Nueva Agenda Urbana para Latinoamerica
Nueva Agenda Urbana para Latinoamerica
Nueva Agenda Urbana para Latinoamerica
para la implementación de la
Nueva Agenda Urbana
en América Latina y el Caribe
2016-2036
Plan de Acción Regional
para la implementación de la
Nueva Agenda Urbana
en América Latina y el Caribe
2016-2036
La elaboración de este documento fue coordinada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
en cooperación con el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) y el Foro de los
Ministros y Máximas Autoridades del sector de la Vivienda y el Urbanismo de América Latina y el Caribe (MINURVI) en el
marco de la colaboración para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en la región de América Latina
y el Caribe.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con aquellas de la Organización.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones@cepal.org. Los Estados Miembros de las
Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita
que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
Agradecimientos
Equipo de coordinación:
CEPAL: Ricardo Jordán, Oficina de la Secretaría Ejecutiva y Jefe de la Unidad de Asentamientos Humanos de la División
de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, con la colaboración de Lucy Winchester, Sophie Devine, Katherine
Indvik, Juliet Braslow, Fiona Littlejohn-Carrillo, Maylis Labarthe, Marina Gosselin y Natalia Yunis de la Unidad de
Asentamiento Humanos de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, y Vera Kiss, de la Oficina de
la Secretaria Ejecutiva. Contó con el apoyo secretarial de Carla López, Ignacia Alvarado y María Paz Rivera.
ONU-Habitat: Elkin Velásquez, Director de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe (ROLAC), con la
colaboración de Sergio Blanco, Pablo Vaggione, Roberto Lippi y Efren Osorio.
Se agradece las contribuciones y retroalimentación de las siguientes personas quienes formaron parte del Grupo
de Expertos a lo largo del proceso de elaboración de este documento:
Abdullahi Abdulkadri, Marta Aguilar, Pablo Aguilar González, Salvador Alejo Tunco, Derek Alleyne, Guillermo Alomia,
Magdalena Álvarez, Abraham Walter Apaza Condori, Claudia Arce Reyes, Dante Arenas, Sergio Arrieta, Yamil Asch,
Esteban Balarezo, Renato Balbim, David Barrio, Sergio Barrios, Jonathan Barton, Terry Bascombe, Joan Frederick Baudet
Ferreira França, Omar Bello, Víctor Raúl Benítez González, Lucila Bensegues, Ciro Biderman, Luis Bonilla Ortiz-Arrieta,
Darrel Bradley, Luis Eduardo Bresciani, María Buhigas, Sirly Edelis Castro Tuiran, Roberto Celano, Anaclaudia Marinheiro
Centeno Rossbach, Juan Carlos Cristaldo, Luis Mauricio Cuervo, Mark Cummins, Inés da Silva Magalhaes, Graciela Dede,
Javier Delgadillo, Roberto Ariel Devoto, Sonia María Días, Francisco Donoso D., Michael Donovan, Juan Pablo Duhalde,
Julio Echeverría, Beatriz Fernández, Nelson Fernández, Clifton Forde, Karla França, Pablo Fuentes Flores, Christy Ganzert
Pato, Luis Garrido, Pablo Giménez, Jorge Giorno, Alfredo Godoy, Simón González, Sharon Griffith, Verónica Guzmán,
Joanni Henrichs, Tereza Herling, Víctor Hugo, Kelly Hunte, Alfonso Xavier Iracheta Cenecorta, Juan Pablo Jiménez, Paola
Jirón, Nicole Johnson, Alies Jordan, Dorothea Kallenberger, Angelina Lesieux, Pablo López, Lautaro Lorenzo, Joan
MacDonald, Mark Majors, Patricia Mancuello, Daniela Mastrangelo, Tadashi Matsumoto, José Rafael Mena Giacometti,
Asad Mohammed, Livia Monteiro, Daniel Montgomery, Karen Muñoz, Michelle Mycoo, Mariela Nao, Jeffrey Núñez, Olenka
Ochoa Berreteaga, Hely Olivares, Gustavo Raúl Ordoñez Puente, Lewis O'Reilly, Jennifer Ortiz, Tamara Parma, Karl Peet,
Rosendo Pujol Mesalles, Diane Quarless, Robin Rajack, Sohel Rana, Eduardo Reese, Johannes Rehner, Bernardo
Requena Blanco, Daniel Reyes, Barbara Carolina Richards Rojas, Sebastián Roca, Alfredo Rodríguez, Jorge Rodríguez,
Eduardo Rojas, María Soledad Saborido, Andrés Sanabria, Jesús Sánchez, Paulo Sandroni, Junia Santa Rosa, Ramón
Santelices Tello, Marian Santos, Nelson Saule, Olga Segovia, Paola Siclari Bravo, Pablo Xavier Sigüenza Clavijo, Lucas
Smarke, Pauline Stockins, Ana Sugranyes, Claudio Sule Fernández, Maricarmen Tapia Gómez, Frank Téllez Alonso, Emilio
Thodes Miranda, Daniel Todtmann Montandon, Carolyn Trench Sandiford, José Wendes de Oliveira, Alicia Williner y
Carolina Zambrano Barragán.
Se agradece las contribuciones y retroalimentación de las siguientes personas quienes participaron en la consulta
pública del documento:
Aloysius W. “Lolly” Blackett, Bárbara César Barros, Denise da Silva Sousa, Manuel Díaz, Agustín Muñoz del Guayo, Mónica
Ramírez, Elizabeth Sepúlveda y Sebastián Sepúlveda.
Índice
Presentación .................................................................................................................................... 7
Introducción ..................................................................................................................................... 9
A. Habitat I y II ......................................................................................................................... 9
B. Habitat III y la Nueva Agenda Urbana ................................................................................. 9
C. Oportunidades y desafíos regionales ................................................................................ 11
I. Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana
en América Latina y el Caribe 2016-2036 ........................................................................... 15
A. Antecedentes ................................................................................................................. 15
B. Objetivos ........................................................................................................................ 16
C. Metodología.................................................................................................................... 16
1. Proceso de elaboración inicial ................................................................................... 16
2. Grupo de expertos ..................................................................................................... 17
3. Conferencia de las Ciudades ..................................................................................... 18
4. Consulta pública ......................................................................................................... 18
II. Marco estratégico .................................................................................................................. 19
A. Acuerdos globales y agendas internacionales relevantes ............................................. 19
B. Visión y misión para el desarrollo urbano sostenible en la región ................................ 20
1. Visión regional para las ciudades y asentamientos humanos ................................... 20
2. Misión regional ........................................................................................................... 20
C. Funciones de ciudad ...................................................................................................... 21
D. Perspectivas transversales, principios rectores y resultados estratégicos ................... 21
1. Perspectivas transversales ........................................................................................ 21
2. Principios rectores y resultados estratégicos (2016-2036) ........................................ 22
III. Ejes de acción ........................................................................................................................ 27
A. Eje 1: Políticas nacionales urbanas ............................................................................... 28
B. Eje 2: Marcos legales urbanos ....................................................................................... 33
C. Eje 3: Planificación urbana y territorial y diseño urbano integrado ............................... 39
D. Eje 4: Economía urbana y finanzas municipales ........................................................... 45
E. Eje 5: Implementación local ........................................................................................... 50
F. Eje 6: Mecanismos de monitoreo, reporte y examen..................................................... 55
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
Diagramas
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
Presentación
El Plan de Acción Regional para la Implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y
el Caribe (PAR) pretende ser la expresión regional de la Nueva Agenda Urbana (NAU). El PAR
promueve la elaboración de políticas basadas en evidencia de las dinámicas de la urbanización, y
establece recomendaciones de acciones e intervenciones potenciales, así como también orientación
política relevante y prioritaria para todos los países en América Latina y el Caribe para el logro del
desarrollo urbano sostenible. Asimismo, el PAR fomenta un cambio hacia un nuevo paradigma urbano
que reconoce la ciudad como un macro bien público y que garantice los derechos económicos, sociales,
culturales y medioambientales de todos.
La implementación de la NAU en América Latina y el Caribe es fundamental para el desarrollo
de sus países y sus ciudades, y para asegurar su futuro sostenible. Las características y condiciones
demográficas, económicas, sociales y políticas de las ciudades de América Latina y el Caribe son
determinantes para su desarrollo sostenible. La urbanización y el desarrollo urbano se sitúan hoy como
desafíos que se necesita abordar efectivamente a nivel nacional y subnacional.
Las consecuencias del crecimiento urbano no planificado, cambios en los patrones familiares,
el creciente número de residentes urbanos que viven en barrios marginales, junto a los retos persistentes
de exclusión y de desigualdad, y la creciente inseguridad que enfrenta la región, sumados a desafíos
asociados con el aumento de la migración internacional y la intensificación de los desastres relacionados
con el cambio climático, hacen necesario aprovechar las oportunidades que ofrece la urbanización como
motor de crecimiento económico sostenido e inclusivo, desarrollo social y cultural, protección del medio
ambiente y de sus posibles contribuciones para lograr una transformación en el desarrollo sostenible.
En gran parte, las políticas actuales en la región no han logrado responder a las tenencias
urbanas insostenibles a una escala mayor, para esto, se necesita lleva a cabo cambios estructurales que
pongan la sostenibilidad y la igualdad en el centro de los procesos de urbanización. El PAR reconoce la
necesidad de cambios importantes en muchas áreas de la planificación y gestión urbana y otros sectores
relevantes que impactan sobre el territorio para lograr un desarrollo urbano sostenible, y resaltar los
elementos críticos para este proceso de transformación.
El PAR proporciona una hoja de ruta para acciones que apoyen el desarrollo urbano y territorial
sostenible y el establecimiento de un nuevo, y más equitativo, paradigma urbano en América Latina y
el Caribe. Busca ser un referente regional, que se ajuste y adapte a las condiciones y necesidades locales,
al mismo tiempo, que establezca sinergias con las agendas globales de desarrollo más allá de la NAU,
tales como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Marco de Sendai para la Reducción de
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
Introducción
A. Habitat I y II
La Asamblea General de las Naciones Unidas convocó en 1976 en Vancouver a la primera Conferencia
de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, Habitat I. La conferencia respondió a un
cambio reciente en los patrones demográficos a nivel global, y llamó atención a las consecuencias
emergentes de una rápida urbanización, sobre todo en los países en desarrollo. Habitat I estableció la
necesidad de fomentar, impulsar y crear asentamientos humanos sostenibles.
En ese momento, la comunidad internacional apenas consideraba la urbanización y sus impactos,
pero el mundo comenzaba a ser testigo de la mayor y más rápida migración de personas a ciudades y
pueblos en la historia, así como a la creciente población urbana a través del crecimiento natural resultante
de los avances en medicina.
Veinte años después, durante la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Asentamientos Humanos, Hábitat II en Estambul en 1996, se reafirmaron las prioridades y compromisos
establecidos en la conferencia anterior, adoptando la “Agenda Hábitat” como un plan de acción global
para asegurar una vivienda adecuada para todos y reconociendo nuevamente el rol clave de los
asentamientos humanos sostenibles en el desarrollo de un mundo cada vez más urbanizado.
A pesar del comienzo de las iniciativas y los avances logrados en el marco de las conferencias
Hábitat, el modelo de desarrollo urbano actual no ha sido capaz de responder a problemáticas como la
pobreza urbana, la exclusión social y otros asuntos urbanos de prioridad a nivel internacional y regional.
Reconociendo estas condiciones críticas y la importante concentración actual de la población mundial en
ciudades (más del 50%) con proyecciones de aumento hasta por sobre las dos terceras partes para el
año 2050, la Nueva Agenda Urbana (NAU) afirma el nuevo rol protagónico de las ciudades y el desarrollo
urbano para lograr un desarrollo sostenible a nivel global.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
Conferencia para reforzar los compromisos globales para lograr una urbanización sostenible,
enfocado en la implementación en una nueva agenda urbana.
El resultado final de Habitat III fue la adopción de la NAU que marca los lineamientos para
el desarrollo de ciudades y asentamientos humanos durante los próximos 20 años. Compuesta
por175 párrafos, la NAU es una propuesta estratégica orientada a la acción que busca un cambio
del paradigma que orienta políticas, programas y proyectos, y traza una senda para el desarrollo
urbano sostenible. Establece “un ideal común para lograr un futuro mejor y más sostenible, en el
que todas las personas gocen de igualdad de derechos y de acceso a los beneficios y oportunidades
que las ciudades pueden ofrecer, y en el que la comunidad internacional reconsidere los sistemas
urbanos y la forma física de nuestros espacios urbanos como un medio para lograrlo” (Naciones
Unidas, 2016a). La NAU aparece como una hoja de ruta para la creación de ciudades que sean
lugares de prosperidad y centros culturales y de bienestar social con protección al medioambiente.
Habitat III se realizó en un momento determinante de las agendas internacionales de
desarrollo; entre 2014 y 2016, los acuerdos globales de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, el Acuerdo de Paris, el Marco de Sendai para la Reducción de Desastres, y la Agenda
de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el
Desarrollo, reconocieron la necesidad de un desarrollo sostenible equilibrado e integrado entre las
dimensiones económicas, sociales y ambientales, con referencia a la importancia urbana y su
planificación, gestión y la construcción de ciudades y asentamientos humanos. El ex-Secretario
General Ban Ki-Moon señaló en 2012, que es en las ciudades donde la batalla para el desarrollo
sostenible se ganará o perderá, lo cual fue reiterado por Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes
sobre la Agenda 2030 en varias ocasiones en los años siguientes (Naciones Unidas, 2012b, 2013 y
2015a).
La Agenda 2030 plantea la temática urbana como una de carácter transversal para el
desarrollo sostenible, marcando un profundo cambio desde la aproximación sectorial de los
Objetivos del Milenio. La inclusión en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible del Objetivo
11, “Lograr que ciudades y asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y
sostenibles”, como uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) fue determinante, al situar
la urbanización y el desarrollo urbano y territorial en el centro del desarrollo sostenible,
reconociendo su importancia para el bienestar de la población y el desarrollo económico, social y
ambiental. Como se señala en la NAU, “hemos llegado a un momento decisivo en el cual
entendemos que las ciudades pueden ser fuente de soluciones a los problemas que se enfrenta
nuestro mundo en la actualidad, y no su causa. Si están bien planificadas y bien gestionadas, las
ciudades y asentamientos humanos pueden ser un instrumento eficiente y eficaz para lograr el
desarrollo sostenible, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados” (Naciones
Unidas, 2016a, pág. iv).
La NAU fue desarrollada a través de un proceso preparatorio extenso que incluyó la
participación de múltiples actores y donde la región de América Latina y el Caribe tuvo una activa
participación. Entre las actividades realizadas en la región como parte del proceso preparatorio para
Habitat III se destacan:
• El Informe Regional titulado América Latina y el Caribe: Desafíos, dilemas y
compromisos hacia una agenda urbana común, preparado por el Foro de los Ministros y
Máximas Autoridades de Vivienda y Urbanismo de América Latina y el Caribe
(MINURVI) en colaboración con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) y la Oficina Regional para América Latina y el Caribe (ROLAC) de ONU-
Habitat, con el apoyo de la Cooperación Regional Francesa (MINURVI, CEPAL y ONU-
Habitat 2016);
• El Informe Regional de la CEPAL y ONU-Habitat (2016a) titulado, Ciudades sostenibles
con igualdad, preparado en colaboración con diversos expertos representantes de la
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
de las ciudades. Sin embargo, hay algunas excepciones a este patrón con procesos de repoblación,
regeneración y densificación de los centros urbanos. Los países insulares caribeños presentan un
particular patrón de baja densidad, caracterizado por una continua sucesión de áreas urbanas y rurales.
3. Nuevos patrones de producción, distribución y consumo, pero antiguos desafíos
estructurales en las economías urbanas dificultan la inclusión económica y el acceso
universal a los beneficios del desarrollo urbano.
En un contexto regional, donde la generación del PIB se encuentra dominado por las actividades
vinculadas a la extracción y exportación de materias primas, (en el Caribe, el turismo) el aporte de las
ciudades al PIB regional es significativo. Este se caracteriza por un mayor aporte del sector de servicios
el cual alcanzó un promedio de 35% del empleo en América Latina y el Caribe, con la mayor
concentración en zonas urbanas y áreas metropolitanas (OIT, 2016). El Estado de São Paulo, el Estado
de México con la Ciudad de México y la Provincia y Ciudad de Buenos Aires, aportaban casi 25% del
PIB regional en el 2010 (CEPAL, 2015). Sin embargo, las externalidades negativas asociadas al
crecimiento urbano con una débil planificación y los tradicionales desafíos estructurales de la región
(baja productividad, informalidad, falta de inversión en infraestructura y conocimiento), limitan los
beneficios que las ciudades generan para el desarrollo (economías de aglomeración y de escala,
proximidad de factores de producción, intercambio de ideas e innovación), con brechas particularmente
importantes en empleos de calidad para la población joven y las mujeres.
Algunos países y ciudades han implementado instrumentos para capturar y distribuir las rentas
generadas por los cambios en el valor del suelo urbano; sin embargo, la región todavía enfrenta una
distribución muy desigual en cuanto a las rentas de la urbanización.
4. Logros importantes en materia de reducción de la pobreza y acceso a vivienda, pero la
desigualdad, la segregación socio-espacial y la seguridad ciudadana son desafíos centrales
para una agenda urbana regional.
A pesar de los grandes esfuerzos y logros parciales de los gobiernos respecto a la reducción de la pobreza
y, en una menor medida, de la desigualdad, los países y las ciudades de América Latina y el Caribe
permanecen entre las más desiguales del mundo. La desigualdad se manifiesta en diversas formas debido
a, entre otros factores, cambios sociodemográficos experimentados en el siglo XXI:
Los países de la región han alcanzado logros importantes en la reducción del déficit cuantitativo de
vivienda e informalidad. Bajó el porcentaje de población en tugurios de 25.5% a 21.1% entre 2005-2014
(ONU Habitat, 2014a). Aunque promover una región de propietarios de vivienda no necesariamente
considera la conectividad con equipamientos y servicios urbanos. La segregación residencial
socioeconómica y el acceso desigual a la vivienda y al suelo urbano persisten como expresiones
espaciales de la inequidad. Esto se asocia a los altos niveles de violencia urbana. La tasa de homicidios
en América Latina y el Caribe creció en un 11% entre el 2000 y el 2010, (CEPAL, 2014a) en la mayoría
de las otras regiones se estabilizó o incluso descendió. Aumentar y mejorar la inclusión en áreas urbanas
es uno de los principales desafíos en América Latina y el Caribe.
5. Aumenta la vulnerabilidad a los efectos del cambio climático con impactos socio-
territoriales desiguales y crece la huella ecológica, producto de la presión de los patrones
de producción, distribución y consumo.
El crecimiento de las ciudades de América Latina y el Caribe ha generado presiones y problemas
ambientales en los entornos ecológicos, generando vulnerabilidades distribuidas de forma desigual en
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
La región es altamente vulnerable a los efectos del cambio climático, en especial América Central
y los pequeños estados insulares en vías de desarrollo (SIDS) del Caribe, donde más de la mitad de la
población vive a menos de 1,5 km de la costa. Los fenómenos climáticos extremos en América Latina
y el Caribe, además de generar riesgos para la vida y bienestar de las personas, afectan directamente a
la economía, infraestructura y al desarrollo social, generando una necesidad urgente de políticas y
medidas de adaptación al cambio climático, gestión de riesgos y financiamiento climático urbano a
diversas escalas: internacional, nacional y subnacional.
En seguimiento a los compromisos adoptados en Habitat III y para abordar estas oportunidades y
desafíos regionales, la CEPAL, ONU-Habitat y MINURVI, en colaboración con más de 125 expertos
regionales asociados con diversos grupos de actores (gobiernos nacionales, gobiernos subnacionales y
locales, academia, ONG, bancos de desarrollo y sector privado), han desarrollado este Plan de Acción
Regional (PAR) para orientar la implementación la NAU en la región.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
A. Antecedentes
MINURVI reconoció la necesidad de un plan de acción regional para la implementación regional de la
NAU y “el intercambio de conocimiento y experiencias para el fortalecimiento de las políticas
nacionales” en la Declaración de Asunción (2016) de la XXV Asamblea General de MINURVI y en
Habitat III con la presentación del Informe Regional de MINURVI (2016), titulado “América Latina y
el Caribe: Desafíos, dilemas y compromisos hacia una agenda urbana común”, preparado por MINURVI
con la colaboración de la CEPAL y ONU-Habitat y apoyado por la Cooperación Regional Francesa. La
CEPAL y ONU-Hábitat establecieron una alianza con MINURVI para facilitar su desarrollo, así como
el establecimiento de un observatorio regional para darle seguimiento.
Durante Habitat III, Alicia Bárcena, la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL explicitó el
compromiso de la Comisión para apoyar a MINURVI en la implementación y el seguimiento de la NAU
en la región y, específicamente, en la conformación del observatorio regional que dé seguimiento y
examen (CEPAL, 2016a). La CEPAL ocupa una posición estratégica para facilitar compromisos
regionales de los Estados Miembros, gobiernos subnacionales y otros actores relevantes con el fin de
posibilitar el desarrollo del plan de acción regional y fomentar la acción sub-regional, nacional, y
subnacional. Asimismo, otras agencias, pueden fortalecer la coordinación de las estrategias de desarrollo
urbano y territorial y sus programas, aplicando un enfoque integrado para la urbanización sostenible, y
así impulsar la implementación regional de la NAU.
En la NAU, se destaca el papel de ONU-Habitat como punto focal para la urbanización y los
asentamientos humanos sostenibles, en particular en la aplicación, seguimiento y examen de la NAU,
en colaboración con otras entidades del sistema de las Naciones Unidas. La NAU también alienta a otros
programas y organismos de las Naciones Unidas, además de otros actores interesados a que generen
orientación empírica y práctica para la aplicación de la NAU y la dimensión urbana de los ODS, en
estrecha colaboración con los Estados Miembros, las autoridades locales, los grupos principales y otros
interesados pertinentes, así como mediante la movilización de expertos.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
B. Objetivos
El PAR busca ser un marco estratégico y de referencia para las ciudades y asentamientos humanos de
América Latina y el Caribe, como también una herramienta para promover la implementación de la
NAU en América Latina y el Caribe, capaz de orientar el desarrollo urbano y territorial a nivel nacional
y subnacional. Busca ser un referente regional, que se ajusta y adapta a las condiciones y necesidades
locales, al mismo tiempo, que establece sinergias con las agendas globales de desarrollo.
Entre sus objetivos generales, el PAR busca apoyar la consolidación de “ciudades y asentamientos
humanos en donde todas las personas puedan ejercer en plenitud todos los derechos y libertades, condición
indispensable para abatir rezagos estructurales que flagelan a la población de nuestros países y ciudades,
como la pobreza, la inseguridad y violencia, la inequidad social y territorial, y la vulnerabilidad ante los
efectos del cambio climático” como fue reconocido en la Declaración de Toluca, reunión preparatoria
regional de Habitat III.
Como propuesta estratégica regional, el PAR sirve para localizar y adaptar la NAU a la realidad
y condiciones de América Latina y el Caribe: toma en cuenta las oportunidades y desafíos regionales
que se desprenden de la agenda global. El PAR establece los compromisos globales de la NAU como
una plataforma que permita a los países de la región a desarrollar respuestas e implementar acciones
concretas alineadas y concordantes con los compromisos de la NAU. El PAR articula las prioridades
regionales para un desarrollo inclusivo, próspero y sustentable, y la implementación de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible en la región, reflejando tanto los desafíos regionales como las
oportunidades asociadas a los procesos de urbanización. El PAR desarrolla una aproximación
propiamente regional del marco global para la implementación de la NAU.
Tal como la NAU propicia un cambio de paradigma urbano, el PAR tiene el objetivo
fundamental de producir un cambio estructural en el desarrollo sostenible hacia la igualdad. El PAR
reconoce la necesidad de cambios importantes en muchas áreas de la planificación y gestión urbana y
otros sectores relevantes que impactan sobre el territorio para lograr un desarrollo urbano sostenible, y
busca resaltar los elementos críticos para el proceso de transformación y cambio. Hoy, más que nunca,
la región requiere contar con hojas de ruta, estrategias y herramientas para orientar la urbanización hacia
ciudades y asentamientos humanos sustentables, seguros, resilientes e inclusivos. El PAR constituye
una herramienta efectiva para orientar la implementación efectiva de la NAU y alcanzar ciudades
sostenibles en la región.
Cabe destacar que el PAR ha sido diseñado como un documento holístico y transversal para
toda la región.; sus propuestas para lograr el desarrollo urbano sostenible son integrales y
comprehensivas. No pretende priorizar las acciones y necesidades subregionales, nacionales y locales,
los cuales serán trabajados en procesos colectivos y participativos a escala nacional y subnacional en
base del marco estratégico y los ejes de acción del Plan.
C. Metodología
1. Proceso de elaboración inicial
El proceso de elaboración del PAR se ha desarrollado desde octubre del 2016, bajo la coordinación de
la CEPAL, ONU-Habitat y MINURVI. La propuesta inicial fue elaborada a partir de un análisis de los
siguientes documentos principales junto con extensos estudios bibliográficos:
• La Nueva Agenda Urbana (Naciones Unidas, 2016a);
• El Marco de Acción para la Implementación de la Nueva Agenda Urbana (Action
Framework for Implementation of the New Urban Agenda) (ONU-Habitat, 2017);
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
• Los documentos preparados durante el proceso preparatorio Habitat III, incluyen: los
documentos resultantes del proceso preparatorio, los documentos de política, los
documentos temáticos, los diálogos urbanos, el documento resultante de la Reunión
Regional para América Latina y el Caribe Habitat III, en Toluca, México, y las
declaraciones de las reuniones temáticas;
• El Informe Regional de MINURVI, titulado América Latina y el Caribe: Desafíos,
dilemas y compromisos hacia una agenda urbana común; preparado en colaboración
con la CEPAL y ONU-Habitat y el apoyo de la Cooperación Francesa (MINRUVI,
CEPAL y ONU-Habitat, 2016);
• El Informe Regional para Habitat III de la CEPAL y ONU-Habitat (2016a), titulado,
Ciudades sostenibles con igualdad;
• Transformar el mundo: La Agenda 2030 y para el Desarrollo Urbano Sostenible (Naciones
Unidas, 2015b);
• Agenda 2030 y los ODS. Una oportunidad para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2017b);
• Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo (CEPAL, 2016b);
• Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la
Financiación para el Desarrollo (Naciones Unidas, 2015e);
• Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 (UNISDR, 2015;
Naciones Unidas, 2012c); y
• Acuerdo de París sobre Cambio Climático (CMNUCC, 2015).
2. Grupo de expertos
La CEPAL y ONU-Habitat convocaron un grupo de expertos en marzo de 2017, quienes participaron
en una serie de reuniones, tanto grupales como bilaterales entre abril y agosto de 2017. Las reuniones
permitieron generar instancias de diálogo crítico, intercambio y retroalimentación, donde los expertos
tuvieron la oportunidad de dar insumos y comentarios escritos, para facilitar el proceso colaborativo y
de reflexión crítica sobre los borradores preliminares del Plan. Este proceso permitió la inclusión de
aportes, insumos y comentarios de diversos expertos regionales e internacionales, así como, una
participación amplia en su proceso de elaboración.
Más de 125 expertos de 15 países de la región participaron en las reuniones de expertos,
grupos que congregaron a actores múltiples. Estos incluyeron ministerios de vivienda y desarrollo
urbano, de planificación y de obras públicas de la región, gobiernos subnacionales y locales,
confederaciones municipales, ONG, institutos de investigación y universidades, bancos de desarrollo
y el sector privado, junto con expertos de la CEPAL y ONU-Habitat.
El mensaje principal de las reuniones de expertos fue la necesidad de desarrollar un plan de
acción regional que responda a las oportunidades y desafíos regionales, fortaleciendo que los actores
nacionales y subnacionales se apropien del marco estratégico y de las acciones en el proceso de
implementación en sus agendas locales. Asimismo, la importancia de contar con un PAR que permita
consolidar las acciones estratégicas necesarias para avanzar en el cumplimiento del conjunto de las
agendas globales relevantes.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
4. Consulta pública
Un periodo de consulta pública se abrió por tres semanas durante octubre y noviembre de 2017 como la
fase final del proceso de elaboración colaborativo. La consulta pública permitió recibir insumos y
comentarios de un diverso rango de interesados y buscó asegurar que el documento respondiera
efectivamente a las oportunidades y desafíos regionales.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
2. Misión regional
El 20 de octubre, 2016, Habitat III concluyó con la adopción oficial de la NAU. Conforme a los
compromisos sobre el desarrollo sostenible de las ciudades y los asentamientos humanos dentro de la
NAU asumidos por los países de la región, la implementación de la NAU se convierte en la misión
regional, nacional y subnacional. Asimismo, las responsabilidades asumidas en la Declaración de
1 La visión regional fue desarrollada por el equipo de CEPAL en base de los insumos y sugerencias del grupo de
expertos a través del proceso colaborativo que se llevó a cabo para desarrollar el PAR y se incorpora las opiniones,
ideas y objetivos de una amplia gama de actores multisectoriales y multiniveles de toda la región.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
Toluca, el documento resultante de la Reunión Regional para América Latina y el Caribe, Habitat III,
junto con los compromisos de la Agenda 2030 y los ODS, en particular aquellos asociados al logro
ciudades y asentamientos humanos seguros, inclusivos y resilientes, son partes fundamentales de esta
misión.
El PAR ha sido desarrollado como un marco estratégico y de referencia para la implementación
de la NAU en las ciudades y asentamientos humanos de la región y busca ser una herramienta para
apoyar el logro de la misión regional.
C. Funciones de ciudad
La NAU establece un ideal común para una ciudad para todos, donde todas las personas puedan gozar
de derechos y oportunidades de acuerdo con los estándares internacionales de derechos humanos,
incluyendo la igualdad en el uso y disfrute de las ciudades y asentamientos humanos, (Naciones Unidas
2016a, pág. 5-6). Al implantar este ideal, se imagina ciudades y asentamientos que cumplan ocho
funciones claves, las cuales están presentadas en el diagrama 1. Más allá de las funciones de ciudad
relacionadas con los tres pilares fundamentales del desarrollo sostenible: una función económica que
aprovecha las oportunidades de un crecimiento sostenido, inclusivo y sostenible; una función social
que refuerza el derecho a un nivel de vida adecuado, garantizando la igualdad de acceso a bienes y
servicios públicos; y una función ambiental donde se protejan, conserven, restablezcan y promuevan los
ecosistemas; la NAU reconoce como componentes clave de las ciudades: una función territorial que más
allá de los límites administrativos impulsa un desarrollo equilibrado e integrado a todos los niveles, una
función cívica que genera un sentimiento de pertenencia y propiedad fomentando una cohesión social,
la inclusión y la seguridad de sus habitantes, una función igualitaria de género responsable de empoderar
a mujeres y niñas, velando por su igualdad de derechos y asegurando su participación plena, una función
de movilidad urbana que garantiza un transporte sostenible, seguro y accesible para todos, eficiente en
su uso de recursos y una función de resiliencia que fomenta una adaptación al cambio climático
disminuyendo el riesgo de desastres y reduciendo así la vulnerabilidad de sus habitantes (Naciones
Unidas 2016a, pág. 5-6). El PAR considera el cumplimiento de estas funciones de ciudad fundamental
para el logro de la visión regional, y han sido integrados a los principios y resultados estratégicos como
componentes clave para orientar el documento.
1. Perspectivas transversales
El PAR pone en el centro del desarrollo urbano sostenible para la región avanzar en la agenda de
igualdad en sus diversas dimensiones y en los derechos ciudadanos. La igualdad de derechos es el eje
primordial de la igualdad y se refiere a la plena titularidad de los derechos económicos, sociales y
culturales, así como los derechos ambientales, como horizonte normativo y práctico para todas las
personas sin distinción de género, raza, etnia, edad, religión, edad, discapacidad, diversidad sexual,
situación socio-económica u otra condición: y a la inclusión de todos los ciudadanos y ciudadanas en la
dinámica del desarrollo urbano y de los territorios, lo que implica una efectiva pertenencia a la sociedad
y un ejercicio pleno de la ciudadanía.
El PAR asume un enfoque de los derechos humanos (CEPAL y ACNUDH, 2016) como base
fundamental y transversal en la planificación urbana y el ordenamiento territorial, y en la
implementación del PAR a las realidades de los países de la región, y a sus territorios y centros urbanos.
Toda acción e intervención debe tomar medidas para asegurar que sean inclusivos para todos los
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
habitantes urbanos sin distinción. Por tanto, la lectura del PAR debe contar con esta perspectiva
transversal a todos sus principios rectores, sus resultados estratégicos y los procesos inherentes a la
implementación de sus seis ejes de acción.
Principio 1
Ciudades inclusivas: Ciudades y asentamientos humanos libres de pobreza y desigualdad en
todas sus formas y dimensiones, libres de la segregación y exclusión socio-espacial, y que garantizan la
igualdad de derechos, oportunidades y el acceso seguro e inclusivo a la ciudad y a su tejido productivo sin
dejar a nadie atrás.
Resultados estratégicos
• Erradicación de la pobreza y la desigualdad en todas sus formas y dimensiones.
• Eliminación de la violencia y la discriminación en todas sus formas, garantizando
seguridad, paz, igualdad de derechos, oportunidades y acceso a los bienes y servicios de la
ciudad.
• Satisfacción de las necesidades de todos los habitantes, reconociendo las necesidades
específicas y diferenciadas de personas en situaciones de vulnerabilidad, eliminando las
desigualdades asociadas con el género, raza, etnia, edad, religión, edad, discapacidad,
diversidad sexual, situación socioeconómica, u otra condición.
• El suelo urbano y la propiedad deben cumplir su función social y ecológica, contribuyendo
a un desarrollo sostenible donde los costos y los beneficios son compartidos en forma
equitativa por la ciudad y sus habitantes.
• Garantía del derecho a una vivienda adecuada, el mejoramiento de los asentamientos
informales y precarios y su integración en la ciudad.
• El acceso universal y equitativo a la infraestructura física y social y a los servicios urbanos
de calidad y asequibles.
• Espacios públicos seguros, inclusivos, accesibles, ecológicos y de calidad. Intervenciones
urbanas que promuevan y protejan la salud y la calidad de vida urbana.
• Fomento de la seguridad, la inclusión e integración socio-espacial, la cohesión social, las
interacciones sociales e inter-generacionales. Generar un sentido de pertenencia e identidad
y una calidad de vida urbana mejorada a través del espacio público y el diseño urbano.
• Una forma urbana y configuración espacial compacta que facilita la conectividad y
movilidad urbana sostenible, la accesibilidad universal y la salud urbana positiva, y,
asimismo, promueve la integración socio espacial, el uso mixto del espacio urbano y la
eficiencia en el uso de los recursos.
• Protección del patrimonio y las expresiones y diversidad cultural en los procesos de
planificación y desarrollo urbano.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
Principio 2:
Economías urbanas sostenibles e inclusivas: Procesos de urbanización bien gestionados que
garantizan acceso equitativo a las oportunidades y recursos para todos los habitantes; la mejora en la
productividad de las ciudades; y la contribución positiva de las economías urbanas al desarrollo nacional.
Resultados estratégicos
• Fomento al empleo pleno y productivo y el trabajo decente2, generando salarios que no
discriminen por género.
• Integración de actividades económicas, formales e informales, extendiendo las condiciones
de empleo decente a todos los integrantes de la economía local.
• Garantía del acceso equitativo a los recursos, servicios y oportunidades económicas de la
ciudad.
• Integración de la planificación urbana con la planificación regional y nacional de largo
plazo, asegurando e impulsando la creación de valor y el desarrollo nacional.
• Gestión eficiente del financiamiento y la inversión de los sistemas urbanos, para el logro
de ciudades y asentamientos humanos bien planificados que mitigan externalidades
sociales, ambientales y económicas negativas.
• Economías locales que gestionan y aprovechan la inversión de recursos públicos en la
producción de la ciudad a través de la captura de plusvalías y otros instrumentos fiscales y
financieros.
• Regulación efectiva del suelo urbano, mediante instrumentos y mecanismos que
previenen la especulación del suelo, garantizan su función económica y social, lo cual
incluye la seguridad de tenencia.
• Facilitación de las actividades económicas en los territorios y sistemas de ciudades a través
de una conectividad física y virtual.
• Los beneficios de la urbanización son potenciados y aprovechados mediante: la inversión
pública y privada en infraestructura social y económica; economías de aglomeración y de
escala; proximidad a los factores de producción y a economías de red para la innovación;
considerando los impactos sobre las comunidades locales.
• Creación, transmisión y absorción de tecnología; e inversión en capital humano y en
infraestructura, instituciones y mecanismos de integración, para mejorar la productividad
en ciudades y áreas urbanas.
Principio 3:
Sostenibilidad ambiental urbana: Procesos de planificación, patrones de desarrollo urbano y
construcción de una ciudadanía consciente que impulsen a la protección y el uso eficiente y sostenible
de los recursos naturales y de los ecosistemas y sus servicios ambientales, fomentando la resiliencia
frente a los impactos del cambio climático y los desastres.
Resultados estratégicos
• Regulación del uso de suelo y la forma urbana para asegurar un uso sostenible y seguro, y
la recuperación de ecosistemas y servicios ambientales.
2 El trabajo decente resume las aspiraciones de la gente durante su vida laboral y significa contar con oportunidades
de un trabajo que sea productivo y que produzca un ingreso digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social
para las familias.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
Principio 4:
Gobernanza efectiva y democrática: Procesos de toma de decisión y políticas públicas
inclusivas y transparentes, capaces de responder a los desafíos que enfrenta el territorio y que garanticen
el cumplimiento de los derechos de todos y todas en la ciudad.
Resultados estratégicos
• Estructuras de gobernanza y mecanismos de participación pública y acción cívica
robusta y flexible.
• Estructuras de gobernanza multinivel, multisectorial y multi-actor que permitan entablar
procesos de negociación y colaboración entre las distintas escalas y sectores de gobierno y
con los distintos actores del desarrollo urbano.
• Coordinación de los instrumentos y mecanismos de planificación, diseño, implementación y
monitoreo y fiscalización.
• Procesos de inclusión en la formulación de políticas públicas y toma de decisión,
haciéndolos participativos, colaborativos y transparentes. Se enmarcan en una visión
compartida y de largo plazo para la ciudad y el territorio.
• Aumento del sentido de pertenencia y de responsabilidad a través de una gobernanza
democrática.
• Prevención contra la segregación y desigualdad a través de los marcos institucionales.
• Fomento a la participación y liderazgo para que sean representativos de los diversos actores
y perspectivas presentes en el territorio.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
El PAR adopta sus primeros cinco ejes de acción del Marco de Acción para la Implementación de la
Nueva Agenda Urbana (AFINUA por sus siglas en inglés) de ONU-Habitat (2017). Se ha desarrollado
un objetivo estratégico y un conjunto de elementos críticos relacionados con cada eje para adaptarse a
las realidades regionales y sus metas de desarrollo. Al PAR se incorpora un sexto eje, relativo al
monitoreo y la evaluación, un desafío prioritario para la región.
Uno de los principales propósitos del PAR es esbozar los elementos fundamentales para
ocasionar los cambios estructurales requeridos para lograr el desarrollo urbano sostenible en la región.
Los seis ejes de acción y los objetivos estratégicos presentados a continuación representan los
componentes básicos necesarios para implementar la NAU en América Latina y el Caribe y así lograr
ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. A su vez, los
objetivos específicos y sus componentes claves, son propuestos como los elementos esenciales para
cumplir los objetivos estratégicos y propiciar la implementación de la NAU en la región.
Vale destacar que los ejes de acción son interdependientes e interrelacionados, y no existe una
jerarquía estructural entre ellos, al contrario, la implementación simultánea de las acciones de los seis
ejes es imperativo para la efectiva concreción de la NAU. Por ejemplo, el éxito de los primeros cuatro
ejes de acción (políticas nacionales urbanas, marcos legales urbanos, la planificación y el diseño urbano
y territorial, y el financiamiento de la urbanización) están estrechamente vinculados con una exitosa
implementación a nivel local; al fortalecer estos cuatros ejes de acción se proveen las condiciones
necesarias (enabling conditions en inglés) para que a nivel subnacional se puedan implementar nuevas
estrategias para el desarrollo urbano sostenible.
Asimismo, los ejes de acción relativos a marcos legales urbanos y la planificación y diseño
urbano y territorial, tienen una relación interdependiente, ya que los marcos normativos establecen las
características y alcances de la planificación y gestión, y por lo tanto deben entregar herramientas
suficientes para una adecuada planificación del territorio. La urbanización sostenible depende del
financiamiento en todas sus etapas, lo cual representa un factor transversal en los seis ejes del PAR.
Por último, el monitoreo de los procesos de desarrollo urbano resulta fundamental para evaluar y
mejorar los resultados tanto de las políticas nacionales urbanas y de los instrumentos de planificación y
diseño urbano y territorial, como de su financiamiento. De la misma manera, los sistemas de monitoreo y
evaluación deben ser sólidos y transparentes con el fin de asegurar el fortalecimiento de los procesos de
27
CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
A pesar de que la región ha sido reconocida por muchas de sus iniciativas e innovaciones en cuanto
a las políticas urbanas, las ciudades y países de América Latina y el Caribe enfrenta grandes desafíos con
relación a la coordinación entre actores y sectores urbanos (Quenan & Velut, 2014, pág. 21). Asimismo, el
reto persistente de compartimentación política en áreas que impactan sobre las ciudades y sus territorios es
un desafío común a lo largo de la región de América Latina y el Caribe. Las PNU tienen la capacidad de
potenciar la coordinación multisectorial y multinivel y la coherencia política, y también, de abordar los
desafíos asociados a estos procesos. La definición e implementación de las PNU brindan un marco de
coordinación para alinear intervenciones públicas en áreas urbanas, incluso para ministerios sectoriales y
proveedores de servicios (ONU-Habitat, 2012).
El establecimiento de un marco institucional adecuado, de múltiples niveles y múltiples interesados,
es esencial para todas las fases de diagnóstico, formulación, implementación y monitoreo de una PNU. Dicho
marco debe ser diseñado para fomentar el diálogo, la colaboración y la participación de los diferentes niveles
de gobierno e interesados. Estos procesos impulsan la apropiación de los objetivos de PNU en todos los
niveles de gobierno y entre otros actores urbanos, lo cual tiene una importancia especial para el
empoderamiento de los gobiernos subnacionales que, con los recursos y capacidades necesarias puedan ser
contrapartes fundamentales en el desarrollo y aplicación de las PNU (Naciones Unidas, 2016b).
Analizadas en su conjunto, las PNU existentes a escala global no presentan un enfoque dominante,
sino que son variadas y derivadas de orígenes múltiples y diversos (ONU-Habitat & Cities Alliance, 2014).
Puesto que las ciudades y asentamientos humanos varían tanto en sus funciones, tamaños, geografías, grupos
de interesados relevantes y sus papeles y otras particularidades, los procesos de formulación de PNU deben
considerar esta diversidad y responder ante las necesidades y condiciones de cada contexto, aceptando que
los procesos de PNU están impulsados por múltiples disposiciones y pueden adoptar un número infinito de
formas si desean asegurar su aplicabilidad en diversos contextos nacionales (Naciones Unidas, 2016b). El
aspecto cultural también es fundamental, ya que establece el contexto y dicta la eficacia y sostenibilidad de
su implementación, los cambios sociales y culturales “pueden desencadenarse desde dentro o desde fuera
como fuerzas complementarias impulsadas por una serie de defensores, cuyos grupos interesados varían
considerablemente de un país a otro” (Naciones Unidas, 2016b).
En sus estudios y análisis, la OCDE y ONU-Habitat (OCDE, 2017: OCDE y ONU-Habitat, 2017*)
destacan la importancia de las consideraciones para: “el desarrollo económico; estructura espacial, desarrollo
humano; sustentabilidad ambiental; y resiliencia climática” en las PNU. Sus evaluaciones de PNU se basan
en los siguientes criterios fundamentales para orientar el desarrollo urbano sostenible:
• Responder a dinámicas demográficas;
• Promover un enfoque territorial (en particular vínculos urbanos-rurales);
• Abordar sistemas urbanos (para ciudades grandes, medianas y pequeñas) y la conectividad entre
ciudades;
• Preparar ciudades con infraestructura y servicios (se incluye el espacio público);
• Promover usos de suelo urbano eficientes;
• Fomentar la sostenibilidad ambiental y resiliencia al cambio climático;
• Desarrollar sistemas de gobernanza urbana (coordinación horizontal y alineación vertical);
• Apoyar las asociaciones y cooperación entre actores urbanos;
• Salvaguardar la inclusión y participación en el proceso y los resultados (inequidad, segregación,
seguridad, etc.).
• Garantizar datos robustos y comparables a escala urbana (OCDE, 2017).
ONU-Habitat y la OCDE (OCDE, 2017) ocupan dos clasificaciones para las PNU existentes:
explicitas (una política bajo el título de Política Nacional Urbana, o Política Nacional de
Urbanización/Desarrollo Urbano o una Estrategia Nacional Urbana) y parciales (ellas que tienen muchos
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
elementos de una PNU pero que no se integran como una PNU formal). La región de América Latina y el
Caribe cuenta con experiencia en relación con las PNU, aquello queda de manifiesto en Chile, México,
Colombia y Brasil (CEPAL y ONU-Habitat, 2016a: OCDE, 2017). En otros países de la región existen
políticas parciales, como por ejemplo en El Salvador, donde desde la política de vivienda se ha avanzado
hacia una perspectiva urbana integral. Planes de desarrollo nacional en algunos casos incluyen elementos de
una PNU, tales como los de Guatemala, la República Dominicana o Argentina (CEPAL y ONU-Habitat,
2016a). Estos avances demuestran una tendencia hacia políticas urbanas de mejor calidad en la región, las
cuales reconocen la necesidad urgente de una mayor integración urbana (ONU-Habitat & Cities Alliance
2014, pág. 45).
Entre dichas políticas en la región, se observan características comunes (ONU-Habitat, 2015 en
CEPAL y ONU-Habitat, 2016a, págs. 21-22):
i) Desarrollos institucionales a nivel nacional que incorporan una sensibilidad relativa a la
importancia del desarrollo urbano sostenible y al mismo tiempo asignan un rol importante al
gobierno nacional en cuanto al desarrollo urbano. Además, se constata la existencia de una
conciencia sobre la necesidad de coordinación entre los distintos niveles de gobierno, de esa
forma en algunos casos, dan importancia al papel del sistema de ciudades (Colombia) en el
crecimiento y otros, dan mayor relevancia a la importancia de la política urbana en reducir la
pobreza y aumentar las necesidades básicas (El Salvador).
ii) Una conciencia sobre la necesidad de instrumentos legales, financieros y de planificación
espacial, relativos a la función social de la propiedad y la importancia del rol del sector privado
en los procesos de financiamiento del desarrollo urbano sostenible.
iii) La descentralización ha sido un enfoque clave de la región, la cual también afecta las PNU, “en
algunos casos la gestión y manejo del uso de suelo están articulados con la descentralización
fiscal, al desarrollo de autonomía y a los procesos de ordenamiento territorial”. Ecuador ofrece
un ejemplo, y hasta un cierto nivel, Bolivia.
iv) Un cambio en pos de un crecimiento urbano más compacto e inclusivo, en lugar de una
expansión periférica. Los instrumentos recientes en las políticas habitacionales mexicanas son
un ejemplo de aquello.
v) El desarrollo nacional reconoce la importancia de la consolidación del sistema de ciudades;
destacan los casos de Guatemala, Argentina y República Dominicana, los cuales demuestran
“la perspectiva de la conectividad territorial y de la integración urbano-rural”.
vi) La permanencia y prevalencia de asentamientos informales y precarios en la región, y su
reconocimiento oficial. En Brasil han apuntado a resolver las problemáticas de las favelas,
reconociendo su existencia y trabajando para integrarlas in situ. También se observan avances
recientes de Colombia y Ecuador, los cuales sugieren un desarrollo en el mismo sentido.
A pesar de que estas características comunes señalan avances importantes, los resultados no son uniformes a
lo largo de la región, y la mayoría de los países necesitaran de acción continua y específica para vincular las
PNU con los objetivos de la NAU y el PAR. El diseño e implementación de PNU sólidas, consensuadas y
basadas en resultados, tienen la capacidad de fortalecer la coordinación multisectorial y multinivel,
mejorando la coherencia política en la región, y por lo tanto deben ser dadas la mayor prioridad para el
desarrollo nacional. Los siguientes objetivos y sus componentes clave buscan avanzar en las condiciones
necesarias y la calidad de las PNU en la región.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
el desarrollo urbano sostenible 1.3.2 Marcos legales urbanos nacionales alineados con objetivos de la
sólida, consensuada y basada en los resultados
31
CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
1.4 Establecer metas específicas y 1.4.1 Marco de acción nacional a largo plazo, que permita su adaptación
priorización para el desarrollo y ajustes de acuerdo con las condiciones locales cambiantes en el
urbano sostenible en base a las mediano plazo.
necesidades locales 1.4.2 Marco de acción nacional a largo plazo, que permita su adaptación
y ajustes de acuerdo con las condiciones locales cambiantes en el
mediano plazo.
1.4.3 Alineación con agendas globales y acuerdos internacionales para
el desarrollo sostenible.
1.4.4 Fortalecimiento de las capacidades técnicas y financieras de los
gobiernos locales o subnacionales con herramientas que permitan
el establecimiento y la implementación de las agendas locales,
nacionales y globales.
1.4.5 Agendas concretas respecto a cambios institucionales
y capacidades necesarias.
1.4.6 Agendas que establezcan metas específicas sectoriales para
responder de manera integrada a los desafíos de vivienda, gestión
de suelo, transporte y movilidad, infraestructura, sistemas de
espacio público y áreas verdes, energía, agua, saneamiento, gestión
de residuos, desarrollo económico, sustentabilidad ambiental,
salud, educación, seguridad urbana, seguridad alimentaria etc.
Elementos críticos de una política nacional urbana sólida, consensuada y basada en los resultados
32
CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
opiniones académicas relativas a la legislación y el desarrollo urbano han cambiado desde Habitat II,
sin embargo, estos cambios no se reflejan en la legislación y normativa urbana vigente (Naciones
Unidas, 2015c). La legislación urbana en países en vías de desarrollo y de transición a menudo se
caracteriza por ser altamente detallada y rígida, lo cual indudablemente tiene como consecuencia, su
incumplimiento (ONU-Habitat, 2016b).
La rápida urbanización de América Latina y el Caribe en los últimos 50 años, ha sobrepasado los
sistemas de planificación y gestión urbana y la capacidad de reacción frente a las problemáticas derivadas
de este rápido crecimiento, frente al cual se pueden observar que las principales problemáticas que se
enfrenta la región radican en los altos precios de suelo, especulación, informalidad, segregación socio-
espacial, degradación ambiental e infraestructura y servicios urbanos inadecuados, etc. (Fernandes y
Maldonado Coppelo, 2009, pág. 513). Como resultado de estas dinámicas se destaca la persistencia de la
problemática de los asentamientos informales y precarios, una situación en la que habitan cerca de uno de
cada cuatro residentes de las ciudades latinoamericanas, siendo esta una de las manifestaciones más graves
de la convergencia de procesos de urbanización desregulados, la desigualdad socioeconómica y la
persistencia de múltiples formas de pobreza en la región. En muchas ciudades de América Latina y el
Caribe, los marcos legales urbanos vigentes son “significativamente obsoletos e incoherentes, generando
un incumplimiento generalizado y una creciente desconexión entre la ciudad legal y la ciudad real”
(Fernandes y Maldonado Coppelo, 2009, pág. 514). En general, los principios legales son determinados
políticamente y asimilados por la cultura local, particularmente con respecto a los derechos de desarrollo
del suelo y las relaciones inmobiliarias, los cuales tienden a resultar en sistemas legales urbanos complejos
y contradictorios (Fernandes y Maldonado Coppelo, 2009, pág. 514).
Los marcos legales urbanos actuales en la región contribuyen negativamente a la superación de
unos de los principales desafíos urbanos regionales, tales como la segregación socio-espacial y la alta
informalidad, esto es provocado por el enfoque individualista de cómo se entiende el derecho de
propiedad y del suelo, sumado a regulaciones elitistas de planificación urbana y más aún, a procesos de
gestión urbana excluyentes que no reflejan las realidades socioeconómicas de las áreas urbanas
(Fernandes y Maldonado Coppelo, 2009, pág. 513). La alta proporción de población viviendo en
asentamientos informales y precarios, refleja la realidad regional, donde para poder garantizar de forma
autónoma el derecho al suelo y a la vivienda urbana, cada vez más personas han tenido que enfrentarse
a regulaciones legales que les impiden acceder a él de manera formal.
En gran parte de la región existen intentos de implementar una regulación urbana compleja,
tales como códigos de zonificación y planes maestros, los cuales han demostrado tener “una tradición
de planeamiento burocrático que refleja una incomprensión de cómo las regulaciones urbanas y
ambientales afectan a la formulación y movimiento de los precios de suelo”, ya que en gran parte de la
región, salvo en la experiencia consolidada de Brasil y Colombia, y a las experiencias innovadoras en
Argentina y Uruguay, y en un nivel inicial en Ecuador, los gobiernos no obtienen provecho de la
recuperación de la plusvalía producida por obras y servicios públicos y los cambios realizados a la
normativa vigente .De la misma manera, en algunos casos dichas regulaciones urbanas existen pero no
han sido implementadas apropiadamente, debido a la limitada capacidad de cumplimiento de los
gobiernos (Fernandes y Maldonado Coppelo, 2009, pág. 516).
En el contexto de la democratización de la región, diversos movimientos de reforma urbana se
han conformado desde los años 80, los cuales han puesto énfasis en el ordenamiento legal-urbanístico
como “motor” para impulsar un nuevo paradigma legal (Fernandes y Maldonado Coppelo, 2009).
Dichos movimientos han logrado avances significativos en los últimos 20 años, como por ejemplo en
Colombia (Ley 388 en 1997), Brasil (Ley Federal N° 10.257 llamada “Estatuto de la Ciudad” en 2001),
y más reciente en Ecuador (Ley de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo en 2016),
legislación que reconoce la función social de la propiedad y el suelo, además de entender la ciudad como
producto de un proceso colectivo, donde debe existir una distribución justa de los costos y beneficios
del desarrollo urbano. Estos movimientos han generado una conciencia sobre el rol central de los marcos
legales, en cuanto a lograr un ordenamiento espacial y territorial más participativo, justo e inclusivo,
asimismo, han logrado demostrar y poner en agenda algunas de las consecuencias negativas de la
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
fundamental constitucional.
2.1.3 Capacitación y concientización sobre los marcos legales urbanos y el
derecho a la ciudad, dirigida tanto a habitantes como organizaciones.
2.1.4 Base legal urbanística y legislación intersectorial, de carácter
integral, que desarrolle, garantice y establezca el
derecho a la ciudad.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
legales para el uso y y derechos y deberes para el uso del suelo urbano y no urbano o rural,
desarrollo del suelo urbano para un uso adecuado y sostenible del mismo.
legal urbano robusto y
y no urbano, y los derechos y 2.4.3 Regulaciones ambientales para el suelo urbano, no urbano o rural
deberes asociados
transparente
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
2.9 Desarrollar y robustecer los 2.9.1 Normativa explicita que establezca la recuperación pública de los
instrumentos normativos y la incrementos de valor en el suelo y la propiedad; y su reinversión
institucionalidad para facilitar en proyectos de beneficio público.
la recuperación pública de los 2.9.2 Instrumentos y mecanismos fiscales con base normativa.
incrementos de valor resultantes 2.9.3 Registros de propiedades actualizados y precisos.
de la inversión pública 2.9.4 Capacidad técnica y conocimiento de las condiciones del mercado
de suelo para gestionar su implementación y fiscalización
a todos los niveles de gobierno.
2.9.5 Programas de concientización sobre los beneficios de la captura
del incremento de valor de suelo para gobiernos locales, habitantes
y propietarios.
2.9.6 Procesos transparentes y responsables para el gasto
de los fondos recaudados, para el beneficio público.
4.7; 5.a; 9.1; 9.4; 10.3; 11.3; 11.b; 12.7; 16.3; 16.5; 16.6; 16.7;
2.9 Alineación con las metas de los ODS
16.10; 17.1; 17.9; 17.14; 17.17; 17.18; 17.19
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
el entorno urbano y también, a la ausencia de literatura pertinente con relación al diseño urbano y su
importancia en la región como uno de los promotores fundamentales para el desarrollo sostenible de
ciudades y asentamientos urbanos.
Los siguientes objetivos y sus componentes clave, buscan mejorar la calidad y alcance de los
instrumentos de planificación urbana y territorial y el diseño urbano para el desarrollo sostenible de los
sistemas urbanos y territoriales.
3
Se refiere al concepto denominado “infill development” en inglés. Se define como un nuevo proyecto de
desarrollo o edificación situado en espacios vacíos o subdesarrollados dentro de un área urbanizada, este
tipo de desarrollo “rellena” los espacios vacantes en el tejido urbano existente y contribuye a una forma
urbana más compacta, eficiente, prospera y segura.
41
CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
3.2 Construir instrumentos y mecanismos 3.2.1 Identificación clara de responsabilidades para el diseño,
de planificación urbana y territorial implementación y fiscalización.
y diseño urbano integrado 3.2.2 Colaboración multisectorial y multinivel (gobiernos, autoridades
locales multisectoriales, la academia, las ONG, organizaciones
comunitarias y el sector privado) para investigar los desafíos
del sistema urbano y encontrar soluciones posibles para informar el
diseño y apoyar la implementación de los instrumentos
y mecanismos.
3.2.3 Cartografía georreferenciada actualizada y precisa a diferentes escalas
(territorial, metropolitano, ciudad y local).
3.2.4 Mecanismos para la integración territorial, sectorial, y de decisiones en
la planificación y gestión urbana.
3.2.5 Institucionalidad y competencias administrativas a
todas las escalas.
3.2.6 Sistemas de monitoreo y medición de impactos mediante
el uso de metodologías cuantitativas y cualitativas que retroalimenten
la planificación y el diseño urbano y territorial.
3.2.7 Actualización oportuna de los instrumentos y mecanismos
y formación y capacitación técnica y administrativa continúa del
capital humano en la gestión urbana, a todas las escalas.
3.2.8 Mecanismos para el intercambio de conocimiento tanto entre países
como entre ciudades y municipios.
10.6; 11.1; 11.2; 11.3; 11.4; 11.5; 11.6; 11.7; 11.a; 11.b; 12.2; 12.5;
3.2 Alineación con las metas de los ODS 12.8; 13.2; 13.3; 13.b; 14.2; 15.9; 16.6; 16.7; 16.8; 16.10; 16.b; 17.6;
17.7; 17.9; 17.14; 17.15; 17.16; 17.18; 17.19
3.3 Garantizar procesos de planificación y diseño 3.3.1 Definiciones claras de participación pública y mecanismos vinculantes
urbano y de toma de decisión transparentes, para su aplicación en la planificación y diseño urbano.
colaborativos y participativos 3.3.2 Procesos de planificación y de toma de decisiones participativas,
descentralizadas y democráticas.
3.3.3 Generación de espacios y plataformas de colaboración entre el sector
público, privado y los diversos actores de la sociedad civil.
3.3.4 Procesos transparentes con acceso a información.
3.3.5 Aplicación de TIC para metodologías innovadoras de participación.
3.3.6 Procesos transparentes de licitación y concursos de anteproyectos
urbano-arquitectónicos con el fin de elevar la calidad del diseño y
fomentar la participación pública y de los gremios vinculados al sector
de la construcción.
4.7; 5.5; 5.a; 5.b; 6.b; 9.c; 10.2; 10.3; 11.3; 11.a; 11.b; 12.7; 12.8; 13.3;
3.3 Alineación con las metas de los ODS
16.3; 16.5; 16.6; 16.7; 16.10; 16.b; 17.8; 17.14; 17.17
3.4 Proteger y conservar los ecosistemas 3.4.1 Zonificación y medidas de protección que reconozcan sitios de
naturales y el patrimonio cultural a través de importancia medioambiental, indígena y patrimonial
procesos de planificación urbana y sus alrededores.
y territorial y diseño urbano 3.4.2 Integración de evaluaciones ambientales, indígenas y patrimoniales al
proceso de planificación urbana y diseño (i.e. procesos estrictos para el
otorgamiento de permisos de edificación en sitios de importancia
ambiental o patrimonial y sus alrededores).
3.4.3 Programas e intervenciones que protegen y potencien los ecosistemas
naturales y los espacios verdes.
3.4.4 Institucionalidad ambiental, indígena y patrimonial con capacidad y
recursos de cumplimiento y fiscalización integrada con los procesos de
planificación y gestión urbana y territorial.
3.4.5 Mecanismos que reduzcan la exposición y la vulnerabilidad del
cambio climático y mitiguen el daño ambiental, la contaminación
acústica y la polución por actividades antrópicos.
3.4.6 Mecanismos que prioricen el uso de recursos de energías renovables.
3.4.7 Adopción de medidas y estándares de eficiencia energética
y del uso eficiente de recursos.
3.4.8 Mecanismos y financiamiento que protejan el patrimonio cultural en el
desarrollo urbano, incluyendo materiales y métodos
de construcción tradicional.
3.4.9 Planes, programas, financiamiento y actividades para la protección,
conservación y restauración de edificios
y sitios patrimoniales.
3.4.10 Estrategias e iniciativas que fomenten las expresiones culturales, la
identidad y el sentido de pertenencia en la ciudad.
1.5; 2.4; 4.7; 5.5; 6.3; 6.4; 6.6; 6.a; 7-todas; 8.4; 9.1; 9.4; 11.3; 11.4;
11.5; 11.6; 11.a; 11.b; 11.c; 12.2; 12.4; 12.5; 13.1; 13.2; 13.3; 13.b;
3.4 Alineación con las metas de los ODS
14.1; 14.2; 14.5; 14.7; 14.c; 15.1; 15.2; 15.3; 15.4; 15.5; 15.7; 15.8;
15.9; 16.6; 16.7; 16.10; 16.b
42
CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
3.5 Lograr una forma espacial urbana 3.5.1 Marcos de diseño urbano que establezcan principios y estrategias
compacta, conectada, integrada, segura apropiadas y claras en el desarrollo del espacio público y privado.
e inclusiva, a través de mecanismos 3.5.2 Herramientas de redesarrollo y regeneración urbana que
e instrumentos de planificación urbana promuevan el desarrollo económico, la integración social y la
y territorial y diseño urbano eficiencia de recursos.
3.5.3 Mecanismos que promuevan el desarrollo económico local y la
creación de empleo y aborden las problemáticas que implica la
desigualdad espacial.
3.5.4 Mecanismos que impiden la expansión urbana y requieren la
incorporación de suelos no urbanizados de forma planificada y
conectada, teniendo en cuenta la distribución coherente del uso y
las actividades del suelo.
3.5.5 Mecanismos que promuevan la densidad sostenible
y el uso mixto del suelo.
3.5.6 Estrategias e intervenciones urbanas que promuevan la integración
socio-espacial del tejido urbano existente y futuro a todas las
escalas, dentro de un marco holístico de inclusión social.
3.5.7 Estrategias e intervenciones urbanas que vinculen una movilidad
urbana inclusiva y sostenible con la forma espacial de la ciudad
y el territorio.
3.5.8 Estrategias e intervenciones urbanas que aborden la inseguridad y
la violencia dentro de un marco de inclusión social y económica.
3.5.9 Mecanismos que asignen suelo bien ubicado y adecuado para
actividades económicas de todo tipo en áreas estratégicas de la
ciudad y/o área metropolitana (promoción de poli centros donde
sea apropiado).
3.6; 5.2; 8.2; 8.3; 8.4; 8.5; 10.2; 10.3; 11.2; 11.3; 11.7; 11.a; 12.2;
3.5 Alineación con las metas de los ODS
12.8; 12.a; 16.1; 16.2; 16.3; 16.4; 16.a; 16.b
3.6 Asegurar el acceso equitativo a los bienes 3.6.1 Rediseño institucional que asegure un enfoque territorial por sobre
públicos y servicios urbanos mediante un enfoque sectorial.
su provisión y una gestión urbana y 3.6.2 Mecanismos efectivos de colaboración y coordinación
territorial coherente y coordinada intersectorial e interinstitucional.
3.6.3 Aplicación de estándares mínimos de servicios urbanos.
3.6.4 Programas de mejoramiento en áreas con menor provisión y
calidad de servicios básicos e infraestructura urbana, en particular
en asentamientos informales y precarios.
3.6.5 Estrategias urbanas asociadas a programas sociales que
promueven el acceso a infraestructuras sociales (salud, servicios
sociales y culturales, establecimientos educativos y de cuidado,
servicios de transporte, etc.) y equipamiento urbano y promuevan
la desigualdad espacial.
3.6.6 Estrategias y programas urbanos que integren redes de espacio
público con diversas opciones de movilidad, para mejorar la
integración del entorno público de calidad en la ciudad.
3.6.7 Estrategias y programas urbanos que aumenten las oportunidades
de empleo y desarrollo económico local en las ciudades.
3.6.8 Estrategias y programas urbanos que integren redes de espacio
público con diversas opciones de movilidad, para mejorar la
integración del entorno público de calidad en la ciudad.
1.4; 3.7; 3.8; 3.9; 4.1; 4.2; 4.3; 4.4; 4.5; 4.6; 4.7; 4.a; 5.2; 5.4; 5.5;
3.6 Alineación con las metas de los ODS 5.6; 5.a; 5.c; 6.1; 6.2; 6.3; 6.4; 6.5; 6.b; 7.1; 8.2; 8.3; 8.5; 8.8; 9.1;
9.2; 9.4; 9.a; 9.c; 10.2; 10.3; 11-todas; 12.2; 12.4; 12.5; 12.7; 16.7
3.7 Promover la vivienda adecuada y 3.7.1 Estrategias e intervenciones de vivienda con diversas opciones
asequible y el acceso al suelo urbano de tenencia (derechos para arrendatarios).
como elemento integrador de la 3.7.2 Mecanismos de usos inclusivos de suelo que apoyen la integración
planificación urbana y el diseño urbano. de diversos grupos socioeconómicos.
3.7.3 Inversiones en infraestructura que proporcionen proximidad y
acceso equitativo al empleo, equipamiento urbano, transporte,
servicios básicos, salud, educación y otra infraestructura social.
3.7.4 Programas de vivienda coordinados con la planificación urbana
para promover y apoyar el desarrollo de relleno, la regeneración
urbana y el mejoramiento de los asentamientos
precarios e informales.
3.7.5 Mecanismos y programas que aborden el déficit habitacional
cualitativo y la provisión de nuevas viviendas adecuadas en suelo
bien ubicado satisfaciendo las necesidades de la población.
3.7.6 Estrategias e intervenciones urbanas para mejorar la calidad de
vivienda e integrar los asentamientos informales y precarios a su
interior y en su contexto urbano más amplio.
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
los recursos, donde el rol de los gobiernos subnacionales se ve fortalecido en la toma de decisión y
en la implementación de políticas urbanas.
Uno de los mayores desafíos para América Latina y el Caribe es la baja inversión en
infraestructura urbana, lo que tiene implicancias en la competitividad económica, el acceso al empleo,
a los servicios básicos, a la calidad de vida y a la protección ambiental, entre otros (MINURVI,
CEPAL y ONU-Habitat, 2016). Se estima que solo un 3% del PIB regional se gasta en infraestructura,
la mitad del necesario para atender las demandas (CEPAL, 2014). En su mayoría, la responsabilidad
de financiar proyectos urbanos tales como la infraestructura urbana y la prestación de servicios
básicos generalmente recae en los gobiernos subnacionales, lo que ha resultado en el endeudamiento
de muchos municipios en la región (CEPAL, 2017c). La composición de deudas subnacionales en
América Latina y el Caribe está adjudicada en la mayoría de los casos a través de entidades públicas,
siendo directamente otorgada por el Gobierno central o a través de la banca de desarrollo (CEPAL,
2017c). Avances en mecanismos de control social y en la implementación de marcos regulatorios para
controlar préstamos a nivel subnacional y la capacidad de endeudamiento han mejorado la salud fiscal
en ciertos lugares (i.e. como efecto de la Ley de Responsabilidad fiscal en Brasil promulgada en
2000), sin embargo, aún se necesita aumentar el control social y político para lograr un equilibrio
fiscal en la región (ONU-Habitat, 2012).
Por lo general, la deuda como herramienta para financiar proyectos e infraestructura urbana
“no parece poner en riesgo la sostenibilidad fiscal”, dado que su peso es bajo en términos colectivos
(CEPAL, 2017c, pág. 112). No obstante, cabe señalar que existen diferencias en la sostenibilidad de
deudas entre los gobiernos subnacionales, y de igual modo, el acceso a crédito puede exacerbar
disparidades territoriales (CEPAL, 2017c, pág. 112). El acceso a crédito por gobiernos subnacionales
puede ser obstaculizado por falta de un perfil crediticio, dificultando el acceso a crédito de
instituciones confiables, o desde mercados de capitales poco desarrollados, o que no pueden adquirir
el interés de bancas privadas para este tipo de préstamos (Blanco et al. 2016). Para enfrentar este
dilema, algunos países de América Latina y el Caribe han creado entidades e instrumentos que se
adaptan a las necesidades de financiación de los gobiernos subnacionales con el propósito de ofrecer
opciones de financiamiento e inversión de proyectos a nivel territorial para el desarrollo local (Blanco
et al. 2016). Para mejorar la calidad de servicios básicos e infraestructura en ciudades de América
Latina y el Caribe, es necesario que los gobiernos subnacionales tengan la oportunidad de acceder a
fuentes financieras seguras y confiables, que sean reguladas y transparentes, bajo mecanismos de
control y seguimiento de las deudas.
Asimismo, el financiamiento del desarrollo urbano no se trata solamente del desafío de suplir
la falta de infraestructura y servicios urbanos, sino también del desafío de contribuir en forma
significativa a la reducción de desigualdades e inequidad dentro de las ciudades, entre ellas, y entre sus
territorios. En esta línea, un instrumento para la generación de ingresos locales aún no aprovechado
en América Latina y el Caribe es la captura de los incrementos de valor o plusvalías. Tales
mecanismos, diseñados para recuperar los gastos en infraestructura urbana, movilizan los ingresos
del incremento en el valor desuelo resultante de la inversión pública en el área o por un cambio
normativo, para su reinversión en proyectos de beneficio público, como infraestructura urbana
(CEPAL y ONU-HABITAT, 2016a), ejemplos importantes son los de Brasil y Colombia. Las plusvalías
son importantes fuentes de ingresos, en algunas ciudades en América Latina y el Caribe, el impacto de
la infraestructura sobre el valor del suelo urbano puede valorar, en promedio, hasta tres veces el costo
de su construcción (BID, 2013). Una ventaja de este instrumento es que provee autonomía fiscal a los
gobiernos subnacionales, ya que sus propios recursos cuentan con un elevado potencial (BID, 2013).
Las razones principales por las cuales no se ha aprovechado de este mecanismo en la región, es que
su diseño requiere de capacidades técnicas y tecnológicas, que algunos gobiernos subnacionales no
poseen, además de que, en algunos casos, el proceso queda estancado en su implementación por falta
de voluntad política a nivel local, o se ve obstaculizada por la oposición de grupos de interés
particulares (BID, 2013; ONU-HABITAT, 2012). Resultados de encuestas en la región demuestran
que existe una incomprensión de las autoridades públicas respecto a su potencial, además de la
percepción de que es un instrumento de promoción de equidad más que una fuente de recursos local
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
(Smolka, 2012). Sin embargo, las plusvalías tienen el potencial de servir ambos propósitos, siendo
una fuente de financiamiento urbano local importante y al mismo tiempo, promueven ciudades más
equitativas.
Otro mecanismo clave de financiamiento urbano y de provisión de servicios son las
Asociaciones Pública-Privadas (APP), donde una combinación de inversión privada y pública facilita
su diseño, construcción, operación y mantenimiento (Blanco et al, 2016). Este mecanismo requiere
de contratos a largo plazo de financiamiento entre los sectores públicos y privados para realizar
proyectos urbanos de infraestructura, de recuperación de áreas urbanas y de preservación de centros
históricos (BID, 2013; Blanco, 2016). Esfuerzos sistemáticos para atraer inversión privada en la
infraestructura a América Latina y el Caribe desde los 90 (CEPAL, 2014c), la han convertido en la
región que recibe la mayor contribución privada proporcional a infraestructura del mundo, un éxito
que tiene que ser entendido en términos relativos, debido a que también tiene la mayor tasa de
cancelación de inversiones privadas, con altas renegociaciones de contratos, los cuales tienen altos
costos económicos y políticos para los gobiernos (Engel et al. 2014, Jordán and Livert 2016). Los
factores limitantes de las APP en muchos países de América Latina y el Caribe son principalmente:
marcos jurídicos y regulatorios inadecuados, falta de recursos y capacidades de las entidades políticas
asociados, y el riesgo asociado al sector privado sobre las autoridades locales, complejidad en los
sistemas tributarios y poca transparencia en los registros contables, por lo que este tipo de mecanismo
no es adecuado para todos (Blanco et al, 2016).
Un tema poco explorado en la región es la participación ciudadana en el financiamiento
urbano. En Brasil, la experiencia con presupuestos participativos desde los años 80 nos brinda un
ejemplo positivo, en el cual hasta un 15% del presupuesto de la ciudad de Porto Alegre es asignado y
monitoreado directamente por los ciudadanos. Este ejemplo ha sido replicado en otras ciudades
brasileñas y en algunos casos, cuentan con un tercio de los ciudadanos que participan y aprueban
proyectos urbanos (BID, 2013, 14). Hay una urgencia en la región para maximizar nuevas formas
sostenibles e inclusivas de financiar la urbanización sostenible en el largo plazo para que los gobiernos
subnacionales y sus ciudadanos obtengan una mejor autonomía sobre su desarrollo, permitiendo así una
gestión urbana con mayor transparencia y rendición de cuentas.
Este eje de acción busca proveer una hoja de ruta para que los municipios y las ciudades puedan
maximizar su capacidad para unir el crecimiento y el desarrollo urbano con una base de administración
fiscal y gobernanza sostenible.
Eje 4: Economía urbana y finanzas municipales
Objetivo estratégico Fortalecer las finanzas municipales, los sistemas fiscales
intergubernamentales y los instrumentos y capacidades para innovar
y desarrollar nuevos y mejores mecanismos de financiamiento para
la inversión urbana.
Alineación con los ODS
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
8.1; 8.3; 8.4; 8.10; 10.2; 10.4; 10.6; 11.3; 11.a; 12.7; 12.c; 14.7;
4.4 Alineación con las metas de los ODS 14.b; 16.5; 16.6; 16.7; 16.8; 16.10; 16.b; 17.1; 17.3; 17.5; 17.9;
17.13; 17.14; 17.16; 17.17; 17.18; 17.19
4.5 Mejorar las fuentes de 4.5.1 Reforma o establecimiento de marcos normativos nacionales y locales
financiamiento para la inversión para proporcionar oportunidades e incentivos para aumentar y
urbana a través de nuevos y diversificar la base de recursos locales
mejorados instrumentos y la eficiencia en el uso de estos recursos.
y mecanismos de generación 4.5.2 Desarrollo de instrumentos de financiación basados en el suelo: las
de recursos propios adquisiciones de tierras públicas; las exacciones; las contribuciones de
mejora; la transferencia o la venta de derechos de urbanización, las
reparcelaciones y la captura de plusvalías en general. Herramientas
fiscales y regulatorias aplicadas al suelo vinculadas a estrategias de
planificación urbana. Densificación y reurbanización de tierras
subutilizadas. Instrumentos participativos, transparentes y con base
legal para la valorización y captura de plusvalías generadas por acción
o decisión pública, y la distribución equitativa de las cargas y
beneficios provenientes de los procesos de urbanización. Gestión y
actualización del catastro predial en base a
valores de mercado.
4.5.3 Mecanismos de financiación para sufragar
los costos de capital de los sistemas de transito masivo
de alta calidad (debido a su mayor acceso a las principales
áreas urbanas).
4.5.4 Planificación integrada de fuentes de financiamiento, inversión en
infraestructura y en los servicios urbanos, y el desarrollo territorial
urbano (proyectos de desarrollo orientado al tránsito, operaciones
urbanas mixtas para el relleno o
redesarrollo de zonas urbanas).
4.5.5 Reformas nacionales y locales para proporcionar oportunidades e
incentivos para aumentar la eficiencia en la gestión de los activos
públicos, acceso a los mercados de capital y movilizar recursos del
sector privado.
Elementos críticos de para el financiamiento de la urbanización
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5.7 Proveer servicios básicos, equipamiento 5.7.1 Diálogo y coordinación entre los actores clave para la provisión
e infraestructura social urbana de manera integrada, eficiente y equitativa de servicios, equipamiento e
integrada, eficiente y equitativa promoviendo infraestructura en la ciudad.
la producción social del hábitat 5.7.2 Planificación y gestión urbana para asegurar el espacio adecuado,
en términos de su extensión y características, para los servicios,
equipamientos e infraestructura requerida por la ciudad
maximizando su integración y minimizando las externalidades
negativas de su provisión (servicios de agua, saneamiento y
energía, gestión de residuos sólidos, tratamiento de aguas servidas
y su retorno a cauces naturales, vivienda, espacios públicos,
movilidad, etc.).
5.7.3 Acceso a transporte público y opciones de transporte alternativo,
con sistemas multimodales integrados y proporcionados de
manera equitativa a todos los habitantes.
5.7.4 Espacios públicos de multiuso y de acceso equitativo por todos los
habitantes de la ciudad.
5.7.5 Estrategias, iniciativas e instrumentos para la provisión de servicios
básicos y opciones de salud y educación para todos los habitantes de la
ciudad y la inclusión de grupos marginalizados
a través de mecanismos de planificación estratégica.
5.7.6 Procesos de diseño, construcción, gestión y mantención
que promuevan el uso eficiente de recursos naturales,
la sustentabilidad en el uso de recursos y la preservación
de bienes públicos.
5.7.7 Preservación y revitalización de la frontera marina de las ciudades,
respetando la economía local, la pesca artesanal y la protección
de las playas como espacios públicos.
1.3; 1.4; 2.3; 2.4; 2.a; 3.7; 3.8; 4.a; 5.2; 5.5; 5.a; 5.b; 6-todas; 7.1; 7.3;
7.b; 8.3; 8.4; 8.5; 8.10; 9.1; 9.4; 9.c; 10.2; 10.3; 10.4; 11-todas; 12.2;
5.7 Alineación con las metas de los ODS
12.4; 12.5; 12.8; 13.3; 14.1; 14.2; 14.5; 14.7; 15.2; 15.3; 15.4; 15.9;
16.6; 16.10; 16.b; 17.14; 17.16; 17.17
5.8 Diseñar e implementar estrategias e instrumentos 5.8.1 Una visión estratégica a mediano y largo plazo y una política orientada
para el desarrollo económico urbano inclusivo a la planificación, basada en una reglamentación adecuada del uso de
y sostenible para fortalecer las economías suelos y transparencia del régimen de tenencia de tierras, lo cual
urbanas locales, crear empleo y mejorar los permita: i) coordinar el uso de la tierra conforme al desarrollo de
medios de vida en las ciudades infraestructura y los posibles parámetros del desarrollo sectorial; ii)
articularse alrededor de inversiones en infraestructura que guíen el
desarrollo privado; y iii) favorecer una mezcla adecuada del desarrollo
en densidad y usos mixtos suelo, con el fin de que las empresas de
todos tipos y tamaños prosperen.
5.8.2 Formulación de planes de desarrollo de infraestructura a mediano y
largo plazo sobre la base de una evaluación rigurosa de las necesidades
y una estimación de la rentabilidad que se obtendría al satisfacer las
necesidades. Una política eficaz y transparente para la ejecución de los
proyectos de infraestructura y la adjudicación de inversiones en
infraestructura con financiación procedente de fuentes
públicas como privadas.
5.8.3 Diálogos activos con empresas, empresarios, inversionistas, tanto del
sector formal como informal, para conocer los retos que se enfrenta la
comunidad empresarial local. Programas activos de apoyo y de
desarrollo a agrupaciones de empresas del sector formal e informal.
Inversión en el desarrollo de una fuerza de trabajo calificado, más
intensivo en conocimientos. Reconocimiento y fortalecimiento
de la economía social y solidaria como pilar del desarrollo
económico urbano.
5.8.4 Implementación de un enfoque de formalización de economía informal
que se entienda como un proceso gradual que se amplían las
protecciones sociales y jurídicas y los servicios de apoyo a la fuerza de
trabajo informal, lo cual incluye el uso regulado del espacio público.
1.3; 1.b; 4.a; 5.4; 5.5; 5.a; 5.b; 5.c; 8-todas; 9.1; 9.3; 9.4; 9.b; 9.c; 10.2;
10.3; 10.4; 10.6; 10.7; 10.b; 11-todas; 12.1; 12.5; 12.6; 12.7; 12.8;
5.8 Alineación con las metas de los ODS
12.a; 12.c; 14.7; 14.b; 16.3; 16.5; 16.6; 16.7; 16.10; 16.b; 17.1; 17.3;
17.4; 17.5; 17.9; 17.11; 17.13; 17.14; 17.15; 17.16; 17.17.
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5.9 Transferir los beneficios de la inversión pública 5.9.1 Valuación de los servicios eco sistémicos y del valor del uso de la
a los habitantes de la ciudad tierra en la ciudad con los instrumentos de planificación territorial.
5.9.2 Mecanismos (financieros y otros) para aprovechar el valor
de la tierra y la reinversión de ingresos en infraestructura pública y
servicios.
5.9.3 Mecanismos (financieros y otros) que asignen valor a los servicios eco
sistémicos y prioricen la reinversión de ingresos en infraestructura
pública para promover la sustentabilidad de ecosistemas críticos y para
preservar, conservar y restaurar bienes públicos de la ciudad (calidad
de aire, calidad de agua y espacios verdes).
5.9.4 Transparencia, responsabilidad pública y rendición de cuentas
de los gastos e inversiones públicas, así como en la reinversión
de los valores capturados mediante mecanismos de
financiamiento y gestión.
5.9.5 Instalación de mecanismos de la economía circular de manera
intersectorial y vinculada con procesos productivos al nivel
regional y nacional.
1.4; 4.a; 5.4; 5.5; 5.a; 6.1; 6.2; 6.3; 6.4; 6.6; 7.1; 7.3; 8.1; 8.2; 8.3; 8.4;
5.9 Alineación con las metas de los ODS
8.10; 9.1; 9.4; 9.c; 10.2; 10.3; 10.4; 11-todas; 12.2; 12.4; 12.5; 12.c;
14.1; 14.2; 15-todas; 16.3; 16.5; 16.6; 16.7; 16.10; 17.17; 17.18; 17.19.
55
CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
responsabilidades para la recopilación y gestión de datos e información dispersos entre varios niveles
de gestión pública, junto con una falta de coordinación entre organismos multisectoriales de gestión
urbana. Estos factores aumentan la ineficiencia en el uso de recursos humanos y técnicos, dificultando
aún más los procesos de monitoreo y seguimiento.
En este sentido, hace falta una aproximación integrada a la recopilación de datos e información
para identificar y aprovechar el potencial de múltiples sectores para la generación de información (como
por ejemplo del sector privado y académico) y la formalización de iniciativas de recopilación de
información que nacen de la sociedad civil. La región carece de marcos de monitoreo nacionales y
subnacionales coherentes y coordinados que respondan ante las prioridades, capacidades y recursos
disponibles de su contexto.
La rápida incorporación de las tecnologías digitales en el consumo privado tiene importantes
implicancias en la recopilación de datos y presenta el potencial para optimizar la coordinación ciudadana
entre y dentro de barrios, mejorando la calidad y relevancia de la información local. La integración de
iniciativas de los gobiernos locales de sistemas de información estadística y geográfica de manera
transparente tiene el potencial de mejorar la experiencia democrática urbana y contribuir a un monitoreo
más efectivo del desarrollo urbano (CEPAL y ONU-Habitat, 2016a).
Existen algunos avances relacionados con las condiciones actuales de la información. ONU-
Habitat ha desarrollado un Índice de Prosperidad de Ciudades (City Prosperity Index (CPI) en inglés),
el cual nace como una alternativa para hacer seguimiento al impacto de las políticas y estratégicas
públicas de desarrollo urbano desde una perspectiva multidimensional que considera aspectos
económicos, sociales y ambientales y los conecta desde una perspectiva de análisis espacial y territorial
integrado. El monitoreo de la implementación de la NAU podría beneficiarse de los avances del CPI en
diferentes países y adaptarse a la realidad de cada país o ciudad.
Finalmente, la continuidad en los procesos de monitoreo está limitada por problemas de
probidad en relación con los datos y por los cortos tiempos políticos y la frecuencia de cambio en los
funcionarios públicos responsables de la gestión de datos e información. Ambos factores generan
desconfianza y reducen la calidad y la utilidad de los datos producidos por el monitoreo, además de
perjudicar la validez asignada a los procesos de monitoreo y sus resultados por parte la ciudadanía y los
tomadores de decisión, aumentando así la brecha entre los datos y la información y los procesos de
planificación y desarrollo urbano.
Eje 6: Mecanismos de Monitoreo, Reporte y Examen
Objetivo estratégico Robustecer las capacidades humanas, técnicas y financieras de cada sector
para el seguimiento de avances hacia un desarrollo urbano sustentable
y para el monitoreo, el reporte y examen de políticas, programas, planes
y proyectos asociados.
Alineación con los ODS
estadística y geográfica para permita tomar decisiones técnicas en distintas escalas urbanas.
medir y evaluar el desarrollo 6.1.2 Recolección, manejo, análisis y reporte de información,
urbano transparente y accesible al público, con metodologías y
revisión
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C. Planes de acción
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3. Planes de Ciudad
El papel de los Estados en el marco del PAR es ineludible como ente rector quien debe velar por los
principios aquí planteados, regular de manera adecuada para alcanzar el bien común, y establecer y
promover las condiciones necesarias para materializar la NAU dentro de la realidad de cada ciudad y/o
territorio urbano. Este último debe considerarse como un Plan de Ciudad, el cual interprete la NAU y el
PAR de acuerdo con las condiciones necesarias para un desarrollo urbano sostenible en su realidad y
contexto. Debe articularse con el territorio nacional y subnacional y establecer condiciones para una
integración interna en los espacios suburbanos del territorio urbano. Los Planes de Ciudad son parte
sustantiva de la implementación de la NAU y el PAR en la región. Las ciudades, en conjunto con su
ciudadanía, son los actores protagonistas en la construcción de ciudades más inclusivas, prosperas y
resilientes en América Latina y el Caribe.
61
CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
Diagrama 1
Estructura propuesta de la Plataforma Urbana y de Ciudades
62
CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
2. Seguimiento y examen
En los párrafos 166-168 de la NAU, se solicita la elaboración de un informe sobre los progresos
realizados en la implementación de la NAU (Naciones Unidas, 2016a, pág. 46), lo cual se constituye
como el hito clave para el seguimiento y monitoreo de la implementación de la NAU a escala global. El
informe se entregará a la Asamblea General a través del Consejo Económico y Social cada cuatro años.
Asimismo, se incorporará al Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible para “asegurar
la coherencia, coordinación y los vínculos de colaboración con las actividades de seguimiento y examen
de la Agenda 2030” (Naciones Unidas, 2016a, pág. 46). ONU-Habitat está a cargo de su preparación en
estrecha colaboración con otras entidades del sistema de ONU (Naciones Unidas, 2016a, pág. 46), como
la CEPAL en América Latina y el Caribe. Según la NAU, dicho informe se alimentará de las
“aportaciones voluntarias de los países y las organizaciones regionales e internacionales pertinentes”
(Naciones Unidas, 2016a, pág. 46). El informe proporcionará un análisis cualitativo y cuantitativo en
base a los avances realizados en la aplicación de la NAU y de los objetivos y metas de la Agenda 2030
relativos a la urbanización y los asentamientos humanos sostenibles, a nivel nacional, subnacional y
local (Naciones Unidas, 2016a, pág. 46).
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CEPAL Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana...
Plataformas existentes, como el Foro Urbano Mundial, se utilizarán para sistematizar dichos
aportes (Naciones Unidas, 2016a, pág. 46). El Foro Urbano Mundial, tiene lugar cada dos años y ofrece
una plataforma global para el monitoreo, reporte y revisión regional de la NAU. Dentro de América
Latina y el Caribe, la Conferencia de las Ciudades: Implementando la Nueva Agenda Urbana que
coorganizó la CEPAL, ONU-Habitat y MINURVI, por primera vez en 2017, ofrece una instancia para
presentar avances y dar seguimiento. La Conferencia de las Ciudades se constituyó en una plataforma
regional clave que permite el dialogo y discusiones con una amplia gama de instituciones y actores
multisectoriales. Asimismo, a esta instancia se suma el Foro de los Países de América Latina y el Caribe
sobre el Desarrollo Sostenible (LAC RFSD), el mecanismo regional aprobado en el trigésimo sexto
período de sesiones de CEPAL para el seguimiento y examen de la Agenda 2030 y los ODS, sus metas,
sus medios de implementación y la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre el Financiamiento para el
Desarrollo, celebrado anualmente en la región, y la Asamblea General anual de MINURVI, como
oportunidades adicionales para el seguimiento y examen continuo de la implementación regional de la
NAU. En el diagrama 2 se indica la hoja de ruta propuesta para el seguimiento y examen regional.
Para ello, es imprescindible identificar a los actores clave de la región y trabajar en asociación
con estos distintos grupos a distintos niveles. Todos estos actores son necesarios para desarrollar los
ejes de acción del PAR y poder cumplir la NAU, influenciar en su implementación y conseguir los
objetivos esperados a nivel país, ciudad y región. Establecer y afianzar estas alianzas estratégicas en la
región tiene especial relevancia aprovechando el legado de Habitat III y la experiencia adquirida en su
proceso preparatorio. Las contribuciones de los gobiernos sub-nacionales y locales, parlamentarios,
grupos de mujeres y jóvenes, sociedad civil, academia, sector privado, sindicatos, grupos de
profesionales, medios de comunicación, fundaciones y filantropía, organizaciones intergubernamentales
y agencias y programas de las Naciones Unidas serán clave para el seguimiento y cumplimiento del
PAR y podrán ser presentadas y aglutinadas en el Foro Urbano Mundial y consideradas como
aportaciones para la elaboración del informe.
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Diagrama 2
Hoja de ruta propuesta
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