Libro Sistema de Evaluacion PDF
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TESINA
MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN Y
POLÍTICAS PÚBLICAS
PRESENTA
DIRECTOR DE LA TESINA
Dr. David Arellano Gault
Al Dr. David Arellano, por sus constantes luces a lo largo de la maestría, indispensables
para esta tesina.
Al Mtro. Jorge Esquinca, por compartir sus conocimientos profesionales y su gran apoyo en
la tesina.
A mis colegas de la MAPP 2012-2014, por sus contribuciones dentro y fuera de las aulas.
Índice
Lista de abreviaturas ................................................................................................................ i
Resumen ejecutivo.................................................................................................................. v
Introducción ............................................................................................................................ 1
I.- El desempeño gubernamental ............................................................................................ 8
Breve revisión histórica ...................................................................................................... 9
¿Qué entender por desempeño? ........................................................................................ 10
¿Por qué medir el desempeño? ......................................................................................... 15
Determinantes de los usos de la información del desempeño........................................... 18
Juegos de poder ................................................................................................................. 22
La racionalidad del poder .............................................................................................. 24
Batalla por los recursos ................................................................................................. 27
Los objetivos ................................................................................................................. 28
Valores .......................................................................................................................... 29
El sentido ....................................................................................................................... 30
En suma............................................................................................................................. 31
II. Metodología ..................................................................................................................... 33
Panorama general .............................................................................................................. 33
Pregunta ............................................................................................................................ 34
Hipótesis ........................................................................................................................... 41
De la fragmentación del sistema ................................................................................... 41
De los valores organizacionales .................................................................................... 43
Fuentes de información ..................................................................................................... 46
Implicaciones observables............................................................................................. 47
De la fragmentación del sistema................................................................................ 47
De los valores organizacionales, .............................................................................. 48
Análisis documental ...................................................................................................... 49
Entrevistas ..................................................................................................................... 51
Cuestionario .................................................................................................................. 52
Limitaciones ...................................................................................................................... 53
III. El Sistema de Evaluación del Desempeño del gobierno federal en México .................. 55
Desarrollo histórico........................................................................................................... 56
Tendencias mundiales ................................................................................................... 57
Caso mexicano .............................................................................................................. 58
Estructuración formal del SED ......................................................................................... 61
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ......................................... 62
Disposiciones generales del SED .................................................................................. 68
El Modelo Sintético de Desempeño .............................................................................. 71
Programa Anual de Evaluación 2013 ............................................................................ 76
Lineamientos generales para la evaluación de programas federales de la administración
pública federal ............................................................................................................... 77
Guía para la construcción de la MIR ............................................................................. 79
Programa P002 .............................................................................................................. 82
En suma............................................................................................................................. 85
IV. Análisis de Resultados ................................................................................................... 88
Resultados de las entrevistas............................................................................................. 88
Resultados del cuestionario .............................................................................................. 95
Generales ....................................................................................................................... 96
Sobre la utilidad de la información ............................................................................... 97
a. Objetivos de las evaluaciones ......................................................................... 98
b. Involucramiento con la Información del Desempeño..................................... 99
c. Claridad de la ID............................................................................................. 99
d. Utilidad de la ID ........................................................................................... 101
e. Comunicación de la ID ................................................................................. 102
f. Calidad de la ID ............................................................................................ 103
g. Novedad de la ID .......................................................................................... 104
h. Contribuciones de la ID ................................................................................ 105
Sobre los valores organizacionales ............................................................................. 107
i. Principal utilidad de las evaluaciones. .......................................................... 107
ii. Incrementar el desempeño ............................................................................... 108
iii. Bajo desempeño, ¿qué hacer?......................................................................... 109
iv. Cooperación .................................................................................................... 111
v. Responsabilidades ............................................................................................ 112
En suma........................................................................................................................... 113
Consideraciones finales ...................................................................................................... 117
Anexos ................................................................................................................................ 130
Anexo 1. Análisis de la evolución del presupuesto de acuerdo al Índice de Desempeño de
los Programas Públicos Federales (Indep) 2013 de Gestión Social y Cooperación, A.C.
........................................................................................................................................ 130
Anexo 2. Batería de preguntas para entrevistas .............................................................. 133
Anexo 3. Batería de preguntas del cuestionario a los responsables de los programas de
desarrollo social en operación de acuerdo al Inventario de Programas y Acciones
Federales de Desarrollo Social 2014. ............................................................................. 134
Bibliografía ......................................................................................................................... 137
Índice de tablas y contenidos
Diagrama 1. Flujos de información que afectan la toma de decisiones ............................... 21
Diagrama 2. Objetivos del PbR en México y factores de análisis de la información que
inciden en su cumplimiento .................................................................................................. 36
Gráfica 1. Índice de PbR 2010.............................................................................................. 38
Diagrama 3. El SED en dos momentos: la gestión de la información y la toma de decisiones
presupuestales ....................................................................................................................... 42
Diagrama 4. El SED, flujos de información y entendimiento de la ID ................................ 45
Diagrama 5. Elementos para el análisis de la integración/fragmentación del SED ............. 50
Tabla 1. Artículos constitucionales reglamentados por la LFPRH ...................................... 62
Tabla 2. La evaluación del desempeño en la LFPRH........................................................... 64
Tabla 3. La dualidad de la norma en el SED ........................................................................ 67
Tabla 4. Elementos del SED en la APF ................................................................................ 68
Tabla 5. Elementos del Modelo Sintético de Desempeño .................................................... 71
Tabla 6. Diferentes formas de integración de la calificación del desempeño ...................... 75
Tabla 7. Contribución de los lineamientos generales del SED............................................. 77
Diagrama 6. Principales actores en la elaboración de la MIR .............................................. 80
Diagrama 7. Matriz de Indicadores para Resultados ............................................................ 82
Tabla 8. Resumen del análisis normativo del SED .............................................................. 85
Diagrama 8. Elementos para el análisis de la integración/fragmentación del SED ............. 87
Tabla 9. Resumen narrativo de los principales resultados de las entrevistas ....................... 94
Tabla 10. Años de servicio en la APF de los responsables de los programas ...................... 97
Tabla 11. Objetivos de la ED para los programas de desarrollo social ................................ 98
Tabla 12. Involucramiento con la ID .................................................................................... 99
Tabla 13. Claridad de la información ................................................................................. 100
Tabla 14. Utilidad (relevancia) de la ID ............................................................................. 101
Tabla 15. Comunicación de la ID ....................................................................................... 102
Tabla 16. Calidad de la ID .................................................................................................. 104
Tabla 17. Novedad de la ID ................................................................................................ 105
Tabla 18. Contribución de la ID a diversas tareas de los programas de desarrollo social . 106
Tabla 19. Principal utilidad de la ID................................................................................... 108
Tabla 20. Mejorar el desempeño ........................................................................................ 109
Tabla 21. Bajo desempeño, ¿qué hacer?............................................................................. 110
Tabla 22. Cooperación ........................................................................................................ 111
Tabla 23. Determinantes del desempeño ............................................................................ 112
Tabla 24. Resumen de evidencia ........................................................................................ 114
Lista de abreviaturas
3x1: Programa 3x1 para migrantes.
APF: Administración Pública Federal.
ASF: Auditoría Superior de la Federación.
ASM: Aspecto Susceptible de Mejora.
Becas de posgrado: Becas de posgrado y otras modalidades de apoyo a la calidad.
BID: Banco Interamericano de Desarrollo.
Coneval: Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social.
CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CURP: Clave Única de Registro de Población.
Diconsa: Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa S.A. de C.V.
DOF: Diario Oficial de la Federación.
EAPp: Estructura Analítica del Programa Presupuestario.
ED: Evaluación del Desempeño.
FANAR: Programa de Apoyo a Núcleos Agrarios sin Regularizar.
FOMMUR: Fondo de Micro-financiamiento a Mujeres Rurales.
FONART: Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías,
Fondo PyME: Fondo de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa.
Gesoc A.C.: Asociación Civil Gestión Social y Cooperación.
GpR: Gestión por Resultados.
Hábitat: Programa Hábitat.
ID: Información del Desempeño.
IFAI: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.
Indep: Índice de Desempeño de los Programas Públicos Federales.
LGDS: Ley General de Desarrollo Social.
LFPRH: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
LOAPF: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
LPCGPF: Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
MIR: Matriz de Indicadores para Resultados.
i
MSASM: Mecanismo para el Seguimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora.
MSD: Modelo Sintético de Desempeño.
MyE: Monitoreo y Evaluación.
NEP: Nueva Estructura Programática.
NGP: Nueva Gerencia Pública.
OCDE: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos.
OIC: Órganos Internos de Control.
OMS: Organización Mundial de la Salud.
ONG: Organización No Gubernamental.
PAE: Programa Anual de Evaluación.
PAgl: Programa de Agua Limpia.
PALi: Programa de Apoyo Alimentario.
PASH: Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda.
PbR: Presupuesto basado en Resultados.
PDII: Programa para la Protección y Desarrollo Integral de la Infancia.
PEI: Programa de estancias infantiles en apoyo a madres trabajadoras.
PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación.
PNL: Programa Nacional de Lectura.
PREP: Programa de Rescate de Espacios Públicos.
Promap: Programa de Modernización de la Administración Pública.
PROMEP: Programa de Mejoramiento del Profesorado.
PRONABES: Programa Nacional de Becas y Financiamiento.
PRONAFIM: Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario.
PROSSAPYS: Programa la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y
Saneamiento en Zonas Rurales.
RFC: Registro Federal de Contribuyentes.
ROP: Reglas de Operación.
Secodam: Secretaría de Control y Desarrollo Administrativo.
SED: Sistema de Evaluación del Desempeño.
Seguro agropecuario: Programa de Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario.
ii
SFP: Secretaria de la Función Pública.
SHCP: Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
SIIPP-G: Sistema Integral de Información de Padrones Públicos Gubernamentales.
SMDAR: Sistema Mexicano de Deporte de Alto Rendimiento.
SPP: Secretaría de Programación y Presupuesto.
Tu casa: Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, Tú casa.
UEGDG: Unidad de Evaluación de la Gestión y Desempeño Gubernamental.
iii
“Siempre he procurado hacer cuanto ha estado en mi mano para defender y sostener
y que amo la libertad. Ha sido mi único fin proponeros lo que creo mejor para vuestros
más caros intereses, que son afianzar la paz en el porvenir y consolidar nuestras
instituciones”
Benito P. Juárez
iv
Resumen ejecutivo
El desempeño gubernamental es una preocupación antaña y vigente. Contemporáneamente,
la Nueva Gerencia Pública ha impulsado internacionalmente la orientación hacia resultados
y la evaluación del desempeño como dos ideas que llevan a los gobiernos y sus
administraciones públicas a enfatizar sus acciones hacia el logro y promoción de sus
resultados. En el contexto mexicano, además se identifican situaciones de crisis económica
y política que obligan a la transformación. Para apoyar este proceso, se ha desarrollado
desde 1998 el Sistema de Evaluación del Desempeño, que inscrito en un modelo de
Presupuestación basada en Resultados (más recursos a quién se desempeñe mejor), busca
que la Administración Pública Federal desarrolle mejores programas y canalice, entre ellos,
de mejor forma los recursos disponibles. De esta manera, el presupuesto es visualizado
como un poderoso incentivo para mejorar el desempeño. La tesina describe como, sin
embargo, el objetivo de asignación presupuestal no ha tenido efectos claros en los
programas de desarrollo social, un análisis especialmente relevante por la desigualdad que
persiste en México y, se propone explicar por qué. La investigación concluye luego de un
análisis documental, entrevistas a los coordinadores del SED y cuestionarios a los
responsables de los programas de desarrollo social, que el sistema de gestión de la
información del desempeño se encuentra fragmentado del propio de la toma de decisiones,
en parte, debido a que el propio sistema de información permite que los elementos mínimos
no se acopien en todos los programas. A su vez, se identifica una cultura organizacional
que entremezcla valores de orientación hacia resultados y de orientación hacia procesos, lo
que dificulta la toma de decisiones lineales homogéneas. Se recomienda un ajuste
normativo para evitar los espacios de opacidad en la conformación de la información que
permita al conjunto de actores el desarrollo de dinámicas que promuevan el desempeño.
v
Introducción
L
a producción de información es una de las tareas cotidianas de la
administración pública, sin embargo, dicha información es tan diversa que los
tratamientos posibles a los que es sometida son cuantiosos. Una de las fuentes
evaluaciones que desde dentro o fuera del aparato gubernamental se generan. Las
evaluaciones pueden ser entendidas como “la medición sistemática de la operación y/o los
implícitos, como medio para contribuir a la mejora del programa o política en cuestión”
(Weiss 1998, 4). En ese tenor, hablando en concreto de la evaluación que surge desde
1. Permite la verificación del apego a normas por parte de los funcionario públicos, es
de cuentas.
calidad, la existencia de la misma por sí sola no representa ninguna fuerza para el cambio o
mejoramiento, sino hasta que algún actor la utiliza en un marco contextual particular con
ese fin (Moynihan 2008). Los gestores de los archivos gubernamentales han identificado
1
que, en algunos casos, la información que se produce ha tenido un carácter marginal. Son
conjuntos de “papeles inservibles que llenan bodegas” (Ramírez 2007, 8). Esta relación
en el gobierno, pero el planteamiento tal vez pueda extenderse para decir que ahora,
por su efectividad y eficiencia, así como por su legitimidad (Cabrero 1995), se ha tratado de
promover a la evaluación como necesaria para remediar esa crisis en sus varias aristas. En
ese sentido, se ha hecho énfasis en que la información que deviene de las evaluaciones es
preocupación constante de política pública que México siga siendo un país de enormes
Evaluación de la Política Social (Coneval), por ejemplo, señala que el 46.3% de los
mexicanos es pobre, pero además agrega que al contemplar el porcentaje de aquellos que
han superado el umbral de pobreza pero que siguen siendo vulnerables, ya sea por su
ingreso o por alguna carencia social, la cifra aumenta al 80.8% de mexicanos (2012, 25).
Ello puede estar evidenciando, entre otras cosas, cierta desvinculación con las herramientas
la publicación del “decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y
2
eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio
del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal”,
desarrollado durante los últimos veinte años. Tales principios son la orientación de la
Es en este contexto que el análisis del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)
del gobierno federal resulta pertinente al proponerse como una herramienta técnica
información del desempeño para cumplir dos objetivos principales, la mejora en los
3
sabe que este se define formalmente en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Es con base en tal valoración que el PbR pretende funcionar, sin embargo, se puede
observar que en su componente de asignación presupuestal los efectos no han sido claros1.
Por tal motivo conviene preguntarse: ¿por qué la información del desempeño, contenida
se utiliza con los fines de definición, desde dentro del poder ejecutivo, del proyecto
espacios en los que el SED ha logrado lo propuesto pero también y sobre todo, los propios
recursos en sistemas democráticos y por ello, aunque hace referencia a tales elementos
políticos, se centra en las dinámicas que desde dentro del ejecutivo ocurren para la
conformación del documento sobre el que ocurre la discusión del presupuesto, el proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Ello no significa que desde dentro del
ejecutivo las interacciones políticas estén ausentes pero permite que el análisis se desarrolle
legislativos. Para dar respuesta a tal pregunta, esta investigación se dividió en cuatro
gobierno, se reconocen las limitantes del análisis del desempeño de las organizaciones
públicas, que a diferencia de las privadas, poseen múltiples criterios que van más allá de
términos monetarios. Se propone que se puede ir más allá del análisis conceptual
reconociendo que es generalmente descrito como el nivel de logro de una meta establecida
y que conviene promover sus múltiples utilidades (Behn 2003). Sin embargo, se reconoce
que el uso de la información del desempeño (ID) se encuentra determinado por al menos 5
especial énfasis en que el análisis del desempeño trasciende una lógica técnica pues el
negociaciones (Crozier y Friedberg 1992), una racionalidad acotada (Simon 1949) donde
los objetivos y valores son distintos (Arellano 2010 A), donde las acciones se interpretan de
manera diferente (Weick 2001) y donde la búsqueda de diferentes resultados conlleva una
análisis será en los programas de desarrollo social, definidos por Coneval como los tipos S
de recursos por desempeño no ocurre y se plantea que se debe a dos principales razones: la
hacia los resultados. Para el análisis y evaluación de esta propuesta se realiza una revisión
documental de los principales ordenamientos que moldean al SED. El análisis se guía con
administrado vía electrónica a los responsables de los programas de desarrollo social. Por
último, se especifican las limitaciones del presente estudio, que rondan en los tiempos, la
análisis se basa en las percepciones de los actores entrevistados o encuestados, que si bien
son una aproximación, puede que no reflejen las propias visiones de otros niveles
desde 1998 bajo un contexto de reformas presupuestales (Arellano et.al 2010), crisis
valores organizacionales.
6
utilidad y otros rasgos de la ID y se sondean elementos para emitir un juicio sobre el tipo de
evidencia aportada por las tres fuentes de información (el análisis documental, las
decisiones, así como dentro del propio sistema de gestión de la información. Además, se
identifica una cultura organizacional que combina valores de una orientación hacia
resultados y de una orientación a procesos, misma que pone evidencia la dificultad para
normativo que permita lograr la integración del sistema de información eliminando las
entender mejor las lógicas de interrelación entre los programas, coordinadores del SED y
demás actores que inciden en las políticas públicas. Por último, se presentan algunos
7
I.- El desempeño gubernamental
E
l desempeño de las organizaciones es un tema de antaño que continúa vigente
razonamiento no es ajena sino que se maximiza derivado del amplio alcance que pueden
tener sus acciones. Por tal motivo, el objetivo de este capítulo es el de presentar un marco
establecer un punto de referencia actual sobre la discusión del desempeño reconociendo que
tercero se aborda una justificación de por qué establecer un sistema para la medición y
vertientes en el análisis del desempeño organizacional, una descendente que refleja una
visión normativa de control y otra ascendente que muestra el rol de las interacciones entre
2
Entendida desde diferentes perspectivas, eficacia, eficiencia, legitimidad, por ejemplo.
8
los actores o conexiones por donde fluye la información del desempeño. Esta última es
importante porque permite tener en cuenta que los sistemas de medición del desempeño son
atender una situación específica. Van Dooren (2008, 23) identifica prácticas de medición
del desempeño desde finales del siglo XIX y principios del XX impulsadas por diferentes
movimientos3, sin embargo, señala que el primero de ellos que incluyó la producción y
gerenciales, fue la Nueva Gestión Pública (NGP)4. Por tal motivo, se reconoce que
con la NGP, “moviéndose una junto a la otra como siameses” (Van Dooren y Van de Walle
2008, 1). Dicha tendencia es coincidente también con la visión de otros autores, por
ejemplo, Arellano Gault ofrece una descripción que contribuye al entendimiento de esta
3
Por ejemplo, el de prácticas basadas en evidencia (EBP por sus siglas en inglés), el de control de costos, la
administración científica, el del sistema de planeación, programación y presupuestación (PPBS por sus siglas
en inglés).
4
La literatura para definir a la NGP es extensa, sin embargo, puede decirse que “no es un cambio de
paradigma, sino una propuesta de cambio de énfasis y estrategias de acción gubernamental y de las relaciones
entre el aparato, el poder legislativo y la sociedad, en un régimen político particular” (Arellano 2010, 27). En
ese sentido es que solo se abordan ciertos elementos de la misma en tanto ayudan a explicar la instauración y
el desarrollo de sistemas de evaluación en las administraciones públicas.
9
productividad de los servidores públicos y el segundo, al desplazamiento de la rigurosidad
reconocida por Hood como una de las doctrinas componentes de la NGP, agregando la
“si bien utilizó elementos de la NGP (de forma más discursiva que práctica), respondió
que exigía mayor rendición de cuentas y mejor desempeño” (2009, 133). De esta manera el
presupuestales basadas en resultados, sino también elementos políticos, como las citadas
gerencial de interés exclusivo para los profesionales de la gestión, sino también un asunto
difusa debido a dos razones. Por una parte, debido a la multiplicidad de objetivos y por
otra, debido a los múltiples enfoques aportados desde la administración pública, la ciencia
5
Una revisión más extensa del Sistema de Evaluación del Desempeño mexicanos es presentada en el capítulo
III.
10
política, la economía, la sociología, etc. (2010, 1-3). El mismo autor señala que el
conceptual, puesto que no existe consenso sobre lo que se debe entender por desempeño.
Tal vez derivada de la anterior, la tercera de las dificultades es técnica, pues se identifican
Courty, Marschke y Smith (2011) y Arellano (2010 A), mencionan que el principal reto en
este rubro es que da por sentado un ambiente estacionario cuando más bien siempre es
cambiante, en ese sentido, el desempeño en diferentes tiempos puede ser poco comparable
organizaciones) que se cruzan con tres categorías (insumos, productos y resultados). Así
11
Por otra parte, Bouckaert y Hallingan (2008, 12) recuperan de Thomas (2003) un
dicho que recita “si puedes medirlo, puedes manejarlo”. En ese dicho se sintetiza la
desarrollo de herramientas pertinentes para mejorarlo, por lo que a pesar de las dificultades
descritas por Talbot se requiere un grado mínimo de consenso sobre qué entender por
Organización Mundial de la Salud (OMS) define el desempeño como “el nivel de logro de
una meta en comparación con un esfuerzo dado” (OMS 2000). En esta definición, la
inclusión del “esfuerzo dado” resulta conflictiva dado que se requeriría especificar qué
tipos y grados de esfuerzo se podrían esperar, y qué consecuencias podrían ocurrir, por
dada la vinculación del concepto de desempeño con sistemas de gestión al estilo privado,
esta definición debe clarificarse estableciendo una diferencia para el sector gubernamental.
En aquél, la meta tiene que ver con la maximización de ganancias, sin embargo, para el
caso gubernamental el análisis del desempeño “pretende identificar buenas practicas que
puedan cerrar la brecha entre los objetivos de la política pública y los resultados que
define al desempeño como la “medida en que una intervención para el desarrollo o una
planes establecidos” (OCDE 2002, 29). Esta definición adiciona la importancia del
12
seguimiento procedimental o normativo al tiempo que comparte la definición del
desempeño como el nivel de alcance de metas. De las dos anteriores definiciones sobre el
mucho más amplia, pues trata de incluir las visiones tradicionales y gerenciales (siguiendo
indicar una clara preferencia por alguno de los criterios o especificar los casos en que
conviene optar por alguno o por una mezcla de ambos. Este espacio de discrecionalidad
podría resultar en el acomodo, según convenga, de los criterios de desempeño para ser
el conocimiento de desempeño.
por descuido sino por la dificultad implícita, es la especificación de que las metas deben ser
parámetros “fácilmente” cumplibles pueden ser una grave limitante para el desempeño
mismo. Esto es descrito como “llegar al objetivo y perder el punto” (Radnor 2008). Para
13
que son definidos como la “base de comparación o estándar en relación con la cual pueden
medirse los resultados o los logros obtenidos, refiriéndose a los resultados logrados en un
pasado reciente por otros organismos similares, para que de esa manera pueda inferirse lo
que se ha logrado en circunstancias análogas” (OCDE 2002: 18). Sin embargo, como se ha
desempeño resulta pertinente puesto que clarifica y resalta el producto de interés en los
“información sistemática que describe los productos y resultados de los programas públicos
información” (2006, 39). A diferencia de los datos como “números planos, la información
es la interpretación de dichos datos sobre la cual las decisiones pueden ser basadas” (Van
Dooren 2008, 19). Esta definición también contribuye a la idea de desempeño como nivel
niveles (productos y resultados), pero además hace explícita la necesidad de un sistema que
permita conocerlo.
universal del desempeño, este puede concebirse como el nivel de logro alcanzado respecto
del desempeño por un sistema establecido con tal propósito. En ese sentido, debe señalarse
14
pero el uso de la información con los fines de mejora del desempeño debe ser subsecuente.
privado, con el argumento clásico de que es más eficiente. La segunda, se pregunta el cómo
enfoque de política pública pues se debe señalar que existen diferentes valores que moldean
la definición de la situación deseable (Torben y Bozeman 2007), sin embargo, cual sea el
valor preferido, la mejora será entendida como un mayor logro dado el indicador
establecido.
Para Ammons (2007, 3), la medición del desempeño se justifica por su potencial de
mejoras cuando estas ocurren y defender las buenas operaciones en contra de las críticas
injustificadas”. Por su parte, Behn (2003, 588) establece ocho diferentes propósitos que
siguientes:
15
2. Controlar: para saber cómo podemos asegurar que los subordinados hagan bien su
trabajo,
desempeñando bien,
éxito,
menciona que al hablar del desempeño la atención no solo se centra en los costos, sino
burocracia, etc.” (2004, 6). Sin embargo, parece ser que la propuesta de Behn es
16
Al momento, es pertinente recalcar que todos estos usos o utilidades de la ED son
potencial de los sistemas de ED, sin embargo, existe un conjunto de limitantes que
provocan que “la producción de información no garantice su uso” (Moynihan 2008, 26).
información (Pollit 2006; Jewell y Bero 2008). Esta visión, al identificar responsables en un
sistema, puede descuidar las necesidades y objetivos particulares de cada actor o grupo de
actores. Por otra parte, en algunos trabajos el centro de atención es cómo es que la
información se usa (Van Dooren y Van de Walle 2008; Cherney y Renae 2011; Leviton y
Hughes 1981; Lin y Lee 2011), sin embargo, puede ocurrir que al focalizar la atención en
actores o funciones específicas, esta visión descuide las interacciones sobre las que la ED
se basa. La presente investigación considera que ambas visiones no son excluyentes, sino
La producción de información,
medición del desempeño al tiempo que acepta su posible utilidad. Así mismo, al reconocer
17
la existencia de la información producto del sistema, describe implícitamente que existe un
diversas que van del control burocrático al aprendizaje para el mejoramiento del desempeño
mismo. Este reconocimiento es importante porque evita una salida fácil diciendo que “los
la toman seriamente y que los ciudadanos no la entienden o no les importa” (Van Dooren y
Van de Walle 2008, 2). Por el contrario, como señala Teresa Curristine (2005), se trata de
reconocer el potencial que puede tener esa información para poder utilizarse en la toma de
continúa es preguntarse por los factores que inciden en el uso o desuso de la información.
desempeño producida en el sector público simplemente sirve para llenar estantes, lo cual
resulta nada útil en términos explicativos, sin embargo, la visión contraria resulta igual de
Para Lin y Lee (2011, 85-86), lo anterior puede explicarse como una diferenciación entre la
tradicional basado en métodos cuantitativos para realizar inferencias causales del tipo “X
causa Y”. Siguiendo este modelo, se puede decir que una vez teniendo presente la
18
información de las evaluaciones, los administradores saben qué es X y qué les hace falta
para conseguirla, en consecuencia, los involucrados siguen una serie de pasos tales que al
final de un periodo determinado resultará Y (el objetivo buscado). Por otra parte, la teoría
conocerse trazando una línea recta, sino que el desarrollo se realiza en un proceso irregular
y discontinuo.
5. Involucramiento del usuario y apoyo.- existe una mayor probabilidad de que las
19
misma, pudiendo ser estos tipos: a) instrumental (influencia en la toma de decisiones), b)
(intencionado a fomentar el apoyo de una posición política) (Leviton y Hughes 1981, 528).
de desempeño no se restringen a las producidas desde dentro del sistema, sino que hay
fuentes generadas en las propias organizaciones como resultado de una práctica interna
pero también fuentes externas como presiones políticas (Pollit 2006). Contemplando lo
anterior, la normatividad que los actores tienen que respetar, la experiencia administrativa y
sistema de ED. Es decir, los insumos para la retroalimentación son más diversos y
complejos que el solo reporte del avance de metas. Ello puede reafirmarse en la definición
de que proponen Hyland, Ferrer, Santa y Bretherton sobre el concepto. Los autores
las personas realicen mejor su trabajo… [este proceso] se apoya en estímulos positivos o
el sistema tendría que fomentar procesos de aprendizaje y mejora del desempeño mediante
implementar el programa.
Fuente: Elaboración propia con base en Pollit, 2006; Leviton y Hughes, 1981 y Lin y Lee 2011.
mismo a través de distintos usos que las organizaciones dan a la información del
ED.
21
Los sistemas de ED compilan y administran la información del desempeño, ello
incluye la transmisión de la información por los canales establecidos para que los
la evaluación del desempeño es un asunto político. En ese sentido, resulta necesario hacer
referencia a las relaciones que se pueden desarrollar como producto de un sistema de ED,
administrativas para la generación de información y que por tanto, impactan también el uso
Juegos de poder
Como se estableció en al inicio de este capítulo, la evaluación del desempeño
promovida por la NGP ha buscado que los recursos se asignen de manera tal que la mayor
cantidad de ellos sean para las agencias más eficaces y eficientes. Para ello utilizan técnicas
presupuestario. Sin embargo, la visión de las ED como una herramienta técnica funcional
se desvanece al contemplar las interacciones múltiples que la batalla por los recursos
escasos desata. Es por ello, que este apartado trata de esbozar esas interacciones al incluir la
22
primera dicotomía consiste en asegurar que la ED es una herramienta comprehensiva, que
lo mismo puede utilizarse para decisiones relacionadas con qué cursos de acción son
mejores (qué programas implementar), que para indicar cuántos recursos se deben destinar
a tales actividades (proceso de presupuestación meramente técnico). Estas dos lógicas son
los procesos hacia el de resultados, nos permite analizar que las organizaciones
gubernamentales se encuentran bajo la lupa de dos racionalidades, por una parte, como
depositarias de las expectativas colectivas, pero por otra, como “instrumentos, obedientes o
robots sociales para alcanzar objetivos, que si bien creadas con base en la normatividad,
Como se ha dicho, la ED trata de cerrar la brecha entre los objetivos y los resultados
de las políticas, sin embargo, derivado de las consideraciones anteriores se observa que no
resultados” (Arellano, Lepore, Zamudio y Blanco 2012, 9-10). Dentro de estas dos lógicas
suceden un gran número de interacciones entre actores que pueden ser explicadas como
juegos de poder.
6
Para Longo (2004, 40), la flexibilidad se entiende de no sólo en términos de operación, sino también en
cuanto a la capacidad para ordenar la cantidad de trabajadores, su salario, responsabilidades, etc.
23
La racionalidad del poder
Si se reconoce que los SED no funcionan como maquinarias se está en posibilidad
insumos normativos, sino también humanos7. En ese sentido, los flujos de información
descritos con anterioridad previenen sobre una serie de relaciones humanas que “no son tan
(Crozier, 1974, 9). La idea de los autómatas que cumplen órdenes para alcanzar metas y
organizaciones perecen si no hacen nada para favorecer los intereses de sus miembros”
(1992, 16). En el mismo sentido, Crozier y Friedberg (1992) han expuesto que el
comportamiento de los individuos en las organizaciones se ve afectado entre otras cosas por
el arreglo de normas formales e informales que estructuran sus acciones, pero al mismo
tiempo, por su percepción sobre la contribución que han hecho y la retribución que esperan.
Las ideas anteriores permiten visualizar que los objetivos no son únicos y que las
tiene cabida al entenderse “como una relación de intercambio y por tanto negociación, más
que un atributo de los actores” (Crozier y Friedberg 1992, 55). Esta definición de poder es
organizaciones ocurre revestida de los marcos formales (legales) pero también informales
(dinámicas propias de cada individuo, grupo y organización). A su vez, evita una idea
conductista del poder que llevada al extremo se relacionaría con el control mental (Lukes
1974), de tal manera que implícitamente hace referencia a que el comportamiento humano
7
“Los racionalistas de la organización científica clásica no consideraban a los miembros de una organización
como seres humanos, sino como simples engranajes de una maquina” (Crozier 1974, 19).
24
es “muy complicado en términos sociales, políticos y hasta psicológicos” (Arellano 2010
señalar que si bien el conflicto es detonante para el ejercicio del poder, no precisamente
tiene que ser presente, sino que puede ser latente (1974, 23-24). Así, el poder relacional
como negociación no sólo trata de resolver, sino de prevenir el conflicto. Gracias a estas
dos funciones, se puede asegurar que el poder se encuentra siempre presente en las
dinámicas organizacionales.
visión tradicional de que los participantes de la organización son personas que resuelven
problemas tomado decisiones resulta simplista pues “los actores no tienen sino sólo un
modesto control sobre su realidad” (March y Olsen 1976, 21). Esta consideración es
planteada en extenso por Simon (1949) al referir que la racionalidad humana no es sino
capacidad de síntesis de tal información para tomar las mejores decisiones (one best way)
y, de las herramientas necesarias para ejecutar tales medidas. Esta capacidad acotada es la
causante de que “la incertidumbre subsista siempre que para una actividad determinada
recurso esencial para la negociación y dicen, este recurso se puede clasificar según cuatro
25
1. La derivada del control de una competencia particular y de la especialización
funcional,
A su vez, March y Olsen (1976, 12) señalan 4 tipos de ambigüedad que convienen
incertidumbre:
del tiempo, consumiendo diferentes niveles de energía, por ejemplo, los individuos
problemática y encontró que “para que las organizaciones funcionen es necesario que
26
impongan restricciones importantes al poder de negociación… una función que recae en el
gerente y es obtenida por el poder para dictar reglas generales y de hacer excepciones a
estas cuando convenga”8 (1974, 39-40). Este poder no debe confundirse con un
implica que cada actor posee cierto grado de poder9. Como apunta Arellano, “la
(2010 A, 77). Es decir, parece funcionar como una especie de auto-regulación, que lleva a
equilibrios parciales.
políticos en el sentido de que todos ellos tiene una dimensión de poder… están sujetos a
departamentos horizontales y verticales y entre partidos políticos” (Van Dooren 2008, 17).
cargo de del poder ejecutivo pueda incidir sin dificultades en la tarea legislativa de
único factor relevante en la toma de decisiones. Wildavsky y Caiden son claros al señalar
8
“Algunos miembros tienen poder sobre los otros en la medida en que la conducta de sus compañeros este
limitada por la reglas y la de los primeros no” (Crozier 1974, 31).
9
Por ello Crozier y Friedberg mencionan que es una relación recíproca desequilibrada (1992, 57).
27
pues las personas “buscan diferentes resultados y tratan de ejercer su poder en la definición
Los objetivos
La NGP al proponer un enfoque basado en resultados supone que la burocracia se
incentivos para alinear los objetivos individuales con los de la aquella10, sin embargo, se ha
estudiado que además de estos dos componentes, “la alineación de conductas se construye
con la influencia de las experiencias y creencias personales, las expectativas de los pares y
En ese mismo tenor, se puede agregar que se suele pensar desde la visión tradicional
que el logro depende del acceso en tiempo y forma a los recursos necesarios, sin embargo,
James Q. Wilson agrega que a estos elementos se debe sumar el análisis de la autoridad que
los actores pueden ejercer (1989, 24). De esta manera, el logro de metas u objetivos se
Arellano apunta que, en este juego, los actores son estratégicos en el sentido de que
además de procurar sus intereses, buscan “mantener las condiciones que permitan la
73). Por el contrario-intuitivo que esto parezca, tal actuación resulta benéfica (en algún
10
Las reformas en la AP parten del supuesto de que es posible alterar con cierta racionalidad y capacidad
instrumental, el comportamiento de los actores organizacionales, para dirigirlos a objetivos generales,
sectoriales o colectivos (Arellano 2010 B, 225-226).
11
Tal dualidad fue descrita por Crozier y Friedberg (1992) como característica de la estrategia de los actores y
fue entendida por una parte como ofensiva, cuando se trata de obtener beneficios, pero por otra, como
defensiva, cuando se refiere al mantenimiento o ampliación de los márgenes de libertad o capacidad para
actuar.
28
siguiente manera: “si bien es cierto que los dirigentes se sirven de las reuniones para fines
los asistentes a una reunión se ven obligados a desempeñar el rol de colaboradores en ella si
quieren conservar una situación estratégica ventajosa en relación con sus colegas” (1974,
43). Del mismo estudio, Crozier (1974) deriva cuatro factores que se conjugan para que el
es indispensable, y
De esta manera, las interacciones diarias que ocurren en las organizaciones dan
no solo se frena en trabajo por estos mediante las constantes negociaciones, sino que
también se impulsa.
Valores
La perspectiva del poder en las organizaciones para comprender el funcionamiento
de autoridad, sino también por las dinámicas no descritas normativamente que los
individuos desarrollan. Esta consideración obliga a mencionar que los seres humanos
“realizan actos morales, actos que se llevan a cabo porque son debidos, necesarios, más allá
29
de muchas consecuencias y cálculos precisos de utilidad” (Arellano 2010 A, 88). En ese
sentido, la visión del poder como negociación aborda la realidad de que la multiplicidad de
objetivos puede entenderse a partir de lo que los actores individuales o colectivos definan
como deseable. Ello es de suma importancia en una dinámica de gestión por resultados que
trata de imponer como valores a la eficacia y la eficiencia sobre actores que pueden estar
Por tal motivo Arellano señala que “cualquier proyecto o diseño de política no
puede asumir en automático que sus propios parámetros racionales serán introducidos a la
esfera organizacional, por más formalidad que posea y asegure” (2010 A, 74). De esta
manera, los sistemas de ED que busquen ser efectivos deberán tratar de internalizarse en las
El sentido
Otra consideración sobre los sistemas de ED que trasciende la idea de la
herramienta puramente técnica y más bien aporta a visión del poder es el reconocimiento de
que “la retórica es uno de sus elementos fundamentales, ya que busca convencer y
conmover para tratar de integrar acciones individuales y colectivas con la premisa de que
los efectos concretos buscados son posibles (Arellano et. al. 2012, 15). Esta idea fue
expuesta en los propósitos que identifica Behn (2003) para la adopción de un sistema de
ED bajo el nombre de motivar y promover, sin embargo, es necesario resaltar que dichos
procesos no son menores. Para Weick, por ejemplo, las organizaciones se definen como
“colecciones de personas tratando de dar sentido a lo que está pasando alrededor de ellas…
30
normas” (2001, 5-7). Esta consideración es de utilidad puesto que permite la reflexión
sobre los procesos de adaptación. Así, con el reconocimiento de la inmensa dificultad para
En suma
La ED se desarrolla e instaura en la administración pública como una necesidad
técnica y política para controlar, legitimar y mejorar los resultados de la misma. A pesar de
los retos conceptuales y de medición que esta enfrenta, el entendimiento apunta a que el
desempeño designa el nivel de logro de un objetivo o meta propuesta. Sin hacer menos
estas dificultades, las administraciones han implementado sistemas que les permitan
que de acuerdo con un sistema de gestión por resultados, ofrece información pertinente y
de los funcionarios derivadas del formalismo legal y los resultados mismos. Sin embargo,
12
Como se expuso anteriormente, para Leviton y Hughes (1981), este uso (conceptual) es resultante de los
filtros aplicados a la información disponible, sin embargo, desde esta visión, este siempre resulta su uso, sin
que ello sea excluyente con otros.
31
de los actores, pero también en su entendimiento, formulación de objetivos, de normas, etc.
Si los sistemas de ED han de buscar la mayor eficacia posible para incidir en la toma de
32
II. Metodología
Panorama general
E
ste capítulo está dedicado a la presentación de la metodología utilizada para dar
federal en México, no se utiliza con los fines de definición, desde dentro del poder
ejecutivo, del proyecto Presupuestal basado en Resultados (PbR)? Debe recordarse que
esta pregunta está centrada en los programas de desarrollo social y que si bien se reconocen
propone que el SED funciona como un sistema sólo en la gestión de la información pero
poder entre los actores involucrados en el sistema. Ante tal escenario, la subjetividad y
negociación son elementos persistentes en el sistema, por lo que el control por resultados
propuesto por el modelo de PbR se ve opacado por la necesidad de controlar elementos más
de la administración pública en las últimas dos décadas han estado influenciadas por la
los programas públicos en el logro de objetivos, de tal manera que facilite la toma de
33
decisiones presupuestales al transferir una discusión altamente política como es el
programas/organizaciones que ofrezcan más con menos. Este arreglo se sustenta sobre la
administración pública tradicional, las propuestas de la NGP parece que visualizan a las
organizaciones y humanos dentro de ellas como maquinarias sociales que actúan conforme
a la orden o norma, sin contemplar las particularidades de cada organización y que los
humanos que las componen no son computadoras programables. Ello resulta en una
administrativas y sociales distintas. Por tal motivo, es que conviene preguntarse sobre el
desarrollo de este tipo de instrumentos genéricos como pretende ser el SED. Por lo anterior,
concepción racional mecánica de la misma impide que se cumplan los objetivos previstos.
Pregunta
Como se expuso en el capítulo uno, la NGP puede ser vista como el movimiento
que impulsó la evaluación del desempeño contemporánea, pero cabe recalcar aquí que esta
tendencia se desarrolló como complementaria a la premisa del control por resultados que
pretendía desplazar el control por procesos (Arellano 2010). Este principio doctrinario se
34
vio expuesto en lo que se conoce como Presupuesto basado en Resultados (PbR). En
egresos del gobierno federal” (Cámara de Diputados 2013 B, 15-16). Esta responsabilidad
hace que sea también la coordinadora del modelo de PbR que se ha desarrollado en el país
Siguiendo el marco analítico planteado podemos decir que ambos objetivos del PbR, al
materializarse como resultados del análisis de la información, se ven alterados por cinco
filtros13.
13
Ver capítulo 1 en la sección los usos de la información del desempeño.
35
Diagrama 2. Objetivos del PbR en México y factores de análisis de la información que inciden
en su cumplimiento
Fuente: Elaboración propia con base en PbR (SHCP) y Leviton y Hughes (1981).
posibilidades descrito por Behn (2003)14. Sin embargo, bajo el esquema de PbR se puede
elementos de segundo plano, siempre y cuando sirvan para lograr los resultados
efectos presupuestales que el modelo ha tenido, como principal incentivo para activar la
mejora del desempeño. Conocer qué usos de la información del desempeño se privilegian
14
Evaluar, controlar, presupuestar, motivar, promover, celebrar, aprender y motivar. Véase capítulo 1 en la
sección ¿por qué medir el desempeño?
15
Este argumento se encuentra sustentado en la idea de autonomía de gestión que indica que son los gerentes
los que mejor conocen las problemáticas que les son encargadas para resolver, así como los retos
organizacionales a los que se enfrentan, por lo que limitar su actuar con normas extenuantes resulta ineficaz
(Arellano 2010).
36
resulta interesante y complementario, pues permitiría establecer un mapa del
funcionamiento del PbR entre las diferentes agencias y tomar medidas al respecto de los
usos específicos que se quieran promover, sin embargo, es claro que resulta un proyecto de
mayor envergadura, limitado por las restricciones de tiempo y demás recursos de esta
investigación, así como por las distintas fuentes de información y extenso número de
actores, pero para no descuidar por completo tal aspecto, se exploran las percepciones de
Al concentrarse en los efectos presupuestales u objetivo uno del PbR resulta fácil
encontrarse con estudios que permiten visualizar que, en una comparación entre países, su
conocer el grado de desarrollo de la Gestión por Resultados (GpR) en cada país. Dicho
índice incluye entre sus cinco componentes el de PbR, mismo que sitúa a México en el
cuarto mejor lugar con una puntuación de 2.5 en una escala que va de 0 a 5, donde 5 es lo
37
Gráfica 1. Índice de Presupuesto basado en Resultados 2010
Fuente: Roberto García y Mauricio García. 2010. La gestión para resultados en el desarrollo: avances y
Para comprender mejor esta calificación, es necesario mencionar que el índice del
BID señala que México, aunque ha logrado un alto grado de institucionalización en sus
presupuestales permanece bajo o nulo. Esto ha llevado a que “la información del
Por su parte, desde la sociedad civil se han generado esfuerzos por analizar el PbR
de la Asociación Civil Gestión Social y Cooperación (Gesoc A.C.) a través del Índice de
Función Pública (SFP) el índice otorga una calificación al desempeño de los programas y
los sitúa en alguna de las 6 diferentes categorías de desempeño que proponen (Gesoc 2013):
1. Nivel óptimo. Aquellos programas que cumplen con sus metas y atienden a su
beneficiaria.
39
Es de resaltar que para 2013, del presupuesto total de $431, 879, 739, 073.00 pesos
repartidos entre los 169 programas analizados por Gesoc en el Indep de ese año16, sólo el
17.51% se asignó a programas con nivel óptimo de desempeño, mientras que un monto
similar, el 13.31% se asignó a programas opacos de los cuales se desconoce (por lo menos
Debe señalarse aquí que el contraste del presupuesto con el logro de metas de un año en
específico resulta una visión muy acotada. Como se expresó en el capítulo anterior, es
Arellano 2010 A), sin embargo, las aproximaciones realizadas nos dan una idea del
documento, donde se presentan seis gráficos que corresponden a cada una de las categorías
desempeño. En ese sentido, parece reafirmarse la observación del BID al respecto del poco
o nulo uso de la información del desempeño para las decisiones presupuestales por lo que
de Evaluación del Desempeño (SED) del gobierno federal en México, no se utiliza con
16
El criterio de selección de programas es que sean de tipo S (sujetos a reglas de operación) o U (entrega de
subsidios) y que efectivamente estén contemplados en el Programa Anual de Evaluación (PAE) para poder
obtener información.
17
Si bien las categorías incluyen un mayor número de programas, para realizar los gráficos explicativos se
tomaron solo aquellos cuyos datos presupuestales están disponibles a partir de 2007 (por falta de datos, en el
caso de programas con nivel de desempeño mejorable se contempla a partir de 2008), además de que se trató
de que los montos presupuestales de cada programa permitieran su análisis visual (sin diferencias extremas).
40
los fines de definición, desde dentro del poder ejecutivo, del proyecto Presupuestal
en los programas de desarrollo social del gobierno federal por considerarlos de peculiar
importancia política y ser además los que presupuestalmente son más importantes18.
Hipótesis
En consonancia con lo anterior se deben reconocer una multiplicidad de posibles
respuestas que atiendan de manera parcial la pregunta planteada, sin embargo, la presente
investigación trata de sintetizar una respuesta que sea más o menos comprehensiva
contemplando dos vertientes. Por una parte, se propone que los componentes formales del
SED se encuentran desintegrados y derivado de ello, por otra parte, que los valores de la
18
De acuerdo a la base de datos de Coneval, en 2014, los programas sociales (tipo S y U) representan poco
más del 46% del presupuesto total de los 22 ramos administrativos del gobierno federal (524,211.82 millones
de pesos).
41
unificado al desarrollar el Modelo Sintético de Desempeño (MSD). Por otra parte, aunque
por tres principales razones: 1) la organización del SED es horizontal y no vertical, los
mismo.
presupuestales
42
Fuente: Elaboración propia.
19
Si bien “se ha reconocido que la cultura organizacional es un factor esencial para el análisis de las
organizaciones en diferentes contextos” (Dauber, Fink y Yolles 2012, 1), más que hablar de cultura
organizacional como lo propone la definición de la SHCP sobre el modelo de PbR, la presente investigación
hace referencia a los valores organizacionales. La cultura organizacional implica el conjunto de “suposiciones
subyacentes, creencias, valores, actitudes y expectaciones compartidas por los miembros de una
organización” (General Accounting Office 1992). En ese sentido, Schein divide a la cultura organizacional en
3 niveles: 1) artefactos o ambiente construido en la organización (tecnología, forma de vestir, de hablar), 2)
valores que explican porque los miembros de una organización se comportan como lo hacen y 3) asunciones
básicas, que residen en el inconsciente de los individuos y afectan la forma en cómo perciben, piensan y
sienten (Schein 1984, 3). Desde esta clasificación puede reconocerse la importancia de los tres elementos pero
las diferentes orientaciones que se han tratado aquí (hacia resultados y hacia procesos) parecen corresponder
al nivel de valores al indicar los marcos de actuación que en los que los funcionarios se encuentran inmersos.
43
ordenamientos normativos que fortalecen las percepciones de control procesal,
aplicados, lo que ocasiona dos cosas: 1) que el SED lleve a las organizaciones
estos últimos de manera diferente a como lo hacen los demás actores responsables del
formal que provoca la implementación del PbR a través del SED, contribuyen a la
gestión de la información del desempeño es producto de una serie de tareas compartidas por
los diferentes responsables. Los cuadros, representan el marco normativo que cada actor y
20
Este circuito de necesidad de resultados que expande el marco normativo es similar a la tendencia
identificada por Max Weber en lo que llamo la jaula de hierro, sin embargo, las nuevas normas no
precisamente crean nuevos responsables, sino que cargan de más responsabilidades a la burocracia ya
existente. Para mayor referente ver Max Weber (1991).
44
(valoraciones cuantitativas) y de historias (evaluación del desempeño completa, incluye
valoraciones cualitativas) que son transmitidas de vuelta a los actores involucrados. Por
otra parte, al tener esto en cuenta, es fácil percatarse de la formación de una percepción del
desempeño dependiendo del actor específico. Así, habrá quién hable del desempeño como
algo externo (su desempeño), pero también quien lo haga como algo interno (mí
desempeño).
45
Fuente: Elaboración propia.
Fuentes de información
Para atender los planteamientos de la fragmentación del SED y el de los múltiples
operación del SED. En caso de que las hipótesis propuestas se adecuen a la realidad se
esperaría observar, en las fuentes de información, una serie de elementos que se presentan
en el siguiente apartado.
21
Consultar anexo 3.
46
Implicaciones observables
Siguiendo la estructura de las hipótesis propuestas se espera, en caso de que las
Entre los actores no exista una clara preminencia de la utilidad (de entre el catálogo
La operación del SED sea una tarea concebida como concentrada en unas cuantas
áreas responsables y no así que sea un sistema integral, es decir, que la cultura de
de la cultura procesal.
La operación del SED genere un marco normativo amplio que restrinja el espacio de
Prevalezca un acuerdo que ante el poco desempeño, conviene más la reforma que la
eliminación de un programa.
48
Estas observaciones o piezas de evidencia serán buscadas a través de las tres fuentes
organizacionales.
Análisis documental
A través de la revisión de los principales documentos normativos que conforman el
del desempeño son diversos, generalmente tienen entre sus componentes principales a
usar la información y para orientar la gestión a resultados” (OCDE 1997, 9). Contemplando
estos elementos se puede argumentar que la integración permitiría ver un marco conceptual
decisiones objetivas en los ajustes presupuestales, de otro modo, se podría evidenciar una
fragmentación.
22
Como han apuntado otros autores, el análisis legal o formal resulta parcial debido a que no contempla las
estructuras percibidas por lo actores ni las relaciones reales que se desarrollan en el sistema, sin embargo,
debido a que tanto las percepciones como las relaciones (no sujetas a un proceso de reforma formal) pueden
ser más dinámicas, el análisis legal representa el punto de estabilidad y partida. Véase por ejemplo Choi y
Brower (2006).
49
Diagrama 5. Elementos para el análisis de la integración/fragmentación del SED
iii. Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del SED.
50
Entrevistas
Con el objetivo de allegarse de información cualitativa, actual y de primera fuente
preguntas se adaptaron a las funciones específicas de los actores y sus organizaciones pero
siguen el mismo formato de indagación: conocer las precepciones sobre las principales
fuentes de información del sistema (relevancia o criterios que se priorizan desde las
las ventajas o desventajas del SED como herramienta genérica y posibles alternativas para
Los actores se identificaron a partir de la descripción del modelo de PbR y SED que
reporta la SHCP (s/f), así como los ordenamientos jurídicos que describen las principales
General de los Estados Unidos Mexicanos; 42 f. VIII inciso f), 58 f. III y sexto
II. Unidad de Evaluación del Desempeño de la SHCP: artículos 31 ff. I, II, III, XIV,
Secretaría.
Cuestionario
El cuestionario que se muestra en el Anexo 3, está destinado a los responsables de
los programas de desarrollo social que de acuerdo con el listado de programas federales
2014 de Coneval se compone de los programas tipo S (de subsidios sujetos a reglas de
operación) y U (otros subsidios) y en total suman 150. El cuestionario se aplicó con una
52
herramienta electrónica en red23. Se compone de 4 preguntas generales a manera de
responsable, así como el presupuesto aprobado para 2014. Se recabaron los nombres de los
que la unidad responsable era contemplada por el portal pero sus datos no estaban
de 168 unidades responsables, pero dada la repetición y ausencia de algunos datos, en total
Limitaciones
El presente estudio es prudente al reconocer que se enfrenta a múltiples limitantes.
23
Siguiendo ejemplos de estudios similares como el de Gabriel Purón (2011). Resultados del cuestionario
sobre la reforma Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del Desempeño (PbR-SED).
24
Sustentadas principalmente en las observaciones de Behn (2003) sobre las utilidades o propósitos directivos
que sustentan las evaluaciones. Ver capítulo 1 de este documento en la sección ¿por qué medir el desempeño?
53
considerable de entrevistas a los actores involucrados en la operación del SED. En ese
desarrollo social de la APF. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que las entrevistas y el
cuestionario exponen las percepciones de los actores en niveles directivos, mismas que
pueden variar en otros niveles de la organización. Por tal motivo, para los casos de la
desempeño, es que no se logró acceder las bases de datos del MSD. Sin embargo, para
atender esta carencia se realiza el análisis de la metodología pública más reciente (2013).
25
Que tienen que ver con las responsabilidades de cada actor en el SED, más que un análisis de los flujos del
presupuesto como un todo que desarrolle las lógicas políticas, organizacionales e incluso individuales entre el
congreso, las dependencias del ejecutivo y los grupos de interés o beneficiarios de los programas, un hecho
que se reconoce pero que se encuentra fuera de los recursos temporales de este trabajo.
54
III. El Sistema de Evaluación del Desempeño del gobierno federal en
México
C
omo se ha mencionado, los gobiernos y sus administraciones han recurrido a
ello, estar mejor informados para la toma de decisiones. En México, a nivel federal, el
encuentra en uso. Dicho sistema se desarrolló desde 1998 pero se formalizó legalmente
(LFPRH) y su respectivo reglamento en el año 2006. El SED quedó definido por tal ley
como:
(SHCP) además de la definición legal, concibe al SED como “el conjunto de elementos que
presupuestarios con el objeto de mejorar los resultados de los mismos” (SHCP 2009). Si
bien, las definiciones no son contrarias, la SHCP reconoce en su definición que el SED
55
esperaría, entre otras cosas, que los programas presupuestarios fuesen cada vez más
eficaces y eficientes.
formal del SED con el objetivo de comprender el contexto en el que surge, describir las
principales normas jurídicas que lo sustentan e identificar la lógica causal para la mejora
del desempeño de los programas que propone la herramienta, así como las posibles
Desarrollo histórico
Dilulio, Garvey y Kettl mencionan que Thomas Jefferson (el tercer presidente de
Estados Unidos) decía que “las estructuras gubernamentales debían ser abolidas y
reinventadas cada veinteavo día de la independencia” (1993, 1). Esta frase, rescata la
demandas, ha sido una preocupación añeja. Tal vez no con esa periodicidad exacta
reformas26. Fue por la sucesión de varias de estas reformas que el SED se desarrolló. Por tal
motivo, conviene hacer una breve revisión de dichas tendencias y cambios que abonaron a
su instalación en México.
26
Esto es descrito por Talbot (2010) como la tiranía de lo nuevo, una necesidad compartida por académicos y
gobernantes de diferenciarse de lo pasado a la hora de estudiar/implementar sistemas de gestión de
desempeño.
56
Tendencias mundiales
A nivel internacional se identifica que Nueva Zelanda fue uno de los primeros
Ospina 2003), ocurriendo a finales de la década de 1980, su ejemplo fue seguido por otros
países como Canadá, Dinamarca, Finlandia, los Países Bajos, Suecia, Reino Unido y los
Estados Unidos, siendo Chile, el país innovador en la región Latinoamericana en los años
90’s (Reyes y Lira 2008). Sin importar el orden o el contexto particular de cada país, el
elemento común que guio dichas reformas fue la Gestión por Resultados27, cuya intención
(Reyes y Lira 2008, 4). Aunado a tal argumento, y desde un punto de vista de valores
eficiencia son promovidos por una cultura administrativa que resalta la frugalidad,
entendida como el valor de procurar la satisfacción de metas con un ejercicio austero de los
recursos (Hood 1991, 11). Este valor fue guía de las reformas impulsadas por la NGP ya
que promovía un Estado más delgado, es decir que gastará menos, pero al mismo tiempo
que los gastos que siguiera ejerciendo se realizarán de forma eficaz y eficiente.
Adicionalmente, algunos autores han identificado que en cada uno de los procesos
cuando se quiere dirigir a los gobiernos a actuar con base en la obtención de resultados”
(Arellano, Gil, Ramírez y Rotano 2010, 166). Ello coincide totalmente con el contexto
27
La Gestión por Resultados es el sistema de gestión reconocido por la Secretaria de Hacienda y Crédito
Público dentro del cual se inscribe el Presupuesto Basado en Resultados, del cual el SED es componente
fundamental. Puede consultarse en
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/conceptualizacion.aspx
57
Caso mexicano
Para el caso de México, de acuerdo con Ayala (2001, 173), a partir de 1976 la
que creó la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) y que dio pie para la extensión
13 al Presupuesto por Programas como la técnica para asignar los recursos (Cámara de
Diputados 1976, 3). Sin embargo, no se hacía referencia a que los programas serían
reconocido que fue durante el periodo presidencial de Ernesto Zedillo (1994-2000) cuando
cuentas y la evaluación (Coneval 2008, 1). Este discurso fue introducido por el Programa
y evaluación de la gestión pública” (Diario Oficial de la Federación [DOF] 1996, 9). Para
atender ese objetivo, el Promap planteaba las cuatro líneas de acción que se presentan a
(Secodam) y la SHCP.
luego en el SED.
1996 un rol más relevante para los OIC’s y al mismo tiempo una mayor autonomía
que efectúan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas…
[además] ordena y clasifica las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar
28
Actualmente, de acuerdo con la SHCP (2013, 5) la estructura programática se compone de cuatro categorías
programáticas (finalidad, función, sub-función y actividad institucional) y cinco elementos programáticos
(programa presupuestario, unidad responsable, objetivo, indicador y meta).
59
Desde entonces, el SED fue concebido como un “nuevo modelo de medición de
y las secretarías responsables” (Arellano, Gil, Ramírez y Rotano 2010, 254). Sin embargo,
la consolidación del sistema no sería sino hasta la formalización del mismo con la
Otro de los hechos que resaltan, también en el año de 1998, fue el requisito
establecido por el Congreso de que los programas que entregaran subsidios deberían
establecer sus Reglas de Operación (ROP), con lo cual se obligaba a sintetizar los datos
2009, 4).
Con la transición política que llevó a un nuevo partido político a ocupar el Poder
Ejecutivo Federal, “el factor de la desconfianza sobre el uso de la información oficial de los
resultados de los programas motivo al Congreso a desarrollar nuevas formas de control con
el fin de garantizar una mayor rendición de cuentas sobre el gasto” (Castro et.al. 2009, 6).
En ese tenor, uno de los temas de mayor relevancia para el desarrollo del SED fue el
cuestionamiento sobre el uso de los recursos destinados al desarrollo social. Prueba de ello
con la cual “se introdujeron mejores prácticas de política social y estándares de Monitoreo
60
14). De la misma manera, la LGDS dispuso la creación del Consejo Nacional de
ley, se establece como un “organismo con autonomía técnica y de gestión que tiene objeto
(Cámara de Diputados 2004, 17). De esta manera, el Coneval fue la respuesta a la posible
general.
Gasto Público Federal (LPCGPF) que había funcionado desde 1976 y en cuyos artículos no
ello, es posible observar ciertos elementos de control presupuestal que estaban a cargo de la
Desarrollo. De tal manera que aunque cada dependencia o entidad tenga la responsabilidad
respecto al gasto público” (Cámara de Diputados 1976, 2), existían mecanismos, más
que han tratado de ser resueltos con la sofisticación de los ordenamientos jurídicos.
61
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
sobre el desempeño de las agencias públicas fueron explicitadas. De acuerdo con el primer
continuación, se presenta una reseña sobre los aquellos en tanto tienen que ver con el
# Artículo Reglamentación
Respectivo a las facultades exclusivas de las cámara de diputados en cuanto a la aprobación
del proyecto de presupuesto de egresos de la federación enviado por el ejecutivo federal.
1
74 f. IV Aprobación del presupuesto más tardar el 15 de noviembre.
Posibilita la existencia de partidas secretas para uso de los secretarios por acuerdo escrito del
Presidente de la República.
Obligación de la Cámara de Diputados para incluir en el presupuesto de egresos las
2 75
remuneraciones a los empleos establecidos por la ley.
3 126 Todo pago que se realice debe estar contemplado en el presupuesto.
Derecho de los servidores públicos a recibir una remuneración adecuada e irrenunciable por el
4 127
desempeño de sus funciones.
Obligación de administrar los recursos de las entidades político-administrativas con criterios
de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para la mejor consecución de los
objetivos a los que hayan sido reservados.
5 134
Obligación de establecer instancias técnicas para la evaluación del ejercicio de los recursos.
Obligación de los servidores públicos de implementar los recursos con imparcialidad, sin
favorecer a un partido político.
Fuente: Elaboración propia con base en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
consultada con la última reforma publicada el 27 de diciembre de 2013 en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
entre el legislativo y el ejecutivo. En esta tarea conjunta podemos resaltar cuatro hechos. El
primero es que se establecen criterios generales que deben guiar la aplicación de los
recursos (art. 134) y en ese sentido puede inducirse que dichos criterios deberían influir en
62
de mejor manera con los estándares de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y
segundo punto es la responsabilidad de contar con una instancia técnica que permita
medida, de cómo se conforme dicha instancia técnica29. Por otra parte, no se hace
referencia explícita sobre las consecuencias que podrán tener los resultados de las
es opacidad legal en ejercicio de ciertos recursos, pues ciertamente las partidas secretas de
remuneraciones a los servidores públicos, mismo que resulta interesante desde dos
perspectivas. Por una parte, por la carga que los gastos corrientes representan y por otra,
embargo, como se muestra a lo largo del capítulo, parece que el tema del desempeño
29
El modelo de Coneval parece no tener mayores cuestionamientos sobre su imparcialidad, sin embargo, cabe
mencionar que con la reforma política de febrero de 2014, se modificaron los criterios de selección de los
consejeros y una discusión sobre posible la partidización de las evaluaciones esta en desarrollo. Puede
consultarse una discusión reciente sobre la reforma en el foro “Implicaciones de la autonomía del Coneval”,
donde académicos y sociedad civil participaron, disponible en http://www.clear-
la.cide.edu/foro_sobre_autonomia_coneval
30
Por ejemplo, se puede identificar que el Servicio Público Profesional de Carrera no aparece ligado al
desempeño de los programas/organizaciones en el SED. Esto ha sido descrito haciendo referencia al tipo de
cultura y valores del desempeño que se privilegian en distintos países. Greene (2005) coloca a México en el
63
Además de la reglamentación constitucional, la LFPRH posee una colección de
artículos que continúan dando forma al SED y que conviene revisar. Dichos artículos son
tipo de países que se caracterizan por la preferencia de la evaluación colectiva sobre la individual y el
reconocimiento por la adscripción en lugar de la contribución.
64
En el cuadro sintético de la LFPRH se aprecia que el SED puede representarse
como un ciclo que sigue las etapas del proceso presupuestario. Ello debido a que las
asignaciones a que haya dado lugar el presupuesto de egresos, serán replanteadas conforme
por cada una de las dependencias. Sin embargo, es curioso y pertinente puntualizar que el
decisiones presupuestales, sino que se deja abierta la posibilidad para que otros recursos de
manera, cuando se hace referencia a que las evaluaciones deberán contener entre sus
estas últimas.
Con base en el texto de Arellano (2010, 36), lo anterior pudiera entenderse como un
hecho de que las recomendaciones funjan solo como consejos, desde un enfoque de control
de los programas. Sin embargo, como se ha revisado teórica y legalmente, la mejora de los
resultados constituye uno de los fines de la evaluación del desempeño por lo que desde un
punto de vista formal, podría hacer falta un mecanismo, incentivo o señalamiento explícito
decisiones.
Cabrero, donde se espera y confía que las reformas legales den pie a la mejora
65
administrativa pero lo que ocurre es un “desgaste de la energía organizacional” al tratar de
dar cumplimiento a los nuevos ordenamientos (1995, 22), puede también conducir por dos
caminos benéficos. Por una parte, al señalar obligación alguna de incorporar las
cómo han incorporado e implementado las recomendaciones o bien, tendrán que justificar
el proceso de retroalimentación, sin embargo, procura un mayor diálogo entre las instancias
evaluadoras y las evaluadas. Por otra parte, la especificación legal para la atención de
la atención de recomendaciones. Ello supone dos cuestiones. Primero, que se debe expandir
también la contribución personal, y segundo, que dichos responsables solo podrán ser
juzgados por tareas particulares y no así por el desempeño general. Como se revisó en el
capítulo anterior, el determinismo tradicional debe ser evitado ya que la mejor de las
planeaciones, con el equipo más profesional y los recursos necesarios (políticos, humanos,
del desempeño se complica incluso desde la estructuración normativa. Para tener en cuenta
los puntos más relevantes de esta dificultad se presenta a continuación una tabla de
resumen.
66
Tabla 3. La dualidad de la norma en el Sistema de Evaluación del Desempeño
El SED como insumo informático para Supone una amplia calidad de la información sin
4 la mejor toma de decisiones contemplar que puede variar entre dependencias
presupuestales. y tipos de programas.
67
Disposiciones generales del SED
El SED se encuentra inmerso en un sistema de gestión por resultados (GpR), aquel
programas (SHCP s/f, 3). De la misma manera, se logró identificar que para el
cumplimiento de tales objetivos, el PbR hace uso del SED, sin embargo, a pesar de hablar
hasta el momento del SED como una herramienta o instrumento, no queda claro el
procedimiento por el cual este sistema opera. Por tal motivo, se considera necesario llevar
Para tal objetivo, es necesario hacer referencia al “acuerdo por el que se establecen las
Disposiciones Generales del SED” (SHCP, SFP 2008). Tal acuerdo fue publicado en el
31
S- Sujetos a reglas de operación, U- Subsidios, E- Prestación de servicios, B- Provisión de bienes, P-
Planeación, seguimiento y evaluación de políticas, F- Promoción y fomento, G- Regulación y supervisión, K-
Proyectos de inversión, M- Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional, O-
Apoyo a la función pública y mejoramiento de la gestión.
68
presupuestarios. dificulta la identificación clara de
responsables.
5 Destinatarios de la Dependencias y entidades de la APF, La multiplicidad de actores involucra
información Cámara de Diputados, Auditoría una diversidad de objetivos, si se carece
Superior de la Federación (ASF) y de un mecanismo de armonización puede
ciudadanía. que el sistema no funcione conforme se
espera.
6 Sistema de Los objetivos de los programas Se parte del supuesto de que el PND
planeación deberán estar alineados con los atiende las prioridades de la sociedad,
objetivos, prioridades y estrategias sin embargo, este supuesto parece
del PND y de los programas descuidar que los programas pueden
sectoriales. De la misma forma lo brindar elementos sustantivos de
harán los indicadores de desempeño. aprendizaje.
7 Programas Preferencia por programas de Refrenda los temas prioritarios del
prioritarios desarrollo social que entreguen artículo 42 de la LFPRH, claro
subsidios, contengan actividades indicativo de que los valores de
relevantes o produzcan bienes o eficiencia y eficacia son insuficientes
presten servicios. para determinar el presupuesto de los
programas.
8 Coordinación en Cuando dos o más unidades Otro eje de corresponsabilidad que
la planeación – administrativas de un mismo ramo puede dificultar la identificación de
ejecución del gasto administrativo sean las responsables responsables.
de las erogaciones en un programa,
deben de elaborar la matriz de
indicadores de manera conjunta.
9 Calendario de El cumplimiento de las metas Posibilita que los informes parciales que
metas establecidas debe ser congruente con sirven para integrar el proyecto de
el calendario de ejercicio de los presupuesto ofrezcan una proyección del
recursos. desempeño anual.
10 Asignación Para la elaboración del proyecto de Trata de matizar los resultados de un año
presupuestal presupuesto se deberá contemplar el en particular al visualizar una tendencia,
cumplimiento de metas en ejercicios más que una fotografía del desempeño.
fiscales anteriores y el presente.
11 Programa Anual Requiere establecer mecanismos Resulta un hecho positivo ya que trata de
de Evaluación para el financiamiento y desarrollo evitar pagos por metodologías ad hoc,
(PAE) del PAE. Este deberá contener como sin embargo, no clarifica la regulación.
mínimo los programas y tipos de
evaluación que se desarrollarán. El
gasto en evaluaciones estará
regulado.
12 Información del La información se producirá de Obliga a una regularidad en el tipo de
Desempeño forma permanente y sistemática para evaluaciones que se realizan a los
permitir el monitoreo. programas.
13 Mejora del El monitoreo de la información del No establece al o los responsables, ni los
desempeño desempeño es un elemento para procedimientos o tiempos a seguir para
determinar las acciones de mejora. la integración de mejoras.
14 Transparencia La información del desempeño se La disponibilidad de la información
pondrá a disposición de sus usuarios integral en diversas fuentes contribuye a
a través del sitio electrónico de la su accesibilidad, uso y transparencia, sin
SHCP, Función Pública, Coneval, embargo, no así la información parcial,
Portales de las dependencias y donde los usuarios tienen que integrar
entidades, según corresponda. los componentes que requieran.
15 Control La SHCP y la Función Pública serán Pareciera que se fomenta una actitud
presupuestario las responsables de las medidas para inercial por parte de los programas si los
mejorar la eficiencia, eficacia, responsables de la mejora no son los
racionalidad, austeridad, economía y implementadores.
69
transparencia y para apoyar el
cumplimiento de objetivos.
Fuente: Elaboración propia con base en el acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales
del SED, SHCP – SFP, 31 de marzo de 2008. Consultado en
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5032241&fecha=31/03/2008
irresuelta por los responsables de la operación del SED (Cámara de Diputados, SHCP, SFP
la información de desempeño, sea lo que sea para cada quien. Podrá haber quienes prioricen
los insumos de información provenientes de las evaluaciones externas, otros que lo hagan
con los informes financieros, algunos más que centren su preocupación en el cumplimiento
conflictiva puede llevar a pensar que el SED es el conjunto agregado de indicadores por el
que se evalúan los programas, las propias evaluaciones realizadas, los informes financieros,
etc., sin embargo, como sistema, el SED no puede ser entendido como una ni como la suma
de todas sus partes, ya que descuidaría las formas relacionales internas y externas que
sido plenamente reconocida por la SHCP y por tal motivo desarrollo el Modelo Sintético de
presupuestario” (SHCP s/f B). Con este modelo, el SED se propone reducir la complejidad
composición.
tampoco en las Disposiciones Generales del SED. La SHCP, dentro del apartado de
decreto que haga referencia a esta herramienta. Sin embargo, el portal de transparencia
por una parte, habla bien de su espíritu de mejora, pero por otra, cuestiona su
33
Véase http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/contenidos/?id=7
71
componente).
Evaluaciones De desempeño (vinculación a
externas más objetivos sectoriales, resultados de
recientes fin y propósito, cobertura y
progresividad), de diseño
(identificación del problema,
contribución a objetivos
estratégicos, identificación de la
población potencial y objetivo,
vinculación con ROP y
normatividad aplicable) y de
procesos (eficiencia y suficiencia),
consistencia y resultados.
Aspectos Susceptibles Cumplimiento porcentual
de Mejora (ASM)
Programa de Mejora Índice de Desarrollo Institucional
de la Gestión (PMG) (IDI), como medición de las
políticas institucionales, compuesto
por calidad de los bienes o
servicios entregados, efectividad y
costos de administración.
Sistema Integral de Valoración de la atención de las
Información de recomendaciones de los informes
Padrones de del SIIPP-G
Programas
Gubernamentales
(SIIPP-G)
Fuente: Elaboración propia con base en las metodologías de elaboración del MSD para los tres años.
SHCP, consultadas en http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/contenidos/?id=7
1. La eficiencia del gasto tiene que ver con el sub o sobre ejercicio que reporten los
ejercicio fiscal pasado y presente entre la variación del presupuesto aprobado del
caer por debajo de 60% donde la calificación también es la mínima). Como fuentes
3. Del PAE se toma la evaluación más reciente y de ella, las valoraciones sobre el
SHCP) de los programas (SHCP s/f B 11-17). En el PAE 201334 se definen 7 tipos
creado en 2008 y con última modificación en marzo de 2011. Los ASM se definen
para la mejora de los programas” (SHCP et.al. 2011, 3). Luego de la emisión de los
pasados; abril, entrega del documento de trabajo donde se especifiquen las acciones
septiembre, entrega de los avances del mecanismo en curso (SHCP et.al. 2011, 11).
los programas y emitidas por la UEGDG. Por otra, se evalúa la integración del
vez, de los informes de las evaluaciones de los padrones de los programas (SHCP
s/f B, 23).
Las calificaciones recibidas en cada elemento se transforman a una escala ponderada para
alto o 4 (de 80 a 94 puntos) y e) alto o 5 (de 95 a 100 puntos) (SHCP s/f B, 4). Sin
Elemento
Ejercicio del gasto MIR PAE ASM SIIPP-G Total
10% 20% 25% 25% 20% 100%
Ponderación
como se ha revisado, el MSD es la herramienta que materializa la operación del SED y por
ende, que permitiría cuando menos la integración de las valoraciones cuantitativas para
programas, ¿es justo comparar el desempeño de un programa con una calificación “media”
calculada a partir de todos los elementos del modelo, con una calificación “alta” de un
programa que sólo reporte el ejercicio del gasto?, ¿qué incentivos se plantean a los
rendición de cuentas) que ingresa al MSD?, ¿existen sanciones o acciones particulares para
latentes para una adaptación a modo existen, es decir, ante un modelo laxo que integra una
35
Los renglones 2 y 4 suman 101% pero es tal como se presenta en el documento original de la SHCP. Si ello
va más allá de un error tipográfico puede representar una ventaja mínima para ciertos programas por tener un
“punto extra”, que suena poco pero hace la diferencia entre situarse entre una y otra categoría en el modelo.
75
valoración del desempeño a partir de diferentes elementos parece que se configura una
sospechan una mala calificación, dejando sólo aquellas en dónde por el contrario, se
circunstancias (SHCP et.al. 2013, 7). El segundo se refiere a que se complejiza la red del
dependencias responsables más tardar el último día de abril (p. 17). El tercer elemento es
sobre los ASM, como se había señalado, los programas/organizaciones son responsables de
publicar un documento para dar seguimiento a los mismos, sin embargo, en el PAE se
puede intuir que tal cumplimiento no tiene fecha límite ya que por una parte se especifica
que se debe dar seguimiento (hasta su total cumplimiento) a los ASM no sólo de las últimas
evaluaciones sino también a los pendientes de evaluaciones desde 2007 (en caso de contar
con ellas) y, por otra, se carece de alguna especificación temporal para cumplir con los
nuevos que surjan (con el debido matiz del nivel de ASM de que se trate: específicos,
pone de manifiesto las posibles complicaciones en la mejora de las MIR ya que se establece
76
que en los procesos de revisión y en su caso ajuste, los responsables de los programas
deberán incorporar las recomendaciones emitidas por la SHCP, la SFP y el Coneval (p. 10).
et.al. 2007). Los artículos más relevantes de tales lineamientos que tienen clara relación con
en la siguiente tabla:
Artículo Contenido
Sexto Obligación de transparentar los objetivos estratégicos y la forma en como cada programa
contribuye a su logro.
Séptimo Criterios mínimos que deberá contener la explicación de cómo se plantea obtener los
objetivos estratégicos. Indicadores y lógica de conexión entre actividades, productos,
componentes y finalidades.
Octavo Facultad de la SHCP, SFP y Coneval para evaluar la relación entre los objetivos
estratégicos de las dependencias y los programas de los que son responsables.
77
Noveno Obligación de elaborar una MIR por cada programa federal que contenga como elementos
mínimos: i) un resumen narrativo de como los recursos se utilizarán para obtener productos
que lleven a resultados específicos, ii) indicadores, iii) medios de recolección de
información y iv) supuestos o factores externos que pueden afectar el logro de resultados y
que se encuentran fuera del control de las unidades responsables de los programas.
Décimo Obligación de las dependencias de atender las recomendaciones hechas por la SHCP, SFP y
segundo Coneval a la MIR de sus programas y publicar la MIR aprobada en sus sitios web.
Décimo Obligación de las dependencias de revisar y en su caso adecuar las MIR de sus programas
tercero de manera anual.
Décimo cuarto Especificación de que las MIR formarán parte del SED y la obligación de los programas de
reportar los avances de las mismas en los plazos que determine tal sistema.
Décimo sexto Refiere dos tipos de evaluaciones, las de programas (aplicadas a cada programa y pueden
ser de diferentes tipos) y las estratégicas (un programa o conjunto de ellos para analizar
estrategias, políticas e instituciones). Ambos tipos se constituyen como insumos
informáticos del SED.
Décimo octavo Señala las diferentes utilidades de los tipos de evaluación, por ejemplo, la de Consistencia y
a vigésimo Resultados deberá contener entre otras cosas si el problema que se atiende está
cuarto correctamente identificado, las de programas nuevos deberán analizar si la justificación de
la necesidad de un programa es válida, etc.
Vigésimo Obligación de transparentar en los sitios web de las dependencias la información de todas
sexto las evaluaciones (resultados, costos, evaluadores, etc.) dentro de 10 días hábiles luego de
haberlas recibido de los evaluadores.
Vigésimo Requisito de que las áreas responsables de los programas no sean quienes realicen los
noveno procesos de contratación de las evaluaciones de externas. Dicha área será la responsable de
“supervisar la calidad y cumplimiento normativo de las evaluaciones”.
Trigésimo Criterios para la contratación de evaluadores externos, resalta la necesidad de comprobar
segundo experiencia en la materia y la presentación de un plan de trabajo a realizar.
Trigésimo “El sistema integral de monitoreo y evaluación basado en resultados deberá contribuir al
quinto mejoramiento de la gestión, la toma de decisiones y el logro de resultados de cada
programa federal, tanto en su ámbito interno, como para efectos de la rendición de cuentas
y la transparencia”
Fuente: Elaboración propia con base en los lineamientos generales, 2007.
1. Es interesante notar que aunque se hace referencia al sistema de GpR, del cual,
78
3. En el proceso de evolución o mejora de las MIR, las dependencias están obligadas
a “atender las recomendaciones” emitidas por la SHCP, SFP y Coneval, por lo que
si bien se abona a un proceso de mejora integral derivado del diálogo entre varios
sólo anuales, sino que el deber de reportar sus avances genera nuevas tareas que si
bien son necesarias para el desarrollo del modelo del SED, acotan los tiempos
transparencia36.
de una planeación y brinda elementos para la evaluación de las acciones y logros obtenidos.
36
Cabe recordar que el análisis realizado en 2013 sobre el desempeño de los programas federales por Gesoc,
A.C. muestra que 44 programas carecen de información pública mínima para su evaluación (población
objetivo, cumplimiento de metas o ambas).
79
conjuntamente publicado por la SHCP, la SFP y el Coneval en 2010. El documento sitúa el
contempla la necesidad de incluir las visiones de cuando menos 5 actores clave (SHCP
Responsable
s de la
planeación
Responsable
s de la
Beneficiarios
programació
de los
n
programas
presupuestac
ión
MIR
Responsable
Responsable s de la
s de la ejecución de
evaluación los
programas
Además de esta contemplación, la guía refiere que es necesario abordar 5 fases antes
80
a. Definición del problema. Clarificar cual es la razón que motiva la intervención
específicos.
problema definido.
establecidos.
Una vez atendidas estas fases, la construcción física de la MIR comienza. Esta trata
expuestas. Por tal motivo, la MIR se define como “una herramienta que permite vincular
y mejora de los programas, resultado de un proceso de planeación” (SHCP et.al. 2010, 24),
en ese mismo sentido, se puede observar que la MIR es el elemento sobre el cual puede
81
Visualmente, la MIR se observa de la siguiente forma:
observar que en cierta medida todo comienza con los procesos que llevarán a la obtención
contradicción en los modelos de GpR y NGP que tratan de relegar el papel de los procesos
(Arellano 2010).
Programa P002
Por último, dentro de la estructuración formal (legal) del SED convienen hacer
cuentas de la gestión del sector público y evaluación del desempeño, cuya responsabilidad
operado desde 2008 y para 2014 tiene un presupuesto autorizado de $809.42 millones de
82
El programa reporta como fin el “contribuir a contar con una Hacienda Pública
basado en resultados” (SHCP 2014), sin embargo, el indicador propuesto para analizar el
cumplimiento de tal finalidad es el balance del gasto público tradicional, calculado a partir
de la diferencia entre los ingresos y las erogaciones y, teniendo como meta un superávit de
2.2 millones de pesos (SHCP 2014 A, 7). Este indicador resulta un tanto simplista pues la
sola diferencia entre ingresos y gastos aporta muy poca información sobre la
responsabilidad, eficiencia y equidad del gasto. Si bien los excedentes pueden deberse a
Para el caso de los propósitos el programa se plantea dos metas. Por una parte
dedicar sólo un 5% del gasto programable total del gobierno federal a gastos de operación
(agua, luz, teléfono, papelería, por ejemplo) para encauzar los recursos hacía actividades
sustantivas. Sin embargo, las transferencias de recursos no precisamente tienen que suceder
del gasto de operación a los programas sociales, sino que podrían condensarse en los
narrativa del indicador y de los supuestos. Por otra parte, se propone que 73% del gasto
programable total se concentre en el cumplimiento de las MIR. Esta meta puede parecer
SED, los objetivos del PbR y en última instancia, el logro de una orientación de la gestión
para resultados, sin embargo, hablar de la concentración del gasto programable puede
resultar ambiguo ya que puede llegar a pensarse que el aumento de recursos es el factor
83
En cuanto a los componentes del programa deben señalarse dos. El primero
información del desempeño. El segundo componente refiere que se deberá contar con el
100% de las MIR registradas de los programas obligados, ello para constituir el modelo de
PbR. Como se ha dicho ya, este es uno de los elementos y guías que permiten el desarrollo
calidad. Esta consideración es entendible pues el modelo supone la mejora continua gracias
a la retroalimentación, por lo que la medición del porcentaje de MIR registradas debe ser
Por último, en lo referente a las actividades del programa, se debe hacer mención a
dos importantes para el desarrollo del SED. Por una parte, es curioso señalar que se
propone capacitar al 88% del personal involucrado en el modelo de PbR y SED de las
unidades responsables de los programas, pero no del total, sino del número de capacitados
programados. Es decir, la meta señalada tiene un doble recorte: primero, atender sólo a los
capacitar sólo al 88% de estos últimos. Si bien es cierto que las capacitaciones de ciertos
explicación de por qué no tratar de capacitar a todos los involucrados, ello con la premisa
del PbR (SHCP s/f A). Por otra parte, en cuanto a la segunda actividad a resaltar, no queda
claro por qué se fija como meta el realizar sólo el 76% de las evaluaciones programadas
84
bajo coordinación de la SHCP, ello sin duda merma las capacidades de operación del SED
En suma
A lo largo de este capítulo se realizó una revisión de la evolución del SED en el
SED, en cierta medida influenciada por las tendencias internacionales que promovían el
valor de la frugalidad (logro de metas con un ejercicio austero del presupuesto). Esta
revisión histórica permite comprender que el SED es un constructo social que se desarrolla
bajo una de las banderas que defiende, la capacidad de aprendizaje y adecuación para la
mejora en la gestión pública. De la misma manera, se realizó una revisión normativa para
indagar sobre el funcionamiento del SED y entre los hallazgos más importantes se pueden
37
Más allá de la calificación que puede ser obtenida por el MSD sin contar con las evaluaciones, la carencia
de evaluaciones afecta la disponibilidad de información y el diálogo que esta desata, pudiendo repercutir en el
posible aprendizaje para la mejora.
85
SHCP, SFP, Coneval, ASF, responsables de los programas.
No contemplado normativamente.
Metodología del Variación año con año.
4
MSD Supone la comparabilidad en el desempeño aun cuando ciertos
programas no provean toda la información estipulada.
Menciona casos de programas exentos de MIR pero no especifica las
circunstancias.
Incluye al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de
Datos como actor relevante en el desarrollo de la transparencia de la
5 PAE
información del desempeño.
Menciona la obligación de los programas de atender las
recomendaciones sin especificar plazos o mecanismos de aseguramiento
para que ello ocurra.
La MIR como facilitadora de la planeación y transparencia.
Lineamientos
Utilidades del SED: mejora de la gestión, toma de decisiones, logro de
6 generales para la
resultados y transparencia y rendición de cuentas. No se hace referencia
evaluación
a la asignación presupuestal basada en desempeño.
MIR como un proceso que involucra a responsables de los programas,
coordinadores del SED y beneficiarios de los programas, es decir,
Guía para la representa un proceso de diálogo que puede consumir importantes
7 construcción de la recursos pero a la vez, generar acuerdos y compromisos más sólidos.
MIR Reconocimiento de un papel relevante de los procesos como punto de
partida y conexión lógica entre actividades, productos, resultados e
impactos.
Búsqueda simultanea de un gasto público más eficiente y equitativo.
8 Programa P002 Indicadores carentes de una justificación que permita ligarlos claramente
con los objetivos de eficiencia y equidad.
Fuente: Elaboración propia con base en la revisión normativa de esta capítulo.
Esta revisión documental permite contrastar el SED con los elementos mínimos de
de la OCDE (1997) descrito en el capítulo II. Tal comparación se realiza con la intención
de fragmentación.
86
Diagrama 8. Elementos para el análisis de la integración/fragmentación del SED
Fuente: Elaboración propia con base en los criterios de la OCDE (1997) y la revisión normativa
de este capítulo.
En ese sentido, se puede decir solamente que aunque el SED cuenta con rutas que
modelo de PbR, las mismas rutas cuentan con salidas alternativas que pueden conducir
hacia dos principales escenarios, en donde una decisión presupuestal basada en información
técnica se dificulta:
87
IV. Análisis de Resultados
E
l presente capítulo está dedicado a presentar la información más relevante
entrevistas realizadas a los coordinadores del SED (SHCP, SFP, Coneval [2]). El segundo
muestra los resultados del cuestionario enviado a los responsables de los programas de
desarrollo social. En cada uno de los anteriores se hace una vinculación de los resultados
con las hipótesis planteadas. El tercer apartado presenta una síntesis de los resultados a
responsables que forman parte del cuerpo de coordinadores del SED. No se logró agendar
semiestructurado compuesto por nueve reactivos guía y estaban diseñadas para obtener
SHCP, así como de la vinculación de este con el SED, se indagó sobre las fuentes de
de los programas. Los 4 actores coincidieron en que aunque se cuenta con un conjunto de
88
información más o menos genérica gracias a las evaluaciones realizadas, cada actor puede
dificultad para señalar alguna utilidad como principal reconociendo la importancia de todas
ellas. Así mismo, todos ellos mencionaron que cada una de las posibles utilidades deben ser
gestionadas, es decir, que no son resultado de la posesión de información sino del análisis y
uso de la misma. 2 actores complementaron la idea diciendo que la utilidad depende del
tipo de evaluación, 1 de ellos refirió que “en la vida de un programa es necesario aplicar
todos los tipos de evaluación”, en ese mismo sentido, otro actor mencionó que cada una de
particulares.
asignación presupuestal, a través del MSD, mismo que sigue una lógica para condensar la
ID en una valoración cuantitativa del desempeño de los programas. Se hacía mención a los
cuantitativos. Los 4 actores coincidieron que más qué un balance positivo o negativo debe
89
propósitos para los que cada actor la usa, como lo expresó un entrevistado “a veces es
mejor entregar un informe de 3 cuartillas que una evaluación completa de 100, todo
depende de a quien se dirija”. Así mismo se cuestionó sobre si era conveniente tener un
SED genérico o si las diferencias en la naturaleza de los programas haría más factible un
SED adecuado a cada tipo de programa. Aquí los 4 actores señalaron que al contar con un
mismas decisiones, ni hacerlo de manera robótica, sino para contar con insumos mínimos
que sustenten las acciones de los programas”, esta afirmación fue apoyada por otro actor
quien mencionó que “la información sintetizada permite una comunicación más ágil, lo que
señaló que las diferencias entre programas no son omitidas pues “estas se expresan en la
estructura programática”.
presupuestales como principal incentivo para la mejora en el logro de metas. Los 4 actores
coincidieron que el SED busca conocer el desempeño de los programas con la finalidad de
canalizar el gasto de la mejor forma, sin embargo, puntualizaron que las asignaciones no
pueden ser automáticas derivadas de un proceso técnico. Para explicar lo anterior 1 actor
puede lograr para que las metas sean ambiciosas y factibles”. El actor explicó que este
muy superior al 100% por lo que “era difícil no pensar en metas a modo para salir bien
evaluados”. Otro actor señaló que para que una organización aprenda y mejore “se requiere,
como en una escuela, que haga su tarea… que dé cumplimiento a sus deberes normativos,
mismos que a través de una serie de rutinas pueden permitir la identificación de espacios de
90
mejora”. Es pertinente recalcar aquí que si bien se ha reconocido la importancia del
rendición de cuentas, por ejemplo), suponer que los procedimientos establecidos son los
mejores puede llevar a que las actuaciones sean rígidas, enfatizando cada vez más los
que representan los ajustes presupuestales a los programas, tratando de guiar la discusión
mostró que el análisis presupuestal por separado es simplista. Un actor mencionó que
“podría pensarse que ante un recorte presupuestal los principales afectados son los
beneficiarios del programa, pero puede ser que tal recorte se deba a la absorción de recursos
por un ‘programa caníbal’ que promete mejor la atención a los mismos beneficiarios”. Otro
actor mencionó que incluso sin modificaciones presupuestales “se puede afectar a ciertos
Para el sexto reactivo se exploran rutas posibles de acción ante evaluaciones que
hicieron referencia a que el análisis del desempeño tiene diversas limitantes, por lo que las
ejemplo, que “sería difícil pensar en un recorte presupuestal a un programa de vacunas ante
un mal desempeño, sin duda necesitaría adecuarse para mejorar ya que el desempeño no
91
La séptima pregunta está altamente relacionada con la anterior. En cierto sentido es
acción, pero esta vez, preguntando específicamente sobre otros incentivos que pueden
entrevistados se direccionaron hacia tres puntos. Por una parte, se dijo que era necesario
“el papel de las instituciones educativas profesionales juega un rol fundamental… con la
UNAM se ha realizado el diplomado en PbR, por ejemplo”. Otro actor hizo referencia a
que los incentivos para la mejora dependen de las áreas de oportunidad descubiertas, “si se
descubre que dos programas se complementan, es necesario encontrar formas para que se
comuniquen, si operan duplicadamente, el incentivo puede ser para que alguien ceda la
responsabilidad, procurando que el nuevo responsable sea el más eficiente”. Un tercer actor
expuso que “si bien las recomendaciones representan consejos, podría avanzarse en una
sobre los mecanismos que garantizan el uso de la información, ya que como se ha señalado,
(Moynihan 2008). En ese sentido, los 4 actores hicieron referencia a que los procesos
compromiso en el uso de la ID. Particularmente un actor señaló que “el que la información
fluya entre el Congreso, la SHCP, la SFP, el Coneval, los programas, la ASF, las
actor apuntó que los “Órganos Internos de Control pueden representar un catalizador para
el uso de la información en tiempo real, ya que en ocasiones, para cuando las evaluaciones
vigencia”.
operarlo. Por una parte, un actor explicó que “la estructura programática trata de que así sea
explicación diciendo que “lo importante no sólo es el desempeño aislado de los programas,
desde sus trincheras”. Otro de los actores hizo referencia a la clasificación de los ASM para
decir que “existen elementos del desempeño atribuibles a unidades particulares, otros que
dependen de diferentes unidades dentro de una misma institución o secretaría, otros más
Un tercer actor mencionó que existen casos en los que aunque el desempeño puede ser
responsabilidad de una agencia, “existen factores externos sobre los cuales no se tiene
control y que afectan el desempeño”. El cuarto actor refirió que “si contemplamos que las
93
En la siguiente tabla se presenta una síntesis de los hallazgos de las entrevistas
descritos en esta sección. Así mismo, se incluyen algunas reflexiones de como los mismos
se ligan a las hipótesis planteadas. Como se puede observar, existen elementos en las
percepciones de los funcionarios directivos en las oficinas coordinadoras del SED que
94
presupuestales aumento o reducción del presupuestal homogénea supone que
presupuesto dice poco sobre la no hay disputa por los recursos.
incidencia de las mismas.
Cultura mixta: la mejora en los
No es posible establecer un sistema resultados es una necesidad, pero estos
Sobre las acciones ante de toma de decisiones, pero si uno no se consiguen inmediatamente al
6
un mal desempeño que provea la información para ligarlos con un presupuesto. Se
facilitarlas. requiere de procedimientos que
permitan el aprendizaje.
Cultura procesal: para incentivar el
desempeño se requiere que los
Sobre las alternativas Necesidad de capacitación, funcionarios se capaciten más, que se
7 para incentivar el comunicación y nuevos esquemas mejore la comunicación y que algunas
desempeño de atención de recomendaciones. recomendaciones sean vinculantes,
elementos desarrollados a partir de la
adecuación del marco normativo.
La información compartida y Cultura mixta: por una parte el uso de
pública genera una lógica donde el la información esta guiado por valores
Sobre cómo garantizar el uso de la información es un valor. que designan lo adecuado
uso de la ID Sin embargo, a veces la ID puede (transparencia, por ejemplo) más que
8
(retroalimentación- perder vigencia rápidamente ya que por obligaciones legales. Sin embargo,
aprendizaje) las organizaciones son dinámicas y se identifica que los OIC’s pueden
las recomendaciones emitidas tener un papel relevante en el
pudieron ya haber sido atendidas. aprendizaje para la mejora38.
Desde el sistema de transparencia y
rendición de cuentas se busca que Fragmentación: la ID no captura la
se pueda identificar con claridad el injerencia de otros programas ni
cumplimiento o incumplimiento de evalúa la adecuación del contexto por
Sobre la responsabilidad
9 las responsabilidades, sin embargo, lo que determinar los recursos de una
del desempeño
dado el contexto complejo, es organización/programa con base en
difícil atribuir por completo el indicadores cuantitativos puede
desempeño de un programa a una resultar injusto.
organización en particular.
Fuente: Elaboración propia con base en las entrevistas realizadas.
desarrollo social a las que se envió solicitud de colaboración para responder el cuestionario,
24.75%). Algunas respuestas fueron omitidas por parte de ciertos responsables por lo que
38
Debe considerarse que los OIC’s pueden ser vistos como vigilantes o como corresponsables del desempeño,
cada modelo puede incidir en el tipo de cultura organizacional que se fomenta. Para un análisis extensivo de
este punto véase Arellano, Alamilla y Campos (2006).
95
los cuestionarios completos ascienden a 17. En ese sentido, el porcentaje de cuestionarios
consideraciones que se presentan aquí son una aproximación, más no una representación
ese sentido, los resultados muestran indicios de lo que simboliza la información del
desempeño y las dinámicas establecidas en ocasión del SED. Es importante tener ello en
cuenta porque incluso dentro de los programas de desarrollo social existen lógicas de
aproximarse a una parte de lo que ocurre en el conjunto de las mismas. Los resultados de
Generales
De los 17 responsables de programas de desarrollo social que completaron el
mientras que el promedio de años de servicio para la organización actual es de 6.76 años, es
39
Couper y Miller describen que “el descenso en las tasas de respuesta afecta a todos los modos de
recolección de datos que utilizan encuestas” (2008, 833). De acuerdo con Flink, en las encuestas electrónicas
“ninguna tasa de respuesta es considerada como un estándar” (2003, 42). Marchis (2008, 266) cita ejemplos
de estudios que utilizan diversas tasas de respuesta, inclusive del 10%. El proveedor de servicios de encuestas
por internet Benchmark reporta que entre el 15% y 20% de las personas que reciben un correo electrónico
para contestar una encuesta lo revisa, sin embargo, no todos responden a la solicitud. Ejemplos de estudios
previos en México muestran un porcentaje similar, por ejemplo, el de Purón Cid (2011, 2) sobre la reforma de
PbR-SED fue de 14.91%. Por lo anterior, el porcentaje de cuestionarios completados se toma como válido
para el análisis, sin embargo, se reconoce que los resultados son sólo exploratorios. Estudios posteriores y con
mayores recursos deberían garantizar una tasa de retención mayor, si fuese necesario, cambiando el método
de administración de la encuesta.
40
Ramo 6 (SHCP), 8 (SAGARPA), 10 (SE), 11 (SEP), 12 (SS), 14 (STPS), 15 (SEDATU), 16
(SEMARNAT), 20 (SEDESOL), 21 (SECTUR) y 38 (CONACyT).
96
decir, en promedio, los responsables de los programas han estado el 58% del tiempo de
Años en la
Años en la
organización % estancia
APF
actual
1 22 22 100.0%
2 20 4 20.0%
3 9 3 33.3%
4 21 2 9.5%
5 1 1 100.0%
6 24 6 25.0%
7 2 1 50.0%
8 11 4 36.4%
9 2 2 100.0%
10 5 2 40.0%
11 7 7 100.0%
12 24 24 100.0%
13 10 7 70.0%
14 15 11 73.3%
15 10 4 40.0%
16 2 2 100.0%
17 13 13 100.0%
Promedio 11.64 6.76 58.0%
Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas de los cuestionarios.
proveniente de las evaluaciones, mismos que tratan de indagar sobre las posibilidades de
97
a. Objetivos de las evaluaciones
los programas es el de conocer el desempeño, mismo que tuvo 5 menciones, seguido en segundo y
corrección de procesos respectivamente, cada uno con 4 menciones. Un actor señaló que los
objetivos mencionados se encuentran ligados. Al igual que en las entrevistas, este reconocimiento
de múltiples utilidades puede generar una percepción de que el modelo es funcional aun cuando no
6
5
4
3
2
1
0
98
b. Involucramiento con la Información del Desempeño
Leviton y Hughes (1981) y es el involucramiento. Por una parte se sabe que el 35.29% actores
identificaron que la ID es relevante sólo para un número reducido de departamentos, sin embargo,
el 64.7% reportó que la misma es relevante para el mayor número de departamentos. Ello puede ser
para involucrar a la mayoría de los funcionarios públicos. Ello puede tener implicaciones positivas
en la efectividad para fomentar una cultura orientada hacia resultados, ya que se avanzaría desde
12
10
8
6
4
2
0
Un número reducido de departamentos El mayor número de departamentos
c. Claridad de la ID
procesa (Leviton y Hughes 1981), en ese sentido, se considera que más allá de una forma
99
específica de presentación este elemento se encuentra determinado por la claridad de la
información. Contemplando que puede ser el caso de que una evaluación arroje durante un
año información muy clara y en otro año información poco clara, se cuestionó a los
responsables de los programas sobre la claridad que en general posee la información de las
evaluaciones es suficientemente clara, mientras que el 17.7% de los encuestados señaló que
la información generalmente es nada o poco clara. Ello es coincidente con las declaraciones
que si bien puede contribuir a su uso, también puede hacer que no sea precisamente el de
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Nada clara Poco clara Medianamente Suficientemente Completamente
clara clara clara
100
d. Utilidad de la ID
que es de utilidad para atender las necesidades de la organización, para Leviton y Hughes
(1981) es descrita como relevancia. Si bien para el 41.1% de los encuestados la relevancia
resultados con los del inciso anterior puede decirse que tal vez la forma de presentación de
para 47% de los responsables de los programas encuestados, ello no está implicando
precisamente que la información provea insumos críticos para la mejora. Por tal motivo,
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Ninguna Poca utilidad Regular Mucha Indispensable
utilidad
evaluados es el cuarto elemento que afecta el uso de la ID (Leviton y Hughes 1981). 52.9%
de los encuestados reportaron que si existe un diálogo con los evaluadores, sin embargo, el
35.3% estuvo de acuerdo en que la ID se entrega por parte de los evaluadores, sin que estos
la presenten o expongan. Estos datos pueden estar sugiriendo que prevalece el supuesto de
que la posesión de la información lleva a su uso, ello puede estar provocando que sólo
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Presentada/expuesta por Dialogada con los Entregada por los
los evaluadores evaluadores evaluadores
102
f. Calidad de la ID
1981). Para contar con un marco de referencia se solicitó a los actores que compararan la
información interna con la proveniente de las evaluaciones externas. Así, el 29.4% de los
encuestados reportó que la calidad de las evaluaciones es mayor a la interna, sin embargo,
agregado. En ese sentido, los resultados pueden estar evidenciando que para algunos
contar con información de la misma calidad que la de las evaluaciones antes de que estas se
desarrollado para proveer ID de mayor calidad a la de las evaluaciones (23.5%) por lo que
en cierto sentido no necesitan esperarlas. Por último, debe notarse que para el 29.4% de los
programas, las evaluaciones representan una ayuda para estructurar sus sistemas de
información. Esta última categoría de programas provee evidencia de que el SED puede
fungir como catalizador para la integración de la información, pero debido a que para
algunos programas tal integración resulta de la misma o menor calidad, las fuentes
informáticas que se priorizarían para una toma de decisiones presupuestal pueden variar.
103
Tabla 16. Calidad de la ID
Calidad Respuestas %
Mayor a la de la información 5 29.4%
interna
Igual a la de la información interna 8 47.1%
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Mayor a la de la Igual a la de la Menor a la de la
información interna información interna información interna
g. Novedad de la ID
las evaluaciones, algo que en cierta medida refleja la probabilidad de atención que la
información reciba por parte de los tomadores de decisiones. El 76.5% de los encuestados
percepción de que la información que pueda contener el SED tiene una relevancia
equiparable con otras fuentes informáticas. Por tal motivo, resulta difícil explicar la
unas fuentes de información. Por otra parte, debe señalarse que el 5.9% de los actores
104
perciben a las evaluaciones externas y la información que deriva de ellas como una
14
12
10
8
6
4
2
0
Una forma nueva de Información primordial Un complemento a la
presentación de lo que ya para atender las información y
sabíamos necesidades experiencias propias
organizacionales
h. Contribuciones de la ID
desarrollo de diversas tareas en los programas de desarrollo social. Ocho actividades fueron
contribución de las evaluaciones, con un 41.2% de señalamientos de los actores, son que las
mismas aportan hasta en un 25% los elementos para aumentar la colaboración dentro de la
organización, que gracias a ellas se puede mapear hasta en un 50% la satisfacción de los
105
beneficiarios y, que su desarrollo permite hasta en un 75% el cumplimiento de las
la siguiente tabla, cada una de las actividades recibió al menos una mención para indicar
que las evaluaciones contribuyen en cierta medida con el desarrollo de las mismas, aunque
cabe destacar que el 23.5% de los actores mencionaron que las evaluaciones no contribuyen
106
8
7
6
5
4
3 0%
2 Hasta 25%
1
Hasta 50%
0
Hasta 75%
Hasta 100%
indagar sobre la cultura organización que promueve el desarrollo de las evaluaciones en los
ellos.
que fue mencionada con mayor frecuencia (47.1% de los actores) fue el mejorar el
47.1% de las menciones. Por su parte, el 52.9% de los encuestados coincidieron en que
verificar el seguimiento de los procesos era la tercera utilidad de las evaluaciones. En ese
107
sentido, por lo menos en cuanto al desarrollo de las dinámicas organizacionales
10
9
8
7 Mejorar el cumplimiento
de metas
6 Rendir cuentas
5
4 Ahorrar recursos
3
Verificar el seguimiento
2 de procesos
1
0
1 2 3 4
directamente sobre que resultaba más efectivo para incrementar el desempeño de los
programas, el 70.6% de las respuestas señalan que el conocimiento objetivo del logro de
108
metas así como el cumplimiento de los procedimientos son elementos son elementos que
como en la visión de la NGP ocurre, sino que los incorpora como pieza necesaria. En ese
14
12
10
8
6
4
2
0
Verificar los resultados Verificar el cumplimiento Ambos
(logro de metas) de la de procedimientos
organización en su
conjunto
conocer que un programa tiene un bajo desempeño. En ese sentido, 23.5% de los
encuestados señalaron que ante un bajo logro en el cumplimiento de metas deben tomarse
acciones ligadas a la modificación presupuestal (objetivo 1 del PbR) mientras que el 76.5%
109
de los actores reportó que conviene la reforma del programa. Adicionalmente, un actor
complementó su respuesta al señalar que “lo primero es verificar las causas del bajo
una cultura mixta que por una parte reconoce la importancia de canalizar el gasto
operación.
14
12
10
8
6
4
2
0
Reformar la Recortar recursos Aumentar recursos Eliminar el
operación del hasta que mejore su para mejorar el programa
programa desempeño desempeño
110
iv. Cooperación
interés, sin embargo, se considera aquí que la orientada a procesos puede tener una visión
cultura orientada a resultados la cooperación podría ser vista como una oportunidad. En ese
resultados obliga a la cooperación, mientras que el 23.5% refirió que esta necesidad facilita
considera que no se modifican los patrones de cooperación ante la necesidad de mejorar los
resultados.
12
10
8
6
4
2
0
Obliga a la Facilita la Dificulta la No modifica los
cooperación cooperación cooperación patrones de
cooperación
111
v. Responsabilidades
injerencia que tienen tres factores sobre el desempeño. 58.8% de los actores mencionó que
planeación, el 35.3% que lo era a una buena implementación y, el 5.9% que dependía de
importante que las habilidades y capacidades de cada organización. Esta afirmación debe
tomarse con amplia cautela ya que podría decirse también, que la implementación es el
112
12
10
0
Buena planeación Buena implementación Factores externos a la
organización
En suma
Los datos presentados en los primeros dos apartados de este capítulo, provenientes
de las entrevistas y el cuestionario, son presentados aquí de manera sintética. Los hallazgos
del análisis documental son contemplados para que el análisis incluya las tres fuentes de
información planteadas. Por una parte, se examina cómo la información recabada puede
indicar la integración o fragmentación del SED. Por otra, se exploran las percepciones
capítulo metodológico.
hipótesis propuestas, sin embargo. Debe recordarse que tanto las entrevistas como los
unos cuantos.
113
Tabla 24. Resumen de Evidencia
Hipótesis Implicación Evidencia Comentarios Apoya Contradice
Responsabilidades claras en la En las tres El marco normativo contempla carencias informáticas,
generación de información. fuentes de ello puede ser un incentivo a no reportar información
información. que afecte la valoración del desempeño.
Diversidad de En las tres En algunos ordenamientos como las “Disposiciones
objetivos/utilidades del SED que fuentes de generales del SED” no se hace referencia a la
promuevan diferentes información. asignación presupuestal.
entendimientos del desempeño.
No hay una preferencia clara En las tres Depende de cada programa y usuario de la información.
sobre la utilidad de la fuentes de
información del desempeño. información.
Las asignaciones técnicas no Carencia de La información se pensaba recabar de los representantes
contemplan las necesidades de información. populares (comisión de presupuesto y cuenta pública)
los usuarios.
Desempeño parcial, no incluye Entrevistas y Los entrevistados refirieron que se debe
De la fragmentación todas las fuentes de información, cuestionario.
del sistema como el desempeño individual,
por ejemplo.
La información de las Entrevistas y En las entrevistas se menciona que si es útil pero para
evaluaciones se perciba como no cuestionario. diferentes propósitos. En el cuestionario, el 62.8%
siempre útil. refiere que generalmente la información es de utilidad.
Carencia de estándares de Documentos No se tienen estándares enunciados en la normatividad,
modificación presupuestal ante normativos y los entrevistados refieren que depende de cada
diferentes niveles de desempeño. entrevistas. programa y comisión.
Las decisiones presupuestales no En las tres La LFPRH enuncia que la ID del SED es uno de los
se basen sólo en la ID. fuentes de insumos informáticos en la elaboración del presupuesto,
información. los entrevistados mencionan que el papel de los actores
es fundamental en la determinación de las fuentes de
información, los cuestionarios refieren que hay
programas que identifican mayor calidad en la
información interna.
De los valores La operación del SED se conciba Documentos El análisis documental muestra que el SED se extiende
organizacionales como concentrada en pocas áreas normativos y para todos los programas de la APF y el cuestionario
(dificultad para responsables. cuestionario. permite observar que en el 64.7% de los responsables
orientarse a de los programas identifica que la ID es relevante para
114
resultados) el mayor número de departamentos dentro de la
organización
La operación del SED genere un Documentos Como se puede observar en la revisión del capítulo 3, el
marco normativo amplio normativos SED se extiende y relaciona con otros sistemas, como
el de transparencia y rendición de cuentas, lo que
provoca que acores como el IFAI y nuevas normas
entren en escena.
Prevalencia de un acuerdo de En las tres En la CPEUM, por ejemplo, se hace referencia a temas
reforma ante un bajo desempeño fuentes de prioritarios, en las entrevistas a la dificultad para
antes que de recorte presupuestal información. asignar por desempeño sin contemplar información
o eliminación de un programa cualitativa que explique el desempeño. En el
cuestionario, 76.5% de los encuestados refiere que
conviene la adecuación normativa que las
modificaciones presupuestales.
Percepción de que las En las tres En los documentos normativos, por ejemplo, se indican
asignaciones por desempeño fuentes de obligaciones de planeación, evaluación, transparencia.
generan esquemas de vigilancia y información. Por otra parte, los entrevistados comentaron que el SED
control más que de trata de evitar una visión de castigo y fomentar el
corresponsabilidad y fomento del aprendizaje. En el cuestionario, 47.2% de los actores
aprendizaje. identificaron que la principal utilidad de la ID es
mejorar el cumplimiento de metas. En ese sentido la
información es inconclusa pero con dos fuentes en
contra (entrevista y cuestionario) se opta por decir que
la evidencia contradice la hipótesis.
Reconocimiento de que las En las tres En los documentos es claro, por ejemplo, que en la MIR
categorías de desempeño indican fuentes de se especifica siempre a nivel de fin una “contribución”.
responsabilidades unitarias información. En las entrevistas se hizo referencia a los ASM
(actividades, productos) o catalogados de acuerdo a la necesidad de coordinación
compartidas (resultados, o no con otras unidades. En el cuestionario, 64.7% de
impactos). los actores señalo que la necesidad de ofrecer resultados
obliga a la cooperación.
Retroalimentación como En las tres Los documentos normativos suponen que la generación
inmediata y automática. fuentes de de información equivale a uso para la mejora ya que no
información. explicitan mecanismos para asegurar su utilización en
ese sentido. Podría argumentarse que para ello es el
mecanismo para el seguimiento de los ASM, pero como
se apuntó en el capítulo III, no hay obligaciones para
115
cumplir en tiempos determinados, además, que ASM
serán sujetos de seguimiento se determinan a partir de
un diálogo. Sin embargo, las entrevistas y cuestionario
dan indicios que suponen lo contrario, que el
aprendizaje es gestionado y no inmediato.
Fuente: Elaboración propia con base en los resultados del análisis documental, resultados de las entrevistas y del cuestionario.
116
Consideraciones finales
L
a presente investigación reconoce las limitantes de tiempo y recursos para
SED para tratar de comprender el por qué la ID contenida en este, no se utiliza con los fines
de decisiones presupuestales y,
que además, llevan a proponer que la fragmentación del sistema ocurre también dentro de
siguiente:
117
Del análisis documental
Desde esta fuente de información se puede argumentar que el SED funciona como
las relaciones que se establecen alrededor del presupuesto, por ejemplo, la CPEUM
para la aprobación del presupuesto de cada uno de los órganos estatales (legislativo,
ejecutivo y judicial). Aunado a ello, los lineamientos generales del SED reconocen
los programas tales como la ASF y los propios ciudadanos41. Ello incrementa las
posibilidades para asegurar que los objetivos y disputas por el presupuesto son
diversos. A su vez, dentro del ejecutivo federal se desarrollan interacciones entre los
coordinadores del SED y los programas de desarrollo social que pueden responder a
dentro del modelo de PbR una hacienda pública balanceada, mientras que la LFPRH
indica como prioritarios diversos temas de desarrollo social. Ello pone en evidencia
gubernamental.
41
En una de las entrevistas, además, un actor mencionó a los ciudadanos como usuarios de la ID. Mencionó
los esfuerzos de organizaciones como Borde Político, Curul 501 y Visión Legislativa que desde la sociedad
civil tratan de mantener un foco de atención ciudadana sobre los temas presupuestales. En colaboración con
diversas instancias gubernamentales, desarrollaron el sitio www.presupuestoabierto.mx
118
II. El segundo elemento que permite argumentar la fragmentación del sistema son los
valoraciones del desempeño emitidas por el SED. Por otra parte, en los lineamientos
sobre otra, con que los programas estén desarrollando alguna (transparencia,
del SED indican una aplicabilidad general para la APF, la metodología del MSD
garantiza una alta calificación incluso con sólo contar con información relativa al
IV. Por último, se reconoce implícitamente que las decisiones presupuestales no pueden
ser guiadas por las valoraciones del desempeño que emita el sistema ya que se
Y, sin embargo, ninguna fórmula o criterio que guie tales decisiones está presente,
por lo que la responsabilidad recae en los criterios e información que procesan los
De las entrevistas
calificaciones del MSD, que sus diferentes presentaciones responden a las necesidades de
diferentes actores. En ese sentido, se puede decir que la ID se moldea para permitir la toma
de decisiones específica de cada organización, sin embargo, tres elementos cuestionan esta
afirmación. En primer lugar, se reconoce que cada actor otorga diferente relevancia a cada
decisión presupuestal homogénea. En segundo lugar, se reconoce que cada actor busca
diferente. En ese sentido y aunado a las diferentes fuentes de información priorizadas, las
120
Del cuestionario
sistema por tres razones. La primera razón es que los responsables de los programas
las menciones como principal utilidad. La segunda razón es que para el 17.7% de los
responsables la información resulta poco o nada clara, lo que los llevaría a tomar sus
información, en ese sentido, una mayoría relativa (29.4%) señaló que la principal
mismas. La tercera razón es que sólo para el 29.4% de los actores la calidad de la ID
proveniente de las evaluaciones es mayor a la interna, ello puede implicar que para la
mayoría de los responsables de los programas (70.6%) otras fuentes de información pueden
cultura mixta, que si bien reconoce la importancia del logro de resultados, igualmente lo
puede ser general, de parte de las entrevistas y el cuestionario se examinan sólo las
percepciones de actores con puesto directivos, por lo que tal vez en diferentes niveles
121
cultura mixta en lugar de una puramente procesal, sin embargo, aporta a la hipótesis
la siguiente:
rutas procesales que pueden afectar los incentivos para un mayor logro de metas. El
por tanto, la redistribución de los mismos para atender las nuevas tareas sin descuidar las
información que incide sobre las tareas organizacionales desde la planeación hasta la
evaluación y retroalimentación, por lo que se supone una mejora cuando los ciclos en los
planeación debe especificar los fines y propósitos de cada programa, entendidos como los
122
impactos y resultados respectivamente. Por otra parte, la consecución de tales resultados e
De las entrevistas
Por parte de esta fuente de información se tiene evidencia sobre una posible cultura
procesal ya que los entrevistados señalaron entre las alternativas para fomentar un mayor
embargo, tres elementos apuntan a la existencia de una cultura mixta. El primero de ellos es
elemento que apoya la existencia de una cultura mixta es la especificación de que las
en ese sentido, hay acuerdo sobre mejorar los resultados, pero no sobre la incidencia
inmediata de estos sobre el presupuesto, el proceso no puede ser anual. El tercer elemento
se refiere a las distintas formas de garantizar el uso de la información. Por una parte hay
quien reconoce que su uso está determinado por las obligaciones normativas. Por otra parte,
hay quien señala que los espacios de mejora constituidos como recomendaciones son
implementados por los valores que definen lo adecuado, por ejemplo, la transparencia en
contraposición a la opacidad.
123
Del cuestionario
los programas de desarrollo social, de acuerdo con las repuestas del 64.7% de los
seguimiento de procesos en tercer lugar. Sin embargo, al momento de cuestionar sobre las
acciones que deben tomarse ante un bajo desempeño, el 76.5% de los actores refiere que
conviene una adecuación en la operación antes que una en los recursos presupuestales. Así
mismo, es relevante notar que las alternativas para incrementar el desempeño de los
propio sistema. Además, los valores organizacionales que posibilitarían tales asignaciones
logrado a partir de su decreto, sino que puede identificarse que los valores organizacionales
124
en los que el SED opera son una combinación elementos que reconocen la importancia y
Recomendaciones
desempeño de los programas de desarrollo social. Ello se logró a través del análisis del
funcionamiento del SED, sistema que establece una serie de procedimientos para el
atender las necesidades de sus diferentes usuarios. El análisis del SED muestra como el
encuentran inmersos en contextos de interacción entre múltiples actores, por lo que ambos
se determinan a través de negociaciones. Desde que los valores son más flexibles (pueden
variar de una situación a otra en breves periodos de tiempo) que los instrumentos y
procedimientos, se considera que las oportunidades de actuación para mejorar la calidad del
cuando menos, el desarrollo de un sistema de acopio de información integral, que cierre las
125
actuales salidas hacia la opacidad que merman el acceso y uso de diferentes fuentes de
promuevan.
sentido, las adecuaciones que se proponen también recaen en el ámbito ejecutivo. Debe
presupuestal, que hablar de una fragmentación es un simbolismo que describe una realidad
recursos que los programas de desarrollo social recibirán. Sin embargo, la fragmentación en
posibilidad de que los responsables de los programas puedan obtener provecho en alguna
de las aristas reconocidas por Behn (2003), siendo de especial interés en este caso, el
El análisis legal permitió identificar no solo espacios que permiten la opacidad y por
para la acción. Por ejemplo, si bien es cierto que en los diversos documentos normativos
126
propiamente la asignación presupuestal. Lo que debe hacerse es dejar en claro en cada uno
de ellos que este es un componente fundamental para que sea desde los anteproyectos
homologar las definiciones del SED y las utilidades de este en el conjunto normativo
revisado, para que se incluya en cada una de ellas los objetivos de mejora del gasto y
Para que esta recomendación fluya de manera exitosa, deberá no sólo reconocerse el
información, sin embargo, en los demás documentos se omite tal participación. En ese
sentido, explicitar las formas de intervención del instituto y las posibles sanciones en caso
coordinadores del SED no tienen que asumir la responsabilidad de sancionar a aquellos con
mencionado más no especificado y sólo en las disposiciones generales del SED. Por una
parte parece ser correcto que se diferencien las funciones de fiscalización de las propias del
42
Esto representa una visión del SED como un instrumento democrático para el diálogo, véase Arellano et.al.
2012.
127
SED, donde tal vez lo mejor sea la priorización del aprendizaje. Sin embargo, es claro que
si se requiere una mejor asignación del gasto, la fiscalización del mismo es crucial.
basada en resultados, por lo menos en cuanto a nivel de fin se refiere. Sobre todo debido a
que las metas que se propone este programa pueden confundir los propósitos del SED
Respecto a la identificación por parte de los coordinadores del SED como de los
responsables de los programas de las diversas utilidades de la ID, así como de su diferente
calidad, parece resultar necesario que se fomente un mayor activismo entre usuarios de la
posiciones institucionales sobre las evaluaciones de desempeño que emitan los programas
de desarrollo social. Este seguimiento es con la intención de permitir que las evaluaciones
pudiese apoyar al proceso de aprendizaje y mejora. Así, los requerimientos que deberá
contener una evaluación pueden ir más allá de lo que especifican las metodologías
desarrolladas por los coordinadores del SED y lo establecido en los lineamientos generales
128
el SED puede apoyarse de sistemas como el de Servicio Profesional de Carrera que en
diferentes actores. En ese sentido, estudios que particularicen en las redes de política
129
Anexos
Anexo 1. Análisis de la evolución del presupuesto de acuerdo al Índice de
Desempeño de los Programas Públicos Federales (Indep) 2013 de Gestión
Social y Cooperación, A.C.
Gráfica 1. Programas con nivel de desempeño óptimo según el Indep 2013 y la evolución de su
presupuesto.
$3,000.00
Millones de pesos
$2,500.00
$2,000.00
$1,500.00 DICONSA
PROSSAPYS
$1,000.00
$500.00
$0.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gráfica 2. Programas con nivel de desempeño de alto potencial según el Indep 2013 y la evolución
de su presupuesto.
$8,000.00
Millones de pesos
$7,000.00
$6,000.00
$5,000.00 PREP
$4,000.00 PEI
Habitat
$3,000.00
Fondo PyME
$2,000.00
$1,000.00
$0.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
130
Gráfica 3. Programas con nivel de desempeño mejorable según el Indep 2013 y la evolución de su
presupuesto.
$8,000.00
Millones de pesos
$7,000.00
$6,000.00
$5,000.00
PAgL
$4,000.00
SMDAR
$3,000.00 Becas posgrado
$2,000.00
$1,000.00
$0.00
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gráfica 4. Programas con nivel de desempeño escaso según el Indep 2013 y la evolución de su
presupuesto.
$600.00
Millones de pesos
$500.00
$400.00
FONART
$300.00
FOMMUR
$200.00 3x1
$100.00
$0.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
131
Gráfica 5. Programas con nivel de desempeño de dispersión según el Indep 2013 y la evolución de
su presupuesto.
$6,000.00
$4,000.00 PALi
PRONAFIM
$3,000.00
PROMEP
$2,000.00 PRONABES
Tu casa
$1,000.00
$0.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gráfica 6. Programas con nivel de desempeño caja negra según el Indep 2013 y la evolución de su
presupuesto.
$1,400.00
Millones de pesos
$1,200.00
$1,000.00
FANAR
$800.00
PNL
$600.00 PDII
$200.00
$0.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Elaboración propia con base en base de datos del Indep 2013, Gesoc A.C.
132
Anexo 2. Batería de preguntas para entrevistas
1. ¿Cuáles diría usted que son las principales fuentes de información o criterios para la toma
de decisiones en la aprobación del presupuesto? (Con adecuaciones para SHCP, SFP,
Coneval).
2. ¿Cuál diría usted que el la principal utilidad de conocer el desempeño de los programas a
través de las evaluaciones? ¿Algunas otras?
i. Elaboración del anteproyecto presupuestal?
ii. Mejora de la estructura y procesos organizacionales?
iii. Transparencia y rendición de cuentas?
iv. Mayor capacidad interna para logro de metas y objetivos?
v. Colaboración dentro de la organización?
vi. Colaboración con otras dependencias?
vii. Conocer la satisfacción de los beneficiarios de los programas?
viii. Identificar responsables y premiar su contribución?
ix. Otro________________
3. La política federal de Presupuesto basado en Resultados, considera a todos los programas
(con MIR) por igual, usted ¿identifica alguna dificultad particular para asignar recursos a un
tipo de programas en especial? (Con adecuaciones para SHCP, SFP y Coneval).
4. ¿Considera que el presupuesto (ampliación/reducción) es el mejor mecanismo para
fomentar el aprendizaje de los programas para que estos mejoren el logro de metas?
5. Desde su perspectiva, hablando de los programas de desarrollo social, ¿el PbR-SED
premia/castiga a la organización, funcionarios, secretaría, usuarios con las modificaciones
presupuestales?
6. En un esfuerzo por hacer la información más manejable, el SED utiliza el MSD para
facilitar la elaboración del presupuesto. El modelo incluye 5 aspectos (eficiencia del gasto,
MIR, evaluaciones externas, ASM e informes del SIIPP-G) ¿La presentación del proyecto
de presupuesto por parte de SHCP sigue esta lógica de simplificación? ¿Qué sería necesario
para hacer la información del PEF más manejable? (Con adecuaciones para SFP y
Coneval).
7. ¿Considera que la SHCP utiliza el SED para elaborar el proyecto de presupuesto que es
entregado a la Cámara de Diputados? ¿En su caso, las variaciones son muy grandes? (Con
adecuaciones para SHCP, SFP y Coneval).
8. Desde las facultades del poder legislativo, ¿Qué sería más efectivo para fomentar un mejor
desempeño de los programas públicos, normas con mejores incentivos a la productividad de
los funcionarios, normas con castigos severos al mal desempeño, alguna otra? (Con
adecuaciones para SHCP, SFP y Coneval).
9. En el caso de programas que atienden necesidades de la población a través de bienes o
servicios, ¿considera usted que las asignaciones propuestas desde el ejecutivo responden a
las demandas que los diputados conocen en su rol de representantes? En caso de que si,
hablaríamos de un mero formalismo en la aprobación del presupuesto por parte de la
Cámara de Diputados. (Con adecuaciones para SHCP, SFP y Coneval).
133
Anexo 3. Batería de preguntas del cuestionario a los responsables de los
programas de desarrollo social en operación de acuerdo al Inventario de
Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2014.
Descripción
El presente cuestionario tiene como finalidad el desarrollo de una investigación académica con fines
de titulación acerca del modelo de Presupuesto basado en Resultados del gobierno federal y el
instrumento principal a través del cual opera, el Sistema de Evaluación del Desempeño. El
desarrollo de tal investigación ha identificado entre los actores más relevantes a los responsables de
los programas presupuestarios y de entre estos se han seleccionado específicamente a los programas
de desarrollo social y sus responsables. Por tal motivo y con pleno conocimiento de que sus tiempos
son limitados, se solicita atentamente su indispensable colaboración para responder los 17 reactivos
que componen el cuestionario. Toda la información proporcionada será utilizada exclusivamente
para fines académicos por lo que se garantiza la confidencialidad de la misma.
Generales
1. Mencione, por favor, su grado máximo de estudios y formación.
2. ¿Cuántos años ha trabajado en la administración pública federal?
3. ¿Cuántos años ha trabajado para su organización actual?
4. Por favor, indique su género.
La utilidad de la información
5. ¿Cuál diría usted que es el principal objetivo de las evaluaciones a los programas de
desarrollo social?
i. Comprenderlos mejor.
ii. Conocer su desempeño.
iii. Mejorar el programa.
iv. Otorgar un presupuesto basado en su desempeño.
v. Rendir cuentas.
vi. Identificar y corregir procesos.
vii. Otro_________
6. La información de las evaluaciones externas (coordinadas por Coneval, SFP o SHCP)
dentro de mí organización es:
i. Relevante para el mayor número departamentos.
ii. Relevante para un número de reducido de departamentos.
7. En general, ¿qué tan clara es la información de las evaluaciones externas (coordinadas por
Coneval, SFP o SHCP) para mí organización?
i. Nada clara.
ii. Poco clara.
iii. Medianamente clara.
iv. Suficientemente clara.
v. Completamente clara.
8. En general, ¿qué tanta utilidad tiene la información de las evaluaciones externas
(coordinadas por Coneval, SFP o SHCP) para mí organización?
i. Ninguna utilidad.
134
ii. Poca utilidad.
iii. Regular.
iv. Mucha.
v. Indispensable.
9. ¿Cuál de los siguiente enunciados complementa mejor la oración: “la información de las
evaluaciones externas (coordinadas por Coneval, SFP o SHCP) en mí organización es…”?
i. Presentada/expuesta por los evaluadores.
ii. Dialogada con los evaluadores.
iii. Entregada por los evaluadores.
iv. Otra___________
10. La información de las evaluaciones externas (coordinadas por Coneval, SFP o SHCP) en mí
organización es:
i. Una forma nueva de presentación de lo que ya sabíamos.
ii. Información primordial para atender las necesidades organizacionales.
iii. Un complemento a la información y experiencia propias.
iv. Otra_______
11. Generalmente, la calidad de la información de las evaluaciones externas (coordinadas por
Coneval, SFP o SHCP) en mí organización es:
i. Mayor a la de la información interna.
ii. Igual a la de la información interna.
iii. Menor a la de la información interna.
12. ¿Qué tanto contribuye la información de las evaluaciones externas en (Escala Likert 0%,
hasta 25%, hasta 50%, hasta 75%, hasta 100%):
i. La elaboración del anteproyecto presupuestal?
ii. La mejora de la estructura y procesos organizacionales?
iii. El cumplimiento de las obligaciones de transparencia y rendición de
cuentas?
iv. La generación de mayor capacidad interna para logro de metas y objetivos?
v. El aumento de la colaboración dentro de la organización?
vi. El aumento de la colaboración con otras dependencias?
vii. El conocimiento de la satisfacción de los beneficiarios de los programas?
viii. La identificación de responsables para premiar su contribución?
Cultura organizacional
13. Por favor, enumere de mayor (1) a menor (4) importancia según considere la utilidad de las
evaluaciones externas para su organización:
i. Mejorar el cumplimiento de metas.
ii. Rendir cuentas.
iii. Ahorrar recursos.
iv. Seguimiento de procesos.
14. Si queremos mejorar el cumplimiento de metas de la organización, ¿qué resulta más
efectivo?:
i. Verificar los resultados (logro de metas) de la organización en su conjunto.
ii. Verificar el cumplimiento de los procedimientos.
135
iii. Ambos.
iv. Otro__________
15. Ante un bajo cumplimiento de metas en un año fiscal dado se debería:
i. Reformar el programa en su operación.
ii. Recortar recursos hasta que mejore su desempeño.
iii. Aumentar recursos para mejorar desempeño.
iv. Eliminar el programa.
v. Nada.
vi. Otra_______________
16. La necesidad de entregar mejores resultados a la población:
i. Obliga a la cooperación.
ii. Facilita la cooperación.
iii. Dificulta la cooperación.
iv. No modifica los patrones de cooperación.
17. Un buen desempeño es atribuible principalmente a:
i. Una buena planeación.
ii. Una buena implementación.
iii. Factores externos a la organización.
iv. Otro____________
Gracias
Su colaboración ha sido muy importante. Cualquier duda favor de contactar al siguiente correo
electrónico: armando.barron@alumnos.cide.edu
136
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