7/17/2016 G.R. No.

 L­18081

Today is Sunday, July 17, 2016

Republic of the Philippines
SUPREME COURT
Manila

EN BANC

G.R. No. L­18081             April 30, 1963

SOCIAL SECURITY SYSTEM EMPLOYEES ASSOCIATION (PAFLU), petitioner, 
vs.
THE HON. JUDGE E. SORIANO, ETC., ET AL., respondents.

Cipriano Cid and Associates for petitioner.
Office of the Solicitor General for respondents.

BAUTISTA ANGELO, J.:

The  Social  Security  System  Employees  Association  (PAFLU),  composed  of  employees  of  the  Social  Security
Commission, transmitted on October 20, 1960 to the latter a set of demands containing terms and conditions of
employment  including  a  request  for  recognition  as  a  collective  bargaining  agent.  Instead  of  answering  the
demands, the Commission filed on December 14, 1960 before the Court of First Instance of Manila a petition for
declaratory relief wherein it asked that the Social Security System which was created by Republic Act No. 1161 be
declared as a governmental agency performing governmental functions so that its employees may be prohibited
from  joining  labor  unions  and  from  compelling  petitioners  to  enter  into  a  collective  bargaining  agreement  with
them as well as from declaring strikes detrimental to the System.

The union answered the petition with a counter­prayer that the SSS be declared as an agency of the government
exercising  proprietary  functions.  In  the  meantime,  a  conference  was  held  between  the  union  and  the  SSC  in
connection  with  the  demands  submitted  by  the  former  and  sensing  that  the  Commission  was  not  disposed  to
enter  into  a  collective  bargaining  agreement  with  it,  the  union  filed  before  the  Court  of  Industrial  Relations  a
change for unfair labor practice against said Commission pursuant to Section 14, paragraph (b), of Republic Act
875. Two days later, or on February 16, 1961, the union went on strike and picketed the premises of the Social
Security Commission.

Without losing time, the Commission filed on the very same date before the Court of First Instance of Manila an
urgent  petition  with  preliminary  injunction  praying  that  an  order  be  immediately  issued  requiring  the  union
members to return to work and desist from picketing the premises of the Commission. The court, presided over
by Judge E. Soriano, issued on the same date an ex parte preliminary injunction ordering the union members not
only  to  desist  from  picketing  the  above  premises  but  also  to  refrain  from  doing  any  act  of  violence.  As  a
consequence,  the  union  filed  before  this  Court  petition  for  certiorari  with  preliminary  injunction  praying  that  the
respondent  judge  be  restrained  from  enforcing  his  writ  of  preliminary  injunction  on  the  ground  that  he  had  no
jurisdiction to issue it ex parte. This Court issued the injunction prayed for. Respondents filed an urgent petition to
dissolve the injunction, but the same was denied. After respondents had filed their answer, hearing was held, and
later the case was submitted for decision..

The main issue to be determined is whether the SSS is a government agency exercising governmental functions,
claimed by respondents, or whether it exercises proprietary functions, as contended by petitioner, on which issue
will necessarily hinge whether respondent judge had acted in excess of his jurisdiction in issuing the ex parte writ
of preliminary injunction subject of the present petition for certiorari..

In Bacani v. National Coconut Corporation, 53 O.G., 2798, this Court said:.

Wherefore, the parties respectfully pray that the foregoing stipulation of facts be admitted and approved by this
Honorable Court, without prejudice to the parties adducing other evidence to prove their case not covered by this
stipulation of facts.  1 ä w p h ï1 .ñ ë t

... There are function which our government is required to exercise to promote its objective as expressed in
our  Constitution  and  which  are  exercised  by  it  as  an  attribute  of  sovereignty  and  those  which  it  may
exercise to promote merely the welfare, progress and prosperity of the people. To this latter class belongs
the organization of these corporations owned or controlled by the government to promote certain aspects
of the economic life of our people such as the National Coconut Corporation. These are what we may call
government­owned  or  controlled  corporations  which  may  take  the  form  of  private  enterprise  or  one
organized with powers and formal characteristic of a private corporation under the Corporation Law.

The  question  that  now  arises  is:  Does  the  fact  that  these  corporations  perform  certain  functions  of  the
government make them a part of the Government of the Philippines?
http://www.lawphil.net/judjuris/juri1963/apr1963/gr_l­18081_1963.html 1/4
7/17/2016 G.R. No. L­18081
The answer is simple: they do not acquire that status for the simple reason that they do not come under the
classification of municipal or public corporations. Take for instance the National Coconut Corporation. ... it
was  given  a  corporate  power  separate  and  distinct  from  our  government,  for  it  was  made  subject  to  the
provisions of our Corporation Law in so far as its corporate existence and the powers it may exercise are
concerned (sections 2 and 4, Commonwealth Act No. 518). It may sue and be sued in the same manner as
any other private corporations, and in this sense it is an entity different from other Government.

x x x           x x x           x x x

To recapitulate, we may mention that the term "Government of the Republic of the Philippines' ... refers only
to  that  government  entity  through  which  the  functions  of  the  government  are  exercised  as  an  attribute  of
sovereignty,  and  in  these  are  included  those  arms  through  which  political  authority  is  made  effective
whether they be provincial, municipal or other form of local government. These are what we call municipal
corporations. They do not include government entities which are given corporate personality separate and
distinct  from  the  government  and  which  are  governed  by  the  Corporation  Law.  Their  powers,  duties  and
liabilities have to be determined in the light of that law and of their corporate charters."

It appears that the National Coconut Corporation was declared to be an entity separate from the government or
not  exercising  governmental  functions  because  (1)  it  is  not  a  municipal  corporation,  (2)  its  powers  are  not
exercised as an attribute of sovereignty, (3) it was given a separate personality and powers separate and distinct
from the government, and (4) it may sue and be sued as any other private corporations. As evidence of its having
been endowed with powers separate and distinct from those of the government is the fact that it is made subject
to  the  provisions  of  the  Corporation  Law.  But  to  enjoy  such  powers,  it  is  not,  however,  necessary  that  it  be
declared expressly that it is subject to the provisions of the Corporation Law, because such may be inferred from
the law creating it and its corporate charter.

It may now be asked: Do these reasons hold true with regard to the Social Security System?

To begin with, the System is not a municipal corporation. In its strict and proper sense, a municipal corporation is
a body politic established by law partly as an agency of the state to assist in the civil government of the country,
chiefly to regulate and administer the local and internal affairs of the city, town or district which is incorporated.1
The Social Security Commission does not regulate or administer the local affairs of a town, city, or district which is
incorporated.

Again, the Social Security Commission or System has a personality of its own, by virtue of which it can sue and be
sued. This is clearly inferred from Section 4(k) of Republic Act No. 1161, as amended. In fact, it is endowed with
practically the same powers that are conferred by law upon any other private corporations. Hence, we may say
that there is a substantial similarity between the Social Security Commission on System and the National Coconut
Corporation.

In  this  connection,  it  is  interesting  to  note  the  nature  of  the  functions  that  the  government  may  exercise  to
accomplish its objectives. These functions are two­fold, constituent and ministrant: the former constitutes the very
bonds of society and are compulsory in nature; the latter the those that are undertaken only by way of advancing
the general interest of society, and are merely optional. President Wilson enumerated the constituent functions as
follows:

(1)  The  keeping  of  order  and  providing  for  the  protection  of  persons  and  property  from  violence  and
robbery.

(2) The fixing of the legal relations between man and wife and between parents and children.

(3)  The  regulation  of  the  holding,  transmission,  and  interchange  of  property,  and  the  determination  of  its
liabilities for debt or crime.

(4) The determination of contract rights between individuals.

(5) The definition and punishment of crimes.

(6) The administration of justice in civil cases.

(7) The determination of the political duties, privileges, and relations of citizens.

(8)  Dealings  of  the  state  with  foreign  powers;  the  preservation  of  the  state  from  external  danger  or
encroachment  and  the  advancement  of  its  international  interests.  (Malcolm,  The  Government  of  the
Philippine Islands p. 19) (Bacani v. National Coconut Corporation, supra).

The most important of the ministrant functions are: public works, public education, public charity, health and safety
regulations, and regulations of trade and industry. The principles determining whether or not a government shall
exercise  certain  of  these  optional  functions  are:  (1)  that  a  government  should  do  for  the  public  welfare  those
things  which  private  capital  would  not  naturally  undertake,  and  (2)  that  the  government  should  do  those  things
which by their very nature it is better equipped to administer for the public welfare than is any private individual or
group of individual (Bacani v. National Coconut Corporation, supra).

It  is  noteworthy  to  state  that  the  main  objective  of  the  SSS  is  certainly  not  one  of  the  constituent  functions

http://www.lawphil.net/judjuris/juri1963/apr1963/gr_l­18081_1963.html 2/4
7/17/2016 G.R. No. L­18081
enumerated  above  but  one  which  merely  aims  advancing  the  general  interest  of  society  which  is  optional.  In
effect,  its  main  aim  is  to  provide  social  security  to  a  large  group  of  employees  who  are  not  in  the  government
service  because  as  a  rule  private  capital  cannot  undertake  it  while  the  government  by  its  very  nature  is  better
equipped  to  do  so  than  any  individual  or  group  of  individuals.  It  may  be  true  that  social  security  is  generally
handled by the government, but it does not follow that it cannot be exercised or performed by a private entity or
individual,  for,  as  a  matter  of  fact,  before  the  SSS  was  established  there  were  already  many  private  systems
adopted by private entities thru insurance companies and mutual aid associations which served as forerunners of
the SSS (International Labor Office, Social Security, p. 5).

It  is  without  doubt  that  the  state  created  the  SSS  in  the  exercise  of  its  police  power  and  that  it  was  for  a
governmental purpose, or the promotion of social justice, but it does not follow that the System should necessarily
be a government function or one in the exercise of its sovereign powers. In fact, the System is not so essential
and indispensable that the government cannot exist without it. History shows that our government has existed for
a  long  time  before  the  creation  of  the  SSS.  And  this  indicates  that  its  creation  is  merely  optional  or  a  means  of
promoting the welfare and general interest of society.

It is true that the SSS is a creation of Congress (Republic Act No. 1161)and its existence and operation is financed
by it. It is likewise true that the under said Act the insurance is made compulsory in order that its coverage might
be as universal as possible. We may even say that the Commission is given by law quasi­judicial powers in order
to have an expeditious adjudication of the benefits of social insurance. But these government functions are merely
incidental in the sense that they are necessary to implement and carry out of the objective of the law. The fact is
that  the  main  bulk  of  the  questions  of  the  SSS  is  proprietary  in  nature  judging  from  its  main  functions  of
investment and insurance, which were essentially proprietary, without which its main objective cannot be carried
out.

A factor that is noteworthy are the similarities between the Social Security System and the Government Service
Insurance System. One is as to their powers and duties. The Social Security Act gives to the System the power to
adopt,  amend,  and  rescind  such  rules  and  regulations  as  may  be  necessary  to  carry  out  the  provisions  and
purposes of the Act. The same power is given to the GSIS by the law of its creation (Commonwealth Act No. 186,
Section  17[a]).The  Commission  has  the  power  to  enter  into  agreements  for  such  services  and  aids  as  may  be
needed. The same power is given to the GSIS. The Commission has the power to establish branches whenever
and wherever it may be necessary. Similar power is given to the GSIS. The Commission is given the power to a
adopt a budget of its expenditures, including the salaries of its personnel. Similar powers are given to the GSIS.
The Commission has the power to acquire property, real or personal, that may be necessary for the attainment of
its purpose. The GSIS may also exercise similar powers. The Commission can sue and be sued in court, so with
the GSIS.

As  to  investments,  the  SSS  is  required  to  invest  its  funds  (1)  in  interest­bearing  bonds  and  securities  of  the
Government  of  the  Philippines  or  bonds  or  securities  for  the  payment  of  the  interest  and  principal  of  which  the
faith and credit of the Republic of the Philippines is pledged; (2) in interest­bearing deposits in any domestic bank
doing  business  in  the  Philippines  provided  that  said  bank  shall  have  been  designated  as  a  depository  for  this
purpose by the President; (3) in loans or advances to the national government for the construction of permanent
toll bridges in accordance with law; (4) in housing loans to members up to a maximum of 60% of the appraised
value of the properties; (5) in loans to members, and (6) in other projects and investments subject to approval by
the Insurance Commissioner. Similar powers are given by law to the GSIS.

The appointment of the members of the governing bodies in both the SSC and the GSIS are the same; they are
appointed by the President of the Philippines, with the consent of the Commission on Appointments. Their tenure
is the same — three years. Their compensation is also the same — a per diem of P25.00 for each day actually
attended by them.

Finally,  the  funds  of  the  SSS  are  treated  as  special  funds  in  the  same  manner  as  those  of  the  GSIS.  They  are
distinct  and  separate  from  those  of  the  government  such  that  the  government  cannot  dispose  of  them  in  any
manner.

To  recapitulate,  all  the  above  similarities  as  found  in  the  charters  of  both  entities  cannot  but  point  to  one
significant fact: that it was the intention of Congress to pattern the SSS after that of the GSIS. Consequently, the
two entities must exercise functions of the same nature.

These, functions are proprietary as declared by this; Court with regard to the GSlS.2

WHEREFORE,  petition  is  granted.  The  writ  of  preliminary  injunction  issued  ex  parte  by  respondent  judge  is
hereby set aside. The writ issued by this Court is made permanent. No costs.

Bengzon, C.J., Labrador, Concepcion, Barrera, Paredes, Regala and Makalintal, JJ., concur.
Padilla, Reyes, J.B.L. and Dizon, JJ., took no part.

Footnotes

1Dillon, Municipal Corporations, 5th Ed., Section 31.

2Abad Santos v. Auditor General, 79 Phil. 176; GSIS v. Hon. Modesto Castillo, et al., 52 O.G., 4269.

http://www.lawphil.net/judjuris/juri1963/apr1963/gr_l­18081_1963.html 3/4
7/17/2016 G.R. No. L­18081
The Lawphil Project ­ Arellano Law Foundation

http://www.lawphil.net/judjuris/juri1963/apr1963/gr_l­18081_1963.html 4/4