Este documento analiza los modelos de despachos judiciales y la carga procesal en el sistema judicial peruano. Explica que actualmente existen dos modelos, el tradicional y el corporativo, pero que ninguno ha logrado controlar adecuadamente el crecimiento de la carga procesal. Propone identificar las causas del incremento de casos y encontrar un método efectivo para gestionar mejor esta carga y así garantizar un acceso efectivo a la justicia.
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Este documento analiza los modelos de despachos judiciales y la carga procesal en el sistema judicial peruano. Explica que actualmente existen dos modelos, el tradicional y el corporativo, pero que ninguno ha logrado controlar adecuadamente el crecimiento de la carga procesal. Propone identificar las causas del incremento de casos y encontrar un método efectivo para gestionar mejor esta carga y así garantizar un acceso efectivo a la justicia.
Este documento analiza los modelos de despachos judiciales y la carga procesal en el sistema judicial peruano. Explica que actualmente existen dos modelos, el tradicional y el corporativo, pero que ninguno ha logrado controlar adecuadamente el crecimiento de la carga procesal. Propone identificar las causas del incremento de casos y encontrar un método efectivo para gestionar mejor esta carga y así garantizar un acceso efectivo a la justicia.
Este documento analiza los modelos de despachos judiciales y la carga procesal en el sistema judicial peruano. Explica que actualmente existen dos modelos, el tradicional y el corporativo, pero que ninguno ha logrado controlar adecuadamente el crecimiento de la carga procesal. Propone identificar las causas del incremento de casos y encontrar un método efectivo para gestionar mejor esta carga y así garantizar un acceso efectivo a la justicia.
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1
DESCONCENTRACI ON DE LA CARGA PROCESAL
Circuitos J udiciales
Dr. Sergio Salas Villalobos
Lima, Junio 2004 Sergio Salas Villalobos salas_villalobos@hotmail.com
Locacin: Lima, Per Profesin. Magistrado. Juez de Apelaciones de la Corte Superior de Lima Estudios pre grado: Universidad Nacional Mayor de San Marcos Estudios de Post Grado: Maestra en Derecho con mencin en Poltica Jurisdiccional. Pontificia Universidad Catlica del Per. Cargos de importancia: Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima, aos 2001 - 2002 Presidente de la Asociacin de Jueces para la Justicia y la Democracia. Per. 1999 - 2000 Conferencista Internacional. Profesor de Derecho Judicial, Universidad de Lima Profesor de la Academia de la Magistratura. Per. 2
INTRODUCCIN
El tema propuesto, trata sobre la forma en que se administra el flujo de los procesos judiciales, representados por la cantidad de expedientes que se tramitan en un Despacho judicial. Con ello se identifica el sistema actual, sus deficiencias y propuestas de mejora. Durante los ltimos aos, a partir de la Reforma Judicial llevada a cabo en el ao de 1995 hasta el ao 2000, se introduce el tema de la carga procesal como uno de los problemas ms agudos que afronta el sistema judicial para el tratamiento global de las causas sujetas a su exclusiva competencia. Sabido es que el objeto de las causas judiciales juicios, son casos humanos que en esencia implican dramas personales que quedan sujetos a la decisin de los jueces dentro de ordenamientos procesales para la aplicacin del derecho sustantivo de las diferentes especialidades del Derecho. Conforme las sociedades han venido evolucionando en el mundo moderno, y como se viene presentando el crecimiento demogrfico en el orbe mundial, mayores son las posibilidades de conflictos sociales entre sus componentes. Estos conflictos que tienen su perspectiva de solucin en el mbito jurisdiccional, han venido incrementando progresivamente, el volumen de casos que tienen que atender los jueces en los sistemas judiciales democrticos. Este incremento desmesurado en los ltimos aos, ha trado como consecuencia el desborde de la capacidad de la organizacin judicial, y por lo tanto no solo genera el rechazo de la comunicad por una tratamiento inadecuado, sino El objeto del presente ensayo, tiene por finalidad identificar las causas que originan el crecimiento de la carga procesal en las distintas reas judiciales, y cual puede ser el mtodo aplicativo para tratar adecuadamente dicho incremento, para de esa manera tratar de controlarlo y poder facilitar el derecho del acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, que no se cumple por un inadecuado diseo organizacional en el sistema.
3 CAPITULO 1
CARGA PROCESAL
1. Concepto. El objeto del rgano judicial, es brindar tutela jurisdiccional efectiva; es decir, desarrollar facultades de coertio y ejecutio que efecta el Estado y que delega en el Poder Judicial, para reconocer, declarar ejecutar los derechos que reclaman piden las personas en general como componentes de una sociedad, y que al generar conflictos sociales, deben ser atendidos en procesos de exclusiva atencin del ente judicial. Si bien es materia de otro tema el tratamiento de la exclusividad de la funcin jurisdiccional en el Poder Judicial, no obstante es importante tener en cuenta este Principio constitucional, por cuanto es precisamente dicha exclusividad la que va a establecer y condicionar la cantidad de procesos judiciales que va a atender el rgano jurisdiccional para la solucin de conflictos. Es decir, la cantidad de peticiones que se formulen ante el rgano jurisdiccional los conflictos sociales que conozca por ser de su exclusiva competencia, transformados en procesos, y a su vez estos en expedientes, constituye la carga procesal del rgano jurisdiccional.
El expediente judicial por tanto, es el cuaderno que contiene cierta cantidad de documentos relacionados con el caso judicial y que debidamente ordenado, va a servir para el desarrollo del proceso propiamente dicho. Est constituido por toda la documentacin que guarda relacin con el caso judicial. Si bien en el sistema judicial peruano se viene implementando tanto en las reas civil, familia y labora, y con algunas excepciones en el rea penal, la oralizacin del proceso, no obstante su transcripcin documentaria forma parte del expediente, para formar precisamente al proceso judicial. De otro lado, la concurrencia de pruebas instrumentales y todos los documentos accesorios que sirvan para dar impulso al proceso, son guardados en un solo cuaderno que torna en material, el objeto del trabajo sustancial de los rganos jurisdiccionales.
4 Bajo estas definiciones bsicas de lo que constituye el objeto de la funcin jurisdiccional -en trminos materiales para el objeto del presente trabajo- podemos establecer vlidamente que el trabajo de un Juez, est representado por la cantidad de expedientes que tiene que atender en su Despacho judicial, y por tanto, entran a tallar otros factores para que esa atencin sea eficiente en trminos de servicio y de calidad para una adecuada respuesta judicial y solucin al conflicto. Vale decir, debe existir un tratamiento adecuado, para que esa cantidad de expedientes pueda ser atendida de manera racional, sin que desborde la capacidad instalada del despacho an cuando en la realidad eso no ocurra- y sobre todo que se emplee un plazo razonable para que la solucin del conflicto sea oportuna, es decir se aplique el principio de eficacia 1 .
De otro lado, teniendo en cuenta que el proceso se transforma en material por la formacin de los expedientes, el despacho judicial tambin va a requerir de factores elementos materiales que satisfagan necesidades de espacio (infraestructura) y logstica, para ordenarlo adecuadamente y poder establecer niveles de atencin de los procesos 2 .
Por tanto, definido el concepto de carga procesal, resulta vlido sostener que es importante desde el punto de vista organizacional, manejar adecuadamente dicho producto, es decir, controlarlo para prevenir y evitar su sobredimensionamiento, as como para estandarizar el nmero de la carga procesal que vlidamente puede atender un Juez Tribunal.
2. Antecedentes El diseo de los Despachos judiciales, responde en la actualidad a un sistema desorganizado por cuanto en algunas reas se implement el sistema corporativo, en tanto que en otras reas se continu con el sistema clsico. Sin embargo, ambos en la actualidad no responden a una organizacin coherente para el tratamiento de la carga procesal que
1 En cuanto al empleo de plazos razonables. 2 Infraestructura: Arquitectura Judicial, diseo de ambientes y locales funcionales. Logstica: Sistemas informticos interconectados (redes). Organizacional: Diseo y asignacin tecnocrtica de las funciones de los componentes del Despacho judicial. 5 tiene que asumir cada Despacho Judicial, y que en buena cuenta se puede denominar como su producto.
Durante el llamado proceso de la Reforma Judicial de 1995, se implementaron algunas frmulas con el objeto de reducir y estandarizar la carga procesal de los Despachos Judiciales. En Lima, donde se concentra aproximadamente el 75% de la carga procesal a nivel nacional, 3 se implementaron en los juzgados civiles, laborales y de familia, los Despachos Corporativos. Solo en el rea penal, dicho sistema no pudo ser implementado.
As mismo, se concluy que el Juez deba tener un nmero determinado de expedientes a su cargo como flujo promedio mensual. Se consider que 300 expedientes, era un nmero razonable para cumplir su objetivo con prontitud y eficiencia. Sin embargo, ello no implic un autntico programa de descarga procesal, por cuanto ya lo hemos tratado en otros ensayos, eso solo implic el desplazamiento fsico de los expedientes a otras reas, originndose el sobredimensionamiento de las reas jurisdiccionales; pero en modo alguno, la reduccin de la carga procesal en el Distrito Judicial de Lima. Igual situacin ocurri en otras ciudades de importancia en el interior de la Repblica.
Podemos concluir en consecuencia, que en nuestro sistema judicial, existen dos diseos de Despacho judicial: Tradicional y Corporativo. En el siguiente captulo, haremos un anlisis de los mismos para el desarrollo del tema tratado.
3 El modelo del Distrito Judicial de Lima, se tom como uniforme a todo el sistema nacional, sin considerar que la carga en los dems Distritos, era variable y considerablemente inferior. 6 CAPITULO 2
MODELOS DE DESPACHOS JUDICIALES EN FUNCION A LA CARGA PROCESAL
Los sistemas judiciales latinoamericanos, se identifican por que en los respectivos pases ha existido una evidente ausencia de polticas pblicas explcitas sobre el Poder Judicial 4 . Esta carencia de atencin pblica, origina que la reforma del Estado, no ha considerado a los sistemas judiciales como objetivo complementario, lo que ha impedido que este se modernizara en trminos de mtodos y organizacin. El despacho judicial en todas las instancias, carecen de soportes tecnocrticos apropiados para poder brindar un servicio adecuado, adems de facilitar la labor de los operadores.
En la actualidad, son muchos los sistemas en latinoamrica; por no decir todos; que mantienen la misma estructura orgnica de tipo cortesano que se utilizaba en la Colonia. Podra vlidamente afirmarse que hasta el siglo pasado, los modelos de despachos judiciales, respondan a un modelo nico en su diseo organizativo, sin grandes evoluciones a lo largo del tiempo y sin mejoramiento de sus funciones. Frente a ello, se incorporan en la sociedad nuevas tecnologas y diseos organizacionales, lo que no ocurre en el Poder Judicial. Es recin a partir del segundo lustro de los aos noventa, que las instituciones financieras internacionales, especialmente el Banco Mundial y el Bando Interamericano de Desarrollo, que se presentan notorios avances en el diseo de los sistemas judiciales.
Precisamente, el diseo de los despachos judiciales sufri una interesante modificacin en relacin a su esquema original, lo que determina la presencia de nuevos factores que debe apuntar a la eficiencia del servicio. Por ello, el primer modelo imperante
4 Rol del Estado y Mercado en la Justicia. Juan Enrique Vargas, Carlos Pea y Jorge Correa. Cuadernos de Anlisis Jurdico. Universidad Diego Portales. 7 en buena parte de la historia republicana de los pases latinoamericanos, adquiere un corte clsico. Por su parte los modernos despachos, intentan alcanzar un grado mximo de eficiencia y deben estar en constante sostenimiento.
1. Despachos tradicionales (Sistema de despacho segn la Ley Orgnica de Poder Judicial) De acuerdo al diseo legal que establece la actual Ley Orgnica del Poder Judicial, el Juez se encarga de la tramitacin judicial de los procesos a su cargo, siendo asistido por Auxiliares J urisdiccionales. Dichos Auxiliares, estn debidamente identificados en la Ley Orgnica y son el primer escao para la llamada carrera judicial (la cual es motivo de otro ensayo).
En la prctica, de acuerdo a este sistema clsico tradicional (o tambin llamado antiguo) y antes de iniciarse el proceso de la Reforma de 1995, un Juez Civil, tena a su cargo un aproximado de 1,200 expedientes. Sin embargo, toda esa carga procesal estaba distribuida entre cuatro cinco auxiliares denominados Escribanos de Estado y luego Secretarios de J uzgado. De tal manera, cada auxiliar poda manejar un promedio de 300 expedientes. Hay que tener en cuenta que los auxiliares tambin eran asistidos por tcnicos legales que trataban los expedientes (oficiadores, notificadores, proveedores, etc.).
Como se ver ms adelante, el promedio de expedientes, se tomar como referencia y se aplicar en la Reforma de 1995, optndose que ese deba ser el nmero que manejen los despachos judiciales. Cabe mencionar que esta determinacin de referencia, se obtiene de manera emprica y sin atender conceptos tcnicos apreciativos de volumen. No obstante, es precisamente dicha experiencia que en la prctica ha sido validada y aceptada por los operadores judiciales, an cuando se acepta la posibilidad que confluyan casos complejos y con un volumen considerable en atencin tambin a la pluralidad de agentes intervinientes en el proceso.
En el rea penal y laboral, el nmero de expedientes si bien era menor, tambin era menor el nmero de secretarios, de manera que se mantena la proporcionalidad. En todo 8 caso, el volumen de la carga procesal, era bastante aproximado a los volmenes antes mencionados.
2. Despachos Corporativos Con la introduccin de la Reforma Judicial en el proceso de 1995, como se ha dicho, se consider que el promedio razonable de expedientes que deba ver un Juez, cualquier que sea la especialidad, era de 300 5 . En tal sentido, se opt por reducir en primer lugar, el nmero de asistentes. De los cuatro cinco que posean de acuerdo al sistema clsico, se redujo a solo dos. A tal efecto, se le vari la denominacin de Secretario de J uzgado, por el de Especialista J udicial. La funcin es la misma, solo que este diseo no est considerado en el esquema de la actual Ley Orgnica del Poder Judicial, y por tanto, la secuencia de su carrera en el sistema, es discutida. Evidentemente, el propsito era el de encontrar un mecanismo para prescindir de aquellos Secretarios antiguos identificados con un sistema que haba que eliminar.
Pero que quiere decir Despacho Corporativo. Es la utilizacin de servicios comunes de administracin, para controlar el flujo del expediente aprovechando un solo ambiente fsico, de manera que varios juzgados puedan tener un archivo comn y reas fsicas controladas por un Administrador. As mismo, la utilizacin tecnocrtica para que el circuito del expediente se torne ms fluido. En la teora, este sistema requiere de una aplicacin implementacin adecuada, y sobre todo de un sostenimiento permanente. De lo contrario, puede colapsar, como sucedi en nuestro sistema por la falta de atencin gerencial.
Como vemos, existe una disfuncin entre el esquema clsico que se encuentra normado orgnicamente y el sistema corporativo que no lo est y que adems ha carecido
5 No se consideraban sustentos tcnicos, sino apreciativos y empricos en base al volumen de la carga procesal con el sistema de despachos clsicos. 9 de soporte. Sin embargo, los anlisis para el rediseamiento de los Despachos Corporativos, tambin es objeto de otro ensayo.
3. Carga Cero
El siguiente paso que se consider en la Reforma de 1995, fue el de la estandarizacin de la carga procesal, llamada Carga Cero. Es decir, se consider que si un Juez vea 300 expedientes, poda atenderlos personalizadamente 6 , de manera que no tendra carga pendiente del mes anterior. Este razonamiento no result en la prctica, por que como era previsible, el traslado fsico a otras reas, al sobredimensionar la estructura originaba congestin en ellas. De esta manera el Despacho del Juez poda verse ordenado y sin expedientes, no obstante estos saturaban otras reas 7 . Tambin este punto es materia de otro ensayo, en cuanto al anlisis del sobre dimensionamiento de las reas jurisdiccionales.
El razonamiento tambin implicaba que no deba existir carga pendiente de expedientes en un despacho judicial, no considerndose que el fenmeno de la carga procesal tiende a incrementarse por los factores que se indican ms adelante. Por tanto, considerar carga cero en un Despacho judicial es poco probable. Por el contrario, lo razonable es precisamente el control de la carga y mantener estndares razonables, de acuerdo a lo anteriormente expuesto.
4. Situacin actual de los Despachos y la carga procesal
En la actualidad, el sistema corporativo ha colapsado. Se han presentado las siguientes causas: a) Falta de atencin permanente para el sostenimiento del modelo corporativo.
6 La atencin personalizada de un expediente judicial, implica una atencin ms profunda en su contenido procesal y sustantivo, en trminos de eficiencia (calidad) 7 Archivos transitorios, Juzgados Sentenciadores, Juzgados de Reserva, Juzgados de Ejecucin, etc. 10 b) El nmero promedio de expedientes (causas) que atenda un Juez antes de 1995, es decir de 1,200 expedientes, se vuelve a presentar, y en algunas reas incluso ha excedido esa cantidad de referencia, solo que ahora con solo dos Especialistas Legales. Las consecuencias: Retardo en la atencin de los expedientes. Falta de tiempo para personalizar cada caso especfico. Demora en el sealamiento de los plazos para las audiencias. Congestin de la carga procesal. Retardo en el sistema de notificaciones. Falta de atencin de calidad en las resoluciones judiciales.
Estas solo son algunas de las consecuencias por la falta de atencin del sistema apropiado. Como conclusin, diremos que el problema de la inadecuada atencin del Despacho judicial, se origina por la saturada carga procesal. 11 CAPITULO 3
IDENTIFICACIN DE LA CARGA PROCESAL Factores y efectos de su crecimiento
Habiendo definido el concepto de carga procesal, dentro del mbito del ejercicio de la tutela jurisdiccional efectiva que desarrollan los sistemas judiciales, identificado igualmente los modelos de despachos judiciales para el ejercicio de dicha funcin y consecuentemente, el manejo de la carga procesal, corresponde tratar en este captulo como es que se presenta un fenmeno muy comn en la mayora de los sistemas judiciales del orbe, cuales el incremento de la carga procesal. Como se puede advertir del presente ensayo, la intencin es tratar tcnicamente el manejo y control de la carga procesal dentro de las organizaciones judiciales, como una forma de consolidar un sistema, mediante la utilizacin de mtodos, planes operativos, planeamiento estratgico, pero sobre todo ejecutndolos de manera concertada, programada y oportuna.
El manejo y control del flujo de la carga procesal, por tanto es indispensable para que los rganos judiciales puedan rendir sus funciones en trminos de eficacia y eficiencia. Sin embargo, como es lgico en todo proceso organizativo, el primer paso para establecer un sistema determinado, es la identificacin del problema mediante la determinacin de los factores que la originan y los efectos que producen en trminos de referencia metodolgica y organizacional.
1. Factores Para el tratamiento del presente ensayo, entenderemos como factor, a todas las causas que se presentan en un proceso determinado y que dan origen a un elemento organizativo. As, en el caso que nos ocupa, la carga procesal es producto de las demandas de solucin de conflicto que acceden a la tutela jurisdiccional, y que en trminos igualmente organizativos, constituyen el elemento sobre el cual el sistema judicial va elaborar un producto, cual es la 12 solucin del conflicto mediante las sentencias, fallos y resoluciones judiciales de efecto inmediato y su ejecucin.
As pues se tiene que existen diversos factores que dan origen a la carga procesal y que determinan su incremento. Dichos factores a su vez, pueden ser de distinto tipo: de orden sustancial y de tipo predominante.
1.1 Factores sustanciales Estn referidos a causas variadas que responden a otras acciones que no pueden ser controladas directamente por la organizacin judicial y que se producen por incidencias indirectas. Por ejemplo, factores de incidencia social, como el incremento de la criminalidad por factores sociales de desempleo, incremento de la probreza, conflictos comunales, etc. Dichos factores no pueden ser controlados por el sistema judicial, por que responden a polticas sociales de Estado, que no son tratadas por el Poder Judicial. Indudablemente, el incremento de estos factores va a generar igualmente un cambio en la estructura judicial, pero que difcilmente pueden ser controladas de manera eficiente por que no dependen exclusivamente de su tratamiento. Otro factor de este tipo, son las condiciones de acceso a la justicia determinadas por la falta de predictibilidad en las resoluciones judiciales. ......
1.2 Factores Predominantes La carga procesal, est determinada por el nmero de juicios expedientes que se acumulan en las reas jurisdiccionales. Por tanto, est relacionada con un factor predominante que va a determinar el nmero de la carga procesal real. Esta relacin nos lleva a una conclusin: el incremento constante de la carga procesal. Pero ningn estudio serio a lo largo de la Reforma de 1995 apunt a las causas de dicho incremento. El origen sin embargo, es fcil de determinar. Veamos. Los expedientes y juicios, como hemos visto, estn referidos a conflictos de personas. Por tanto, comprenden a determinado nmero de individuos que quieren ver satisfechas sus demandas de atencin jurisdiccional. 13 Por tanto, la premisa vlida para determinar el factor predominante es: a mayor poblacin mayor carga procesal. Siguiendo el mismo razonamiento: a mayor crecimiento poblacional, mayor crecimiento de la carga procesal. Por tanto cp 8 = P 9 . En el caso del Per, ciudades abiertas como Lima, Trujillo, Arequipa y Chiclayo, presentan este fenmeno.
Concentracin demogrfica Veamos el caso de Lima. De acuerdo a los Estudios realizados por la Municipalidad de Lima Metropolitana se concluye que es la stima ciudad ms grande del mundo occidental. Tiene 9 millones de habitantes, los cuales estn ubicados en los distritos urbanos metropolitanos clsicos como Cercado, Brea, Pueblo Libre, Jess Mara, Lince, San Isidro, San Luis, Miraflores, San Miguel, Magdalena, Chorrillos, Barranco, La Victoria y La Molina. As mismo, en los distritos perifricos denominados Conos. Cono Norte, Cono Este y Cono Sur, incluyendo el Distrito de San Juan de Lurigancho que solo posee 1 milln de habitantes. Ms an, El Distrito judicial de Lima, abarca tambin toda la Provincia de Huarochir, esto es, hasta el lmite con el Departamento de Junn. Por tanto, la Corte Superior de Justicia de Lima, debe atender a siete millones de habitantes; estando a que la Corte Superior del Cono Norte, debe atender a dos millones. Sin embargo, an as, la demanda de atencin sigue concentrada. Recordemos la premisa: a mayor crecimiento poblacional, mayor carga procesal. Por lo dicho, Lima, es una ciudad abierta, como lo son tambin Trujillo, Arequipa y Chiclayo, y otras en menor dimensin. Se aprecia un constante crecimiento poblacional de manera constante, El fenmeno social de la centralizacin, no permitir dar solucin a este factor. Por lo pronto, el proyecto debe apuntar a lograr la atencin de esos siete millones de habitantes, pero dentro de toda la demarcacin geogrfica que ocupan.
8 Cp : Carga Procesal. 9 P: Poblacin 14 Concentracin judicial Dentro de este espectro, la estructura de los rganos jurisdiccionales siempre ha estado diseado bajo el sistema clsico. Es decir, los lugares fsicos donde se administra justicia denominados Palacios de Justicia, casa de Justicia simplemente Juzgados. En la realidad, estos centros judiciales, son grandes edificios donde se concentran todos los rganos jurisdiccionales y administrativos. As mismo, en la actualidad, con la implementacin desordenada de los despachos corporativos, estos centros de concentracin implican espacios inapropiados.
Nuevamente centrndonos en el caso de Lima, tenemos que los lugares donde se concentran la atencin masiva de pblico usuario de la administracin de justicia, estn ubicados en los siguientes locales: a. Edificio Alzamora Valdez. Ex Ministerio de Educacin. Ubicado en la Esquina de la Av. Abancay con Nicols de Pirola (La Colmena), con frente al Parque Universitario. En este Edificio, se concentran los 66 Juzgados Especializados Civiles, 22 Juzgados de Familia, Dos Salas Superiores Civiles; el archivo central de los Juzgados Civiles con ms de tres millones quinientos mil expedientes; y tres pisos de oficinas administrativas; (Presidencia, Secretara, Administracin Oficina de Desarrollo, Personal, Logstica, Transportes, etc.) Los 21 pisos de este Edificio, estn ocupados, aunque de manera desordenada. Las instalaciones se encuentran en estado precario, siendo que los archivos de los Juzgados han rebasado su capacidad. Diariamente confluyen ms de 20,000 usuarios. b. Edificio Anselmo Barreto. Ubicado en la cuadra 6 de la avenida Abancay, Ex Ministerio de Economa; compartido con el Ministerio Pblico. Solo 4 pisos estn a disponibilidad del Poder Judicial y se concentra en este local, los Juzgados y Salas Penales con Reos en Crcel; as como el Juzgado de Turno Permanente y los Juzgados Penales de Reserva. 15 c. Ministerio de Trabajo. Primer y Segundo Piso asignado para el funcionamiento de los Juzgados Laborales y tres Salas Superiores de esta especialidad. d. Mdulos Bsicos de Justicia. Ubicados en los siguientes Distritos: - San Juan de Lurigancho - San Juan de Miraflores - Villa Mara del Triunfo - El Agustino - Hauycn. - Villa El Salvador
e. Mdulos de Juzgados de Paz del Cercado de Lima. Ubicado en el Edificio Puno y Carabaya en el Cercado de Lima. (10 Juzgados de Paz.) f. Juzgados de Paz en los Distritos de Lima.
En resumen, en estos centros judiciales, tienen que distribuirse los siete millones de habitantes que recurren a la tutela jurisdiccional, a todo lo largo de la extensin geogrfica del Distrito Judicial de Lima.
Para ilustrar mejor esta problemtica, ponemos un ejemplo: Un usuario debe presentar un escrito de demanda y a su vez ver el estado de su expediente en un Juzgado Civil. Tiene que desplazarse desde el lmite de la Provincia de Huarochir y trasladarse hasta la ciudad de Lima, el centro de la misma, al Parque Universitario. Tiene que formar cola en las afueras del congestionado Centro de Distribucin General (CDG) y esperar un tiempo considerable para ser atendido. Posteriormente, debe formar otra cola al interior del edificio para tomar los ascensores que lo conduzcan a los pisos superiores donde tiene que revisar 16 su expediente. Dado lo avanzado de la hora (que tuvo que perder para entregar la demanda) se encontrar con otra cola en el piso, para la atencin de su pedido. Atendido, el usuario debe esperar un promedio de 30 a 40 minutos para que le entreguen el expediente, al cual podr acceder si es que no le indican que el mismo no se encuentra disponible y le entreguen un ticket a fin de que regres en uno o dos das. Esta es la forma como se ha concentrado la administracin de Justicia a raz de la errnea aplicacin del sistema corporativo que se emple en la Reforma de 1995. Segn sus mentores, la idea era convertir el servicio como un gran banco al que puedan acudir miles de usuarios concentrada y simultneamente. El sistema corporativo debe ser sostenido permanentemente, pero en una estructura concentrada, no solo se desnaturaliza el sistema, sino que obviamente deja de ser efectivo. Evidentemente, las nuevas concepciones de servicios, han variado esta frmula, por de la efectividad, eficiencia y desconcentracin.
2. Efectos Identificados los factores como causa del crecimiento de la carga procesal, trataremos ahora de identificar que efectos produce en el medio, el diseo de los sistemas judiciales que manejan la carga procesal. 2.1 Congestionamiento de usuarios. Implica la confluencia masiva de las personas que acuden a las sedes judiciales, las cuales se ven desorientadas desde el ingreso a dichos locales, producindose una reaccin natural de rechazo al sistema, por el desorden imperante. 2.2. Falta de identificacin de las reas jurisdiccionales. A pesar que la asignacin de espacios fsicos que ordenen los despachos judiciales, no se aprecia una ordenada distribucin de infraestructura, siendo esta muchas veces improvisada y no respondiendo a una planificacin oportuna. 2.3 Falta de espacio apropiado para las reas jurisdiccionales. Esto implica la tugurizacin de los espacios que vienen siendo utilizados como sedes judiciales. 17 La falta de espacio frente a la creciente carga procesal, obliga a la organizacin, a improvisar espacios y congestionarlos para una mayor concentracin de operadores. 2.4 Falta de espacio para atencin del usuario. Esta incomodidad para que los operadores puedan contar con espacios apropiados, es trasladada al usuario, quien como consecuencia, es sometido a una inadecuada atencin. 2.5 Prdida de horas/hombre. La distraccin de labores que genera una deficiente utilizacin de los espacios fsicos, incide de manera directa el nivel de produccin. Ello origina que se emplee ms del tiempo racional para la solucin de las acciones. En consecuencia, genera distraccin de tiempo para atencin de otras acciones ajenas al despacho judicial. Perjuicio al usuario. 2.6 Desgaste acelerado de las instalaciones judiciales El uso irracional y excesivo de las instalaciones, por encima de su capacidad instalada, origina su deterioro inevitable.
En estas condiciones se est trabajando actualmente en la mayora de los Distritos Judiciales que presentan este problema de concentracin judicial en ciudades abiertas con crecimiento poblacional considerable y donde no ha existido una poltica judicial de expansin debida.
18 CAPITULO 4
DESCONCENTRACIN JUDICIAL CIRCUITOS JUDICIALES
Habiendo analizado los antecedentes, problemtica y estadsticas de la confluencia de los usuarios al servicio de justicia ; identificado los factores de congestin de la carga procesal y la falta de locacin y distribucin para la adecuada administracin del servicio, se presenta la alternativa para su solucin: el Plan de Circuitos J udiciales para la Desconcentracin J udicial.
1. Desconcentracin geografica Como hemos visto, la poblacin potencial del Distrito Judicial de Lima (siete millones de habitantes), tiene que desplazarse desde todos sus centros poblados hacia los locales indicados en el rubro precedente. La alternativa propuesta, consiste en invertir el acceso. Es decir; que los centros de atencin judicial, se desconcentren de sus actuales locaciones y se desplacen proporcionalmente a zonas geogrficas debidamente identificadas; de manera que los pobladores no tendrn que desplazarse hasta el centro de la ciudad, evitando los inconvenientes antes detallados. Para ello se requiere: Identificacin de zonas geogrficas, poblacionales y sociales comunes. Identificacin de tipo de acceso de demanda a la justicia. Determinacin de rganos jurisdiccionales a asignar a las reas determinadas.
2. Identificacin de zonas Es indudable que un Distrito Urbano, no puede convertirse en Circuito. La idea de circuito es ms amplia. Trataremos de definirla: Para estos efectos, se entiende por circuito, la demarcacin geogrfica de un rea de influencia determinada, de manera que extraiga la atencin de sus necesidades de un dominio concentrado externo y ajeno a sus realidades, y los reagrupe en mbitos ms pequeos, de manera que la atencin de sus problemas no sea derivada sino tratada dentro de su propia extensin, realidad, jurisdiccin y mbito de influencia social 19 Trasladando esta concepcin al campo judicial, tenemos que: Circuito Judicial, es la determinacin de reas geogrficas dentro de una misma ciudad, de manera que agrupe a zonas urbanas que posean caractersticas socio polticas comunes similares (ubicacin, vas de acceso, influencia de tipo social, costumbres, etc,.); fijndoles su demarcacin y disponiendo el traslado de determinado nmero de rganos jurisdiccionales de acuerdo a la especialidad que requiera el circuito, para satisfacer su demanda. La idea del Circuito Judicial, radica en que este no crecer geomtricamente, sino controladamente. En una ciudad abierta, el crecimiento es ms bien horizontal con mayor influencia que vertical. El crecimiento vertical, est supeditado a una serie de factores urbanos que limitan su masificacin (capacidad de servicios de agua y alcantarillado). En cambio, el crecimiento horizontal es mucho ms fluido en ciudades abiertas. Podr crecer la ciudad, ms no los circuitos. Entonces puede pensarse en la ampliacin de circuitos, pero eso ya depende del planteamiento de una poltica judicial. Lo importante es que estas zonas estn identificadas por: a. tipo social de poblacin. b. Tipo de actividad de la zona geogrfica c. Densidad poblacional. d. Vas de acceso y comunicacin e. Identificacin de costumbres y patrones histrico sociales comunes, entre otras.
3. Identificacin de tipo de acceso Una de las caractersticas y elementos que identifican a los Circuitos Judiciales, es el ndice de tipo de demanda de acceso a la justicia que le sean comunes. Por ejemplo; en las zonas perifricas donde existen mayores problemas de orden social, el mayor nmero de demandas de acceso a la justicia es de tipo penal. En las zonas industriales, evidentemente el mayor ndice ser del tipo laboral. Por su parte, en los distritos metropolitanos los mayores problemas son de tipo civil por razones de vivienda pensiones alimentarias. Existe tambin una identificacin particular, que caracteriza a los Distritos de Surco y San Borja, donde se concentran la mayor cantidad de procesos civiles de pago de dinero. 20 En un primer estudio, se ha establecido que los ndices de referencia provienen de los datos estadsticos desde los Juzgados de Paz. En una segunda etapa del estudio, la informacin deber recabarse de los Juzgados especializados, con identificacin de la residencia de los litigantes lugares de cumplimiento de las obligaciones.
4. Desconcentracin judicial Habindose determinado los ndices para la identificacin de los Circuitos Judiciales a travs de los datos estadsticos que han arrojado los Juzgados de Paz de todos los Distritos de Lima, al mes de Setiembre del 2002, se han proyectado los siguientes circuitos:
Circuito Judicial 4 Brea 21 Jess Mara Lince San Isidro Magdalena del Mar Pueblo Libre San Miguel
Circuito Judicial 5 La Victoria San Luis El Agustino Santa Anita
Circuito Judicial 6 Cercado de Lima Rmac San Juan de Lurigancho
Circuito Judicial 7 Surco San Borja Surquillo La Molina Cieneguilla
5. Implementacion de infraestructura Para la puesta en marcha de los circuitos judiciales, se requerir de las siguientes implementaciones:
22 Infraestructura. El diseo de Mdulos corporativos para los Juzgados de Primera Instancia y Juzgados de Paz. (Despacho, Sala de Audiencias, Archivos, Centros de Distribucin General, Areas de apoyo jurisdiccional y Administrativas) Sistemas Operativos Unificados. Los registros informticos deben estar interconectados y responder a una necesidad de servicio bsico. No se requieren programas complejos sino una base de datos prctica y operativa, de fcil acceso y utilizacin por los operadores y usuarios. Ubicacin. Siendo que los Circuitos estn compuestos por varios distritos, la ubicacin ideal es en el centro de los mismos, se manera que el acceso sea equidistante para los usuarios. Administracin. El diseo de los Circuitos Judiciales, permite una racionalizacin de recursos humanos en el rea administrativa, siendo que en la actualidad existente un administrador por cada mdulo, con los circuitos se requerir solo un administrador por cada circuito, an cuando este se comprenda de varios mdulos. El monitoreo administrativo depender de la Administracin Central.
6. Financiamiento. Para Determinar el financiamiento, es necesario levantar la informacin para la implementacin reseada en el rubro anterior. Sin embargo, pueden dividirse en dos fuentes claramente definidas: Financiamiento estatal: La implementacin de la infraestructura. Apoyo de fuentes cooperantes internacionales. La implementacin del soporte logstico en diseos de mdulos y sistemas informticos. 23 CAPITULO 5
IMPLICANCIA NEGATIVA DE CORTES DE CONOS
Las autoridades judiciales del Per, han carecido de polticas institucionales apropiadas para el diseo de la organizacin y estructura judicial de acuerdo a las necesidades de los usuarios. Precisamente, el tema de la desconcentracin judicial, es un aspecto que no ha sido adecuadamente previsto ni tratado, como la mayora de los problemas organizativos.
Ante tales carencias, se han tomado medidas y acciones basadas generalmente en la improvisacin y en experiencias empricas, y con ello se han confundido la denominacin y concepto de trminos, lo que ha originado a su vez la aplicacin de mtodos imprecisos, incorrectos inapropiados, generando mayor burocracia en el sistema.
Una de esas acciones emprendidas por los rganos de gobierno y gestin, ha sido la del impulso de la creacin de las Cortes de Conos, para pretender solucionar el problema del incremento de la carga procesal y la dificultad del acceso a la justicia de los pobladores de las zonas perifricas de la ciudad de Lima. Sin embargo, esta accin solo pretende solucionar el problema de la ciudad de Lima, ms en modo alguno propone una solucin integral a un problema comn en el sistema judicial en general en todo el territorio de la Repblica en donde presenten similares ndices.
Precisamente, la inadecuada aplicacin del trmino de descentralizacin para un problema que requiere de desconcentracin, ha originado que el problema se acente, generando que la Corte Superior del Cono Norte de Lima, que atiende a dos millones de usuarios, es la segunda Corte de mayor incidencia procesal a nivel nacional. Esta experiencia con la sobre carga procesal generada, desnaturaliza el trmino, concepto y aplicacin de la descentralizacin, y lo hace precisamente por que dicha forma de administracin, no es la recomendable para la solucin del problema. En este captulo, 24 se expondrn las causas y motivos por lo que dicha forma de diseo organizativo, no es recomendable a la solucin del problema tratado.
Debe tenerse en cuenta que las autoridades judiciales han propuesto la creacin implementacin de Cortes de los Conos Sur y Este, aunque como hemos referido, las mismas han obedecido a impulsos ms que nada personales y de efecto popular de quienes dirigan ciertos rganos de gobierno, careciendo de elementos tcnicos que lo sustenten. Incluso, en determinado momento, en el Congreso se propuso que el Distrito de San Juan de Lurigancho, que posee ms de un milln de habitantes, sea considerado para la creacin de una Corte de un cono nombrado como el Cono Nor Este de Lima. Es cierto que dicho Distrito en la actualidad no puede conectarse directamente con el Cono Este por razones geogrficas, ms ello no justifica de modo alguna, tan singular propuesta legislativa, la que nos releva de mayor comentario por su carencia total de sustento tcnico y lgico.
1. Factores La descentralizacin implica la independencia administrativa y funcional de los rganos jurisdiccionales. Es decir, que cada Corte es independiente una de otra. Eso es factible cuando se identifican realidades judiciales propias.
En el caso de las ciudades grandes o abiertas, se trata de un centro poblacional que guarda una misma identidad con algunas variables socio polticas, pero que forman parte de una unidad. Frente a ello, lo que se trata es de descongestionar las reas jurisdiccionales existentes, mediante una nueva distribucin. Por tanto, los factores a tomar en cuenta para proceder a la desconcentracin mediante la creacin de Circuitos Judiciales, pueden identificarse los siguientes: Unidad jurisdiccional. Gobierno judicial unificado. En una ciudad no puede concebirse ms de un gobierno judicial. Fortalecimiento institucional. El monitoreo de los rganos desconcentrados permitir un mejor control orgnico. 25 Identificacin Social. Los usuarios se adaptarn al diseo, identificando a sus operadores, quienes asumirn posiciones institucionales y de liderazgo con la sociedad. Racionalizacin de recursos humanos y presupuestales. Definitivamente, resulta menos oneroso implementar y sostener econmicamente a un Circuito Judicial, que a un Corte. El tratamiento de las plazas de personal, asignacin de funciones y dems estructuras de escalafn instancias administrativas, no afectan a la estructura presupuestaria en un Circuito Judicial, sino que por el contrario, estos conceptos adquirirn un mejor tratamiento y ptimo rendimiento.
2. Factores negativos en las cortes de conos La tendencia a la creacin de Cortes de Conos, en algunos casos se interpreta como la expectativa a acceder a rganos de gobierno en la creencia que ello genera poder. Tal falta de visin implican los rezagos de una cultura judicial que ha impedido la re- estructuracin del sistema. Acceder a presidencias de Conos en lugar de generar poder de influencia, tan solo reduce la capacidad de gestin de una Corte local slida y retrasa las capacidades de sus componentes. Por tanto, los factores negativos sern: Fraccionamiento Institucional. Falta de identificacin propia. La prctica nos ha enseado que la tendencia es sustraer rganos jurisdiccionales de la Corte de Lima, para la formacin de Corte de Cono. La reubicacin funcional efectuada de esta manera, origina que el operador sea sustrado de una estructura de la cual forma parte activa institucional y obviamente con la que se siente identificado. Prdida de identidad institucional. Precisamente, a raz del fraccionamiento mencionado en el acpite anterior, el operador pierde identificacin con su nueva estructura, a la cual obviamente debe aplicar nuevas polticas que puedan contraponerse. Por el contrario, en un sistema desconcentrado por Circuitos, el operador aplicar nuevas polticas institucionales que sern adaptadas por su propio rgano institucional, otorgndole mayor identidad y fortaleza. Prdida de presencia influencia institucional. Una Corte grande, al ser fraccionada, perder su grado de importancia en el espectro nacional. 26 Conflicto de intereses. La creacin de varias Cortes en una sola ciudad, generar la diversificacin de polticas judiciales para una sola realidad, a pesar de sus variables. Por el contrario, generar falsas expectativas en los usuarios Inadecuada racionalizacin de recursos humanos. Como hemos indicado, los Circuitos Judiciales no requieren de una organizacin administrativa independiente, sino delegada y monitoreada por la administracin central de la Corte del Distrito Judicial. Solo se requiere un administrador con sus auxiliares, por cada Circuito, contra un Administrador Central y Administradores de mdulos en los casos de Cortes de Conos. En tal sentido, se puede ejecutar una mejor seleccin de personal. Falta de control de informacin judicial. Uno de los elementos que contienen los Circuitos Judiciales, es la necesidad de su interconexin; es decir, que los registros y sistemas operativos informticos que empleen, debern estar conectados en red. De esta manera se controla la informacin, para llevar una metodologa ms ordenada. Precisamente, en el caso Panamericana Televisin que enfrent a sus grupos accionarios (Genaro Delgado Parker y Grupo Schtz), la falta de un adecuado sistema de redes, en lo que debi ser la competencia de una sola Corte, origin los efectos sociales que han sido manipulados ante la opinin pblica por ambos grupos, generando desconcierto general, pero sobre todo, acentuando el grado de credibilidad en el sistema judicial.
La presente propuesta, si bien apunta a la desconcentracin judicial de la carga procesal, no obstante puede estimarse como el punto de partida para la reforma en la modernizacin del sistema de justicia, por cuanto al controlarse la carga, puede establecerse los estndares uniformes por cada rgano judicial. A partir de ello, se pueden disear polticas judiciales que tiendan a la Capacitacin, redistribucin de los locales para usos institucionales, participacin de terceros en sistemas y programas operativos (Outsourcing Recursos Externos) tercerizacin de los servicios. Puede implicar as 27 mismo, el primer paso a la participacin pro-activa de la sociedad, al aportarse mejores mtodos de aplicacin para el mejoramiento del servicio.
Es cierto que la ciudad podr crecer, pero su crecimiento en trminos de organizacin judicial, puede estar controlado y tratado en los Circuitos Judiciales y a partir de ello, el Juez podr dedicarse a una mejor dedicacin y atencin de su carga procesal, llegando ms a la sociedad, y mejorando la calidad de su respuesta para la solucin de conflictos.
Esta puede ser una respuesta a la inquietud planteada por el jurista Jimnez Mayor cuando refiere que an no se descubre en el pas, una forma distinta de organizar el Poder Judicial en temas de morosidad en su agenda, que no sea a travs de la formacin exclusiva de Cortes Superiores 10 .
La propuesta supone asumir el riesgo y el compromiso para un cambio realmente sustancial en el diseo del servicio de administracin de justicia. Pero, que cambio estructural no lo implica?. El previsible efecto social positivo, lo justifica.
10 La subversin de la Magistratura. Jun Jimenez Mayor, Lima, Per. 2002