad respecto de las dimensiones o
consecuencias, al menos posibles, de ciertas acciones que en un futuro pudiesen ser
entendidas como lecciones o potenciales cursos de accin. En este sentido la comparacin
entre casos similares, nos permite ejemplificar acerca de la forma en que se deberan llevar a
cabo ciertas acciones. Un ejemplo interesante a este respecto es el texto de Mark Moore
Creating Public Value (1998), en el cual se destacan acciones de directivos pblicos, que
idea de las lecciones que se pueden extraer de la comparacin de casos, est tambin
presente en la metodologa de las buenas prcticas, las cuales buscan, desde la prctica
misma dar a conocer alternativas o criterios de accin para los profesionales.
En el mbito de lo profesional, el tema de lo comparado como metodologa de
investigacin toma un lugar importante en momentos en que nos vemos enfrentados a la
imposicin o adopcin de un modelo de gestin pblica denominado de la Nueva Gestin
Pblica o del New Public Management15. Desde la irrupcin del modelo, all por los inicios de
la dcada de los noventa, nos hemos vistos invadidos de recetas e ideas que nos llevan a
penar que hay preceptos y normas que observan la gestin pblica, que seran comunes a
todas las instituciones o servicios, independiente de sus caractersticas y del pas en que se
encuentran. En este nuevo esquema paradigmtico, la comparacin debe ser entendida
15
A modo de ejemplo podemos sealar que la Nueva Gestin Pblica se conforma de al menos siete
componentes doctrinarios: orientacin a resultados, patrones explcitos de medicin del desempeo, gran
nfasis en el control de los resultados, cambio hacia la desagregacin de las unidades del sector pblico,
cambio hacia una mayor competencia en el sector pblico, nfasis en practicas y estilos de la gestin privada y
nfasis en una mayor disciplina y parsimonia en el uso de los recursos (Hood, 1991:p.4-5).
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como un ejercicio fundamental para determinar el xito o fracaso de estos principios, los
cuales muchas veces, se constituyen como recomendaciones desde organismos
internacionales e incluso desde otros gobiernos para mejorar la gestin pblica. Este es un
punto clave para el desarrollo de la disciplina, puesto que es a travs de la comparacin que
podemos reconocer si esta nueva teora de la gestin pblica, pese las caractersticas
propias de toda teora, vale decir, si nos ayuda a explicar y a predecir la realidad en distintos
casos y en distintos momentos.
Como punto final vale la pena hacer un ejercicio orientado a reconocer cuales son los
aspectos que an quedan en el aire acerca de la pertinencia o no de la comparacin como
elemento de desarrollo de la gestin pblica como disciplina. Primero cul es el lmite, en
nmero de casos y en temas, para la construccin de generalizaciones?, cunta
importancia le debemos asignar a los elementos culturales propios y especficos de cada
institucin o lugar en la creacin de generalizaciones a partir de un ejercicio comparado?,
cul debe ser el sentido o la orientacin de la comparacin?, es decir para qu comparar?.
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