Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia
Contra las Mujeres
Diagnóstico Estructural del Sistema Nacional de Prevención, Atención,
Sanción y Erradicación de la Violencia Contra las Mujeres.
Coordinadora del proyecto:
Claudia Mir
Investigadoras/es
Carmen Echeverría
Alonso Veraza
José Luis Cortés
Gloria Mejía
Septiembre, 2018
Versalles No.49, piso 3, Col. Juárez, C.P. 06600, Delegación Cuauhtémoc,
Ciudad de México, Tel.: (55) 5209 8800 ext. 30353/30372 www.gob.mx/conavim
1
Contenido
Siglas .................................................................................................................................................. 5
Introducción ....................................................................................................................................... 7
La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y el Sistema
Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las
Mujeres........................................................................................................................................... 7
El Diagnóstico Estructural del Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y
Erradicación de la Violencia contra las Mujeres ...................................................................... 8
Capítulo I. Marco teórico y conceptual ........................................................................................ 10
I.I Naturaleza del problema de violencia contra las mujeres ............................................... 10
I.II. Teorías sobre la coordinación interinstitucional como estrategia de política pública y
su aplicación para analizar el funcionamiento del Sistema Nacional................................. 14
Capítulo II. Marco Normativo y Programático ............................................................................ 21
II.I Marco Normativo ................................................................................................................... 21
La cuarta conferencia mundial de la mujer......................................................................... 26
La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer, Belém do Pará, de Belém do Pará .......................................................... 29
Ley del Instituto Nacional de las Mujeres .......................................................................... 32
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (DOF, 2007) .. 34
II.II Marco programático............................................................................................................. 41
Plan Nacional de Desarrollo 2013 - 2018 ........................................................................... 41
Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las
Mujeres 2013-2018 ................................................................................................................ 42
Capítulo III. Análisis de la integración y funcionamiento del Sistema Nacional ................... 46
III.I La Planeación en el Sistema Nacional ............................................................................. 52
III.II Coordinación interinstitucional .......................................................................................... 62
III.III La armonización del marco jurídico en las entidades federativas y los municipios 70
III.IV La sistematización e intercambio de información sobre violencia contra las mujeres
....................................................................................................................................................... 76
Capítulo IV. Análisis de los avances y tareas pendientes en el Sistema Nacional.............. 81
IV.I De la operación del Sistema Nacional ............................................................................. 81
2
IV.II De la ejecución del Programa Integral ............................................................................ 84
IV.III Del BANAVIM .................................................................................................................... 90
Capítulo V. Conclusiones y recomendaciones .......................................................................... 92
V.I Conclusiones ......................................................................................................................... 92
V.II Recomendaciones............................................................................................................. 100
Capítulo VI. Propuesta de plan de trabajo del Sistema Nacional de Prevención, Atención,
Sanción y Erradicación de la Violencia Contra las Mujeres .................................................. 107
Bibliografía ..................................................................................................................................... 124
Anexo 1. Metodología de Investigación .................................................................................... 127
AI.I Objetivos del Diagnóstico................................................................................................. 127
AI.II Alcance y enfoque ............................................................................................................ 128
AI.III Temas de análisis y preguntas de investigación ........................................................ 128
AI. IV La investigación de métodos mixtos ........................................................................... 130
Anexo 2 Detalle del marco normativo sobre los derechos humanos de las mujeres ........ 150
La convención de Belém Do Pará ..................................................................................... 160
Protocolo adicional a la convención americana sobre derechos humanos en materia
de derechos económicos, sociales y culturales (protocolo de San Salvador). ........... 162
Ley General para la Igualdad entre Hombres y Mujeres ............................................... 162
3
Índice de cuadros
Cuadro 1. Objetivos, estrategias e instituciones ....................................................................... 57
Cuadro 2. Para el cumplimiento del objetivo 2 del Programa Integral
Cuadro 3. Relación de entrevistas semi estructuradas realizadas en el marco del
Diagnóstico .................................................................................................................................... 133
Índice de gráficas
Gráfica 1. (Dependencias y organismos federales) Forma en que está concebido el
Sistema Nacional y sus comisiones de acuerdo con la normatividad.................................... 60
Gráfica 2. (Entidades federativas) Opinión sobre la conformación actual de las comisiones
del Sistema ...................................................................................................................................... 61
Gráfica 3. Opinión sobre los lineamientos y procedimientos para fomentar la cooperación
entre las y los integrantes del Sistema ....................................................................................... 67
Gráfica 4. Calificación de las dependencias federales sobre el cumplimiento de objetivos
del Programa Integral .................................................................................................................... 72
Gráfica 5. Calificación en las entidades federativas sobre el cumplimiento de objetivos del
Programa Integral ........................................................................................................................... 73
Gráfica 6. Los resultados logrados por el Sistema se deben principalmente a .................. 74
Índice de Figuras
Figura 1. Prevalencia de la violencia contra las mujeres en México ......... ¡Error! Marcador no
definido.
Figura 2. Ejes de la Coordinación Interinstitucional .................................................................. 20
Figura 3. El Modelo de Sanción ...................................................... ¡Error! Marcador no definido.
Figura 4. Secuencia de decisiones para el diseño de estrategias de coordinación
interinstitucional ............................................................................................................................ 111
Figura 5. Diagrama del diseño de investigación paralelo convergente ............................... 131
4
Siglas
APF
Administración Pública Federal
CDI
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas
CIDH
Comisión Interamericana de Derechos Humanos
CEAV
Comisión Ejecutiva de Atención a Victimas
CNS
Comisión Nacional de Seguridad
CONAPO
Consejo Nacional de Población
CONAVIM
Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia
contra las Mujeres
CONEVAL
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social
IMEF
Instancia de las Mujeres en las Entidades Federativas
INDESOL
Instituto Nacional del Desarrollo Social
INEGI
Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INMUJERES
Instituto Nacional de las Mujeres
Ley
General
de Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Acceso
Violencia
PGR
Procuraduría General de la República
Programa Integral
Programa integral para prevenir, atender, sancionar y
erradicar la violencia contra las mujeres
SCT
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
SEDATU
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
SEDENA
Secretaría de la Defensa Nacional
SEGOB
Secretaría de Gobernación
SEMAR
Secretaría de Marina Armada de México
SEP
Secretaría de Educación Pública
5
SRE
Secretaría de Relaciones Exteriores
SFP
Secretaría de la Función Pública
Sistema Estatal
Sistema estatal de prevención, atención, sanción y
erradicación de la violencia contra las mujeres
Sistema Nacional
Sistema nacional de prevención, atención, sanción y
erradicación de la violencia contra las mujeres
6
Introducción
La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y el
Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la
Violencia contra las Mujeres
La promulgación de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia, (Ley General de Acceso) (DOF, Ley General de Acceso de las Mujeres a
una Vida Libre de Violencia, 2007), se hizo con el objetivo de conjuntar en un solo
instrumento jurídico, las disposiciones y condiciones legales para brindar seguridad
a todas las mujeres del país sin distinciones de carácter territorial (aplica para todo
el territorio nacional) y de aplicación obligatoria para los tres órdenes de gobierno,
estableciendo en su mandato la aplicación de las políticas públicas necesarias para
dar respuesta a las demandas de la población. Para ello, contempla la necesidad
de que todos los órdenes de gobierno y los órganos legislativos correspondientes,
tomen las acciones conducentes para garantizar la protección, atención, sanción y
la erradicación de la violencia contra las mujeres. Es decir, plantea la coordinación
interinstitucional e intergubernamental como una de las estrategias para resolver el
problema de violencia contra las mujeres.
Para instrumentar dicha estrategia el artículo 35° de la Ley General de Acceso
establece la coordinación para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional
de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres
(Sistema Nacional) el cual tiene por objeto la conjunción de esfuerzos, instrumentos,
políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención,
sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres. De conformidad con la Ley
General de Acceso (art. 36, ), el Sistema Nacional es presidido por la Secretaría de
Gobernación; la Secretaría Ejecutiva está a cargo del Instituto Nacional de las
Mujeres (INMUJERES), y de acuerdo con el artículo 37° de la Ley, adicionalmente
integran el Sistema Nacional dependencias y organismos de la Administración
7
Pública Federal y los mecanismos para el adelanto de las mujeres en las entidades
federativas.1
El Sistema Nacional fue instalado el 3 de abril de 2007 y desde entonces se ha
mantenido en operaciones, con distintos niveles de avance y orientaciones. Así, a
once años de su instalación y en el marco del cierre de la actual administración
federal, la CONAVIM ha determinado la necesidad de realizar el Diagnóstico
Estructural del Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación
de la Violencia contra las Mujeres (el Diagnóstico).
El Diagnóstico Estructural del Sistema Nacional de Prevención, Atención,
Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres
El Diagnóstico tiene como fin identificar las fortalezas y áreas de oportunidad de
este órgano colegiado, y generar evidencia que permita sustentar recomendaciones
y propuestas de mejora; así como orientar el diseño de un plan de trabajo idóneo
para coadyuvar a la coordinación efectiva de sus integrantes en los tres niveles de
gobierno y con ello mejorar el logro de sus objetivos.
El Diagnóstico ha sido desarrollado con un alcance estratégico. Es decir, toma en
cuenta las funciones sustantivas y principales objetivos de las instancias que
integran el Sistema Nacional, por lo que se enfoca en el análisis de las estrategias
o procesos de toma de decisiones conjuntas y la forma en que, en su caso, se
articulan las acciones de las diversas instancias2.
Adicionalmente, el análisis se realizó con un enfoque integral considerando las
distintas dimensiones que componen el Sistema Nacional y un análisis causal como
Además de la Secretaría de Gobernación, quien preside el Sistema Nacional y el INMUJERES,
quien ocupa la Secretaría Ejecutiva, las y los titulares de las dependencias y organismos de la APF
que lo conforman son: La Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Seguridad Pública, la
Procuraduría General de la República, la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Cultura,
la Secretaría de Salud, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, La Secretaría de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano, el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, el Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas.
1
2
El estudio no aborda el análisis de la pertinencia o efectividad de cada una de las estrategias que realizan en
lo individual las dependencias federales o estatales.
8
medio para explicar los resultados obtenidos hasta la fecha y emitir
recomendaciones para que éstos mejoren en el futuro. Finalmente, para asegurar
la orientación determinística del estudio, se planteó una metodología de
investigación mixta, lo que permitió evaluar las dimensiones de manera objetiva y
sistemática. En el Anexo 1 se presenta a detalle la metodología empleada.
En este informe se presentan los resultados del Diagnóstico. El primer capítulo se
destina a la presentación del marco teórico y conceptual con el que se aborda el
estudio. Por un lado, se incluyen los principales elementos de la teoría de género
en los que se enmarca el análisis; y por otro lado se explican, desde un punto de
vista de análisis de políticas públicas, diversos abordajes teóricos sobre la
coordinación interinstitucional. En el segundo capítulo se describe el marco
normativo y programático al cual está sujeto el Sistema Nacional. El análisis del
funcionamiento del Sistema Nacional se detalla en el capítulo tercero. Después, en
el cuarto, se presenta el análisis de los avances y tareas pendientes en el Sistema
Nacional. Finalmente, se incluye un capítulo destinado a presentar las conclusiones
y recomendaciones del estudio, y con base en estas últimas, en el sexto capítulo se
desarrolla una propuesta de Plan de Trabajo para la mejora del diseño, operación,
seguimiento y evaluación del Sistema Nacional.
9
Capítulo I. Marco teórico y conceptual
En este apartado se presentan los principales elementos de los marcos teóricoconceptuales empleados para el desarrollo del Diagnóstico. En primera instancia se
aborda la naturaleza del problema de la violencia contra las mujeres. Después se
plantean diversos abordajes teóricos sobre la coordinación interinstitucional en el
marco del análisis de políticas públicas.
I.I Naturaleza del problema de violencia contra las mujeres
Desde un enfoque feminista la violencia contra las mujeres es consecuencia del
orden de género establecido en la sociedad, un orden socialmente construido que
determina una jerarquía y un poder distintos para ambos sexos y que es sostenido
a través de costumbres, leyes e instituciones, donde las mujeres se encuentran en
una posición subordinada frente a los hombres, los que a su vez ejercen poder sobre
ellas de diversas maneras; en consecuencia, la discriminación y la violencia contra
las mujeres son aceptadas socialmente porque forman parte del sistema social
establecido.
La problemática se presenta en los ámbitos público y privado de la sociedad:
-
Ámbito público, se encuentran manifestaciones de la violencia contra las
mujeres en el espacio laboral, donde la principal manifestación es el
hostigamiento sexual; en los medios de comunicación, a través de la
pornografía, el lenguaje sexista y la representación de imágenes
estereotipadas; en los espacios institucionales, como los servicios de salud,
policiales y educativos, a través de los malos tratos y la discriminación en el
acceso a ellos.
-
Ámbito privado, el principal espacio es el doméstico, que es concebido como
el lugar en el que ocurre la violencia que se produce al interior de la familia.
10
Asimismo, la violencia puede ser detonada por distintos factores englobados en tres
categorías (ONU, 1993):
1. Individuales,
2. En la pareja; y
3. El contexto social
La Ley General de Acceso reconoce a la víctima, como la mujer, sin importar edad,
a quien se le inflige cualquier tipo de violencia y al agresor, como la persona que
inflige cualquier tipo de violencia contra las mujeres; asimismo, en su artículo seis
definen los siguientes tipos de violencia:
I.
La violencia psicológica. Es cualquier acto u omisión que dañe la estabilidad
psicológica, que puede consistir en: negligencia, abandono, descuido
reiterado, celotipia, insultos, humillaciones, devaluación, marginación,
indiferencia, infidelidad, comparaciones destructivas, rechazo, restricción a
la autodeterminación y amenazas, las cuales conllevan a la víctima a la
depresión, al aislamiento, a la devaluación de su autoestima e incluso al
suicidio;
II.
La violencia física. Es cualquier acto que inflige daño no accidental, usando
la fuerza física o algún tipo de arma u objeto que pueda provocar o no
lesiones ya sean internas, externas, o ambas;
III.
La violencia patrimonial. Es cualquier acto u omisión que afecta la
supervivencia de la víctima. Se manifiesta en: la transformación, sustracción,
destrucción, retención o distracción de objetos, documentos personales,
bienes y valores, derechos patrimoniales o recursos económicos destinados
a satisfacer sus necesidades y puede abarcar los daños a los bienes
comunes o propios de la víctima;
IV.
Violencia económica. - Es toda acción u omisión del Agresor que afecta la
supervivencia económica de la víctima. Se manifiesta a través de limitaciones
11
encaminadas a controlar el ingreso de sus percepciones económicas, así
como la percepción de un salario menor por igual trabajo, dentro de un mismo
centro laboral;
V.
La violencia sexual. - Es cualquier acto que degrada o daña el cuerpo y/o la
sexualidad de la Víctima y que por tanto atenta contra su libertad, dignidad e
integridad física. Es una expresión de abuso de poder que implica la
supremacía masculina sobre la mujer, al denigrarla y concebirla como objeto,
y
VI.
Cualesquiera otras formas análogas que lesionen o sean susceptibles de
dañar la dignidad, integridad o libertad de las mujeres.
Así mismo, la Ley General de Acceso enuncia también las modalidades de violencia:
o Violencia Familiar: Es el acto abusivo de poder u omisión intencional, dirigido
a dominar, someter, controlar, o agredir de manera física, verbal, psicológica,
patrimonial, económica y sexual a las mujeres, dentro o fuera del domicilio
familiar, cuyo agresor tenga o haya tenido relación de parentesco por
consanguinidad o afinidad, de matrimonio, concubinato o mantengan o hayan
mantenido una relación de hecho.
o Violencia Laboral y Docente: Se ejerce por las personas que tienen un
vínculo laboral, docente o análogo con la víctima, independientemente de la
relación jerárquica, consistente en un acto o una omisión en abuso de poder
que daña la autoestima, salud, integridad, libertad y seguridad de la víctima,
e impide su desarrollo y atenta contra la igualdad.
o Violencia Comunitaria: Son los actos individuales o colectivos que
transgreden derechos fundamentales de las mujeres y propician su
denigración, discriminación, marginación o exclusión en el ámbito público.
o Violencia Institucional: Son los actos u omisiones de las y los servidores
públicos de cualquier orden de gobierno que discriminen o tengan como fin
12
dilatar, obstaculizar o impedir el goce y ejercicio de los derechos humanos
de las mujeres, así como su acceso al disfrute de políticas públicas
destinadas a prevenir, atender, investigar, sancionar y erradicar los
diferentes tipos de violencia.
o Violencia Feminicida: Es la forma extrema de violencia de género contra las
mujeres, producto de la violación de sus derechos humanos, en los ámbitos
público y privado, conformada por el conjunto de conductas misóginas que
pueden conllevar impunidad social y del Estado y puede culminar en
homicidio y otras formas de muerte violenta de mujeres.
Derivado de la gravedad de este problema, la perspectiva de género de manera
transversal es obligada para examinar nuevamente la sociedad en su totalidad y su
estructura básica de desigualdad. Como apuesta de política pública esta pretensión
tiene un alcance mayúsculo, pues necesariamente trastoca el planteamiento del
desarrollo social y humano, al menos en términos de encontrar la consistencia lógica
de las causas identificadas como la base de las relaciones desiguales entre mujeres
y hombres y atacarlas con acciones públicas de hondo calado.
Cada acto de violencia contra las mujeres pone al descubierto la persistencia de
una sociedad jerarquizada, donde la distribución del poder es desigual y el rol de
subordinación asignado a las mujeres facilita que éstas sean objeto de violaciones
a sus derechos y no sujetos de los mismos, una violencia que se agrava cuando
además de ser mujer, se es pobre o indígena o lesbiana o algún otro adjetivo
calificativo.
Las leyes no solamente reconocen derechos, sino que quienes están designados
para velar por su cumplimiento deben, inquebrantablemente, procurar ese ejercicio
en igualdad de condiciones. Así, la igualdad plena y real no sólo exige la sanción de
las leyes que el sector reclama y reivindica, pues de poco o nada sirven si no hay
compromiso al ejercicio real, efectivo e igual de los derechos.
13
I.II. Teorías sobre la coordinación interinstitucional como estrategia de
política pública y su aplicación para analizar el funcionamiento del Sistema
Nacional
La violencia contra las mujeres se inscribe en la cultura patriarcal que naturaliza las
expresiones de discriminación como parte de un orden que se pretende natural,
justo por ser una práctica corriente está invisibilizada y validada en el orden más
cotidiano de la vida de las personas. De acuerdo con la literatura especializada, se
han documentado abundantes referencias de corte cualitativo y cuantitativo que
permiten apenas dimensionar y configurar aproximaciones sobre el tamaño y la
complejidad de este problema.
Precisamente una de las principales barreras para el abordaje de la violencia de
género contra las mujeres es la invisibilización de todas las expresiones de
discriminación en los ámbitos cultural, social, político y económico. Al tener en
cuenta este aspecto es que se puede comprender que la construcción de
argumentos, la generación de evidencias, entre otros esfuerzos de persuasión,
formen parte de la estrategia de acción para colocar en las agendas públicas este
problema social como un problema público de primerísimo orden.
Si se parte de la noción de que el desarrollo democrático de las naciones no es
viable cuando alrededor de la mitad de la población se encuentra subordinada en
relaciones y ejercicios desequilibrados de poder, y en consecuencia con una
limitación de origen en el ejercicio y goce de sus derechos humanos, la intervención
del Estado se encuentra sobradamente fundada y motivada. Justo por ello en la
exposición de motivos de la Ley General de Acceso presentada en la cámara de
Diputados se expresa que un Estado que no toma en cuenta las nuevas dinámicas
y características de un conflicto social no es capaz de cumplir con la misión para lo
cual fue constituido; en el caso de la violencia hacia las mujeres, corresponde a éste
garantizar su protección a través de legislaciones y políticas públicas que permitan
el disfrute de sus derechos en condiciones de seguridad, equidad y dignidad.
Al invocar a las instituciones del Estado en su conjunto, se reconoce la dimensión
multifactorial y multidimensional de la violencia de género, en ese sentido, la
14
exposición de motivos de la Ley General de Acceso planteada en el Senado de la
República refiere que la erradicación de la violencia de género es una dura labor en
la que, además de conseguir la sensibilización de la sociedad, es necesaria la
intervención multidisciplinaria de distintos operadores sociales, tales como
sanitarios, policiales y judiciales; y, en este momento, la prioridad de todos ellos ha
de ser terminar con el ciclo de violencia y dotar a las víctimas de garantías legales
y sociales para hacer efectiva su voluntad de cambiar la situación, de forma tal que
se acaben los actos de violencia ejercidos contra las mujeres (DOF, Decreto por el
que se expide la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia, 2007).
Con ese fin, desde el 3 de abril de 2007 se encuentra en operaciones el Sistema
Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las
Mujeres (Sistema Nacional), “…( el cual tiene por objeto la conjunción de esfuerzos,
instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención,
atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres” (Instituto
Nacional de las Mujeres, 2017), art. 35.
Así la Ley de Acceso apuesta a una estrategia de coordinación interinstitucional e
intergubernamental como medio para que el Estado conciba e implemente
estrategias articuladas y eficaces que permitan a las mujeres vivir una vida libre de
violencia. Sin embargo, no debe suponerse que el concepto de coordinación
interinstitucional es un lugar común y único. Así, entre las definiciones de
coordinación interinstitucional se encuentran (Calvin L. Streeter, 1986):
1. La coordinación es la medida en que las organizaciones intentan asegurarse de
que sus actividades consideran las de otras organizaciones.
2. La coordinación es una estructura o proceso concertado de toma de decisiones
o acciones en el cual las decisiones o acciones de dos o más organizaciones se
realizan simultáneamente con algún grado deliberado de ajuste entre una y otra.
Al respecto, es importante conocer los principales retos de la coordinación desde el
punto de vista de su economía política y posteriormente hacer notar que no existe
15
una concepción única con respecto a lo que comprende la coordinación
interinstitucional, especialmente desde el ámbito del análisis de políticas públicas.
La economía política de la coordinación interinstitucional
En (Calvin L. Streeter, 1986) se presenta una revisión de la literatura sobre la
economía política de la coordinación interinstitucional. Al respecto, en primera
instancia se plantea que las organizaciones son sistemas de actividades orientados
a objetivos determinados y son sistemas abiertos que buscan mantener límites o
autonomía. Dado que las organizaciones no son totalmente autosuficientes
requieren interactuar y salir de sus límites para acceder a recursos e información
necesarios para el logro de sus objetivos. Las organizaciones, compuestas por
distintos grupos de interés, existen en contextos en los que compiten por poder y
recursos necesarios para cumplir sus objetivos. Así, la forma en que se da la
relación entre organizaciones depende de la forma en que luchan por obtener
recursos. Las redes cambian de forma, se forman y deshacen coaliciones y los
objetivos organizacionales e individuales cambian ante la movilización de los
distintos grupos para obtener recursos para el logro de metas. Dada esta
competencia entre organizaciones, los beneficios potenciales de la coordinación
pueden no ser evidentes, o simplemente no lograrse, especialmente si los papeles
de los participantes no se definen con claridad, si no se logran acuerdos en materia
de procesos y resultados, o si no se entiende y atiende la complejidad para lograr
una coordinación efectiva.
A la luz de lo anterior, es claro que una coordinación interinstitucional efectiva no es
el resultado de un simple decreto o norma, sino el producto de una concepción,
ejecución y monitoreo de una política pública ex profeso que considera los
incentivos y limitantes de las organizaciones involucradas; y que plantea con
claridad los objetivos, alcances, mecanismos, tareas y funciones de los
participantes. Al respecto, a continuación se presenta una breve descripción de tres
16
enfoques a partir de los cuales se puede entender y analizar la coordinación
interinstitucional.
Tres enfoques para abordar la coordinación interinstitucional como política
pública
La coordinación ha sido abordada desde diferentes enfoques, el más tradicional de
los cuales está orientado al estudio de la articulación de las estructuras de las
organizaciones. Alternativamente, se ha estudiado desde el enfoque del análisis de
las políticas y su complementariedad. Por último, la coordinación ha sido estudiada
a partir del análisis de los resultados de la articulación de las acciones y políticas.
A continuación, se presentan los principales elementos de cada estrategia, de
acuerdo con la presentación de los hallazgos de Mulford y Rogers estudiados en
(Calvin L. Streeter, 1986).
1. La coordinación de las organizaciones desde el enfoque de las estructuras.
Bajo esta lente, la coordinación se refiere a la existencia de relaciones intencionales
entre organizaciones que, al articular sus actividades, hacen posible la consecución
conjunta de objetivos comunes, aunque operativamente individuales. Hay tres
factores que facilitan la coordinación: el grado de interdependencia entre las
organizaciones, los mecanismos para el intercambio de información, y la definición
de reglas claras para llevar a cabo dicha coordinación.
Así, el grado de coordinación entre organizaciones dependerá del nivel de
interdependencia que estas requieran para poder funcionar con cierto nivel de
efectividad. Esto quiere decir que entre mayor sea el nivel de interdependencia, se
requerirá de mayor coordinación, incluso a pesar del deseo de independencia que
frecuentemente se encuentra en las organizaciones. Otro elemento clave para la
coordinación es la existencia y calidad de los flujos de información en los diferentes
niveles de una organización y entre organizaciones. Finalmente, la existencia de
17
reglas y procedimientos claros es fundamental para que diversas organizaciones se
coordinen entre sí.
De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política nacional de
Desarrollo Social (CONEVAL, 2016), la revisión de la literatura muestra que existen
tres modelos o estrategias para la coordinación interinstitucional desde el enfoque
de estructuras y procesos:
1. La estrategia de ajuste mutuo, bajo la cual no se comparten objetivos, sino que
sólo se colabora en casos específicos, la coordinación se logra a través de una
comunicación informal; no existen normas ni lineamientos que indiquen las reglas y
los procedimientos a seguir, éstos tienden a ser informales y se desarrollan
conforme surgen los procesos para coordinarse. Como beneficio de este modelo
está la libertad para generar ideas e implementarlas con el fin de resolver problemas
o tomar decisiones.
2. La estrategia de alianzas considera una mayor coordinación en la consecución
de fines en común; hay complementariedad y se optimizan esfuerzos y recursos.
Este modelo sí considera reglas y procedimientos formales, los cuales son
renegociados constantemente.
3. Las estrategias corporativas, en las cuales se enfatizan los objetivos colectivos
por encima de los individuales; en este caso se tienen muy bien estructuradas reglas
y procedimientos, altamente formales, con el fin de dar cumplimiento a los mismas;
las y los involucrados están comprometidos con el cumplimiento de tales reglas. En
esta forma de coordinación, el poder tiende a estar centralizado en un cuerpo
administrativo jerárquico.
La coordinación interinstitucional desde esta perspectiva de análisis implica la
articulación de estructuras y procesos entre distintas organizaciones con el fin de
lograr un objetivo común. Si bien se requiere que una organización necesite de la
otra para llevar a cabo una tarea de interés común, es fundamental que existan
estructuras y procesos cuyo funcionamiento esté normado de una manera que
permita el intercambio de información. De acuerdo con Guillermo Cejudo en
18
(CONEVAL, 2016) esta dimensión de la coordinación puede denominarse
procedimental.
2. La coordinación en las organizaciones desde el enfoque de la coherencia
de las políticas y programas
Desde este enfoque, la coordinación tiene que ver con el diseño de las políticas de
las organizaciones que trabajan conjuntamente, el cual debe estar orientado a evitar
que
la
implementación
conjunta
produzca
acciones
redundantes
o,
alternativamente, deje vacíos. A este tipo de coordinación se le denomina sustantiva
y se traduce en una adecuada articulación de programas y acciones en torno a un
objetivo común. Una articulación inconexa implicaría bajo esta lógica que la toma
de decisiones de cada dependencia con respecto a sus programas, no tomara en
cuenta las decisiones y acciones a cargo de otras organizaciones con las que podría
complementarse.
3. La coordinación en las organizaciones desde el enfoque de los resultados
Desde el enfoque de resultados, la integración entre organizaciones y su trabajo
conjunto, depende de la medida en que se asumen los objetivos, temas y metas de
distintos sectores como propios.
El marco analítico
La combinación de los tres enfoques antes descritos, permite la generación de un
marco analítico para el desarrollo del presente Diagnóstico que se resume en la
siguiente Figura.
19
Figura 1. Ejes de la Coordinación Interinstitucional
Fuente: Centro de Investigación y Docencia Económicas en (CONEVAL, 2015)
Bajo esta concepción, el logro de resultados integrados de la acción gubernamental
requiere, como condiciones necesarias, de la articulación de estructuras y procesos;
y de la coherencia de la oferta de programas y acciones que las distintas instancias
ofrecen. El grado o nivel que se alcance en cada uno de los puntos antes descritos,
será determinante del nivel de resultados logrados por el Sistema en su conjunto.
20
Capítulo II. Marco Normativo y Programático
A continuación, se presenta a detalle el marco normativo que rige el quehacer del
estado mexicano en materia de violencia contra las mujeres. Posteriormente, se
incluye un breve análisis del marco programático vigente con el cual se alinean los
objetivos del Sistema Nacional.
II.I Marco Normativo
La conceptualización de la violencia contra las mujeres ha sido acompañada en su
construcción y sustento de los avances y actualizaciones de los marcos normativos
internacional, regional y nacional. Es así que resulta ineludible referir las
prescripciones y proscripciones que han sido asentadas en los distintos
ordenamientos para comprender de fondo y forma las aspiraciones que los Estados
Parte se han planteado como metas de acción pública y compromisos
institucionales. Para efectos del presente documento, se recuperan elementos
centrales de este corpus normativo para someterlo al análisis, en el marco del
funcionamiento del Sistema Nacional, no obstante que se pueden consultar en el
Anexo 3 elementos descriptivos de estas bases jurídicas.
Marco Jurídico Internacional
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer, CEDAW, por sus siglas en inglés (DOF, 1981).
Entre los instrumentos internacionales relativos a los derechos de las mujeres, esta
Convención es la base y fundamento de una serie de medidas que en el orbe han
sido adoptadas en las últimas décadas para sustanciar el adelanto de las mujeres.
Si bien otros mecanismos previos contribuyeron fehacientemente en la promoción
y protección de derechos humanos para las mujeres, esta Convención marca un
hito histórico al enunciar una serie de medidas estructurales que los Estados Parte
se comprometen a adoptar para cimentar las bases de una igualdad sustantiva entre
mujeres y hombres.
21
En 1979 cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, misma que entró en vigor en 1981, tras su ratificación por parte de 20 países,
incluido México que lo hizo el 17 de julio de 1981. De manera semejante a la
Declaración, la CEDAW parte de reconocer que, pese a la existencia de cada vez
más leyes, políticas y acciones por parte de los Estados Nacionales para favorecer
la igualdad de derechos entre mujeres y hombres, las mujeres siguen siendo objeto
de importantes discriminaciones.
La CEDAW tiene mayor fuerza de ley al ser instrumento jurídico vinculante y
además contar con un Comité y mecanismos específicos de seguimiento, mediante
los cuales los Estados deben reportar periódicamente las medidas que han tomado
para hacer efectivos los derechos consagrados en ella. Derivado de esta revisión
los Estados están obligados a acatar las recomendaciones que el Comité le dicte,
así como retomar para el impulso de sus acciones en pro de los derechos de las
mujeres todas las recomendaciones generales que periódicamente emite con
relación a la situación específica de algunos derechos.
Además, 20 años después, la propia Asamblea de la ONU aprobó el Protocolo
Facultativo de la CEDAW, en el cual se establecen procedimientos para su
aplicación, dotando al Comité de mayores atribuciones para recibir e investigar
violaciones graves y sistemáticas a los derechos humanos de las mujeres a partir
de quejas individuales, con lo cual se fija un nuevo alcance de los derechos
consagrados en dicha Convención.3
La parte medular de la CEDAW es la definición que establece de ‘discriminación’:
Artículo 1: A los efectos de la presente Convención, la expresión “discriminación
contra la mujer” denotará toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo
que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce
3 Ver Protocolo Facultativo de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación de la
Mujer, aprobado por la Asamblea General de la ONU el15 de octubre de 1999 y que entró en vigor en México
el 15 de junio de 2002, luego de su ratificación.
22
o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la
igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en
cualquier otra esfera.
Esta definición normativa de la discriminación vincula el objeto de la Convención a
todas las esferas de la vida social en donde se dé cualquier acto de distinción,
exclusión o restricción que por objeto o resultado limite o anule el goce de las
mujeres de sus derechos y libertades, por lo que asienta un marco propicio para el
combate de sus causas profundas.4 Así mismo es relevante porque incorpora
nuevos derechos de las mujeres en relación con diversos ámbitos de la vida social
en donde no se garantiza la igualdad y la no discriminación. Tal es el caso de los
derechos a la vida libre de violencia5 y a tomar decisiones reproductivas. Además,
en correspondencia con esta visión de delinear un marco de acción que haga
posible lo que dispone para lograr la igualdad y no discriminación de las mujeres,
fija la obligación de que los Estados Partes adopten medidas especiales de carácter
temporal, las cuales cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de la
Convención.6
Parte de esa potenciación de los derechos se debe a que la CEDAW prescribe
obligaciones explícitas a los Estados Parte para su realización. Dichas obligaciones
se encuentran vinculadas a sus funciones sustantivas con relación a los derechos
humanos que se han venido desarrollando desde los años 70 del siglo pasado,
como son:
4
Al respecto, Alda Facio destaca varias implicaciones importantes de esta definición para el impulso de los
derechos a la igualdad y no discriminación de las mujeres: señala que una ley (y agregaríamos, cualquier acto)
será discriminatoria si tiene POR RESULTADO la discriminación de la mujer, aunque esa misma ley no se haya
promulgado con la intención o con el objeto de discriminarla. Es más, una ley podría ser discriminatoria, aunque
se haya promulgado con la intención de "proteger" a la mujer o de "elevarla" a la condición del hombre. Así, una
ley que trate a hombres y mujeres exactamente igual, pero que tiene RESULTADOS que menoscaban o anulan
el goce o ejercicio por la mujer de sus derechos humanos, será una ley discriminatoria ( (Facio, 1992).
5
Ver Recomendación General Nº 12 (Octavo periodo de sesiones, 1989).
6
Para la interpretación que ha hecho el Comité respecto del alcance de estas medidas, ver la Recomendación
General Nº 23 (16º periodo de sesiones, 1997) de la CEDAW.
23
La de satisfacer, que exige al Estado establecer los recursos efectivos y accesibles
para prevenir violaciones a estos derechos por parte de terceros.
La de garantizar, por lo cual se señala la necesidad de que el Estado impulse
políticas públicas, presupuestarias, legislativas y de diversa índole no sólo para
generar bienes y servicios materiales, sino también para modificar patrones
culturales que bajo estereotipos que, por ejemplo, basados en la idea de inferioridad
o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres
y mujeres, terminan por generar discriminación en la sociedad.7
La de que el Estado respete, por lo cual se requiere fijar obligaciones para que el
propio Estado se abstenga de discriminar, así como instaure acciones afirmativas
(ONU, Directrices de Maastricht sobre violaciones a los derechos económicos,
sociales y culturales, 1997).
Resulta importante destacar que en el artículo 2 se reconoce que el objetivo de la
igualdad sustantiva y la no discriminación de las mujeres está por alcanzarse
también al seno mismo de Estado, ya que éste no se exime de ser un ente
discriminador. Lo anterior se enuncia de la siguiente manera:
Artículo 2
Los Estados Partes condenan la discriminación contra la mujer en todas
sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin
dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la
mujer y, con tal objeto, se comprometen a:
(a…d)
7
Garantizar, significa el deber de adoptar las medidas necesarias que permitan a todas las personas el goce
pleno y efectivo de los derechos humanos. La obligación de garantizar requiere que el Estado adopte las
medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, legales y de otra índole adecuadas para lograr la plena
efectividad de dichos derechos. (Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal).
24
e) Abstenerse de incurrir en todo acto de práctica de discriminación contra
la mujer y velar porque las autoridades e instituciones públicas actúen de
conformidad con esta obligación;
f) Tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación
contra la mujer practicada por cualesquiera personas, organizaciones o
empresas;
g) Adaptar todas las medidas adecuadas, incluso de carácter legislativo,
para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prácticas que
constituyan discriminación contra la mujer;
Analizado de manera integral, el artículo 2 resulta medular como postulado básico
del derecho internacional que sustenta la realización de acciones y estrategias en
el seno del Estado para promover los objetivos de igualdad y no discriminación, lo
cual implica su propia transformación. Lo anterior en tanto se visibiliza el hecho de
que la tarea de hacer efectivos los derechos de las mujeres no sólo involucran al
Estado como medio para incidir en sus condiciones de vida, a través del impulso de
políticas públicas o bien por vía de la creación de leyes o de la impartición de justicia;
sino que lo involucra también como organización que mediante leyes, reglas, usos
y prácticas al interior de sus diversos órganos también discrimina.8
Esto, en esencia, sería la base normativa de la obligación de las instituciones del
Estado Mexicano para asumir la transversalización de la perspectiva de igualdad de
género, mandato fundamental para la coordinación interinstitucional en el abordaje
de la violencia contra las mujeres en las dimensiones de violencia institucional y
violencia feminicida. Pues desde lo interno de las instituciones se demanda una
8 Este artículo resulta medular para plantear que el alcance de las obligaciones del Estado no se limita a lo que
tradicionalmente se entendía como de dominio privado, cuando se trata de garantizar los derechos a la igualdad
y la no discriminación de la mujer, pues con base en él años después se dieron atribuciones a las autoridades
nacionales para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en el ámbito familiar. Al respecto,
ver Recomendación General Nº 21 (13º periodo de sesiones, 1994), la igualdad en el matrimonio y en las
relaciones familiares, particularmente los Comentarios relativos a la vida pública y privada y a diversos tipos de
familia.
25
transformación de fondo para erradicar expresiones y prácticas de discriminación
que tienen como resultado la obstrucción del ejercicio de derechos a las mujeres.
La cuarta conferencia mundial de la mujer (ONU, Declaración y plataforma de
acción de Beijing, 1995)
En el marco de esta conferencia, 189 gobiernos de todo el mundo lograron
importantes acuerdos programáticos para incrementar las acciones en favor de las
mujeres.
En la Plataforma de Acción se exhorta, entre otras organizaciones, a los gobiernos
a que adopten medidas estratégicas en las siguientes esferas, las cuales reflejan
una especial preocupación:
Persistente y creciente carga de la pobreza que afecta a la mujer.
Disparidades e insuficiencias y desigualdad de acceso en materia de
educación y capacitación.
Disparidades e insuficiencias y desigualdades de acceso en materia de la
salud y servicios conexos.
Violencia contra la mujer.
Desigualdad en las estructuras y políticas económicas, en todas las formas
de actividades productivas y en el acceso a los recursos.
Desigualdad entre la mujer y el hombre en el ejercicio del poder y en la
adopción de decisiones a todos los niveles.
Falta de mecanismos suficientes a todos los niveles para promover el
adelanto de la mujer.
26
Falta de respeto y promoción y protección insuficiente de los derechos
humanos de la mujer.
Estereotipos sobre la mujer y desigualdad de acceso y participación de la
mujer en todos los sistemas de comunicación, especialmente en los medios
de difusión (parágrafo 44).
Es a partir de la Conferencia de Beijing, que el enfoque de género empieza a ser
pieza central en la concepción de la transformación del Estado para que éste cumpla
con las obligaciones prescritas en tratados internacionales en materia de derechos
de las mujeres. De esta manera, se establece adoptar el enfoque de género para
diagnosticar y actuar en torno a las desigualdades de género en todas las esferas
de la vida social. Esto tiene implicaciones para todos los órganos del Estado, los
cuales deben transformarse para incorporar dicha perspectiva.
Por ejemplo, en materia de violencia contra las mujeres, la Plataforma de Acción
plantea que cuando aborden cuestiones relacionadas con la violencia contra la
mujer, los gobiernos y otras entidades deberán propiciar la integración activa y
visible de una perspectiva de género en todas las políticas y programas, a fin de
que se puedan analizar las consecuencias para la mujer y el hombre antes de
adoptar decisiones (parágrafo 123).
Este instrumento subrayó que la violencia contra las mujeres constituye una
violación de los derechos humanos de las mujeres y un obstáculo para el pleno
disfrute de todos los derechos humanos por parte de las mujeres, lo que derivó en
la exigencia de responsabilizar a los Estados por las medidas encaminadas a
prevenir y eliminar la violencia contra las mujeres.
A partir de lo establecido en esta conferencia, se entiende que la violencia contra
las mujeres es consecuencia del orden de género establecido en la sociedad, un
orden socialmente construido que determina una jerarquía y un poder distintos para
ambos sexos. Según ese orden las mujeres se encuentran en una posición
subordinada frente a los hombres, los que a su vez ejercen poder sobre ellas de
27
diversas maneras, entre las que se encuentra la violencia. Tal orden es avalado y
sostenido por la sociedad, a través de las costumbres, las leyes y las instituciones.
Así, la discriminación y la violencia contra las mujeres son aceptadas socialmente
porque forman parte del sistema social establecido. En este marco, es que se
identifica que la violencia contra las mujeres se presenta en los ámbitos público y
privado de la sociedad, como se expuso anteriormente.
Así mismo, la Plataforma de Acción establece estrategias que han de adoptar los
Mecanismos Nacionales (instancias a favor de la mujeres, como los Institutos o
Secretarías), mediante acciones específicas para facilitar la formulación y aplicación
de políticas gubernamentales sobre la igualdad entre mujeres y hombres, elaborar
estrategias y metodologías adecuadas, y promover la coordinación y la cooperación
dentro del gobierno central a fin de conseguir que una perspectiva de género se
incorpore normalmente en todos los procesos de formulación de políticas (parágrafo
205 inciso a).
Vinculada a la tarea de garantizar la igualdad y la no discriminación en la ley y en la
práctica, la Plataforma plantea revisar las leyes nacionales incluidas las normas
consuetudinarias y las prácticas jurídicas en las esferas del derecho de familia, el
derecho civil, penal, laboral y comercial con objeto de asegurar la aplicación de los
principios y procedimientos de todos los instrumentos internacionales de derechos
humanos pertinentes mediante la legislación nacional, revocar cualesquiera leyes
restantes que discriminen por motivos de sexo y eliminar el sesgo de género en la
administración de justicia ( parágrafo 232, inciso d).
Con base en esa Plataforma de Acción, el Estado mexicano inició un proceso de
transformación profunda de sus instituciones a favor de los derechos de las mujeres,
teniendo como estrategia central la transversalización de la perspectiva de género
a su interior. Habría que señalar que esta dimensión de trasformaciones
institucionales convoca a mantener actualizado el marco normativo que habilite al
cuerpo organizacional del Estado mexicano para mejorar continuamente la traza e
implementación de cursos de acción dirigidos al ejercicio pleno de los derechos
humanos de las mujeres, ello en razón de que el grado de aplicabilidad de las leyes
28
vigentes deriva la necesidad de ajustes, reformas, actualizaciones, armonización,
entre otras.
Debido a lo anterior, resulta fundamental conocer en un marco de revisión continua
y permanente la percepción de las y los operadores de la política pública en materia
de violencia contra las mujeres sobre las limitaciones, desafíos, los avances y
retrocesos para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia
contra las mujeres, pues es desde esas posiciones que se pueden vislumbrar los
cambios en el orden estratégico y práctico.
La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer, Belém do Pará, de Belém do Pará (DOF, 1999)
En el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en 1994 entró en
vigor dicha Convención, la cual busca prevenir, sancionar y erradicar toda forma de
violencia contra la mujer, en el ámbito de la Organización de los Estados
Americanos, (lo que) constituye una positiva contribución para proteger los
derechos de la mujer y eliminar las situaciones de violencia que puedan afectarlas;
lo anterior, porque reconoce que dicha violencia constituye una violación de los
derechos humanos y las libertades fundamentales y limita total o parcialmente a la
mujer el reconocimiento, goce y ejercicio de tales derechos y libertades.
En su artículo 1º, la Convención establece que debe entenderse por violencia contra
la mujer cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño
o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como
en el privado.
Lo anterior, comprende toda aquella manifestación de violencia que tenga lugar
tanto al interior del núcleo familiar, como en cualquier relación interpersonal, o que
suceda en la comunidad, y que sea perpetrada por cualquier persona y que
comprende, entre otros, violación, abuso sexual, tortura, trata de personas,
prostitución forzada, secuestro y acoso sexual en el lugar de trabajo, así como en
instituciones educativas, establecimientos de salud o cualquier otro lugar, y que sea
29
perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, dondequiera que ocurra (artículo
2).
Destaca en su introducción que los Estados Partes afirman “que la violencia contra
la mujer constituye una violación de los derechos humanos y las libertades
fundamentales y limita total o parcialmente a la mujer el reconocimiento, goce y
ejercicio de tales derechos y libertades”.9
En los informes nacionales a la Comisión Interamericana de Mujeres, los Estados
Parte proporcionarán información sobre las medidas adoptadas para prevenir,
atender y erradicar la violencia contra las mujeres, así como de “las dificultades que
observen en la aplicación de las mismas y los factores que contribuyan a la violencia
contra la mujer” (Artículo 10).10
En la actualidad, es importante consultar la Sentencia del caso Campo Algodonero
emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 2009, con relación a
tres feminicidios cometidos en Ciudad Juárez en 2001 (CIDH, 2009) y la denuncia
que presentaron las familias afectadas y las organizaciones de derechos humanos
para investigar las violaciones de derechos humanos cometidas por el Estado
Mexicano, al amparo del derecho internacional, principalmente de la Convención
Belém Do Pará. Sentencia que establece las responsabilidades internacionales del
Estado mexicano a través de las resoluciones emitidas por la Corte, ante la cual
tiene que informar periódicamente los avances; cabe mencionar que el impacto de
estas resoluciones es de orden local, nacional e internacional. Es conveniente su
seguimiento para el cumplimiento de las mismas, entre las que destaca, en el ámbito
nacional: “Continuar con la estandarización de todos los protocolos, manuales y
criterios de investigación y atención de desapariciones, violencia sexual y
homicidios de mujeres, de acuerdo a los estándares internacionales de derechos
humanos” (pág. 88).
9
Al igual que en la Declaración de la ONU sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer (1993).
10
Ibídem., págs. 328-334.
30
Como parte del conjunto de medidas adoptadas por el Estado mexicano para
atender dicha sentencia es que se han impulsado un conjunto de acciones para
aterrizar los compromisos derivados de acatar dicha resolución, entre las que se
cuenta el fortalecimiento de la Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra
las Mujeres en Ciudad Juárez, que es el antecedente organizacional de la
CONAVIM.
Cabe señalar que la Convención de Belém do Pará, al igual que la CEDAW,
contiene mecanismos jurisdiccionales para el seguimiento de acciones que toman
los Estados Partes para cumplir con lo dispuesto en ella. Lo anterior le implica a los
Estados enviar Informes Nacionales al Comité de Expertas y Expertos, pero a
diferencia de la CEDAW, cualquier persona o grupo de personas u organización no
gubernamental legalmente reconocida puede presentar una queja o denuncia sobre
violaciones graves a sus derechos ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos y, si es aceptada como demanda, su caso es presentado ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), donde los Estados Partes aludidos
deben rendir cuentas sobre sus acciones y omisiones en materia de derechos
humanos.
A este respecto, es importante asentar que estos mecanismos de denuncia y
sistema jurisdiccional han sido ejercidos por personas y organizaciones de nuestro
país. Son tres los casos emblemáticos de violaciones graves de derechos humanos
de las mujeres por parte del Estado mexicano en la última década que llegaron ante
la CIDH. A partir de los casos, González y otras (“CAMPO ALGODONERO”) vs.
México, (CIDH, 2009) Valentina Rosendo Cantú y otra vs. México (CIDH, 2010) e
Inés Fernández Ortega vs. México (CIDH, 2010) el Estado Mexicano se ha visto
obligado a adoptar una serie de cambios sustantivos en su sistema judicial,
preponderantemente en lo relacionado a la atención de víctimas, mismas que han
contribuido a que la justicia se imparta sin discriminación contra las mujeres.
En conjunto, los instrumentos revisados hasta aquí hacen las veces de testimonios
institucionalizados
del
reconocimiento
oficial
de
las
desigualdades
que
estructuralmente enfrentan las mujeres para acceder y ejercer plenamente sus
31
derechos de manera global; es decir, no como parte de un contexto particular sino
más bien generalizado en todo el orbe. Este reconocimiento conlleva a dimensionar
el tamaño del reto institucional en la medida en que las transformaciones para
alcanzar la igualdad requieren la intervención de todos los sectores y esferas de
actuación de las instituciones públicas.
Marco Jurídico Nacional
A partir del marco normativo internacional e interamericano a favor de los derechos
humanos de las mujeres, en nuestro país empezaron a cobrar nuevo sentido y
dimensión algunas estrategias que en el ámbito legal e institucional ya se venían
desplegando de manera aislada y con poca sistematicidad, las cuales cobraron
mayor coherencia con la creación de nuevas leyes e instituciones que tenían por
objeto promover el adelanto de las mujeres haciendo efectivos sus derechos.
Como puede verse en el Anexo 3 del presente documento, el texto Constitucional
en México contiene diversos ordenamientos orientados a reconocer y hacer efectivo
el derecho a la igualdad y no discriminación y que, junto con el marco jurídico
internacional dan fundamento a la promulgación de un amplio marco legal en
materia de igualdad y no discriminación orientado a la erradicación de la violencia
de género contra las mujeres.
Ley del Instituto Nacional de las Mujeres (DOF, 2001)
Dado que la creación del Instituto Nacional de las Mujeres, derivó en buena medida
de los compromisos que nuestro país suscribió en la Cuarta Conferencia Mundial
de la Mujer, es que se entiende que se concibiera que, para el cumplimiento de sus
objetivos, la transversalidad fuera una estrategia central consagrada en su marco
legal. El artículo 4º de su Ley de creación lo establece de la siguiente forma:
32
El objeto general del Instituto es promover y fomentar las
condiciones que posibiliten la no discriminación, la igualdad de
oportunidades y de trato entre los géneros; el ejercicio pleno de
todos los derechos de las mujeres y su participación equitativa en la
vida política, cultural, económica y social del país, bajo los criterios
de:
Transversalidad, en las políticas públicas con perspectiva de género
en las distintas dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, a partir de la ejecución de programas y acciones
coordinadas o conjuntas.
Paulatinamente la estrategia de transversalización de la perspectiva de género ha
cobrado centralidad en los objetivos y prácticas de la institucionalidad mexicana. De
ello dan cuenta diversos documentos, tales como el Programa Nacional para la
Igualdad entre Mujeres y Hombres 2013-2018 (PROIGUALDAD), el Programa
Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación 2013-2018 y el
propio Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 que serán analizados más adelante.
Cabe resaltar que, para efectos prácticos, el INMUJERES debe asumir la
coordinación de las estrategias de política pública para transversalizar la
perspectiva de igualdad de género, lo que no supone de manera alguna que sea la
única instancia responsable de su consecución. Quizá uno de los supuestos que
debieran acompañar a la configuración de una instancia de esta naturaleza es la
promoción de reformas legales ante el Poder Legislativo, de leyes sustantivas y
adjetivas así como la actualización de las leyes orgánicas y estatutos de creación
de las dependencias federales a afecto de determinar con toda claridad las
estructuras y funciones que les corresponde en esta tarea, desde el ámbito de sus
competencias y atribuciones. De otra manera, al confinar la transversalización al
marco programático potencialmente puede quedar sujeto a interpretaciones y
voluntades personales asumir en su justa dimensión el modificar los mecanismos
de funcionamiento y operación de las instancias públicas y la prestación/generación
de sus fines públicos (bienes o servicios).
33
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (DOF, 2007)
En refuerzo y complemento de las leyes previamente promulgadas a favor de la
igualdad y contra la discriminación, en 2007 se promulgó la Ley General de Acceso
de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la cual de manera explícita se plantea
como objeto prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia en contra de las
mujeres, a fin de generar condiciones para que ellas puedan gozar plenamente de
sus derechos, los cuales reconoce en los siguientes términos:
Derechos Humanos de las Mujeres: Refiere a los derechos que son
parte inalienable, integrante e indivisible de los derechos humanos
universales contenidos en la Convención sobre la Eliminación de
Todos las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la
Convención sobre los Derechos de la Niñez, la Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la
Mujer (Belem Do
Pará) y demás instrumentos
internacionales en la materia (artículo 5, fracción VIII).
Esta Ley establece el mandato de conformar un Sistema Nacional para Prevenir,
Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres integrado por la
Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios (artículo
35). Entre las tareas de este Sistema se encuentra la elaboración del Programa
Integral, orientado a prevenir, atender, sancionar y erradicar todas las formas y
modalidades de violencia contra las mujeres. Dicho Programa debe contener las
acciones con perspectiva de género que las entidades federativas deben articular e
instrumentar en su ámbito de competencia.
De acuerdo al contexto previo, la aprobación de la Ley General de Acceso era
prácticamente de carácter urgente y es considerada una de las más avanzadas en
América Latina, en armonía con los tratados internacionales en la materia.
El Estado se compromete a que:
34
“La Federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de
sus respectivas competencias expedirán las normas legales y tomarán las
medidas
presupuestales
y
administrativas
correspondientes,
para
garantizar el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, de
conformidad con los Tratados Internacionales en Materia de Derechos
Humanos de las Mujeres, ratificados por el Estado mexicano” (Artículo 2).
En tal sentido, todas las medidas a emprender “garantizarán la prevención, la
atención, la sanción y la erradicación de todos los tipos de violencia contra las
mujeres durante su ciclo de vida y para promover su desarrollo integral y su plena
participación en todas las esferas de la vida” (Artículo 3).
Conforme a la Convención de Belém Do Pará, la “Violencia contra las Mujeres”
consiste en “Cualquier acción u omisión, basada en su género, que les cause daño
o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en
el ámbito privado como en el público” (Artículo 5, Fracción IV).
La ley avanza en la definición de los tipos y modalidades de la violencia contra las
mujeres, éstas últimas consisten en las formas, manifestaciones o ámbitos en que
ésta ocurre.
Tipos de violencia: psicológica, física, patrimonial, económica, sexual y otras.
Modalidades: la violencia en el ámbito familiar, la violencia laboral y docente,
la violencia en la comunidad, la violencia institucional y la violencia
feminicida.
Su aplicación se lleva a cabo a través de dos mecanismos de suma importancia, el
Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra
las Mujeres, a través de la coordinación de los tres órdenes de gobierno; y de la
formulación del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra las Mujeres.
Habría que señalar que en una etapa inicial, uno de los ejes centrales de la
operación del Sistema Nacional fue lo concerniente a las declaratorias de alertas de
35
violencia de género, mecanismo que está previsto en el capítulo V de esta Ley y
que en términos generales tiene como propósito garantizar la seguridad de las
mismas, el cese de la violencia en su contra y eliminar las desigualdades producidas
por una legislación que agravia sus derechos humanos.11
Por otro lado, en el artículo 38 de esta Ley se establecen las acciones que contendrá
el Programa Integral y que considera:
I.
Impulsar y fomentar el conocimiento y el respeto a los derechos
humanos de las mujeres;
II.
Transformar los modelos socioculturales de conducta de mujeres y
hombres, incluyendo la formulación de programas y acciones de
educación formales y no formales, en todos los niveles educativos
y de instrucción, con la finalidad de prevenir, atender y erradicar las
conductas estereotipadas que permiten, fomentan y toleran la
violencia contra las mujeres;
III.
Educar y capacitar en materia de derechos humanos al personal
encargado de la procuración de justicia, policías y demás
funcionarios encargados de las políticas de prevención, atención,
sanción y eliminación de la violencia contra las mujeres;
IV.
Educar y capacitar en materia de derechos humanos de las
mujeres al personal encargado de la impartición de justicia, a fin de
dotarles de instrumentos que les permita juzgar con perspectiva de
género;
V.
Brindar los servicios especializados y gratuitos para la atención y
protección a las víctimas, por medio de las autoridades y las
instituciones públicas o privadas;
VI.
Fomentar y apoyar programas de educación pública y privada,
destinados a concientizar a la sociedad sobre las causas y las
consecuencias de la violencia contra las mujeres;
11
Una posible inferencia sobre la primacía de las alertas de violencia de género en los trabajos del Sistema
Nacional es que se debía el estado fundacional de este órgano colegiado y la lectura de corte político que se
daba a este mecanismo. Habría que tener presente la mecánica de funcionamiento que en ese momento era
vigente y que convocaba a poner en el seno del Sistema Nacional el abordaje y resolución de las solicitudes,
con todas las implicaciones operativas y procedimentales que de suyo tienen.
36
VII.
Diseñar programas de atención y capacitación a víctimas que les
permita participar plenamente en todos los ámbitos de la vida;
VIII.
Vigilar que los medios de comunicación no fomenten la violencia
contra las mujeres y que favorezcan la erradicación de todos los
tipos de violencia, para fortalecer el respeto a los derechos
humanos y la dignidad de las mujeres;
IX.
Garantizar la investigación y la elaboración de diagnósticos
estadísticos sobre las causas, la frecuencia y las consecuencias de
la violencia contra las mujeres, con el fin de evaluar la eficacia de
las medidas desarrolladas para prevenir, atender, sancionar y
erradicar todo tipo de violencia;
X.
Publicar semestralmente la información general y estadística sobre
los casos de violencia contra las mujeres para integrar el Banco
Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra
las Mujeres;
XI.
Promover la inclusión prioritaria en el Plan Nacional de Desarrollo
de las medidas y las políticas de gobierno para erradicar la violencia
contra las mujeres;
XII.
Promover la cultura de denuncia de la violencia contra las mujeres
en el marco de la eficacia de las instituciones para garantizar su
seguridad y su integridad, y
XIII.
Diseñar un modelo integral de atención a los derechos humanos y
ciudadanía de las mujeres que deberán instrumentar las
instituciones, los centros de atención y los refugios que atiendan a
víctimas.
Se puede advertir que estas acciones previstas abundan en la dimensión de la
Prevención de la violencia, salvo la prevista en el numeral V que se refiere
claramente a la Atención. Desde una perspectiva crítica, podría resultar necesario
enunciar fehacientemente acciones relativas a la Sanción para sostener la
perspectiva integral que pretende el Programa. Es decir, haría falta la prescripción
de acciones que aborden las limitaciones, obstáculos y problemas de corte
operativo y procedimental que las instancias de procuración de justicia enfrentan en
37
lo cotidiano para hacer plausible la recepción y cauce de las denuncias que se busca
incrementar con las acciones preventivas y de atención.
Otra de las aportaciones sobresalientes de esta ley es el reconocimiento y la
regulación referente a los modelos de atención, a través de los cuales se aplican los
cuatro ejes de acción: prevención, atención, sanción y erradicación. No
obstante, este término se usa indistintamente para referirse de manera general (un
modelo), específica (el modelo) o en plural (los modelos), que es imprescindible
precisar:
Primero. El Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la
Violencia en Contra de las Mujeres contiene, entre otras acciones, “Diseñar un
modelo integral de atención a los derechos humanos y ciudadanía de las mujeres
que deberán instrumentar las instituciones, los centros de atención y los refugios
que atiendan a víctimas” (Artículo 38-XIII). Aquí el término “modelo integral” implica
a los cuatro ejes de acción y su diseño corresponde al Sistema Nacional, porque es
el responsable de formular el Programa Integral.12
Segundo. Se refiere al modelo de atención de los Refugios como “el modelo de
atención diseñado por el Sistema” (Artículos 48 y 49).
Tercero. En el ámbito de la violencia familiar nos remite a “los modelos”:
“Los modelos de atención, prevención y sanción que establezcan la Federación, las
entidades federativas y los municipios, son el conjunto de medidas y acciones para
proteger a las víctimas de violencia familiar, como parte de la obligación del Estado,
de garantizar a las mujeres su seguridad y el ejercicio pleno de sus derechos
humanos” (Artículo 8).
Cuarto. En el apartado que corresponde a las atribuciones de la Secretaría de
Salud, menciona que le corresponde el “diseño de nuevos modelos de prevención,
Corresponde a la Secretaría de Gobernación: “Elaborar el Programa en coordinación con las demás
autoridades integrantes del Sistema (Artículo 42-III).
12
38
atención y erradicación de la violencia contra las mujeres, en colaboración con las
demás autoridades encargadas de la aplicación de la presente ley” (Artículo 46-IX).
De lo dicho anteriormente, se puede concluir que el modelo integral implica los
cuatro ejes de acción, que “los modelos” se refiere a uno por eje y que los Refugios
cuentan con su propio modelo de atención. No obstante, su formulación y
características se definen en el Reglamento.13
En ese mismo sentido, acompañan a la conformación del Sistema Nacional la
definición de otros tres mecanismos previstos en esta Ley, a saber:
I.
La reeducación libre de estereotipos y la información de alerta sobre
el estado de riesgo que enfrentan las mujeres en una sociedad
desigual y discriminatoria;
II.
El diseño de un sistema de monitoreo del comportamiento violento de
los individuos y de la sociedad contra las mujeres, y
III.
El establecimiento de un banco de datos sobre las órdenes de
protección y de las personas sujetas a ellas, para realizar las acciones
de política criminal que correspondan y faciliten el intercambio de
información entre las instancias.
Estas medidas de política pública suponen un ejercicio integral que acompañaría el
funcionamiento del Sistema Nacional y que, si bien están íntimamente imbricados,
son mecanismos diferentes y complementarios entre sí.
13
En este punto habría que señalar que, de acuerdo con el informe emitido por la Auditoría Superior de la
Federación, en 2013, el INMUJERES no realizó las gestiones necesarias para que las comisiones de
prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres aprobaran los lineamientos
normativos y metodológicos comprometidos para ese año.
Para 2014, se aprobó el documento denominado Acuerdo 02 -10/07/2014 del Sistema Nacional de Prevención,
Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres por el cual se emiten los Lineamientos
normativos y metodológicos para la elaboración de los Modelos de Prevención, Atención, Sanción y
Erradicación de la Violencia contra las Mujeres a los que se refiere el Reglamento de la Ley General de Acceso
de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, con la finalidad de que los modelos de atención de las mujeres
víctimas de violencia cumplan con los requisitos como definición de sus objetivos, identificación de la alineación
del modelo a los objetivos establecidos en los documentos normativos de mediano plazo, se identifique el eje
de acción de cada modelo (prevención, atención, sanción y erradicación) y asegurarse que los modelos cumplan
con los atributos de la política pública.
Actualmente se tienen desarrollados los Modelo no obstante que no han sido aprobados por el Sistema
Nacional. Fuente: Informe Auditoría de Desempeño: 13-1-00HHG-07-0074.
39
La publicación de estos ordenamientos, en cierta manera dan cuenta de que los
derechos de las mujeres no se han podido alcanzar, entre otras cuestiones, porque
la situación de desigualdad y discriminación de diversos tipos y en diversos ámbitos
que padecen, lo ha impedido. De ahí que en principio se haya proclamado la
necesidad de impulsar el principio de igualdad entre hombres y mujeres en la ley,
como punto de partida para hacer efectivo el ejercicio de esos derechos. Una
segunda estrategia que no abandona la anterior sino busca integrarla en un nuevo
esquema, y que también se ha impulsado desde organismos internacionales de
derechos humanos, ha sido la de erigir cuerpos normativos que consagren los
derechos de las mujeres con las correlativas y puntuales obligaciones estatales para
su cumplimiento. Con ello, se busca pasar de la igualdad de trato a la igualdad de
oportunidades, mediante medidas ya no sólo legales, sino también de política
pública y de transformación de los valores culturales que permean en la sociedad,
los cuales son base de la desigualdad, exclusión, violencia y discriminación contra
las mujeres.
No obstante, el impulso de las estrategias anteriores no ha sido suficiente para
lograr el adelanto sustantivo de las mujeres con base en el pleno ejercicio de sus
derechos, pues pese a avances relativos en diversos ámbitos se constata la
continuidad de causas estructurales de las condiciones señaladas en particular en
las dos convenciones revisadas.
Ante el panorama anterior se consideró que el Estado, siendo el agente que por
obligación debe impulsar el bienestar y el ejercicio de los derechos humanos de
toda la ciudadanía, debía transformarse por la vía de incorporar como valor central
en sus funciones sustantivas los principios de igualdad y no discriminación entre
hombres y mujeres. Es decir, se precisaba transformar al Estado transversalizando
la perspectiva de género en todas sus áreas, políticas y programas, como una
herramienta sustantiva para lograr institucionalizar la igualdad de género como un
valor central en su función.
40
II.II Marco programático
Todo este andamiaje ha sido aterrizado en un marco programático cuya vigencia da
cuenta de los esfuerzos institucionales para operativizar estos compromisos en
cursos de acción específicos, a saber:
Plan Nacional de Desarrollo 2013 - 2018 (Gobierno de la República, 2013 )
El Plan Nacional de Desarrollo es un documento de trabajo del gobierno federal que
establece las metas propuestas por el mismo. Una de las metas a alcanzar en el
sexenio que abarca el periodo 2013-2018 es el de un México incluyente, a fin de
que se integre una sociedad con equidad, cohesión social e igualdad sustantiva. La
meta va orientada a reducir las brechas de desigualdad, entre ellas las motivadas
por razones de género, por lo que la perspectiva de género se presenta como una
de las tres estrategias transversales que deben estar incluidas en las cinco metas
nacionales para lograr el objetivo general que es llevar a México a su máximo
potencial.14 Particularmente la estrategia de perspectiva de género tiene como fin la
incorporación plena de la perspectiva de igualdad de género en las políticas
públicas, programas, proyectos e instrumentos compensatorios como acciones
afirmativas de la administración pública federal.
Cabe destacar que entre las estrategias y líneas de acción transversales de género
relacionadas con la Meta Nacional México en Paz se prevén las siguientes líneas
de acción:
Garantizar el cumplimiento de los acuerdos generales emanados del Sistema
Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra
las Mujeres, mediante una coordinación eficaz entre los diversos órdenes de
gobierno.
14
Las cinco metas nacionales del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 son: [I] México en Paz, [II] México
Incluyente, [III] México con Educación de Calidad, [IV] México Próspero y [V] México con Responsabilidad
Global. Las tres estrategias transversales son: [i] Democratizar la Productividad, [ii] Gobierno Cercano y
Moderno y [iii] Perspectiva de Género.
41
Fortalecer el Banco Nacional de Datos e Información sobre Violencia contra
las Mujeres, con la participación de las entidades federativas.
Habría que mencionar que le corresponde a la Secretaría de Gobernación
encabezar los compromisos asentados en materia de seguridad planteadas en la
Meta México en Paz, por lo que resulta estratégico plantear el abordaje de la
violencia de género contra las mujeres en este eje, pues si bien un contexto de
violencia social generalizado puede afectar indistintamente a la población, también
es cierto que cuando se analiza tal contexto con la perspectiva de género se da
cuenta de que las expresiones de violencia y sus efectos profundizan y agravan los
hechos victimizantes en la vida de niñas y mujeres.
Habría que decir en este punto, que el Programa Integral fue desarrollado en
términos del artículo 26 de la Ley de Planeación en tanto que es considerado un
programa especial. Para lo cual, se llevó a cabo un proceso de consulta de diversos
actores y sectores sociales, académicos y especialistas sobre los derroteros, en el
corto y mediano plazo, de la política integral de prevención, atención, sanción y
erradicación de la violencia contra las mujeres. De igual manera, sus planteamientos
son consecuentes con lo establecido en la planeación nacional y forma parte de la
narrativa institucional de la presente administración.
Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra
las Mujeres 2013-2018 (DOF, 2013 )
Como parte del Plan Nacional de Desarrollo se presenta este Programa, el cual
define la política gubernamental en materia de igualdad entre mujeres y hombres,
cuya rectoría compete al Instituto Nacional de las Mujeres. El Proigualdad deja claro
el mandato dirigido a todas las dependencias de la administración pública federal:
Incluir en sus programas la perspectiva de género y eso significa
identificar las brechas de desigualdad entre mujeres y hombres, los
tipos de violencia y de discriminación que viven las mujeres y las
42
niñas en las esferas familiar, escolar, laboral, comunitaria, social y
política; e identificar los obstáculos para el avance de las mujeres,
las prácticas excluyentes y discriminatorias, violentas, sexistas e
irrespetuosas, implica también realizar acciones afirmativas a favor
de mujeres y niñas que ayuden a eliminar las desigualdades, con
particular atención en las mujeres indígenas, en las mujeres
adolescentes y jóvenes, en las adultas mayores, en las niñas y las
mujeres discapacitadas, en las migrantes, en las mujeres en
condición de pobreza, en las jefas de familia; sin olvidar a las que
son afectadas por el cambio climático y los desastres naturales y las
reclusas, entre otras, grupos de mujeres que deben tomarse en
cuenta
cuando
se
elaboren
los
programas
sectoriales,
institucionales, especiales y regionales.
El Proigualdad establece seis objetivos transversales en los que se inscriben, en
total, 36 estrategias, 314 líneas de acción y 18 indicadores, cada uno de estos
relacionados con una meta a lograr en el año 2018 por el gobierno federal,
identificando la dependencia o entidad gubernamental encargada del seguimiento.
Respecto a estas referencias programáticas en donde se inscribe la operación del
Sistema Nacional, es importante destacar y valorar en su justa dimensión que este
es el primer ejercicio de planeación sexenal que adopta como eje transversal la
igualdad de género, considerando que en la historia de la planeación y
programación nacional este es el sexto ejercicio regulado por la Ley de Planeación,
sienta un precedente desde donde, al menos como base referencial, se habría de
realizar una valoración prospectiva de los avances y los desafíos que derivó este
primer ejercicio desde lo operativo con miras a lo estratégico.
Para las y los operadores de las políticas públicas, contar con un marco referencial,
normativo y programático definido con claridad deviene en fuente de argumentación
sólida y consistente para el etiquetado y aplicación presupuestal en cada materia.
No es menor el tener un acercamiento a un ejercicio programático con esta
aspiración igualitaria. No obstante, que como se ha señalado anteriormente, la
43
configuración institucional de las instancias públicas debe guardar consistencia y
coherencia para convertir las prescripciones normativas en cursos de acción
programáticos que formen parte de su catálogo formal, y por tanto permanente, de
bienes y servicios bajo esta perspectiva.
La verificación de los resultados de este primer ejercicio programático enfrenta al
menos dos desafíos: por un lado, su implementación supondría contar con cuadros
técnicos especializados para traducir en medidas específicas de los programas y
servicios el abordaje de las causas, en todos sus niveles, de las desigualdades entre
mujeres y hombres. Por lo que una rendición de cuentas fallida sería aquella que se
limita a enunciar un listado de acciones realizadas sin abundar en la teoría del
cambio relativa a la implementación de cada medida seleccionada y ejecutada, con
lo cual se contaría con un aparato crítico sobre obstáculos, áreas de oportunidad y
aspectos susceptibles de mejora continua. Por otro lado, sería necesario dar cuenta
del grado de “flexibilidad” con el cual las instituciones adoptaron las medidas
necesarias para traducir el corpus normativo vigente y este marco programático en
programas
y
servicios
públicos
preexistentes
y
en
operación
desde
administraciones pasadas; es decir, sería necesario conocer en qué medida los
programas fueron ajustados para dar cabida a esta perspectiva y cuáles han sido
sus resultados a fin de diferenciar si tales adaptaciones soportan cambios efectivos
en las brechas de desigualdad intergenérica.
En ese mismo sentido, la verificación de resultados del Programa Integral debería
aportar elementos de corte operativo que permitan valorar a un nivel estratégico, de
mediano y largo plazos, la factibilidad, pertinencia y coherencia de los cursos de
acción adoptados para la consecución de los compromisos internacionales en
materia de prevención, atención y sanción de la violencia contra las mujeres, es
decir, si con lo que se ha realizado se alcanzan los supuestos iniciales con los que
se ha determinado el catálogo de acciones en cada materia.
Revisar estos aspectos no restan en forma alguna los méritos que implica contar
con estas referencias programáticas y más bien, ponen la línea de salida para el
44
actuar estatal, reconociendo que hay avances y que sus mismos logros se traducen
en desafíos y rutas de acción.
45
Capítulo III. Análisis de la integración y funcionamiento del
Sistema Nacional
La Ley General de Acceso establece la necesidad de que todos los órdenes de
gobierno y los órganos legislativos correspondientes, tomen las acciones
conducentes para garantizar la protección, atención, sanción y la erradicación de la
violencia contra las mujeres. Es decir, plantea la coordinación interinstitucional e
intergubernamental como medio para resolver el problema de violencia contra las
mujeres. La coordinación entre el gobierno federal, el gobierno de las entidades
federativas y el gobierno de los municipios se dará en el marco del Sistema
Nacional; para ello, los órdenes de gobierno “se coordinarán para la integración y
funcionamiento del Sistema, el cual tiene por objeto la conjunción de esfuerzos,
instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención,
atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres” (Ley General de
Acceso, art. 35).
Integración del Sistema Nacional
De conformidad con la Ley General de Acceso (art. 36, frac. I), el Sistema Nacional
es presidido por la (el) titular de la Secretaría de Gobernación y la Secretaría
Ejecutiva está a cargo del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES);
complementan la conformación del Sistema Nacional con derecho a voz y voto
nueve dependencias y organismos de la Administración Pública Federal, y los
treintaidós mecanismos para el adelanto de las mujeres en las entidades
federativas.15 Adicionalmente, participan en las sesiones en carácter de invitados
con derecho a voz, trece instituciones y organismos de la Administración Pública
Federal, del Poder Legislativo y del Poder Judicial.
15
Además de la Secretaría de Gobernación, quien preside el Sistema Nacional y el INMUJERES, quien ocupa
la Secretaría Ejecutiva, las y los titulares de las dependencias y organismos de la APF que lo conforman son:
La Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Seguridad Pública, la Procuraduría General de la
República, la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Cultura, la Secretaría de Salud, la Secretaría
del Trabajo y Previsión Social, La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, el Consejo Nacional
para Prevenir la Discriminación, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia y la Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
46
La Ley General de Acceso concede un rol muy importante a los organismos de
derechos humanos a nivel nacional o de las entidades federativas, a los organismos
de la sociedad civil y a los organismos internacionales, ya que de conformidad con
el artículo 24° frac. III la declaratoria de alerta de violencia de género se emitirá
cuando así se solicite por estas instancias. Asimismo, el Reglamento de la Ley
General de Acceso (Reglamento de la Ley) recoge íntegro este mandato (art. 32),
además de que en el artículo 8° se establece que el INMUJERES, institución
responsable de la evaluación de los Modelos para Prevenir, Atender, Sancionar y
Erradicar la violencia contra las mujeres, “podrá apoyarse en instituciones externas
y organizaciones de la sociedad civil con experiencia en la materia y reconocido
prestigio profesional.”
En relación con lo anterior, llama la atención que los organismos de derechos
humanos y la sociedad civil organizada no se contemplen como participantes del
Sistema Nacional. En este mismo sentido, se identificó que no está contemplada la
participación de los municipios o una instancia que los represente en el Sistema
Nacional toda vez que, como se mencionó, la Ley General de Acceso establece que
la coordinación entre los tres órdenes de gobierno se dará en el marco del Sistema
Nacional para Proteger, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las
Mujeres.
Algunas opiniones de las personas que respondieron la encuesta en línea dirigida
a organismos de derechos humanos, OSC y personas académicas sobre cuál es el
papel de estas instancias en el marco del Sistema Nacional, reflejan la necesidad
de abrir espacios de participación para ellas:
“Es casi nula.”
“Sólo algunas organizaciones de élite participan con el Sistema Nacional y
las organizaciones de las Entidades Federativas o más pequeñas no
tenemos oportunidad de participar y mucho menos de ser escuchadas.”
47
“Me parece fundamental. Cuentan con mayores elementos de diagnóstico y
sus propuestas no calculan la parte "política". Justo por eso no se les ha
incorporado.”
“La sociedad civil y la academia son dos actores sociales que tienen
conocimientos y experiencias para aportar y trabajar en la problemática de la
violencia contra las mujeres, se les considera problemáticos, que no les
corresponde pertenecer a éste. Sin embargo, se ha limitado su participación.”
“Creo que suelen ser las instancias que ponen ‘el dedo en la llaga’, las que,
por su mayor independencia de las instancias responsables de muchos
procesos, pueden actuar con mayor imparcialidad y ofrecer puntos de vista
más informados en relación con opciones de atención a diversos problemas.”
En entrevistas con personas que participan en el Sistema Nacional tanto a nivel
federal como en las Instancias de las Mujeres en las Entidades Federativas, lMEF,
se identifican áreas de oportunidad que evidencian la necesidad de que en el
Sistema se incluyan todas las instancias involucradas en la solución del problema.
“Hay muchas instancias que tendrían que estar de manera obligada [en el
Sistema Nacional]. Tendrían que estar todas las instancias que tienen
acciones y programas en materia de prevención, un problema es que no nos
conocemos entre instituciones, el espacio con las organizaciones civiles es
terrible, las IMEF no están en todas las comisiones.”
La conformación del Sistema Nacional en cuanto a su organización puede
representarse de la siguiente forma.
Figura. Representación orgánica del Sistema Nacional
48
Presidencia del Sistema Nacional para
Prevenir, Atender, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra las
Mujeres (SEGOB)
Comisión Nacional para Prevenir y
Erradicar la Violencia contra las
Mujeres (CONAVIM)
Secretaría Ejecutiva del SNPASEVM
(INMUJERES)
OSC, Academia y especialistas en la
materia
9 dependencias y organismos de la
Administración Pública Federal
32 mecanismos para el adelanto de las
mujeres en las entidades federativas
Fuente. Elaboración propia
Además de las OSC, la academia y especialistas en la materia, instancias no
consideradas en la conformación del Sistema Nacional, se incluyó a la Comisión
Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM). Si
bien la función de esta última no se establece de manera explícita en la normatividad
(Ley General de Acceso y su Reglamento), es el órgano desconcentrado de la
Secretaría de Gobernación que tiene a su cargo las siguientes funciones:16
i. Presidir y conducir las sesiones del Sistema;
ii. Autorizar el proyecto de orden del día de las sesiones del Sistema;
iii. Autorizar la celebración de las sesiones extraordinarias solicitadas por
cualquiera de los Integrantes del Sistema;
iv. Determinar a los invitados;
v. Rendir al titular del Ejecutivo Federal un informe anual de las actividades del
Sistema, y
16
Manual Operativo de la Dirección General Adjunta de Políticas Públicas de la CONAVIM.
49
vi. Las demás que le establezcan el Reglamento de la Ley y aquellas que le
sean necesarias para cumplir con lo anterior.
La CONAVIM tiene por objeto ejercer las atribuciones previstas en su Decreto de
Creación, así como aquellas que la Ley General de Acceso y su Reglamento le
confieren a la Secretaría de Gobernación en materia de prevención, atención,
sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres. Sin embargo, el hecho de
que sus funciones no estén explícitamente reglamentadas con respecto al
funcionamiento del Sistema Nacional, en la práctica ocasionalmente genera
confusión en cuanto a la responsabilidad de algunas acciones que corresponderían
a la CONAVIM y en otras a la Secretaría Ejecutiva a cargo del INMUJERES. En
entrevistas a personas de dependencias federales que participan en el Sistema, se
mencionó que:
“el seguimiento de esto (de los acuerdos del Sistema) debe de ser de una
institución
a
cargo.
Generalmente
estos
temas
necesitan
mayor
coordinación, sí había sus complejidades en [la coordinación entre]
INMUJERES y CONAVIM.”
Funcionamiento del Sistema Nacional
Para la ejecución de la Ley General de Acceso, el Reglamento de la Ley establece
como ejes de acción la Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia
contra las mujeres (art. 4); sobre esta base, en el marco del Sistema Nacional se
crearon las comisiones respectivas que mandata el mismo Reglamento de la Ley
General de Acceso (art. 43). El objeto de las Comisiones es facilitar la
implementación de políticas públicas y la ejecución del Programa Integral para
Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Programa
integral):
1) La Comisión de Prevención, presidida por la Secretaría de Educación
Pública;
2) La Comisión de Atención, presidida por la Secretaría de Salud;
50
3) La Comisión de Sanción, presidida por la Procuraduría General de la
República, y
4) La Comisión de Erradicación, presidida por la Secretaría de Gobernación.
Para su implementación, el artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Acceso
establece las siguientes estrategias prioritarias que deberá atender el Sistema
Nacional para la erradicación de la violencia contra las mujeres:
I.
La planificación de las acciones contra la violencia y el Programa Integral
II.
La coordinación institucional entre los órdenes de gobierno y el Sistema
III.
La armonización del marco jurídico en las entidades federativas y los
municipios
IV.
La sistematización e intercambio de información sobre violencia contra
las mujeres
V.
La investigación multidisciplinaria sobre los tipos de violencia
Asimismo, en cumplimiento a lo que establece el artículo 44 del Reglamento de la
Ley, la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional elaboró el Reglamento para el
Funcionamiento del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra las Mujeres (Reglamento del Sistema), que establece que el
Sistema Nacional tiene por objeto coordinar la conjunción de esfuerzos,
instrumentos, políticas y acciones interinstitucionales para la prevención, atención,
sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres (art. 3), lo cual es
consistente con lo que establece el Reglamento de la Ley. No obstante, El
Reglamento del Sistema establece como funciones del Sistema Nacional las
siguientes: (art. 12°)
I. Promover la ejecución de políticas públicas que se emitan en la materia;
II. Promover instrumentos de coordinación con las entidades federativas a que
se refiere la Ley;
III. Analizar las disposiciones legales en la materia y formular propuestas de
reformas o adiciones a las mismas;
51
IV. Aprobar la creación de grupos de apoyo técnico a propuesta de las
Comisiones que se establecen en el Reglamento art. 16);
V. Aprobar el programa anual de trabajo del Sistema;
VI. Conocer de los temas relacionados con la aplicación de la Ley General de
Acceso, y
VII.
Todas aquellas que encomienden la Ley y el Reglamento de la Ley
Si bien algunas de las funciones definidas en el Reglamento del Sistema son
consistentes con las estrategias prioritarias que ordena el Reglamento de la Ley, no
empatan en su totalidad. Asimismo, un tema que dificulta la coordinación que tiene
que promover el Sistema Nacional es que no se ha elaborado el programa de trabajo
a que se refiere el Reglamento del Sistema, y como se verá en el análisis a
continuación, el Programa Integral se asume por algunas personas que participan
en el Sistema Nacional, como el Programa de Trabajo.
Al respecto, los objetivos del Programa Integral tampoco son consistentes uno a
uno, con las estrategias prioritarias de atención. Con base en lo anterior, el análisis
del funcionamiento del Sistema Nacional que se presenta a continuación, se realiza
en torno a cuatro estrategias/objetivos coincidentes en la Ley General de Acceso,
su Reglamento, el Reglamento del Sistema y el Programa Integral; estos son: la
planeación en el Sistema Nacional; la coordinación institucional e interinstitucional;
la armonización del marco jurídico y la generación de información estadística sobre
el problema de violencia contra las mujeres.
En esta sección se analiza el funcionamiento del Sistema Nacional a partir de las
estrategias prioritarias que mandata el Reglamento de la Ley General de Acceso.
III.I La Planeación en el Sistema Nacional
La planeación en el Sistema Nacional está enmarcada en la primera estrategia
prioritaria que establece el Reglamento de la Ley (Planificación de las acciones
contra la violencia y el Programa Integral). Este ordenamiento no establece las
características que regirán para elaborar un programa de trabajo ni los mecanismos
52
para la planeación de las actividades a realizar en el seno del Sistema; en
entrevistas realizadas a personas que participan en el Sistema Nacional, se
identificó en la mayoría de los casos que no hay claridad sobre cuál es el programa
de trabajo que deben seguir, aunque en algunos casos respondieron que el plan de
trabajo es justamente el Programa Integral.
“No hay un plan de trabajo como tal, bueno, es el Programa Integral. La
CONAVIM diseña el programa y éste es responsabilidad de las personas que
integran el Sistema, pero en la práctica no se sabe de qué manera se van a
cumplir las líneas [de acción]”.
El Reglamento del Sistema Nacional establece las funciones de la Secretaría
Ejecutiva para calendarizar las sesiones que deben cumplirse anualmente (artículo
6°), del procedimiento para realizar las convocatorias (artículo 7°) y de la
información mínima que deben contener las actas de las sesiones realizadas
(artículo 11°). Asimismo, es atribución del Sistema Nacional elaborar el Programa
Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las
Mujeres, el cual es el mecanismo planteado en la Ley General de Acceso para
operativizar las estrategias y llevar a cabo las acciones para erradicar la violencia
en contra de las mujeres.
Con la publicación del Programa Integral se da cumplimiento a lo ordenado en la
Ley; sin embargo, ni ésta ni su Reglamento, establecen con claridad la mecánica
operativa del Programa, los mecanismos de planeación, programación y
presupuestación, y como se verá más adelante, tanto el Programa Integral como el
propio Sistema Nacional carecen de mecanismos específicamente diseñados para
instrumentar la coordinación interinstitucional y el seguimiento y monitoreo de las
acciones para contribuir al logro de los objetivos. Si bien debe destacarse que la
presente administración ha sido la primera en desarrollar un Programa Integral,
llama la atención que según percepciones de operadores(as) de las instancias que
conforman el Sistema Nacional, su elaboración no consideró su participación y lo
asumen como una iniciativa unilateral de la CONAVIM.
53
La elaboración del Programa Integral debería ser un producto de la planeación del
Sistema Nacional; debe incluir, además de las estrategias y líneas de acción que en
el caso del Programa Integral 2014-2018 se encuentran enunciadas, lo siguiente:
mecanismos para su implementación en las dependencias y organismos federales,
con metas e indicadores para evaluar los avances en la implementación para dar
cumplimiento a lo establecido en el artículo 52° del Reglamento de la Ley General
de Acceso; los mecanismos para tener una efectiva coordinación institucional; así
como lineamientos precisos sobre los mecanismos para que se asignen
presupuestos identificados expresamente para la realización de acciones que
contribuyan a la erradicación de la violencia contra las mujeres (Reglamento de la
Ley General de Acceso, art. 53).
En 2014 el Sistema Nacional aprobó el Programa Integral 2014-2018, el cual
identifica las siguientes deficiencias o debilidades17 que deberán resolverse para
garantizar los derechos humanos de las mujeres:
1. Insuficiente armonización legislativa y escasa cultura de no violencia contra
las mujeres.18
2. Violencia en contra de las mujeres en el sector educativo, laboral, sistema de
salud y comportamiento violento en contra de las mujeres en la comunidad y
seguridad ciudadana.
3. Escasos servicios de atención a mujeres y niñas víctimas de violencia.
4. Acceso limitado a la justicia para las mujeres en situación de violencia. 19
5. Limitada coordinación institucional en materia de violencia contra las
mujeres.
Como se observa, las debilidades o deficiencias en la atención del problema de
violencia contra las mujeres que se señalan en el Programa Integral no
17
El Programa Integral se refiere a éstas denominándolas falencias.
Las leyes básicas para atender el problema son la Ley General de Igualdad entre Mujeres y Hombres, y la
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. A partir de ésta última se crea el Sistema
Nacional y es la base para crear el Programa Integral.
19 Al respecto se reconoce una inadecuada procuración de justicia para mujeres en situación de violencia e
insuficientes servicios de justicia para atender a mujeres en situación de violencia.
18
54
corresponden directamente en todos los casos, con las estrategias prioritarias de
atención del Sistema mencionadas al inicio de este apartado. Asimismo, la Ley
General de Acceso establece cuatro ejes de acción para el Sistema Nacional: la
Prevención, la Atención, la Sanción y la Erradicación de la Violencia contra las
mujeres. En este sentido, el Reglamento de la Ley General de Acceso dicta que el
Sistema Nacional contará con comisiones por cada uno de los ejes de acción, “para
llevar un puntualmente el seguimiento de ellos (de los ejes de acción)”. En la
práctica, la integración de las comisiones pierde pertinencia porque aún no está
definido y aprobado un Modelo para cada uno los ejes de acción, aunque en el
Reglamento de la Ley se haga mención de lo que se entiende por Modelos (art. 2,
frac. VIII).
Cuadro. Líneas de acción, estrategias prioritarias de atención y debilidades a
resolver
La Ley General de Acceso
establece cuatro ejes de
acción y comisiones para
el Sistema Nacional:
Reglamento de la Ley
El Programa Integral
General de Acceso
identifica debilidades a
establece estrategias del
resolver:
Sistema Nacional
I. La planificación de las 1. Insuficiente armonización
I. Prevención
II. Atención
III. Sanción
IV. Erradicación
acciones contra la violencia
legislativa y escasa cultura
y el Programa Integral
de no violencia contra las
II. La coordinación institucional
entre
los
órdenes
de
gobierno y el Sistema
De la violencia contra las
mujeres
mujeres.20
2. Violencia en contra de las
mujeres
en
el
sector
III. La armonización del marco
educativo, laboral, sistema
jurídico en las entidades
de salud y comportamiento
federativas y los municipios
violento en contra de las
IV.
La sistematización e
intercambio de información
sobre violencia contra las
mujeres
V. La
mujeres en la comunidad y
seguridad ciudadana.
3. Escasos
servicios
de
atención a mujeres y niñas
investigación
víctimas de violencia.
multidisciplinaria sobre los
tipos de violencia
20
Las leyes básicas para atender el problema son la Ley General de Igualdad entre Mujeres y Hombres, y la
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. A partir de ésta última se crea el Sistema
Nacional y es la base para crear el Programa Integral.
55
4. Acceso limitado a la justicia
para
las
situación de
5. Limitada
mujeres
en
violencia.21
coordinación
institucional en materia de
violencia
contra
las
mujeres.
Lo anterior es una limitante para evaluar anualmente los Modelos, tal y como lo
señala el Reglamento de la Ley (art. 8), aunque la definición de los criterios para la
evaluación y generar un marco para su realización se insertan en la planeación del
Sistema Nacional; el análisis de los Modelos se desarrolla en el siguiente capítulo
de este diagnóstico.
La evaluación a que se hace referencia deberá tomar en cuenta:
i)
Los recursos utilizados en la ejecución de los Modelos. Si bien en el
Anexo 13 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se
determinan las erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres, no
hay un presupuesto específico etiquetado para la ejecución de los
Modelos o para fortalecer las acciones y coordinación por parte de las
comisiones del Sistema Nacional.
ii)
El estudio de factibilidad, la viabilidad y la efectividad del Modelo.
Desde la publicación de la Ley General de Acceso en 2007 y la
integración del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres, no se ha definido un Modelo
exprofeso para cada eje de atención. Actualmente, las comisiones de
Prevención y de Sanción elaboraron una propuesta de Modelo para cada
uno de esos ejes; sin embargo, no han sido aprobados por el Sistema
Nacional.
21 Al respecto se reconoce una inadecuada procuración de justicia para mujeres en situación de violencia e
insuficientes servicios de justicia para atender a mujeres en situación de violencia.
56
iii)
El cumplimiento de los procesos respectivos. El hecho de que no se
hayan elaborado y aprobado los Modelos correspondientes, se traduce
en que no existen procesos definidos ni institucionalizados.
iv)
La medición del impacto en la población beneficiaria. La medición de
los resultados e impactos de las acciones realizadas por cada comisión
del Sistema Nacional requiere de información de calidad, actualizada y
confiable. Como se verá más adelante en este diagnóstico, el Sistema
Nacional y sus comisiones no cuentan con esta información.
Adicional a lo anterior, en el supuesto de que se lograran alcanzar los objetivos de
las comisiones y las metas que en su caso se plantearan para los modelos de
Prevención, Atención y Sanción, y que su definición fuera adecuada para prevenir,
atender y sancionar la violencia contra las mujeres, automáticamente contribuiría a
su erradicación; asimismo, todas las acciones que se realizan en el marco del
Sistema Nacional tienen como finalidad la erradicación de la violencia contra las
mujeres.
Como se mencionó, el Programa Integral establece cinco objetivos para avanzar en
la erradicación de la violencia contra las mujeres, con la definición correspondiente
de 16 estrategias y 118 líneas de acción. En el siguiente cuadro se presentan de
forma sintética los objetivos, estrategias e instituciones responsables de
implementar la estrategia de acuerdo con el Programa Integral.
Cuadro 1. Objetivos, estrategias e instituciones
Objetivo
1. Fomentar la
armonización de
contenidos legislativos e
impulsar la
transformación cultural
para contribuir a la no
violencia contra las
mujeres.
57
Estrategia
1.1 Promover la
armonización legislativa
nacional con los tratados y
convenciones
internacionales,
eliminando disposiciones
discriminatorias en contra
de las mujeres
1.2 Promover la cultura
de la no violencia contra
las mujeres para fomentar
la igualdad de género.
Institución
Sistema Nacional(23)
Sistema Nacional
Objetivo
Objetivo 2. Garantizar la
prevención integral para
reducir los factores de
riesgo de la violencia
contra las mujeres y
niñas.
3. Garantizar el acceso a
los servicios de atención
integral a mujeres y niñas
víctimas de violencia.
Objetivo 4. Asegurar el
acceso a la justicia de las
mujeres mediante la
investigación efectiva,
reparación del daño y la
sanción.
58
Estrategia
1.3 Difundir a nivel
nacional los contenidos de
la Ley General de Acceso
y las acciones para su
cumplimiento
2.1 Promover la
armonización legislativa
con la normatividad
nacional e internacional
para eliminar disposiciones
discriminatorias en contra
de las mujeres.
2.2 Promover acciones
integrales de
prevención, detección y
atención oportuna de
violencia contra
las mujeres en los centros
de trabajo.
2.3 Fortalecer los
servicios para la detección
oportuna de la violencia
contra las mujeres en el
Sistema Nacional de Salud
2.4 Establecer acciones
integrales de
seguridad ciudadana para
prevenir la violencia contra
las mujeres y las niñas en
la comunidad.
3.1 Establecer servicios
integrales de atención a
mujeres
en situación de violencia
en su ciclo de vida.
3.2 Facilitar la
capacitación, inserción
laboral, el acceso a
créditos productivos y de
vivienda para contribuir al
empoderamiento de las
mujeres.
4.1 Garantizar la debida
diligencia en la
procuración de justicia
para mujeres en situación
de violencia.
4.2 Asegurar la
reparación del daño
Institución
Sistema Nacional-CDIINALI
SEP
Sistema Nacional-Sistema
Nacional DE SALUD
(SNS)
SNS
Sistema Nacional-SCT
Sistema Nacional CEAV
Sistema Nacional-SESEDATU-CDI
Sistema Nacional-SFP
CEAV
Sistema Nacional CEAV
Objetivo
5. Fortalecer la
coordinación institucional
en materia de prevención,
atención, sanción y
erradicación de la
violencia contra las
mujeres.
Estrategia
vinculados a delitos por
violencia en contra de las
mujeres.
4.3 Fortalecer los
servicios de justicia para
atender a mujeres en
situación de violencia.
5.1 Consolidar las
comisiones del Sistema
Nacional en
materia de prevención,
atención, sanción y
erradicación de
la violencia contra las
mujeres
5.2 Generar y establecer
instrumentos para
el seguimiento y
evaluación del avance en
la erradicación de la
violencia contra las
mujeres.
5.3 Generar información
y sistematizar buenas
prácticas en materia de
violencia de género para
su intercambio y difusión.
5.4 Promover esquemas
de profesionalización a
prestadores de servicios y
funcionariado público en la
atención a la violencia
contra las mujeres.
Institución
Sistema Nacional CEAV
Sistema Nacional
Sistema Nacional
Sistema Nacional
Sistema Nacional-CEAV,
INALI, CDI
Fuente. Elaboración propia a partir del Programa Integral
Del cuadro anterior se desprende que, para la mayoría de las estrategias, el Sistema
Nacional es responsable de instrumentarlas. Sin embargo, coordinar desde el
Sistema Nacional las acciones en las dependencias y organismos de la
Administración Pública en materia de prevención, atención, sanción y erradicación
enfrenta dificultades en su implementación, principalmente porque los mecanismos
de coordinación interinstitucional no están definidos, y no hay claridad sobre el papel
que se espera en concreto de las instituciones responsables de atender, dar
seguimiento, monitorear y evaluar cada una de las líneas de acción, estrategias y
objetivos del Programa.
59
En opinión de una buena parte de las personas que integran el Sistema Nacional,
que respondieron en la encuesta en línea, es necesario modificar la conformación
que tiene actualmente. Casi la mitad de las personas (46.2%) de dependencias y
organismos federales que respondieron la encuesta, consideran que el arreglo
institucional no es pertinente o es poco pertinente.
Gráfica 1. (Dependencias y organismos federales) Forma en que está concebido el Sistema Nacional y
sus comisiones de acuerdo con la normatividad
(n=13)
50.00%
45.00%
40.00%
35.00%
30.00%
25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
46.15%
38.46%
7.69%
7.69%
1
No es Pertinente
Poco Pertinente
Pertinente
Muy Pertinente
Al respecto, se pidió en la encuesta las propuestas para modificar la organización o
la integración de las comisiones. Algunas de las propuestas son las siguientes:
“Considero que el número de participantes e invitados no es el adecuado. En
primer lugar, no están todas las dependencias de la APF, las cuales tienen
obligaciones, particularmente en materia de prevención de la violencia y por
el contrario, hay muchas instituciones invitadas que no necesariamente
tendrían que estar, por ejemplo, los 40 Centros de Justicia para las Mujeres.
Respecto a las comisiones, considero que éstas deberían ser presididas por
la SEGOB, ya que esta institución tiene la responsabilidad de la seguridad
nacional y la violencia es un tema de seguridad, las secretarías técnicas
pueden seguir siendo del INMUJERES.”
“Delimitar la figura de las Comisiones e incorporar sus objetivos.”
60
“Modificaría el Reglamento de la Ley General de Acceso para determinar las
instituciones que conforman cada una de las Comisiones del Sistema
Nacional”
“Integrando otras dependencias como la Procuraduría General de Justicia,
los Tribunales, la CONAGO, a través de su representante.”
“El SN es el mecanismo por el cual debe operar el Programa Integral, que
implica acciones por instancias y por sectores (que a su vez implican
coordinación interinstitucional), pero que en su operación no se ve reflejada.
Por lo que tendría que buscarse una estructura organizativa que favoreciera
el seguimiento de cumplimiento de acciones propias e interinstitucionales,
entre las instancias integrantes del SN.”
Lo anterior contrasta con la opinión de las personas representantes de los sistemas
estatales que participan en el Sistema Nacional. En este caso, casi 96% de las
personas que respondieron la encuesta considera que la conformación actual del
Sistema Nacional es pertinente o muy pertinente.
Gráfica 2. (Entidades federativas) Opinión sobre la conformación actual de las comisiones
del Sistema
(n=24)
61
90.00%
79.17%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
16.67%
20.00%
10.00%
4.17%
0.00%
No Pertinente
Poco Pertinente
Pertinente
Muy Pertinente
Buscando entender mejor estos resultados, encontramos en entrevistas con
responsables de las Instancias de las Mujeres en las Entidades Federativas (IMEF)
que el reconocimiento sobre la conformación del Sistema Nacional se debe a que
se valora que “reúne a las dependencias y MAM [Mecanismos para el adelanto de
las Mujeres] para revisar las acciones e instrumentos, políticas que cada institución
está trabajando para prevenir, atender y sancionar”, es decir, se valora la existencia
del espacio para compartir información. Aun así, el principal reto del Sistema
Nacional se encuentra en lograr una efectiva coordinación interinstitucional.
III.II Coordinación interinstitucional
Con base en las minutas de las sesiones del Sistema Nacional se identificó que los
temas en la agenda de las sesiones en la mayoría de los casos se refieren a las
alertas de género y al reporte de actividades de cada organismo, dejando de lado
otros temas prioritarios. Asimismo, las instancias de las mujeres en las entidades
federativas consideran que la conformación del Sistema Nacional es un avance
importante, pero que todavía es un proceso en marcha que tiene que fortalecerse.
“Se ha logrado reunir a las instituciones; falta una efectiva coordinación para
lograr atención integral y concurrente. A nivel estatal aún falta concurrencia.”
62
Personas entrevistadas que colaboran en las dependencias federales integradas al
Sistema Nacional, coinciden en la necesidad de fortalecer los mecanismos de
coordinación entre las dependencias y organismos federales con el Sistema, y de
éste con las entidades federativas. Esto es fundamental para que las acciones
emprendidas se vean reflejadas en el avance de la erradicación de la violencia
contra las mujeres.
“El tema de coordinación interinstitucional es un tema que todos
cuestionamos, que nos falta para generar políticas, acciones, cumplimientos.
La dinámica es que la agenda para poder trabajar en cada sesión se define
en el INMUJERES y la CONAVIM, de acuerdo a los pendientes que se tienen,
se generan algunos acuerdos en el propio Sistema con los debates que se
generan ahí y [el seguimiento de INMUJERES] se da en esta parte, ese es el
objeto del Sistema, que haya una coordinación interinstitucional.”
La tarea de las Comisiones es en principio facilitar la implementación de políticas
públicas en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia
contra de las mujeres y la ejecución del Programa Integral. En el marco del Sistema
Nacional, la CONAVIM y el INMUJERES acordaron crear una comisión que
vinculara a éste, con el Sistema Nacional de Igualdad entre Mujeres y Hombres. En
este sentido, acertadamente se creó la Comisión de Igualdad de Género en el
Sistema Nacional con la intención de identificar objetivos comunes y evitar
duplicidades en los esfuerzos que realizan ambos órganos colegiados; así como
identificar acciones dentro del Programa de Igualdad que contribuyan al logro de los
objetivos del Sistema Nacional. Asimismo, se creó el Grupo de Trabajo Estadístico
con la participación del INEGI, el cual se comentará con mayor detalle en las
siguientes secciones.
No obstante, acciones como las anteriores se presentan de forma aislada y no
sistemática. Esto se debe a que la coordinación entre el Sistema Nacional con las
instituciones y entidades federativas que participan en él, y también con aquellas
que no tienen participación, pero cuyas acciones están relacionadas con la
ejecución del Programa Integral, se logra a través de mecanismos informales. Para
63
Cejudo (CONEVAL, 2016) este tipo de coordinación, denominado de ajuste mutuo,
se caracteriza porque no existen normas ni lineamientos que establezcan los
procedimientos a seguir; estos tienden a ser informales y se desarrollan conforme
se presentan los requerimientos de coordinación. Un ejemplo de este tipo
coordinación fue relatado en una entrevista realizada en el presente diagnóstico:
“Uno de los temas que se vieron por parte de las titulares [de los MAM] en la
primera sesión que hubo con el Secretario, ellas pedían el apoyo de la
federación para visibilizarlas en el estado y a muchas de ellas ni siquiera las
conocían los gobernadores. Se presentó este diagnóstico que fue llevado a
la CONAGO y a raíz de ahí se abre un espacio y se genera la comisión de
igualdad de género; ésta es una coordinación que se genera en el propio
sistema para poder asumir responsabilidades.”
Como se identificó, la coordinación institucional es una de las estrategias prioritarias
que debe atender el Sistema Nacional; asimismo, el hecho de que en el Programa
Integral se reconoce que la ausencia de coordinación entre las dependencias
gubernamentales es una limitante para avanzar con la celeridad necesaria en los
programas y acciones para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia
contra las mujeres, da cuenta de que el Sistema Nacional y de manera individual la
CONAVIM y el INMUJERES, están preocupadas por fortalecer la coordinación
institucional. Al respecto, el Sistema reporta algunas acciones realizadas por la
actual administración para fortalecer esta coordinación, aunque no son sistemáticas
ni orientadas al logro de los resultados del Programa Integral.
Una limitante para avanzar en los mecanismos de coordinación bajo el diseño actual
es la poca claridad sobre cuáles son las instancias responsables y los mecanismos
existentes para el seguimiento de los avances del Sistema Nacional; y de las
herramientas para el monitoreo y evaluación. La implementación de un ejercicio de
planeación participativa en el seno del Sistema Nacional, en el cual se tomen
acuerdos sobre objetivos comunes, se asignen responsabilidades, se definan los
objetivos, estrategias y acciones, se planteen metas, mecanismos de seguimiento
y se asignen presupuestos, dejaría en claro que el Programa Integral tendría que
64
ser la política pública en la que se integran todas las acciones para la erradicación
de la violencia contra las mujeres, con objetivos comunes y con presupuestos para
su ejecución.
Lo anterior, tendría que hacerse en congruencia con el ciclo presupuestario para
que las instancias responsables registren sus planteamientos y necesidades
presupuestales para ser incorporadas en el Proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federación (PPEF).
La solución de problemas complejos requiere la atención de todos los sectores de
manera coordinada, por lo que el planteamiento de implementar el Sistema Nacional
como el mecanismo para coordinar a las instituciones, órdenes de gobierno,
programas y acciones, para lograr el gran objetivo de erradicar la violencia contra
las mujeres que plantea la Ley General de Acceso es conceptualmente correcto, y
refleja la decisión de impulsar una política de Estado para lograr dicho objetivo. No
obstante, para lograr una coordinación interinstitucional efectiva en el marco del
Sistema Nacional es necesario definir la forma en que se tomarán decisiones y se
transmitirá a todos los integrantes del mismo, la información sobre los acuerdos,
compromisos, tareas y resoluciones tomadas en el seno del Sistema Nacional y sus
comisiones. Asimismo, deben existir mecanismos para integrar la información de
las acciones realizadas en la materia que permita realizar el seguimiento y
monitorear el grado de avance en el cumplimiento del Programa Integral,
suponiendo que los objetivos, estrategias y acciones de éste, marcan la agenda del
Sistema Nacional y dicha agenda es única. Lo anterior necesariamente implica
definir con claridad y precisión la forma en que se concibe la coordinación
institucional en todos sus niveles: al interior de las instituciones, entre las
instituciones y entre los órdenes de gobierno.
En la encuesta en línea algunas de las personas que participan en los niveles
federal y estatal, mencionaron lo siguiente para mejorar la coordinación
interinstitucional en el marco del Sistema:
65
“Generar mecanismos para el seguimiento puntal de los acuerdos; así como
para la elaboración de la agenda del sistema; y una colaboración más activa
de las comisiones.”
“Centrar el trabajo en las comisiones y que la labor que se realiza en el
Sistema lo refleje. Si revisan el orden del día de las sesiones del Sistema y
lo comparan con el trabajo de las Comisiones, en pocas ocasiones es
coincidente, al igual que el Programa Integral, son instrumentos que trabajan
en paralelo y no dialogan. También habrá que repartir la participación de las
instituciones en las comisiones; por ejemplo, Cultura era invitada en
Erradicación, se salió de ésta y a partir de la reforma a la Ley, con la cual ya
forma parte del Sistema, ya no participa en ninguna comisión.”
“Vencer la fragmentación y la visión de lo organizacional que existe. Cada
miembro del sistema realiza las actividades que le corresponden según sus
atribuciones sin coordinarse con las demás. Es importante diseñar un
reglamento interno de coordinación y publicarlo en el DOF, para que adquiera
la formalidad necesaria para garantizar el compromiso de los actores. En
dicho reglamento es necesario estipular las responsabilidades de cada
miembro. Por otra parte, es necesario capacitar a los y las integrantes en
perspectiva de género y socializar el funcionamiento del Sistema, dando a
conocer los motivos por los cuales interviene cada una de las instituciones.
Es importante que los miembros del sistema compartan el marco teórico que
constituye el núcleo duro de la política integral. Para facilitar la coordinación,
es importante que los programas de cada institución tengan puntos en
común, ya sea la población objetivo, sus objetivos o que compartan en ellos
la búsqueda de incidencia en las causas o efectos de este problema público
que es la violencia contra las mujeres.”
“Existencia de mecanismos de participación y coordinación entre instancias
operativas que aplican los planes y programas. Asimismo, que los acuerdos
del Sistema se transmitan de manera efectiva a los niveles operativos.”
66
“Elaborar la agenda de trabajo anual del Sistema para su desarrollo alineado
al PIPASEM.”
“Diversificar y fortalecer los canales de información y diálogo entre sus
integrantes, así como establecer los lineamientos básicos de funcionamiento
de los mecanismos de coordinación.”
“Falta articulación, se desconocen los enlaces.”
En relación con lo anterior, más de la mitad de las personas (53.9%) en las
dependencias federales que respondieron la encuesta, considera que los
lineamientos y procedimientos para fomentar la cooperación entre las y los
integrantes del Sistema Nacional son inexistentes o inadecuados.
Gráfica 3. Opinión sobre los lineamientos y procedimientos para fomentar la cooperación entre las y
los integrantes del Sistema
(n=13)
50.00%
46.15%
45.00%
40.00%
35.00%
30.77%
30.00%
23.08%
25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
1
Inexistentes
Inadecuados
Adecuados
Muy adecuados
Las opiniones antes mencionadas, coinciden con lo que prescribe la teoría en
materia de coordinación interinstitucional: enfatizar en la definición de objetivos
colectivos en donde se diseñen y definan reglas y procedimientos bien
estructurados, sobre los cuales las instancias participantes estén de acuerdo y
permitan cumplirlas. Lo anterior puede trastocar la forma en la que actualmente se
diseñan las intervenciones, para dar paso a un nuevo mecanismo en el que la
67
participación conjunta de las instancias involucradas permitirá definir no solo los
objetivos, sino también metodologías y mecanismos de articulación entre
programas. Lo anterior se traduce en la disminución del riesgo de que las acciones
sean redundantes o que se generen espacios no atendidos para erradicar el
problema.
La coordinación sustantiva, como se conoce al arreglo institucional descrito, se
traduce en una adecuada articulación entre programas, estrategias y acciones con
respecto a un objetivo común; así como en la identificación de los presupuestos,
sus asignaciones, mecanismos para la presupuestación y programación, en un
marco de rendición de cuentas.
Sin menoscabo de los avances en materia de prevención y atención de la violencia
contra las mujeres, éstos se dan en el ámbito de las acciones que se realizan en
instituciones específicas, pero no necesariamente son resultado de acciones
articuladas desde el Sistema Nacional. Al respecto, una función que el mismo
Sistema Nacional debe realizar es la generación de mecanismos y herramientas
sistematizadas para transmitir a todas las instancias y órdenes de gobierno, las
acciones y avances logrados, socializar buenas y malas prácticas, y proponer
estrategias de mejora aplicables en todos los niveles.
“Sigue habiendo una centralización de la información, pero no regresa la
información a modo de reportes de avances y tampoco se sabe que hacen
otros estados. [Conocer] el estatus de cada acuerdo bajado a los estados,
sería útil de conocer.”
“Aún no se logra tomar en cuenta las buenas prácticas en los estados y las
malas que pudieran enseñar. Nuestro papel (de las IMEF) en el sistema es
meramente informativo, sin lograr que las acciones incidan para la
coordinación entre federación y entidades federativas.”
Sobre las instancias que integran el Sistema Nacional, es necesario incluir la
participación de todas aquellas que concurren en la prevención, atención y sanción
de la violencia contra las mujeres; su concurrencia se traduciría en la erradicación
68
del problema, incluyendo las instituciones académicas y las organizaciones de la
sociedad civil. Si bien la Ley General de Acceso, reconoce el papel que en la
práctica pueden tener las OSC, sobre todo en la integración de los grupos
especializados de análisis cuando se trata de Alertas de Violencia de Género, o de
las instituciones académicas y también las OSC en la elaboración de estudios
especializados y evaluaciones de las intervenciones, no está reglamentada su
participación en torno al Sistema Nacional. Tan es así, que el Reglamento del
Sistema y el Manual Operativo de La Dirección General de Políticas Públicas de la
CONAVIM, no consideran la participación de estas instancias en el Sistema, ni
siquiera como instituciones invitadas.
Lo mismo ocurre con los congresos locales y con el orden municipal de gobierno.
Al respecto, es importante tener una voz en el Sistema Nacional que represente la
opinión de estas instancias. Una coordinación institucional efectiva, involucra la
participación de todos los actores con poder de generar cambios en el problema
identificado.
A nivel internacional se reconoce que la violencia contra las mujeres es un problema
grave de derechos humanos que tiene su raíz en la discriminación; para la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la discriminación “constituye un
impedimento al reconocimiento de todos sus derechos humanos, incluyendo el que
se respete su vida y su integridad física, psíquica y moral” (CIDH, 2007).
En este sentido, se considera la participación de los poderes legislativo y judicial en
el Sistema Nacional con el carácter de instituciones invitadas, lo cual les da derecho
a voz pero no a voto en las Sesiones que se realicen. El Poder Legislativo a través
de las Comisiones de Igualdad de Género de la Cámara de Diputados y de la
Cámara de Senadores están invitadas a las sesiones del Sistema Nacional, al igual
que la Suprema Corte de Justicia de la Nación por el Poder Judicial.
Las personas de las IMEF entrevistadas mencionaron que la información que
reciben por parte del Sistema Nacional es la que corresponde a los acuerdos
tomados relacionados con la Comisión en la que participan, pero no se comparte la
información de los acuerdos asumidos por las otras comisiones; por tratarse de una
69
política integral, la información generada en el contexto del Sistema Nacional
debería ser del conocimiento de todos los integrantes.
En este contexto, la coordinación interinstitucional en el marco del Sistema Nacional
requiere de un enfoque que permita articular estructuras y procesos de todas las
instancias que lo conforman; incluir todas las instituciones que contribuyen a lograr
el objetivo de su creación y que su funcionamiento esté normado para que la
información que se genera pueda ser transmitida entre todas las instancias. Al
respecto, recientemente el CONEVAL emitió un comunicado (Comunicado No. 11),
identificando que uno de los principales retos que enfrentará la próxima
administración es la coordinación entre los distintos órdenes de gobierno; en este
sentido, una de las primeras tareas que deberá buscar la nueva administración en
lo que respecta a la erradicación de la violencia contra las mujeres, será definir y
afinar los mecanismos de coordinación entre las instancias que participan en el
Sistema Nacional.
III.III La armonización del marco jurídico en las entidades federativas y los
municipios
En 2017 el Programa de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de
Género a cargo del Instituto Nacional de las Mujeres (PFTPG), reportó en su Matriz
de Indicadores de Resultados que el índice de avance en la armonización legislativa
por entidad federativa con respecto a la legislación federal fue de 69.4%; este índice
considera la armonización de leyes en materia de igualdad, violencia contra las
mujeres, discriminación y trata de personas, así como sus reglamentos. Asimismo,
registra que el porcentaje de gobiernos estatales y municipales que incorporan
perspectiva de género en los instrumentos de planeación para implementar la
política en materia de igualdad entre mujeres y hombres es el 8.8% de los gobiernos
(24 entidades federativas y 195 municipios).
La publicación de la Ley General de Acceso ha sido replicada en el ámbito de las
treintaidós entidades federativas y en la mayoría de ellas se han hecho
modificaciones en los códigos penales, civiles o familiares para armonizarlos con el
70
marco federal y con los instrumentos internacionales en materia de violencia contra
las mujeres. Asimismo, el Sistema Nacional reporta en los avances del Programa
Integral que “la publicación de la Ley General de Víctimas coloca en un nivel
superior la protección de las mujeres víctimas de violencia sexual, garantizando el
acceso a los servicios de anticoncepción de emergencia y de interrupción voluntaria
del embarazo en los casos permitidos la Ley”, entre otros avances para alinear la
legislación nacional y de las entidades federativas con los tratados, convenciones y
acuerdos internacionales.
Muchos de los avances que registra el Sistema en materia de armonización
legislativa, se deben a que fue posible elaborar 32 agendas legislativas de las
entidades federativas en materia civil y penal, que tienen el objetivo de reformar,
adicionar o derogar preceptos que transgreden los derechos y las libertades
fundamentales de las mujeres. En este marco, el INMUJERES reportó que “ha
incidido para que los congresos locales garanticen los derechos humanos de las
mujeres, mediante la reforma, adición o derogación de 303 normas en sus códigos
penales y 151 en sus códigos civiles y familiares, armonizándolos con el marco
federal e instrumentos internacionales en esta materia.”
Algunas opiniones de las personas que respondieron la encuesta en línea, coincide
al mencionar que el principal resultado logrado por el Sistema Nacional es el avance
en la armonización legislativa en la materia, aunque no es posible identificar si la
armonización alcanzada es resultados de las acciones del Sistema Nacional o del
Programa de Transversalización del INMUJERES:
“El impulso en la búsqueda de la armonización en cuanto a la legislación
correspondiente para la oportuna atención a fin de erradicar la violencia en
contra de las mujeres y las niñas.”
“El avance legislativo, la atención a las mujeres víctimas de violencia y la
sanción que hay para la reparación del daño.”
71
“La firma del convenio que se realizó con las entidades federativas para
realizar acciones para el empoderamiento de las mujeres y la lucha contra la
discriminación por razones de género.”
“Avances en la armonización legislativa acorde con los estándares
internacionales de protección de los derechos humanos de las mujeres, el
funcionamiento de los mecanismos para el adelanto de las mujeres en las
entidades federativas.”
En la encuesta se pidió calificar en una escala de 1 a 5 (1 siendo el más bajo y 5 el
más alto) ¿En qué medida se han cumplido los objetivos del Programa Integral? La
armonización legislativa tuvo en promedio una calificación de 3.1 para las personas
de dependencias federales que respondieron, siendo la calificación más alta en
relación con el resto de los objetivos; y tuvo una calificación de 3.7 para las personas
en las entidades federativas que respondieron la encuesta.
Gráfica 4. Calificación de las dependencias federales sobre el cumplimiento de objetivos del Programa
Integral
(n=13)
Fortalecer la coordinación institucional en materia
de prevención, atención, sanción y erradicación de
la violencia contra las mujeres
Asegurar el acceso a la justicia de las mujeres
mediante la investigación efectiva, reparación del
daño y sanción
2.62
2.15
Garantizar el acceso a los servicios de atención
integral a mujeres y niñas víctimas de violencia
3
Garantizar la prevención integral para reducir los
factores de riesgo de la violencia contra las mujeres
y las niñas
Fomentar la armonización de contenidos legislativos
e impulsar latransformación cultural para contribuir
a la no violencia contra las mujeres
2.62
3.15
0
72
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
Gráfica 5. Calificación en las entidades federativas sobre el cumplimiento de objetivos del Programa
Integral
(n=24)
Fortalecer la coordinación institucional en
materia de prevención, atención, sanción y
erradicación de la violencia contra las mujeres
3.79
Asegurar el acceso a la justicia de las mujeres
mediante la investigación efectiva, reparación del
daño y sanción
3.04
Garantizar el acceso a los servicios de atención
integral a mujeres y niñas víctimas de violencia
3.71
Garantizar la prevención integral para reducir los
factores de riesgo de la violencia contra las
mujeres y las niñas
3.5
Fomentar la armonización de contenidos
legislativos e impulsar latransformación cultural
para contribuir a la no violencia contra las…
3.71
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
Sin embargo, al preguntar a qué se deben los principales resultados logrados por el
Sistema Nacional, el 72.7% de las personas adscritas a dependencias federales
respondió que se debe a los esfuerzos individuales de cada dependencia, contra
27.3% que respondió que es por la coordinación entre dependencias.
73
Gráfica 6. Los resultados logrados por el Sistema se deben principalmente a
(n=13)
80.00%
72.73%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
27.27%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
La coordinación entre dependencias
Los esfuerzos individuales de cada
dependencia
Lo anterior si bien refleja la opinión sobre la coordinación interinstitucional, también
aporta una visión de que la implementación de la perspectiva de género y de las
acciones orientadas a prevenir, atender sancionar y erradicar la violencia contra las
mujeres, es atendida de forma individual, con el riesgo de que en la práctica los
preceptos normativos respondan a interpretaciones diferenciadas.
La revisión y actualización de la legislación en la materia debe ser una tarea
permanente. Al respecto, la sociedad civil organizada ha tenido un rol fundamental
en el reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres; sin embargo, no
está regulada su participación en el marco de actuación del Sistema Nacional. Ni la
Ley General de Acceso ni su Reglamento; y tampoco el Reglamento del Sistema,
esclarecen cuáles son los canales de participación de las organizaciones de la
sociedad civil, no obstante que son éstas las que en todos los casos, han impulsado
las alertas de género.
En la encuesta en línea, las respondientes mencionaron lo siguiente respecto de la
importancia del Sistema Nacional:
“Que poco tiene que ver con lo que se trabaja en los Estados y mucho menos
en los Municipios. Nosotras somos parte del Sistema Estatal para Atender,
74
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en el Estado
de… y es poco o casi nada lo que se menciona del trabajo que hace el
Gobierno Federal y nunca se contrastan cifras, datos o información del
Sistema Nacional con el Estatal y las Coordinaciones o Sistemas Municipales
están muy distanciados y mal informados de lo que sucede en el ámbito
federal.”
Sobre los principales resultados del Sistema Nacional respondieron:
“La existencia de un Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres 2014-2018, con carácter de
fortalecimiento de una política nacional, sin embargo esta política no fue
vinculante con las políticas estatales y mucho menos con las municipales. No
se socializó si hubo evaluación o no, de acuerdo a los indicadores
planteados.”
Se preguntó a los organismos de derechos humanos, OSC y académicas, cuáles
son los grandes rezagos y retos del Sistema Nacional; algunas de las respuestas
son:
“La armonización de las reformas legislativas en los estados y municipios.
Que se logre que cada Estado y Municipio tengan contextualizados sus
programas propios y vinculantes a una política nacional. La falta de
coordinación institucional para el fortalecimiento de la política nacional que
tenga ese carácter de integralidad y que llegue a todas las comunidades del
país (rurales, indígenas, afrodescendientes).”
“Reglamentar, trabajar de manera coordinada con las instancias estatales
que son las encargadas de esta problemática.”
Asimismo, la legislación debe ser clara con respecto a lo que se entiende por el
modelo integral para la prevención, atención, sancióny erradicación de la violencia
contra las mujeres; y cada uno de los modelos individuales. Si bien el artículo 2°
fracción VIII de la Ley General de Acceso señala que “los Modelos son las medidas,
programas, directrices, mecanismos y procedimientos que implementen los Ejes de
75
Acción”, y como tales puede inferirse que corresponden a lo establecido en el
Programa Integral, no hay una definición de los mismos.
III.IV La sistematización e intercambio de información sobre violencia contra
las mujeres
El artículo 44 de la Ley General de Acceso establece la integración del Banco
Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres
(BANAVIM); en la actualidad su administración está a cargo de la Subsecretaría de
Derechos Humanos. Se compone de la información proporcionada por los miembros
del Sistema Nacional y las instituciones de gobierno de las entidades federativas;
se alimenta de la información que ingresan dichas instancias sobre los casos de
violencia contra las mujeres atendidos o identificados en el ejercicio de las
atribuciones que corresponda en cada caso, con el propósito de generar reportes
estadísticos que permitan realizar acciones de prevención y erradicación de la
violencia contra las mujeres.
El objetivo general del BANAVIM es “administrar la información procesada de las
instancias involucradas en la atención, prevención, sanción y erradicación de la
violencia en contra las mujeres, con el fin de instrumentar políticas desde la
perspectiva de género y de derechos humanos”. Sin embargo, todavía no se logra
el ambicioso objetivo de contar con registros de todos los casos de violencia contra
las mujeres denunciados o identificados en el territorio nacional, principalmente por
dos razones: en primer lugar, porque no se ha consolidado el diseño del expediente
único digital para los casos de violencia de género, y en segundo lugar porque son
pocos los casos en que las instancias municipales de las mujeres registran en el
BANAVIM los casos identificados.
El CONEVAL marca como una de las lecciones aprendidas que “para lograr una
estrategia de coordinación efectiva se requiere de información oportuna y que sea
utilizada para tomar decisiones sobre el diseño y operación” de las intervenciones
(CONEVAL, 2018). En la encuesta realizada a las IMEF se preguntó sobre los
avances en la integración de información estadística sobre violencia contra las
76
mujeres en las entidades federativas; se obtuvieron respuestas contrastantes, ya
que en algunos casos reconocen pocos o nulos avances y en otros, mencionan la
creación de bancos de información estatales integrados.
“Pocos o nulos avances. En esta nueva administración se está poniendo
énfasis en la necesidad e importancia de generar estadísticas y datos
desagregados para conocer la situación real de la entidad.”
“No existe metodología ni un sistema integral de información en el Estado.”
“En nuestro estado existe un avance importante en el llenado de la base de
datos a través del BANAVIM Y BACOLVIM, al ser referente nacional en la
administración del banco de datos siendo la primera entidad en integrar
información de las Mujeres en prisión y la primera en registrar los casos sobre
homicidios y feminicidios.”
“Grandes avances, se ha logrado instalar un Banco Estatal de Datos Sobre
Violencia contra las Mujeres y un órgano desconcentrado especializado para
ello.”
“Grandes avances en esta materia al integrarse el BANAVIM y el BAESVIM
como herramientas torales para la generación estadística.”
“Cada vez hay más información y datos estadísticos para poder tomar
decisiones precisas, pero es necesario seguir generando más información al
respecto.”
De manera general, las respuestas de las personas en las IMEF muestran que
existe preocupación y se busca atender la necesidad de generar información
estadística sobre el problema, pero los avances al respecto en absoluto son
homogéneos entre las entidades federativas, lo que da cuenta de que no existe una
estrategia integral al respecto que, de conformidad con el mandato de la Ley
General de Acceso y su reglamento, corresponde coordinar al Sistema Nacional
En la encuesta dirigida a las personas de las dependencias y organismos federales
que participan en el Sistema Nacional, se preguntó sobre los avances en la
77
integración de información estadística sobre violencia contra las mujeres al interior
de las dependencias donde colaboran. En este caso, las respuestas de las personas
participantes son el sentido de que se están realizando esfuerzos y se ha avanzado
en la integración de información, mencionaron la existencia de sistemas
informáticos propios de las instituciones, pero ninguna de las respuestas mencionó
la existencia del BANAVIM; una respuesta fue que no se cuenta con ningún avance.
“En realidad no hay avances, pese a que en 2016 se realizó un estudio con
enfoque de género sobre el diseño y la gestión institucional de los registros
administrativos de las unidades [administrativas] que brindan servicios a
personas en situación de víctimas, el cual arrojó varias recomendaciones
para mejorar la inadecuada gestión de la información que se genera en las
áreas sustantivas de la [institución]; estas recomendaciones no han sido
consideradas en su totalidad.”
“En la dependencia se realizan acciones para el cumplimiento del programa,
con base en nuestro ámbito de competencia.”
“Se están realizando esfuerzos para contar con datos estadísticos en el
tema.”
“Se tiene mayor sensibilización del personal a través de campañas y acciones
afirmativas que se han desarrollado al interior, no obstante, queda pendiente
el procesamiento e integración de datos estadísticos.”
“Son avanzados, al interior [de la institución] se coadyuva por ejemplo al
diseño y realización de la ENDIREH.”
“Se cuenta con un sistema informático integral.”
Como se mencionó, las respuestas anteriores corresponden a personas que
colaboran en algunas de las dependencias que integran el Sistema Nacional, y
cuyos avances en la integración de información son heterogéneos. En este sentido,
es necesario establecer una estrategia al interior del Sistema Nacional, para
impulsar la generación de información estadística y las instancias participantes
cuenten con información confiable y de calidad, que contribuya a enriquecer las
78
discusiones y acuerdos que se toman al interior del mismo, y para la toma de
decisiones informada.
La generación de información estadística oportuna y confiable, es indispensable
para que en el marco del Sistema Nacional se definan las acciones y mecanismos
para hacer el seguimiento y monitorear los avances para la erradicación de la
violencia contra las mujeres. En este sentido, la falta de información es una limitante
para evaluar los efectos, resultados e impactos que se derivan de la conformación
del Sistema Nacional, y de su estrategia operativa: el Programa Integral.
De acuerdo con la información proporcionada por el Sistema Nacional, “el Estado
mexicano reconoce la importancia de contar con información completa, oportuna y
suficiente para prevenir y atender la violencia en contra de las mujeres en el país”.
En este sentido, en un esfuerzo emprendido por la CONAVIM conjuntamente con el
INMUJERES y el INEGI, han realizado en el marco del Sistema Nacional acciones
coordinadas para contar con más y mejor información estadística en la materia.
En este sentido, la CONAVIM y el INMUJERES coordinan el grupo de Trabajo
Estadístico que tiene como objetivo definir un Formato Único. Lo anterior se logrará,
de acuerdo con la información del Sistema Nacional, mediante la vinculación con el
Sistema de Estadística y Geografía, a través de su Comité Técnico Especializado
de Información con Perspectiva de Género. Además de estas dos instituciones, el
Grupo de Trabajo Estadístico está conformado por: INEGI, Secretariado Ejecutivo,
la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos
Mexicanos, la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, la Cuarta
Visitaduría General de la CNDH, el Centro Nacional de Información del Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Fevimtra, Dirección General
de Estrategias para la Atención de Derechos Humanos de la Segob y ONU Mujeres.
79
80
Capítulo IV. Análisis de los avances y tareas pendientes en el
Sistema Nacional
Como se ha mencionado anteriormente, la Ley General de Acceso establece en su
artículo 35 que el objeto del Sistema Nacional es la conjunción de esfuerzos,
instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención,
atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.
En tanto que la Ley General de Acceso prevé como instrumentos principales al
Sistema Nacional, al Programa Integral, al BANAVIM, el Monitoreo de la violencia
contra las mujeres y las alertas de violencia de género. En el presenta apartado se
identifican algunos elementos que dan cuenta sobre los avances alcanzados y los
retos que prospectivamente se tienen.
IV.I De la operación del Sistema Nacional
La Ley General de Acceso y el establecimiento del Sistema Nacional representa un
avance significativo en la búsqueda de la erradicación de la violencia contra las
mujeres a través de la consideración de sus dimensiones básicas, a saber, la
prevención, la atención y la sanción de la misma. En este sentido, las acciones del
Sistema Nacional en todas las etapas de su implementación deben orientarse a
identificar los avances para erradicar en última instancia la violencia contra las
mujeres. Existe un avance en el andamiaje normativo y programático, a propósito
de generar diversas capacidades de respuesta en los que se enfrentan grandes
desafíos, entre ellos, los vacíos que amenazan su funcionamiento y esto se
relaciona con la falta de presupuestos específicos para la coordinación en sus
diferentes esferas: planeación, ejecución en materia de prevención (primaria,
secundaria y terciaria), el seguimiento y la evaluación de las acciones.
A decir de las Instancias de Mujeres en las entidades federativas, IMEF, uno de los
resultados del Sistema Nacional es el de mandatar un mecanismo de coordinación
que se instrumenta en los estados. La naturaleza federal de este mecanismo
favorece la aplicación en el orden estatal; uno de los aciertos derivados de la
81
operación del Sistema Nacional es la organización de las dependencias por
comisiones.
Por otro lado, a lo interno de las comisiones se dan varias situaciones que limitan
su funcionamiento, entre ellas, la rotación de las y los enlaces, el conocimiento del
tema, sensibilidad y capacidad en la toma de decisiones.
Las IMEF, como Secretarías técnicas de los Sistemas estatales, en general,
mencionan en las entrevistas que el mandato de la Ley y los acuerdos federales
para reunir a las dependencias estatales les favorece mucho, de otra manera sería
muy difícil su posicionamiento frente a los gobiernos estatales para los temas
relacionados con la violencia contra las mujeres.
Como limitación al posicionamiento alcanzado e influencia deseable de las
secretarías técnicas es que su participación se reduce a la recopilación de informes
referentes a las distintas comisiones. Hace falta avanzar en la coordinación entre
federación y entidades federativas.
Se han hecho esfuerzos importantes para que en la Comisión de Prevención se
homologuen criterios para el diseño de algunas campañas de comunicación social.
Desde el ámbito académico, las personas consultadas señalan que uno de los
problemas más grandes en materia de erradicación de la violencia contra las
mujeres lo constituye la cultura de las instituciones y de la administración pública:
[la cultura de las instituciones…] es una visión local y cada quien ve solo por lo suyo
y no hay una visión estratégica de la política que sea más amplia, se piensa mucho
desde la lógica y modelos de gestión donde los procesos definen la atención y no
desde una visión de resultados que debería estar desde el principio, entonces solo
reportan números sin ver los resultados reales en la disminución de la violencia;
creo que esa visión no ha sido adoptada por el orden federal aun con tanta
capacitación que se ha hecho, es el gran problema (falta de recursos, compromiso,
y visión estratégica)
82
Falta de compromiso; se entiende como una cabeza que decide sobre lo que deben
hacer los demás, desde una visión vertical que debería ser más horizontal y desde
una visión clara del problema también desde sus competencias y atribuciones, que
hubiera propuestas comunes claras y seguir construyendo esta visión estratégica
que mencioné antes, se deja solo al INMUJERES y la coordinación solo se convierte
en un vínculo vertical
A decir de las Organizaciones de la sociedad civil, la política pública generada hasta
el momento, si bien es un enorme avance debido a la progresiva definición de los
marcos de la actuación pública, aún no logra poner en el centro las necesidades de
las mujeres debido a falta de respuesta para bajar los índices de homicidios dolosos
de mujeres, desaparición forzada de mujeres y tampoco ha dado respuesta a la
necesidad de protección de defensoras que se dedican a acompañar a las mujeres
víctimas de cualquier tipo de violencia, lo cual se expresa en una serie de vacíos y
confusiones al no contar con indicadores de resultados en las materias antes
mencionadas.
Si bien existe una serie de programas que se rigen bajo una normatividad, las
dependencias gubernamentales no han considerado las buenas prácticas y
experiencia desarrollada por algunas organizaciones de la sociedad civil en cuanto
a la atención de la violencia y la prevención de los asesinatos de mujeres por
razones de género en diferentes ámbitos como el familiar y cuando se encuentran
en situaciones de extremo riesgo relacionados con el crimen organizado.
Es de señalar que las declaratorias de las alertas de violencia de género
representan
un
reflejo
de
las
limitaciones
en
cuanto
a
capacidades
gubernamentales y sociales para detener y en su caso, erradicar la violencia contra
las mujeres. Aunque no es un propósito de este diagnóstico estudiar a fondo la
naturaleza de las alertas de violencia de género, es importante analizar de qué
manera el Sistema Nacional va a darles seguimiento, toda vez que, a decir de
algunas de las personas entrevistadas, en el último año, este punto ha sido el
principal a considerar en la agenda del Sistema Nacional.
83
En virtud de que las Alertas de violencia de género fueron diseñadas como una
acción urgente para atender el feminicidio, no ha sido posible referir resultados de
estas acciones desde la perspectiva de lo urgente, colocando para ello los recursos
necesarios de manera clara toda vez que en la mayoría de los municipios no hay
condiciones para dar respuesta expedita y apropiada. Los Sistemas municipales no
funcionan si es que existen, por lo cual los gobiernos estatales tendrían que tener
una acción más clara y planificada, lo cual, a decir por las personas informantes, no
sucede; no hay protocolos, no saben lo que deben hacer, no están organizados en
realidad y no hay recursos; se quieren asumir compromisos prácticamente sin
recursos ni claridad de acciones, no hay preparación para hacerlo. La declaración
de la alerta de violencia de género deberá partir de un protocolo en donde cada
actor sepa que le toca, eso no existe entonces desde ahí podría ser una buena
estrategia.
IV.II De la ejecución del Programa Integral
De acuerdo con el Reglamento de la Ley General de Acceso el Sistema Nacional
dará seguimiento a los compromisos asumidos por las dependencias que lo
conforman. A continuación, se analizan los principales avances de los objetivos de
Programa Integral identificados por el Sistema Nacional. Cabe mencionar que estos
avances son una parte de los que las dependencias y entidades de la
Administración
Pública
Federal
reportan
al
Sistema
Nacional,
pero
no
necesariamente son monitoreados por éste.
Objetivo 1. Fomentar la armonización de contenidos legislativos e impulsar la
transformación cultural para contribuir a la no violencia contra las mujeres.
El Sistema Nacional reporta que, durante la presente administración, a través del
INMUJERES se reforzaron los acuerdos legislativos para concretar las reformas
necesarias para la armonización de los marcos normativos en el país que
reconozcan los derechos humanos de las mujeres. Con esto, se logró definir 32
agendas legislativas en materia civil y penal.
84
-
Desde 2014 y hasta el primer trimestre de 2018 se hicieron reformas,
adiciones o se derogaron 303 normas en los códigos penales de las
entidades federativas y 151 en sus códigos civiles o familiares,
armonizándolos con el marco federal e instrumentos internacionales en
materia de violencia contra las mujeres.
-
La publicación de la Ley General de Víctimas coloca en un nivel superior la
protección de las mujeres víctimas de violencia sexual, garantizando el
acceso a los servicios de anticoncepción de emergencia y de interrupción
voluntaria del embarazo en los casos permitidos por la dicha Ley. Asimismo,
se modificó la Norma Oficial Mexicana NOM-046SSA2-2005, sobre violencia
familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención,
con lo que se armonizo esta NOM con los criterios de la Ley General de
Víctima y asegurar su atención inmediata sin que tenga mediar una orden
judicial para ello. Derivado de lo anterior, reporta el Sistema Nacional que se
ampliaron las actividades de capacitación dirigidas al personal médico y de
enfermería para la atención de la violencia sexual. Entre 2013 y 2017, se
realizaron 103 talleres a los que asistieron 2,523 enfermeras(os) y 51 talleres
de especialidad para garantizar los servicios de interrupción voluntaria del
embarazo con la asistencia de 1,167 médicas(os).
-
Para prevenir la violencia obstétrica entre 2015 y 2017 se realizaron 871
talleres de capacitación para la promoción del buen trato para la atención del
embarazo en 24 entidades federativas con la participación de 16,152
médicas y médicos.
-
Se han impulsado mecanismos de coordinación a través de la Secretaría
Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y
Adolescentes, para armonizar ordenamientos jurídicos en todas las
entidades federativas que prohíban el matrimonio de personas menores de
18 años. Al mes de diciembre de 2017, los códigos civiles o familiares de las
32 entidades federativas habían establecido los 18 años como edad mínima
para contraer matrimonio.
85
-
Para impulsar la transformación cultural para erradicar la violencia contra las
mujeres, el Programa de Derechos Humanos de la Secretaría de la Defensa
Nacional contempla entre sus objetivos la igualdad sustantiva entre mujeres
y hombres, y en el Código de Conducta de esta dependencia se definen entre
sus valores el respeto a los derechos humanos, la igualdad y no
discriminación, y cumplir sus funciones con perspectiva de género,
atendiendo los principios de igualdad y no discriminación, de la que se
desprende una serie de acciones que se han implementado al interior de las
fuerzas armadas en materia de capacitación, adecuación de instalaciones y
difusión, entre otras.
-
En 2016 se llevó a cabo la primera sesión abierta del Sistema Nacional de
Igualdad entre Mujeres y Hombres, en la que el Presidente instruyó lo
siguiente: certificación laboral en igualdad y no discriminación; prevención,
atención y sanción del acoso sexual y hostigamiento sexual; incorporación
de la perspectiva de género en los programas y sus reglas de operación
(ROP) y; sobre el diseño e implementación de nuevas acciones afirmativas
para revertir las desventajas de las mujeres y las niñas, a las cuales se da
seguimiento y son reportadas en el SNIMH. De estas instrucciones se derivó
una serie de acciones que se han implementado en distintos ámbitos de los
tres órdenes de gobierno.
Objetivo 2. Garantizar la prevención integral para reducir los factores de riesgo de
la violencia contra las mujeres y niñas.
En materia de prevención el Sistema Nacional identificó los siguientes logros y
acciones para disminuir la violencia contra las mujeres:
-
En 2015 se presentó la Estrategia Nacional de Prevención del Embarazo en
Adolescentes, coordinada por el Consejo Nacional de Población y la
Secretaría Técnica del Sistema Nacional a cargo del INMUJERES.
-
La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas impulsa
acciones para garantizar la igualdad de género en la población indígena, de
la que se desprende una serie de acciones realizadas.
86
-
Desde 2013 se implementó el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud
Reproductiva de la Secretaría de Salud; a través de éste, se implementó el
Programa de Prevención y Atención de la Violencia Familiar y de Género,
cuyo objetivo principal es incrementar la cobertura de detección de la
violencia contra las mujeres en el país.
-
A través del Programa Proequidad, el IMUJERES ha apoyado entre 2013 y
2017 a 594 organizaciones de la sociedad civil (OSC) para la ejecución de
proyectos para la prevención de la violencia.
-
En 2015 se emitió la Norma Mexicana NMX-R-025-SCFI-2015 en Igualdad
Laboral y No Discriminación. A la fecha se han certificado en esta Norma de
trabajo 295 centros de trabajo, la mayoría de ellos públicos.
Las anteriores, entre otras acciones realizadas en el marco de las funciones
encomendadas a dependencias y organismos de la Administración Pública Federal.
Objetivo 3. Garantizar el acceso a los servicios de atención integral a mujeres y
niñas víctimas de violencia.
En la presente administración las principales acciones para garantizar el acceso a
una atención integral de las mujeres y niñas víctimas de violencia, reportadas al
Sistema Nacional son las siguientes:
-
Desde 2013 la Secretaría de Salud implementa, a través del Centro Nacional
de Equidad de Género y Salud Reproductiva, el Programa de Prevención y
Atención de la Violencia Familiar.
-
A través del INDESOL, la CONAVIM y el Sistema Nacional de Seguridad
Pública se han canalizado más de 250 millones de pesos a 24 entidades
federativas, para la creación o fortalecimiento de los Centros de Justicia para
las Mujeres (CJM), con lo que sean abierto 33 nuevos CJM durante esta
administración.
-
Impulso y apoyo a los Centros de Atención Externa a través del INDESOL.
Actualmente hay 290 unidades de atención fija y móviles operadas
directamente por el Programa y 53 que corresponden a otras instancias que
87
son apoyadas por esta dependencia. En estos Centros se da apoyo
psicológico, jurídico y de trabajo social, a las mujeres víctimas de violencia.
-
A través de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
se implementó la modalidad de Casas de la Mujer Indígena (CAMI), que tiene
el propósito de dar respuesta a la demanda de las mujeres indígenas en
materia de salud sexual y reproductiva. Actualmente hay 32 CAMI a nivel
nacional.
-
La SEDATU implementó la Estrategia Ciudad de las Mujeres que basa sus
acciones en tres enfoques fundamentales: género, derechos humanos e
interculturalidad. También esta dependencia impulsó una política nacional de
vivienda denominada Cuarto Rosa, que tiene como propósito construir un
espacio adicional en las viviendas para abatir el hacinamiento, que se
reconoce como una de las principales causas de la violencia intrafamiliar.
-
El Gobierno de la República creó el Protocolo de Atención Consular para
Personas Víctimas de Violencia basada en el Género.
Objetivo 4. Asegurar el acceso a la justicia de las mujeres mediante la investigación
efectiva, reparación del daño y la sanción.
Las acciones que las dependencias y entidades de la administración pública federal,
así como los acuerdos que en esta materia han suscrito las entidades federativas
son los siguientes:
-
El Gobierno de la República apoya las acciones impulsadas por la
Conferencia Nacional de Procuración de Justicia. En este marco, las y los
procuradores de justicia que forman parte de la Conferencia, se
comprometieron a impulsar y fortalecer los CJM en sus entidades federativas;
elaborar proyectos de política pública nacional en materia de procuración de
justicia con perspectiva de género; lograr un acercamiento con el poder
judicial para la instrumentación de cursos en materia de violencia contra las
mujeres y atención de las víctimas con perspectiva de género. Se publicó el
Protocolo para Atender la Violencia Política contra las Mujeres; las
88
procuradurías y fiscalías que analizarían la pertinencia y viabilidad de
homologar dicho protocolo en las entidades federativas.
-
En materia de alertas de género y medidas de protección, en 2016 las y los
procuradores y fiscales generales acordaron reforzar los esquemas para la
recolección de datos sobre delitos cometidos en contra de mujeres y niñas,
impulsar la homologación de los elementos del tipo penal de feminicidio,
facilitar los protocolos de atención que actualmente tienen para la atención
de mujeres víctimas de violencia de género, emitir de forma expedita órdenes
de protección a las mujeres en situación de violencia y privilegiar la creación
de áreas especializadas de investigación de feminicidios.
-
Atender las recomendaciones de la CEDAW para que la Conferencia
Nacional de Procuración de Justicia informe las acciones que las
procuradurías de justicia y fiscalías generales han implementado en sus
dependencias en materia de protección y respeto de los derechos humanos.
-
La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
establece dos mecanismos para operatividad de los derechos considerados
en la misma: la creación del Sistema Nacional y la Alerta de Violencia de
Género (AVGM). Sobre este último, resalta la participación de las OSC y
académicas expertas en la materia. Los procedimientos definidos para la
atención de las AVGM, ha promovido 44 medidas de atención, considerando
la recurrencia de distintos actos de violencia contra las mujeres se identifican
en 20 de las 27 entidades federativas que han tenido un proceso de alerta.
-
En el marco del Sistema Nacional se integró un grupo de trabajo coordinado
por la CONAVIM y el INMUJERES, y con la participación del INEGI para
fortalecer la información de corte estadístico y georreferenciado con que se
cuenta para focalizar las acciones orientadas a reducir la violencia contra las
mujeres. Así, se definirá un formato único y mediante la vinculación con el
Comité Técnico Especializado de Información con Perspectiva de Género y
el resto de instancias que participan en el grupo de trabajo, se busca generar
información necesaria sobre los delitos, víctimas y presuntos agresores
responsables de delitos contra las mujeres.
89
Objetivo 5. Fortalecer la coordinación institucional en materia de prevención,
atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.
La ausencia de coordinación entre las dependencias gubernamentales es una
limitante para avanzar con la celeridad necesaria en los programas y acciones para
prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. En este
sentido, el Sistema Nacional registra las siguientes acciones implementadas para
fortalecer esta coordinación:
-
La CONAVIM y el INMUJERES acordaron la creación de una Comisión de
Vinculación entre el Sistema Nacional para la Prevención, Atención, Sanción
y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y el Sistema Nacional para
la Igualdad entre Mujeres y Hombres con la intención de identificar objetivos
comunes, y evitar duplicidades en los esfuerzos que realizan; así como
identificar acciones dentro del Programa de Igualdad que contribuyan al logro
de los objetivos del Sistema Nacional.
-
Se diseñó un mapa para identificar a nivel nacional los servicios ofrecidos por
distintas instancias en materia de atención a la violencia contra las mujeres.
IV.III Del BANAVIM
Este mecanismo cuenta como un gran avance al haber resuelto aspectos operativos
en términos del desarrollo tecnológico, lo cual resulta relevante por las
complejidades que reviste instrumentar un dispositivo para la transmisión e
intercambio de datos a nivel interinstitucional e intergubernamental. Si bien aún se
tienen grandes desafíos, lo cierto es que al generar experiencia operativa funcional
se cuenta con las referencias sobre las que se pueden establecer estrategias de
coordinación y colaboración que eventualmente permitan contar con una base
referencial sobre el estado que guarda la prestación de servicios institucionales a
las mujeres en situación de violencia.
Los retos que se desprenden en términos generales para este mecanismo estriban
en la consolidación de un marco metodológico robusto orientado a garantizar la
90
episteme del dato, es decir, que por la participación multilateral de diversas
instancias se debe contar con un consenso de corte conceptual y metodológico para
uniformar la cuantificación y caracterización de los servicios con el propósito de
asegurar la consistencia de las cifras, la comparabilidad y la generación de
proyecciones.
Es una valiosa oportunidad contar con el compromiso, al menos a nivel formal, de
las instancias que conforman el Sistema Nacional para alimentar un sistema
nacional de información sobre casos y contextos de violencias contra las mujeres.
Mismo que debe traducirse en la conformación de cuadros técnicos de carácter
permanente para la gestión de la información en cada una de las instancias
aportantes, a sabiendas de los beneficios que en términos de política pública reditúa
contar con información confiable, actualizada para la toma de decisiones a nivel
operativo y estratégico.
Si bien es cierto que conforme los resultados de la aplicación de los instrumentos
del presente diagnóstico no se tiene en términos generales una valoración positiva
de este mecanismo, también es cierto que el diseño institucional no es casual. El
haber asentado en la Ley General de Acceso como una prioridad de política pública,
contar con este mecanismo da cuenta de la urgente necesidad de generar los
insumos para conmensurar las necesidades prácticas y estratégicas no sólo de las
mujeres en cuanto a la atención de las violencias que enfrentan, sino además
aquellas que atañen a las entidades federativas y a las dependencias federales para
la adecuada prevención y atención de la violencia contra las mujeres.
91
Capítulo V. Conclusiones y recomendaciones
V.I Conclusiones
La violencia contra las mujeres es uno de los problemas más complejos que el
conjunto de las instituciones del Estado han enfrentado en las últimas décadas. En
México, la persistencia de la violencia contra las mujeres por razones de género, e
incluso su agravamiento en algunas zonas del país, es una de las realidades más
preocupantes para todos los niveles de gobierno y la sociedad en su conjunto. Esta
violencia es el ejercicio abusivo de poder de un sexo sobre otro y tiene como base
las desigualdades en el ejercicio del poder entre las mujeres y los hombres en todos
los ámbitos de desarrollo: en el trabajo, la escuela, la casa, la participación política,
entre otros.
A partir de la conceptualización realizada para nombrar la violencia y sus diversas
manifestaciones, desde el ámbito público se han diseñado una serie de medidas
para su atención en cada uno de los espacios de desarrollo de las personas; la
política pública para la violencia es una de las más amplias en términos de actores
participantes, de las más necesarias en relación a la magnitud del problema y de
las más esperadas dadas las características que la violencia de género toma en los
contextos contemporáneos del país.
Sin embargo, aunque el ingreso del problema de la violencia a las agendas públicas
aseguró la puesta en marcha de acciones concretas para su atención, como la Ley
de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y sus correlativas en las
entidades federativas; el Sistema Nacional para la Prevención, Atención, Sanción y
Erradicación de la Violencia a nivel nacional y estatal; el funcionamiento de redes
de refugios y de centros de atención para las mujeres víctimas de violencia, entre
otras medidas, el problema no deja de persistir al interior de las familias, en el
espacio público, en los ámbitos económico y político, así como en el conjunto de las
relaciones intergenéricas.
La conformación normativa y en la práctica del Sistema Nacional y sus
comisiones.
92
La violencia contra las mujeres es un fenómeno multifactorial y multicausal de hondo
calado en la sociedad mexicana, por ello, su abordaje requiere del concurso de
diversos actores públicos y sociales en la definición de una política de Estado.
La definición del mecanismo del Sistema Nacional como cuerpo colegiado es un
hecho sin precedentes en la historia del país. Desde su creación, hace once años,
la administración pública ha desarrollado esfuerzos importantes para que este
cuerpo trabaje a favor de que las mujeres en México accedan a una vida libre de
violencia.
La
Ley General de
Acceso
establece
una
estrategia
de
coordinación
interinstitucional e intergubernamental como medio para que el Estado conciba e
implemente estrategias articuladas y eficaces; sin embargo, este cometido tiene
limitaciones estructurales en su esquema de trabajo. El esquema de coordinación
no contempla un proceso concertado en la toma de decisiones de manera que
permita a las y los enlaces de las dependencias incidir en las decisiones sustantivas,
a saber, la agenda de trabajo del Sistema Nacional, la de las Comisiones y el
seguimiento de los acuerdos. Es fundamental construir una red de actores que se
vea reflejado en el Sistema Nacional en virtud de la posibilidad de que la
participación de esta red pueda enriquecer el diseño e implementación de una
política para erradicar la violencia contra las mujeres, ya que podría reunir recursos
y ampliar los presupuestos no solo de las instituciones, sino que se sumaran los
recursos de otros agentes sociales en favor de la igualdad entre mujeres y hombres.
En ese sentido, se aprecia una debilidad en la regulación de los procedimientos y
en la congruencia necesarias para lograr una articulación en la toma de decisiones
de cada dependencia con respecto a sus programas, y las decisiones y acciones a
cargo de otras organizaciones con las que podría complementarse a propósito de
lograr un objetivo común.
Respecto a la integralidad de los cuatro ejes de acción previstos en las Ley General
de Acceso (prevención, atención, sanción y erradicación) la gestión de las
sanciones comprende un tramo de responsabilidad que recae directamente en el
funcionamiento de algunas dependencias del poder ejecutivo, sin embargo, es
93
insoslayable el hecho de que el poder judicial resulta un aliado estratégico para
recoger de primera mano los obstáculos operativos y procedimentales que en lo
cotidiano se enfrentan las instancias de procuración de justicia, con el propósito de
fortalecer esta dimensión de sanción de la violencia contra las mujeres, con ello se
contribuiría a reducir la impunidad y por tanto avanzar hacia la erradicación como
cometido principal de la Ley General de Acceso.
En ese sentido la posición y funcionamiento de las Comisiones de los cuatro ejes
de acción presentan grandes áreas de oportunidad a nivel operativo y estratégico,
habida cuenta de que son éstas los espacios por excelencia donde se puede llevar
al nivel más práctico y cotidiano el trabajo del Sistema Nacional. Por ello se requiere
un encuadre conceptual, metodológico y operativo para el logro de los objetivos de
cada eje de acción.
En buena medida se podría atribuir la falta de comunicación entre las Comisiones a
una ausencia de planeación estratégica que permita apreciar de conjunto la
concordancia entre los trabajos que cada comisión realiza, pues es en este tramo
donde cobran el carácter integral los cursos de acción definidos y acordados.
La naturaleza de la problemática es poco apreciada como un problema público que
requiere de una política “más audaz”, como lo planteó una de las personas
entrevistadas. En la práctica, las reuniones del Sistema Nacional son informativas y
no hay debate. Se trataría pues, de modificar el esquema de funcionamiento,
atendiendo a mejorar lo que de por sí ya se hace, bajo un enfoque de resultados,
donde se establezcan medidas específicas de carácter programático, emanadas del
Sistema Nacional para implementar la Ley General de Acceso, incluido el nivel de
gobierno municipal que es el más cercano a la población.
Adicionalmente, se tiene como constante la insuficiencia presupuestal para la
definición e implementación de diversas medidas de prevención, atención y sanción
de la violencia contra las mujeres. Particularmente para las actividades de
planeación, coordinación y por supuesto de seguimiento y evaluación.
El Programa Integral y el Sistema Nacional
94
Lo establecido en la Ley General de Acceso respecto a los contenidos del Programa
Integral queda corto, dado que considera acciones de prevención y sólo una de
atención (fracción V del artículo 38). La dimensión de contenidos relativos a la
sanción no está enunciada en el artículo 38 de dicha Ley que señala las acciones
contenidas en el Programa Integral, lo cual puede explicar las limitaciones en la
enunciación de objetivos, estrategias y líneas de acción para esta dimensión del
problema de la violencia contra las mujeres. En ese sentido se tiene que la
estructura del Programa Integral es limitada respecto a las aspiraciones plasmadas
en la Ley, dado que en el objetivo 4 (relacionado a la sanción o al acceso a la
justicia) no se enuncia a la PGR o procuradurías/fiscalías estatales como
responsables directos de la ejecución, seguimiento y evaluación de las estrategias
y líneas de acción. Además, el poder judicial es quien en última instancia opera el
componente de la sanción, por lo que resulta relevante para implementar éste
componente, que las instancias de procuración y administración de justicia estén
coordinadas armonizando y actualizando tanto en el marco normativo relacionado
con el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia, como en los
procedimientos y prácticas que permitan garantizar a las mujeres el acceso a la
justicia.
Como una muestra de ello se vincula a la Comisión Ejecutiva de Atención a
Víctimas, que como su nombre lo indica, se dedica a atender a víctimas, en las
estrategias y líneas de acción referentes al acceso a la justicia (fuera de su ámbito
de competencia y perfil institucional).22
Por otro lado, el Programa Integral es un referente importante para el
funcionamiento del Sistema Nacional en cuanto a la operación de los ejes de
trabajo.
Sin embargo, éste no delinea los mecanismos de coordinación
interinstitucionales para que el Sistema Nacional en su conjunto se constituya como
un órgano colegiado que sea mayor a la suma de sus partes. En buena medida eso
puede explicar la percepción de las y los operadores del Sistema Nacional respecto
22
En cuanto a la atención de víctimas la CEAV tiene competencia en el fuero federal y las Comisiones
Estatales de Atención a Víctimas u homólogas tendrían mayor incidencia respecto a los casos de violencia
que se encuentran en el ámbito local y que suelen ser los casos de mayor prevalencia.
95
a que no tienen claridad en cuanto al papel de las instituciones responsables de la
operación de las líneas de acción, estrategias y objetivos del Programa Integral
porque los mecanismos de coordinación interinstitucional para el funcionamiento del
Sistema no están definidos.
Del mismo modo, no se cuenta con algún dispositivo o esquema de acercamiento
formal con organizaciones de la sociedad civil, organismos defensores de derechos
humanos e instancias no integrantes del Sistema Nacional cuyas actividades están
relacionadas con las labores de prevención, atención y sanción de la violencia
contra las mujeres.
Con base en los resultados que arroja la aplicación de los instrumentos del presente
diagnóstico, se identifica la necesidad de definir con claridad y precisión la forma en
que se concibe la coordinación institucional en todos sus niveles: al interior de las
instituciones, entre las instituciones y entre los órdenes de gobierno. Esta definición
formaría parte de una posición institucional consensuada y problematizada desde
las perspectivas comunes de las y los integrantes del Sistema Nacional.
En ese mismo sentido se encontró que si bien algunas de las funciones definidas
en el Reglamento del Sistema son consistentes con las estrategias prioritarias que
ordena el Reglamento de la Ley, no empatan en su totalidad. Esto se erige como un
vacío que puede minar los esfuerzos que desde lo individual las dependencias e
instancias de gobierno local podrían aportar habida cuenta de que no se cuenta con
la base para sustentar posibles estrategias de colaboración y participación
institucional.
Por lo anterior, en la intención de alcanzar una coordinación interinstitucional
eficiente y permanente y sobre la base de la transversalidad, es necesario que esta
coordinación no se sustente sólo a nivel programático, sino que las dependencias
participantes del Sistema, pero también aquellas que no se han vinculado
directamente, asuman la transversalidad del enfoque de género mediante la
modificación de la normatividad con la que operan, ya sea en leyes orgánicas o
reglamentos internos que se deriven en estructuras, competencias y presupuestos
96
claros. Se debe avanzar en un enfoque que, atendiendo a la situación de
emergencia que implica la violencia de género, pero también a sus causas
estructurales, construya un mecanismo de más largo aliento que permita la
coordinación entre gobierno federal, estatal y municipal, pero al mismo tiempo entre
el poder ejecutivo, legislativo y judicial, así como entre estos y las OSC. Atender a
los ambiciosos objetivos de la Ley General de Acceso requiere mayores esfuerzos,
así como la violencia es estructural, su combate debe ser estructural.
En este sentido, la valiosa experiencia adquirida hasta ahora en la implementación
de la Ley, da las principales pautas para transformación dentro del Estado y su
política pública. Se evidencia que la armonización legislativa no es suficiente si no
existe la voluntad política de dotar de estructura y presupuesto a estas medidas,
pues simplemente se vuelven inoperantes, que las ausencias anteriormente
mencionadas, aunado a la falta de capacitación, de protocolos, así como la ausencia
de reforzamiento a los municipios como la instancia de atención más cercana a las
mujeres en situación de riesgo, ponen en una alta vulnerabilidad el compromiso de
México en cuanto a la protección de los derechos humanos. Hablamos de una
reingeniería del Estado en donde la violencia hacia las mujeres no es tolerada ni
dentro de la acción institucional del Estado, ni es permisible en la sociedad.
BANAVIM
Dada la importancia de la generación, procesamiento e integración de datos
estadísticos e información sobre el tema de violencia contra las mujeres para la
toma de decisiones en el marco del Sistema Nacional, la Ley General de Acceso
establece la integración del Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de
Violencia contra las Mujeres (BANAVIM) cuyo objetivo es administrar la información
procesada de las instancias involucradas en la atención, prevención, sanción y
erradicación de la violencia en contra las mujeres, con el fin de instrumentar políticas
desde la perspectiva de género y de derechos humanos. Este cometido se ha
enfrentado con múltiples resistencias de diverso orden que tienen que ver muchos
factores, entre ellos, capacidades técnicas, factores administrativos y operativos.
Este déficit en la integración de la información tiene implicaciones que entorpecen
97
la coordinación efectiva y propicia el dispendio de recursos al no establecer medidas
de focalización de las acciones gubernamentales.
Al interior de las dependencias y los sistemas estatales
La mayoría de las dependencias federales refieren dificultades para transmitir la
información, acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones tomadas en el seno del
Sistema Nacional en sus propias dependencias y en los sistemas estatales. Lo
anterior evidencia la necesidad de implementar un ejercicio de planeación
participativa en el seno del Sistema Nacional para tomar acuerdos sobre objetivos
comunes, se asignen responsabilidades, se definan los objetivos, estrategias y
acciones, se planteen metas y mecanismos de seguimiento y se asignen
presupuestos.
Lo anterior, no como un proceso adicional, sino como la esencia de la construcción
del Programa Integral, justo para apuntalar su carácter de política pública de Estado
en la que se integran todas las acciones para la erradicación de la violencia contra
las mujeres, con objetivos comunes y con presupuestos para su ejecución. Este tipo
de trabajo coordinado e integrado, favorecería dar solución a un problema tan
complejo como la violencia contra las mujeres desde la atención de todos los
sectores de manera coordinada, por lo que el planteamiento de implementar el
Sistema Nacional como el mecanismo para coordinar a las instituciones, órdenes
de gobierno, programas y acciones, para lograr el gran objetivo de erradicar la
violencia contra las mujeres que plantea la Ley General de Acceso es
conceptualmente correcto, y refleja la decisión de impulsar una política de Estado
para lograr dicho objetivo.
En esa misma tesitura, cabría reconocer la necesidad de visibilizar y problematizar
para su abordaje la dimensión política que implica asumir un compromiso
institucional de todas las dependencias y órdenes de gobierno para la atención
integral de la violencia contra las mujeres, justo porque hay evidencia de que si no
se disponen los recursos, el respaldo institucional y todas las medidas necesarias
98
para ello los marcos programáticos pueden quedar como declaratorias de buenas
intenciones consagradas en formalismos documentales.
99
V.II Recomendaciones
En primera instancia resulta indispensable que en el Sistema Nacional se diseñe y
defina el modelo integral para la erradicación de la violencia contra las mujeres; y
en este marco, precisar lo que se entiende por cada uno de los modelos de
prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres.
Asimismo, es indispensable que del Sistema emane una política integral y
transversal que incluya los objetivos, acciones, metas, tiempos, indicadores,
responsables y mecanismos que permitan medir los avances en su implementación;
así como presupuestos específicos para la atención del problema en el ámbito de
las atribuciones de las instancias que integran el Sistema Nacional. Lo anterior
permitirá hacer el seguimiento tanto a las instituciones como a los actores
responsables, por lo que se requiere del diseño conjunto de lineamientos para la
asignación de presupuestos específicos para la atención del problema de violencia
contra las mujeres.
Se sugiere partir de una problematización de lo que para las instancias que
conforman al Sistema Nacional representa el prevenir, atender y sancionar la
violencia contra las mujeres, no desde una perspectiva de corte teórico, sino desde
las implicaciones operativas y procedimentales. Una alternativa seria el desarrollo
de árboles de problemas para cada uno de los ejes de actuación donde los
problemas centrales serían las limitaciones, deficiencias o falencias operativas y
procedimentales en la prevención, atención y sanción de la violencia contra las
mujeres.
Una efectiva coordinación interinstitucional requiere tener un modelo de
coordinación adecuados para contribuir a solucionar el problema identificado, en
este sentido, se recomienda diseñar e implementar un modelo de coordinación
adecuado al tamaño y complejidad del problema que significa la existencia de
violencia contra las mujeres; al respecto, se propone tomar como marco de
referencia para avanzar hacia la creación de un modelo de coordinación, las
recomendaciones
del
CONEVAL
para
lograr
una
efectiva
coordinación
interinstitucional. Para ello, también se puede problematizar los obstáculos, retos y
100
áreas de oportunidad al interno de las instituciones para la consecución de cada
uno de los ejes de acción previstos en la Ley General de Acceso (prevención,
atención, sanción y erradicación) para que se pueda asegurar unitariamente la
adopción de los acuerdos emanados en el seno del Sistema Nacional.
En la medida en que cada integrante del Sistema Nacional cuente con la capacidad
de asumir compromisos a nombre y representación de todas las unidades
administrativas que la conforman es posible que el tránsito, trayectoria y
cumplimiento de propuestas de articulación interinstitucional sea factible y
alcanzable. Es decir, se debe asegurar la capacidad de gestión interna para
poder asumir compromisos externos ante otros actores institucionales, en el
marco de la coordinación y articulación que supone la operación del Sistema
Nacional.
Por otro lado, se encuentra necesario desarrollar un esquema de integración de las
comisiones que sea propicio para la consecución de los objetivos de cada una de
ellas, de tal manera que más allá de la representatividad lo que se ponga como pilar
de operación sea la experiencia, el perfil institucional y las responsabilidades
inherentes de las instituciones los factores que sean determinantes en su
conformación.
Si bien escapa del ámbito de control la rotación de personal, se puede aminorar el
impacto de los cambios y relevos del personal que funge como enlace en la medida
en que se pueda caracterizar el perfil idóneo de las unidades administrativas que
deben representar a cada dependencia que conforma al Sistema Nacional, a afecto
de que sea en función de competencias y atribuciones su participación que se cuide
la continuidad de las acciones., más allá de liderazgos o desempeños personales.
Se recomienda configurar un esquema o mecanismo de comunicación factible y
efectivo entre comisiones a fin de asegurar la perspectiva integral de las acciones
emprendidas.
Será necesario diseñar un sistema de información para el Sistema Nacional que
integre a las dependencias y entidades federativas participantes; acuerdos del
101
Sistema Nacional; instancias y figuras responsables de su atención; Programas
presupuestarios; objetivos, estrategias y acciones, concentrando toda la
información necesaria que permita dar seguimiento a los acuerdos tomados por el
Sistema Nacional. Entre otras fuentes de información, el Sistema Propuesto se
alimentará con los acuerdos y acciones realizadas en el seno del Sistema Nacional;
pero también recabará información de los avances del Programa Integral, toda vez
que este haya sido elaborado y autorizado por el Sistema Nacional; con lo anterior
se busca unificar los esfuerzos para el logro de un objetivo común, y evitar
duplicidades o la omisión de espacios de atención.
Se requiere conformar y activar un grupo de trabajo para sentar las bases
conceptuales y metodológicas que habrán de soportar la generación de datos
institucionales en materia de violencia contra las mujeres. Una vez que se tenga
claridad y consenso respecto a qué información se generará, qué tratamiento se
debe dar y cómo se debe integrar, se puede iniciar con la adopción de medidas
operativas para la sistematización, el intercambio y el monitoreo de los avances.
Derivado de lo anterior, se recomienda consensar en el Sistema Nacional, una
agenda integral para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las
mujeres, que permitirá definir prioridades y en el marco normativo aplicable,
aprovechar al máximo los recursos con que se cuenta.
A la luz de las limitaciones para hacer crecer los presupuestos, una posible
estrategia alternativa radica en trabajar la problematización de los programas,
servicios y bienes públicos que genera la administración pública federal para que
su consecución contribuya en la prevención, atención y sanción de la violencia
contra las mujeres. Es decir, se podrían trabajar ajustes que sin implicar impactos
presupuestales sean significativos para contribuir en el eje que corresponda. Para
lo cual se requeriría la conformación de cuadros técnicos especializados en género,
violencia contra las mujeres y políticas/programas públicos.
Considerar propuestas de actualización de la Ley General de Acceso para avanzar
en la armonización legislativa y los mecanismos de sanción de todas las
102
expresiones de violencia contra las mujeres. Una alternativa sería desarrollar
propuestas de actualización normativa basadas en la experiencia operativa
acumulada en esta administración, con ello se puede aprovechar el bagaje
acumulado respecto a la definición de responsabilidades que sean consecuentes
con los ámbitos de competencia de cada instancia. Por otro lado, se requiere
realizar una revisión profunda y crítica de los aspectos que han quedado
desdibujados en el Reglamento del Sistema con el propósito de asegurar la claridad
para las y los operadores de las instancias que conforman el Sistema Nacional a fin
de operativizar y orientar los esfuerzos al cabal cumplimiento de las estrategias
operativas previstas en el Reglamento de la Ley General de Acceso.
El Sistema tiene como desafío operativo diseñar e instrumentar disposiciones
especiales dirigidas a operativizar la coordinación intergubernamental, con el
direccionamiento de apoyos federales y estatales a la operación municipal, para que
cobre sustancia la dimensión nacional de la política de prevención, atención y
sanción de la violencia contra las mujeres.
El diseño institucional del Sistema Nacional fortalecería el pacto federal al
considerar la participación de los tres órdenes de gobierno en el abordaje de este
problema. Por ello sería consecuente con esta premisa la intervención coordinada
de las instancias federales, estatales y municipales para atender las alertas de
violencia de género en tanto que representa la atención de una amenaza a la
población en donde se haría presente el Estado Mexicano con la fuerza de la
federación y de los gobiernos estatales.
Para consolidar las redes institucionales de apoyo, una estrategia podría ser buscar
la continuidad y ampliación de las acciones de vinculación con la CONAGO a efecto
de impulsar la construcción de la agenda en el ámbito político, aspecto
indispensable para el avance de lo operativo.
Dado que la administración pública municipal es por definición el primer contacto de
la población con las instituciones, sería pertinente que se cuente con prescripciones
normativas y programáticas para que a nivel municipal pueda instituirse y operar
103
una figura coordinadora como los sistemas estatales. No buscando la
representación ante el Sistema Nacional, lo cual resultaría inoperante, sino para
garantizar el abordaje integral en el nivel más cotidiano.
Se sugiere problematizar e impulsar un esquema innovador orientado a la
participación de los municipios en el Sistema Nacional, habida cuenta de que en lo
cotidiano es este orden de gobierno el más cercano a la población y por tanto quien
cuenta con referencias sobre aspectos operativos que a la luz de un análisis crítico
guardan una dimensión estratégica.
Respecto a la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil, una
posible alternativa sería impulsar un mecanismo de representación ante el Sistema
Nacional de carácter permanente para entablar el diálogo y evaluación de avances
en esta materia.
Al igual que con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, se
requiere configurar un esquema o mecanismo de carácter permanente de diálogo e
intercambio con estas otras figuras que no forman parte del Sistema Nacional, más
que para hacerlo crecer en volumen para asegurar una visión más amplia y profunda
del problema de la violencia contra las mujeres y sus estrategias de abordaje.
Para poder ostentar la calidad de integral el PIPASVM debe ser caracterizado en el
instrumento que le da origen considerando todas las dimensiones que la misma Ley
refiere reiteradamente, a saber: prevención, atención, sanción y erradicación.
Se requiere que la incorporación de las medidas de prevención, atención y sanción
de la violencia contra las mujeres sea principio de planeación y programación y no
adenda o apéndice de programas y servicios de la administración pública federal.
En la formulación del nuevo programa observar el perfil institucional de las
dependencias que conforman el Sistema para instrumentar efectivamente las
estrategias y líneas de acción, según corresponda.
La mayoría de las líneas de acción no están direccionadas a instancias
específicas dados los perfiles institucionales.
104
Se identifica una falta de comunicación al interno de las dependencias que
conforman al Sistema.
El monitoreo se reduce a la compilación de acciones que las dependencias
realizan más que de los avances en la ejecución de acciones relacionadas y
articuladas.
Sin modelos previstos en el reglamento de la Ley al final de la administración.
Problemas estructurales inherentes a la administración pública nacional
(transiciones administrativas, perfiles profesionales, comunicación interna en
las instituciones, tolerancia a la violencia, desgaste por gestión administrativa
no sustantiva en la materia).
Política de Estado en ciernes, inacabada, aplazada a lo largo de dos
administraciones.
La operación del sistema como órgano colegiado no es consistente respecto
a los retos de una política nacional orientada a prevenir, atender, sancionar
y erradicar la violencia contra las mujeres.
Llegue a CONAVIM dimensión omisiones de fondo, falta de liderazgo Diseño
institucional.
No se cuenta con planeación operativa anual.
La ley de origen tiene falencias en la enunciación de sus alcances, en el
programa estas falencias se profundizan y consecuentemente se amplifican
en la operación del Sistema.
Se sugiere establecer un mecanismo para la elaboración del Programa integral que
considere lo siguiente:
-
Partir de una problematización de cada una de las dependencias e instancias
que conforman el Sistema Nacional a afecto de identificar las principales
problemáticas que representaría el incorporar en su operación y diseño
institucional los cursos de acción para prevenir, atender y sancionar la
violencia contra las mujeres.
105
-
Traducir en metas de corto y mediano plazo, con sus indicadores, el
cumplimiento de los objetivos del Programa Integral en función de la
adopción de las medidas previamente identificadas.
-
Configurar Mecanismos prácticos, asequibles y conmensurables para una
efectiva coordinación interinstitucional
106
Capítulo VI. Propuesta de plan de trabajo del Sistema Nacional de
Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia
Contra las Mujeres
La instrumentación articulada de políticas públicas para la atención de problemas
sociales de dimensiones tan complejas como la violencia contra las mujeres,
convoca a valorar los avances alcanzados previamente, recuperar aquellas
prácticas, procesos y mecanismos que se validan a sí mismos en razón de su
funcionalidad y consecución efectiva de objetivos; por ello la traza de un programa
de trabajo para la mejora continua, potenciación de los alcances y optimización
operativa del Sistema Nacional pasa por la revisión crítica de las acciones, logros y
áreas de oportunidad para alcanzar la erradicación de la violencia contra las
mujeres.
El diagnóstico estructural del Sistema Nacional de Prevención, Atención Sanción y
Erradicación de la Violencia contra las Mujeres, da cuenta de las acciones y avances
que el Estado Mexicano ha impulsado para lograr el efectivo acceso a los derechos
de las mujeres. Dichas acciones tienen su origen en el reconocimiento de la
persistencia estructural de la desigualdad entre mujeres y hombres, que vulnera sus
derechos y perpetúa condiciones patriarcales históricamente dadas.
La desigualdad por cuestiones de género tiene, para la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, CIDH, sus raíces más profundas en la discriminación, que se
evidencia de forma concreta en todos los ámbitos de la sociedad como el mercado
de trabajo, las instituciones públicas, la participación social y política, la cultura, la
educación, en la familia, por mencionar algunos. La violencia contra las mujeres
refleja una situación crítica que el Estado Mexicano tiene obligación de atender y
garantizar los derechos humanos.
En este marco, la Ley General de Acceso mandata la integración y funcionamiento
del Sistema Nacional con el objeto de conjuntar esfuerzos, instrumentos, políticas,
servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y
107
erradicación de la violencia contra las mujeres. El medio para resolver el problema
es la articulación entre los órdenes de gobierno y los órganos legislativos
correspondientes, a través de una eficaz articulación interinstitucional e
intergubernamental.
La propuesta de un programa de trabajo para el Sistema Nacional, debe orientarse
a atender una realidad con base en acciones concretas, y que su implementación
sea monitoreada de forma permanente para que su actuación se dirija a lograr la
erradicación del problema a través de medidas para la prevención, atención,
sanción y erradicación de la violencia, que enmarcan, por mandato de la Ley
General de Acceso, los ejes de acción de una política integral. Dichos ejes se
implementan desde la creación del Sistema Nacional, a través de los modelos
correspondientes, que en el marco del programa de trabajo que se propone deberán
definirse con precisión para que en su implementación se garantice incorporar las
medidas,
programas,
directrices,
mecanismos
y
procedimientos
que
se
implementen en los ejes de acción para garantizar los derechos humanos de las
mujeres, como lo estipula el Reglamento de la Ley General de Acceso.
De acuerdo con el Reglamento de la Ley General de Acceso, el eje de la Prevención
estará vinculado con las estrategias para que los tres órdenes de gobierno con la
participación de la sociedad generen condiciones idóneas para erradicar la violencia
y cualquier forma de discriminación en contra de las mujeres; el eje de atención
implementará las estrategias para garantizar el acceso a la justicia restaurativa de
las víctimas y las medidas reeducativas de los agresores; el eje de sanción
considera el conjunto de estrategias para que los mecanismos judiciales y
administrativos establezcan las consecuencias jurídicas para el agresor de la
violencia contra las mujeres y el acceso efectivo a la reparación del daño de las
víctimas y personas ofendidas; el eje de erradicación es el conjunto de estrategias
para que los órdenes de gobierno se coordinen de manera efectiva en la ejecución
de los tres ejes anteriores y en los mecanismos para la no repetición, abatimiento a
la impunidad y remoción de los obstáculos que por acción u omisión del Estado
genera violencia contra las mujeres a fin de erradicar todas las normas, prácticas,
108
conductas, conductas sociales y culturales que menoscaben o anulen los derechos
humanos de las mujeres.
La violencia contra las mujeres en tanto que es un problema público, pasa por la
transversalización de la perspectiva de género; en este sentido, las estrategias
adoptadas en el programa de trabajo propiciarán dicha transversalización en los
distintos ámbitos a los cuales las víctimas pueden acudir y recibir una atención
integral.
Adicional a los modelos para implementar los ejes de acción, es importante contar
con una definición que los agrupe para garantizar acciones coordinadas entre ellos;
es decir, la definición de un Modelo Integral es un marco adecuado para la
instrumentación de la política pública para la prevención, atención, sanción y
erradicación de la violencia contra las mujeres.
Si bien lo expuesto hasta aquí ha sido contemplado en la normatividad existente y
ha guiado la actuación del Sistema Nacional, el principal reto que éste enfrenta es
lograr una adecuada articulación entre las instituciones, órdenes de gobierno,
cuerpos legislativos y la sociedad, para avanzar con pasos firmes para el
cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional. Así, la propuesta de programa
de trabajo que se presenta a continuación tiene el siguiente objetivo.
Objetivo de la propuesta de plan de trabajo
Instrumentar medidas para la mejora continua de bases estratégicas y operativas
de planeación, coordinación y seguimiento de cursos de acción articulados e
integrales dirigidos a la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia
contra las mujeres.
Articulación de la propuesta del plan de trabajo
109
En 2018 el CONEVAL emitió el comunicado No. 11, en el cual presenta los
resultados de un análisis realizado con seis experiencias de coordinación
interinstitucional, que permitió identificar siete lecciones aprendidas que buscan
servir para mejorar el diseño y la implementación de estrategias en materia de
coordinación interinstitucional; así como siete áreas de oportunidad cuya atención
puede contribuir al éxito en la implementación de soluciones complejas como la que
enfrenta el Sistema Nacional, siendo éste el punto de partida propuesto para el
fortalecimiento de la coordinación interinstitucional del Sistema Nacional. La
secuencia de las de decisiones para el diseño de estrategias de coordinación
interinstitucional se muestra gráficamente en la siguiente figura.
110
Figura 2. Secuencia de decisiones para el diseño de estrategias de coordinación interinstitucional
Fuente. CONEVAL (2018)
Las áreas de oportunidad identificadas por el CONEVAL se asocian con las
lecciones aprendidas para lograr una efectiva coordinación interintitucional.
Áreas de oportunidad
1. Contar con un modelo explícito sobre la forma en que la coordinación lograría
modificar el problema de violencia contra las mujeres
2. Identificar a las y los participantes en los espacios de decisión a partir de las
contribuciones específicas que se espera de ello; así como a los actores externos
cuya colaboración se considere relevante para contribuir a la solución del problema
3. Definir la forma en que se incorporará la información generada en espacios de
participación no públicos
4. Dirigir las estrategias de coordinación hacia la focalización de la población que
se busca atender, con base en información confiable y oportuna necesaria
111
5. Contar con información sobre la contribución de cada una las partes hacia un
objetivo más amplio (contar con un sistema de información para el monitoreo
efectivo de la contribución de cada una de las partes).
6. Tener presente que la coordinación requiere esfuerzos deliberados y por lo tanto
es costosa.
7. Los gobiernos de las entidades federativas han respondido de forma distinta a la
fragmentación de la política social y las estrategias de coordinación.
Como se mencionó en el diagnóstico, hay tres factores que facilitan la coordinación:
el grado de interdependencia entre las organizaciones, los mecanismos para el
intercambio de información, y la definición de reglas claras para llevar a cabo dicha
coordinación. Otro elemento clave para la coordinación es la existencia y calidad de
los flujos de información en los diferentes niveles de una organización y entre
organizaciones. Finalmente, la existencia de reglas y procedimientos claros es
fundamental para que diversas organizaciones se coordinen entre sí.
Con base en el diagnóstico realizado y en orden con las lecciones aprendidas
presentadas por el CONEVAL, a continuación, se presenta la propuesta de
programa de trabajo para el Sistema Nacional.
112
Programa de trabajo
1. Hacia una estrategia de coordinación efectiva del SNPASEVM:
a) Definición del problema público
Para la CIDH, la violencia contra las mujeres constituye un impedimento al
reconocimiento y goce de todos sus derechos humanos, incluyendo el que
se le respete su vida y su integridad física, psíquica y moral; es decir, se
reconoce que la violencia contra las mujeres es un problema grave de
derechos humanos. La erradicación de este tipo de violencia debe ser
atendido por el Estado, como garante del acceso de las personas a todos sus
derechos.
Se reconoce como un problema público, cuya definición implica identificar
todas las causas que lo generan y por las que se perpetúa, para tener un
marco general al que se dirijan las acciones para su erradicación. Así, Con
base en la definición del problema deberá implementarse una política
nacional de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia
contra las mujeres.
b) población que padece el problema
A nivel federal, el diagnóstico del problema de violencia contra las mujeres
se sustenta en gran medida en los casos registrados en el Banco Nacional
de Información de las Mujeres Víctimas de Violencia (BANAVIM). Sin
embargo, esta fuente de información es insuficiente para conocer de manera
puntual a la población que padece el problema, debido a que no se ha
consolidado el objetivo de concentrar en el BANAVIM todos los casos de
violencia identificados a nivel nacional.
Se tiene acceso a otras fuentes, como encuestas y la información estadística
en materia de perspectiva de género, aunque es preciso fortalecer los
mecanismos para generar información confiable y oportuna. Así, el Sistema
Nacional ha emprendido acciones como la conformación del Grupo de
113
Trabajo Estadístico en el que participa el INEGI y otras instancias
relacionadas con este tema.
Identificar la población que padece el problema y el tipo específico de éste,
es fundamental para orientar las estrategias, acciones y mecanismos de
manera focalizada para que la política se más efectiva. La coordinación con
la Subsecretaría de Derechos Humanos de la SEGOB es fundamental para
avanzar en la consolidación del BANAVIM.
c) factores que generan el problema
Identificar todas las causas que generan el problema de violencia contra las
mujeres permitirá dirigir acciones concretas para su erradicación. El
Reglamento de la Ley General de Acceso establece que los ejes de acción
se implementarán a través de los modelos correspondientes. Dichos modelos
existen pero no han sido aprobados en el seno del Sistema Nacional, por lo
que no son públicos ni han sido presentados en cuanto a su alcance y
objetivos.
En este contexto, se debe hacer una revisión de los modelos existentes que
permita recuperar la experiencia adquirida y los planteamientos útiles a la luz
de la información que se tiene sobre la operación. Se debe partir del
significado que para la política integral y por tanto del Sistema Nacional tienen
los ejes de acción que mandata la Ley General de Acceso: prevención,
atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, centrando
el análisis en la problematización de dichos ejes desde una óptica operativa
y procedimental.
Para lo anterior, es viable desarrollar el árbol de problemas para cada uno de
los ejes de actuación donde los problemas centrales serán las limitaciones,
deficiencias o falencias operativas y procedimentales en la prevención,
atención y sanción de la violencia contra las mujeres. Así mismo, se deberá
elaborar un árbol de problemas integral poniendo en el centro de atención la
coordinación interinstitucional del Sistema Nacional, como punto de partida
para la definición de un Modelo Integral de Atención.
114
d) Secuencia coherente de las intervenciones de los programas que son
necesarios para atender el problema
Con base en los árboles de problemas desarrollados, la siguiente acción es
realizar un estricto análisis de los programas que contribuyen a la solución
de los problemas centrales, identificar las posibles soluciones y los
programas existentes o necesarios para la solución de cada uno de ellos. De
esta forma, se podrán definir los objetivos para cada eje de acción y
ordenarlos para alinear y ordenar las intervenciones necesarias a partir de
los modelos de actuación. Asimismo, en el Sistema Nacional se diseñará y
definirá el modelo integral para la erradicación de la violencia contra las
mujeres.
Con base en el Reglamento de la Ley General de Acceso, al interior del
Sistema Nacional se han creado las Comisiones para cada uno de los ejes
de acción. Su función es llevar un puntual seguimiento de dichos ejes de
acción y estar en aptitud de implementar las políticas públicas conducentes
y favorecer la ejecución del Programa Integral. Así, una vez definidos los
modelos, se contará con el marco para la definición ordenada y coherente de
las acciones para la implementación de los ejes de acción, que deberán
concretarse en el diseño e implementación del Programa Integral
Una de las principales limitantes para el adecuado funcionamiento de las
comisiones, es el alto índice de rotación de las y los enlaces que las
conforman, el conocimiento del tema, sensibilidad y capacidad de ellas en la
toma de decisiones.
Lo anterior escapa del ámbito de control del marco de coordinación del
Sistema Nacional, pero los efectos no deseados de su recurrencia, pueden
aminorarse con acciones que se pueden implementarse para atender esta
condición. Entre otras, desarrollar la caracterización del perfil idóneo de las
unidades administrativas que deben representar a cada dependencia que
conforma el Sistema Nacional, a afecto de que sea en función de
competencias y atribuciones su participación y cuidar la continuidad de las
115
acciones., más allá de liderazgos o desempeños personales. Asimismo,
buscar la implementación de un programa de capacitación para la habilitación
de las personas que participan en el Sistema Nacional y de fortalecimiento
continuo de capacidades en la materia.
e) actores con autoridad sobre dichas intervenciones
Mediante los mecanismos de coordinación del Sistema Nacional, se buscará
garantizar la participación de actores con la suficiente capacidad de decisión
en la formulación de acuerdos, que se traduzcan en medidas y acciones
institucionalizadas. Asimismo, los enlaces de las comisiones deberán contar
con la capacidad de implementar mejoras para la implementación de los ejes
de acción. Para ello, se deberán diseñar mecanismos de actuación
debidamente soportados mediante el monitoreo de los avances en la
ejecución de las intervenciones.
Como limitación al posicionamiento alcanzado e influencia deseable de las
secretarías técnicas de las entidades federativas, es que su participación se
reduce a la recopilación de informes referentes a las distintas comisiones, por
lo que es necesario avanzar en la coordinación entre la Federación y las
entidades federativas. Para ello, se debe dar continuidad y lograr el
fortalecimiento de las acciones de vinculación con la CONAGO a efecto de
impulsar la construcción de la agenda en el ámbito político, aspecto
indispensable para el avance de lo operativo.
f) espacios de decisión
Los espacios de decisión del Sistema Nacional y las comisiones deben estar
claramente establecidos. Si bien algunas de las funciones definidas en el
Reglamento del Sistema Nacional son consistentes con las estrategias
prioritarias que ordena el Reglamento de la Ley General de Acceso, no
empatan en su totalidad. En este sentido, se requiere realizar una revisión
profunda y crítica de los aspectos que han quedado desdibujados en el
Reglamento del Sistema Nacional con el propósito de asegurar la claridad
para las y los operadores de las instancias que conforman el Sistema
116
Nacional, a fin de operativizar y orientar los esfuerzos al cabal cumplimiento
de las estrategias operativas previstas en el Reglamento de la Ley General
de Acceso.
g) decisiones conjuntas
Las decisiones relevantes que tengan un impacto en la implementación de la
política integral, tales como la definición de objetivos y estrategias de
intervención, deberán ser consensadas y acordadas entre las instancias que
participan en el Sistema Nacional; asimismo, aquellas que involucren la
asignación de presupuestos específicos.
h) acciones articuladas
El Programa Integral es un referente importante para el funcionamiento del
Sistema Nacional en cuanto a la operación de los ejes de trabajo para la
prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las
mujeres. Sin embargo, el actual Programa Integral no delinea los
mecanismos de coordinación interinstitucionales para que el Sistema
Nacional en su conjunto se constituya como un órgano colegiado que sea
mayor a la suma de sus partes.
El Programa Integral debe incluir objetivos estratégicos orientados a la
coordinación interinstitucional y su progresivo fortalecimiento. Para ello, es
necesario diseñar un modelo de trabajo colegiado que sea el punto de partida
para la elaboración de programas operativos para cada Comisión, con líneas
de ejecución para el trabajo que incluya un sistema para el monitoreo,
seguimiento y evaluación del Programa Integral.
La elaboración del Programa Integral debe ser un producto de la planeación
del Sistema Nacional, que contenga lo siguiente:
-
Partir de la problematización de cada una de las dependencias e
instancias que conforman el Sistema Nacional a afecto de identificar las
implicaciones de incorporar en su operación y diseño institucional los
117
cursos de acción para prevenir, atender y sancionar la violencia contra las
mujeres.
-
Traducir en metas de corto y mediano plazo, incluyendo indicadores, el
cumplimiento de los objetivos del Programa Integral en función de la
adopción de las medidas previamente identificadas.
-
Definir mecanismos para una efectiva coordinación interinstitucional
-
Elaborar lineamientos precisos para asignar presupuestos identificados
expresamente para la realización de acciones que contribuyan a la
erradicación de la violencia contra las mujeres.
Lo anterior necesariamente implica fortalecer la integración de las comisiones
con el propósito de dar respuesta a lo establecido en el Programa Integral.
2. Contar con información de calidad, que sea oportuna y sea utilizada para
tomar decisiones sobre el diseño y operación
Es necesario establecer una estrategia del Sistema Nacional para impulsar la
generación de información estadística y las instancias participantes cuenten con
información confiable y de calidad, que contribuya a enriquecer las discusiones y
acuerdos que se toman al interior del mismo, y para la toma de decisiones
informada.
Una función que el Sistema Nacional debe realizar es la generación de mecanismos
y herramientas sistematizadas para transmitir a todas las instancias y órdenes de
gobierno, las acciones y avances logrados, socializar buenas y malas prácticas, y
proponer estrategias de mejora aplicables en todos los niveles.
Se requiere conformar y activar un grupo de trabajo para sentar las bases
conceptuales y metodológicas que habrán de soportar la generación de datos
institucionales en materia de violencia contra las mujeres. Una vez que se tenga
claridad y consenso respecto qué información se generará, qué tratamiento se debe
dar y cómo se debe integrar se puede iniciar con la adopción de medidas operativas
para la sistematización, el intercambio y el monitoreo de los avances.
118
Se tiene contemplado diseñar un sistema de información para el Sistema Nacional
que integre a las dependencias y entidades federativas participantes, en el que se
registren los acuerdos asumidos y las instancias y figuras responsables de su
atención; que incluya los programas presupuestarios; objetivos, estrategias y
acciones, con funcionalidad para dar seguimiento y monitorear tanto los avances de
los acuerdos tomados por el Sistema Nacional, como de los objetivos. En el Sistema
Nacional se debe configurar un esquema o mecanismo de comunicación factible y
efectivo entre comisiones a fin de asegurar la perspectiva integral de las acciones
emprendidas.
También se tiene contemplado impulsar prescripciones normativas y programáticas
para que a nivel municipal pueda instituirse y operar una figura coordinadora como
los Sistemas Estatales, con participación en el Sistema Nacional y en el de las
entidades federativas.
3. La escala/tamaño de la estrategia debe estar determinada por el problema
que busca atender, así como el modelo de coordinación para hacerlo
Es necesario definir con claridad y precisión la forma en que se concibe la
coordinación institucional en todos sus niveles: al interior de las instituciones, entre
las instituciones y entre los órdenes de gobierno. Se debe partir de una
problematización de las implicaciones de corte procedimental y operativo de
coordinación al interno de cada dependencia e instancia que conforma al Sistema
Nacional, para que se pueda asegurar unitariamente la adopción de los acuerdos
emanados de éste.
En la medida en que cada integrante del Sistema Nacional cuente con la capacidad
de asumir compromisos a nombre y representación de todas las unidades
administrativas que la conforman es posible que el tránsito, trayectoria y
cumplimiento de propuestas de articulación interinstitucional sea factible y
alcanzable. Es decir, se debe asegurar la capacidad de gestión interna para
119
poder asumir compromisos ante otros actores institucionales, en el marco de
la coordinación y articulación que supone la operación del Sistema Nacional.
Los organismos de derechos humanos y la sociedad civil organizada no se
contemplan como participantes activos del Sistema Nacional. En este mismo
sentido, se identificó que no está contemplada la participación de los municipios o
una instancia que los represente en el Sistema Nacional, ni de los congresos
locales.
El municipio es el orden de gobierno más cercano a la población y por tanto, quien
cuenta con referencias sobre aspectos operativos que a la luz de un análisis crítico
guarda una dimensión estratégica para atender el problema de violencia contra las
mujeres; así, debe configurarse un esquema o mecanismo de comunicación factible
y efectivo entre comisiones a fin de asegurar la perspectiva integral de las acciones
emprendidas en todos los niveles.
Respecto a la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil, una
posible alternativa es impulsar un mecanismo de carácter permanente para entablar
el diálogo y evaluación de avances en esta materia.
4. Solo a partir de la definición del problema es posible determinar la
población que padece y, entonces, definir la estrategia de focalización
necesaria para atenderla
La operación de las comisiones requiere de un encuadre conceptual, metodológico
y operativo para el logro de los objetivos de cada eje de acción, con base en lo que
el Reglamento de la Ley General de Acceso define como modelo. En este marco,
se debe desarrollar un esquema de integración de las comisiones que sea propicio
para la consecución de los objetivos de cada una de ellas, de tal manera que más
allá de la representatividad, lo que se ponga como pilar de operación sea la
experiencia, el perfil institucional y las responsabilidades inherentes de las
instituciones junto con los factores que sean determinantes en su conformación.
120
Para ello, se debe hacer una revisión colegiada de los modelos ya existentes para
actualizarlos y adaptarlos a las condiciones institucionales, para identificar los
obstáculos, retos y áreas de oportunidad al interno de las instituciones para la
consecución de cada uno de los ejes de acción previstos en la Ley General de
Acceso.
5. Tener claramente definido el papel que tendrán los recursos presupuestales
como herramienta para articular la operación de los componentes de la
estrategia
El presupuesto es un instrumento de carácter político, y los vacíos que amenazan
el funcionamiento del Sistema Nacional, se relaciona con la falta de presupuestos
específicos para la coordinación en sus diferentes esferas: planeación, ejecución en
materia de prevención (primaria, secundaria y terciaria), el seguimiento y la
evaluación de las acciones
A la luz de las limitaciones para hacer crecer los presupuestos, una estrategia
alternativa radica en trabajar la problematización de los programas, servicios y
bienes públicos que genera la administración pública federal para que su
consecución contribuya en la prevención, atención y sanción de la violencia contra
las mujeres. Es decir, trabajar en ajustes que sin implicar impactos presupuestales
sean significativos para contribuir en el eje que corresponda. Para lo cual se
requiere la conformación de cuadros técnicos especializados en género, violencia
contra las mujeres y políticas/programas públicos.
6. Requiere una plataforma de decisión con la autoridad suficiente para
mejorar su diseño y operación
Hay poca claridad sobre cuáles son las instancias responsables y los mecanismos
existentes para el seguimiento de los avances del Sistema Nacional; y de las
herramientas para su monitoreo y evaluación. Se requiere que la incorporación de
las medidas de prevención, atención y sanción de la violencia contra las mujeres
121
sea principio de planeación y programación y no adenda o apéndice de programas
y servicios de la administración pública federal.
La implementación de un ejercicio de planeación participativa en el seno del Sistema
Nacional, en el cual se tomen acuerdos sobre objetivos comunes, se asignen
responsabilidades, se definan los objetivos, estrategias y acciones, se planteen
metas, mecanismos de seguimiento y se asignen presupuestos, dejaría en claro
que el Programa Integral tendría que ser la política pública en la que se integran
todas las acciones para la erradicación de la violencia contra las mujeres, con
objetivos comunes y con presupuestos para su ejecución, y tendría que hacerse en
congruencia con el ciclo presupuestario para que las instancias responsables
registren sus planteamientos y necesidades presupuestales para ser incorporadas
en el PEF.
El hecho de que las funciones de la CONAVIM no estén explícitamente
reglamentadas con respecto al funcionamiento del Sistema Nacional, en la práctica
ocasionalmente genera confusión en cuanto a la responsabilidad de algunas
acciones que corresponderían a la CONAVIM y en otras a la Secretaría Ejecutiva a
cargo del INMUJERES
Una alternativa es desarrollar propuestas de actualización normativa a la luz de la
experiencia operativa acumulada en esta administración. Con ello se puede
aprovechar el bagaje acumulado respecto a la definición de responsabilidades que
sean consecuentes con los ámbitos de competencia de cada instancia.
7. La definición del conjunto de actores que participarán en la toma de
decisiones deberá estar en función del modelo de coordinación y del
problema que se busca resolver, así como del tipo de decisiones que
necesitan ser tomadas.
No hay claridad respecto del papel de las instituciones responsables de la operación
de las líneas de acción, estrategias y objetivos del Programa Integral porque los
122
mecanismos de coordinación interinstitucional para el funcionamiento del Sistema
Nacional no están definidos
Las unidades de género o instancias de enlace podrían definir una ruta de
institucionalización para dar respuesta a los objetivos del Programa Integral, de los
modelos y de los programas de trabajo de las comisiones desde el conocimiento
profundo y amplio de la naturaleza y funcionamiento de cada una de las instituciones
que representan.
La coordinación entre el Sistema Nacional con las instituciones y entidades
federativas que participan en él, y también con aquellas que no tienen participación,
pero cuyas acciones están relacionadas con la ejecución del Programa Integral,
actualmente se logra a través de mecanismos informales. En este sentido, al igual
que con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, se requiere
configurar un esquema o mecanismo de carácter permanente de diálogo e
intercambio con estas otras figuras que no forman parte del Sistema Nacional, para
asegurar una visión más amplia y profunda del problema de la violencia contra las
mujeres y sus estrategias de abordaje.
123
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125
126
Anexo 1. Metodología de Investigación
A fin de cumplir con los objetivos general y específicos del Diagnóstico, se
plantearon y validaron con la CONAVIM las principales definiciones metodológicas
con que se desarrolló la investigación. A continuación, se presentan en primera
instancia, el alcance y enfoque del estudio, con base en lo establecido en el Anexo
Técnico; posteriormente los temas de análisis y preguntas de investigación. Un
tercer punto es la definición del uso de métodos mixtos a fin de contar con
información de distintos tipos y fuentes; seguido por la descripción de las técnicas
de colecta de datos empleadas; finalmente se describe la forma en que se realizó
el procesamiento y análisis de la información.
AI.I Objetivos del Diagnóstico
El objetivo general del proyecto es desarrollar un diagnóstico integral a fin de
identificar las fortalezas y áreas de oportunidad del Sistema Nacional, para contar
con evidencia que permita crear un plan de trabajo idóneo para coadyuvar a la
coordinación efectiva de sus integrantes en los tres niveles de gobierno y con ello
mejorar el logro de sus objetivos. Como objetivos específicos se han planteado los
siguientes:
a. Realizar un análisis de los marcos normativos y procedimentales existentes
en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia
contra las mujeres y contrastarlos con la estructura organizativa del Sistema
Nacional, así como de las competencias y atribuciones de las diferentes
instancias que lo integran.
b. Generar
un
análisis
cualitativo
y
cuantitativo
de
la
coordinación
interinstitucional e intergubernamental logradas en el marco del Sistema
Nacional, para identificar las fortalezas y las áreas de oportunidad existentes.
127
c. Realizar recomendaciones y propuestas para el aprovechamiento de las
áreas de oportunidad identificadas en el diagnóstico que atiendan las
necesidades y oportunidades del funcionamiento del Sistema para su mejora
y para la formulación de políticas públicas en la materia.
AI.II Alcance y enfoque
Tal como lo establecía el Anexo Técnico diseñado por la CONAVIM, el Diagnóstico
ha sido desarrollado con un alcance estratégico. Es decir, toma en cuenta las
funciones sustantivas y principales adjetivas de las instancias que integran el
Sistema Nacional, por lo que se enfoca en el análisis de las estrategias o procesos
de toma de decisiones conjuntas y la forma en que, en su caso, se articulan las
acciones de las diversas instancias23. Así, se realizó un análisis exhaustivo entre el
deber ser (marcos normativos y programáticos) y la praxis (evidencias
documentales y testimoniales del trabajo realizado y resultados logrados por el
Sistema), en torno a un conjunto de preguntas de investigación que se incluyen a
continuación.
Adicionalmente, el análisis se realizó con un enfoque integral considerando las
distintas dimensiones que componen el Sistema Nacional y un análisis causal como
medio para explicar los resultados obtenidos hasta la fecha y emitir
recomendaciones para que éstos mejoren en el futuro. Finalmente, para asegurar
la orientación determinística del estudio, se planteó una metodología de
investigación mixta, lo que permitió evaluar las dimensiones de manera objetiva y
sistemática. En el Anexo 1 se presenta a detalle la metodología empleada.
AI.III Temas de análisis y preguntas de investigación
23 El estudio no aborda el análisis de la pertinencia o efectividad de cada una de las estrategias que realizan
en lo individual las dependencias federales o estatales.
128
A la luz de los objetivos general y específicos antes descritos, el desarrollo del
estudio se realizó en torno al conjunto de temas y preguntas de investigación que
se presenta a continuación.
Tema 1. La conformación normativa y en la práctica del Sistema Nacional y
sus comisiones
1. De acuerdo con la normatividad ¿cómo está integrado el Sistema? ¿y sus
comisiones?
2. Actualmente ¿cómo está integrado en la práctica el Sistema? ¿y sus comisiones?
3. ¿Qué factores políticos, normativos, institucionales, presupuestarios y
programáticos explican esta conformación del Sistema?
Tema 2. El Programa Integral y el Sistema Nacional
4. ¿Qué avances se observan en la ejecución del Programa Integral?
5. ¿Cómo se relaciona el quehacer del Sistema con el Programa Integral (de
acuerdo con la normatividad y en la práctica)?
6. ¿Qué avances se observan en la generación, procesamiento e integración de
datos estadísticos e información sobre el tema de violencia contra las mujeres para
la toma de decisiones en el marco del Sistema?
Tema 3. Al interior de las dependencias y los sistemas estatales
7. ¿Qué avances se observan en la adopción e implementación de acuerdos
tomados en el marco del Sistema Nacional en las dependencias federales y en los
sistemas estatales?
8. ¿Qué factores explican estos resultados?
Tema 4. Los resultados logrados por el Sistema Nacional
9. ¿Cuáles han sido los principales resultados logrados por el sistema?
129
10. ¿Qué factores han facilitado el logro de resultados y cuáles los han limitado o
impedido?
11. ¿Cómo podría mejorar la orientación a resultados del diseño, implementación,
operación, seguimiento y evaluación del Sistema?
AI. IV La investigación de métodos mixtos
La elaboración del Diagnóstico Estructural del Sistema Nacional de Prevención,
Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia Contra las Mujeres se ha basado
en un proceso de investigación de métodos mixtos (o investigación mixta), con
mayor énfasis en métodos cualitativos. Este tipo de investigación implica la
utilización combinada de métodos cuantitativos y cualitativos con el fin de obtener
una visión más completa del fenómeno en estudio (Kafai., 2008). En el Anexo 1. se
describe de manera general la metodología de investigación mixta y posteriormente
se detallan las distintas técnicas de colecta y análisis de datos empleadas, así como
la muestra de actores amablemente brindaron información para realizar el
Diagnóstico.
AI.V La investigación mixta paralelo-convergente
Para la elaboración del Diagnóstico, la investigación mixta se diseñó bajo una lógica
paralelo-convergente, es decir, se consideraron y generaron paralelamente distintas
fuentes y tipos de datos para desarrollar un conocimiento a profundidad del
problema, a la luz del marco analítico y conceptual del estudio. Una vez analizados
los resultados derivados de los distintos tipos de información por separado, se
procedió a hacer la comparación entre ellos. Con ello se observó si los resultados
de las distintas fuentes iban en una misma dirección o bien si se contradecían y
finalmente se hizo una interpretación conjunta de los resultados. Con este proceso,
130
se logra incrementar el grado de validez de los hallazgos. Lo antes descrito suele
representarse de manera gráfica como sigue:
Figura 3. Diagrama del diseño de investigación paralelo convergente
Colecta y
análisis de
datos
cualitativos
Interfase:
Comparar y o
relacionar
Colecta y
análisis de
datos
cuantitativos
Fuente: (Creswell, 2011)
131
Interpretar
IA.VI Las técnicas de colecta de datos empleadas
Como se menciona en el apartado anterior, la investigación mixta emplea técnicas
cualitativas y cuantitativas. A continuación, se describen las empleadas en el
desarrollo del Diagnóstico.
Técnicas Cualitativas Empleadas
El estudio empleó tres fuentes de información cualitativa. Arrancó por un extenso
análisis de gabinete, seguido de un conjunto de entrevistas semi-estructuradas y la
observación no sistemática de procesos del Sistema Nacional en curso durante el
proceso de investigación.
Análisis de gabinete
La investigación inició por una extensa revisión de la documentación oficial existente
relativa a la conformación, operación y resultados del Sistema, misma que fue
provista por la CONAVIM. De manera paralela, se hizo una revisión de la bibliografía
relacionada con el marco conceptual y analítico propuesto para el estudio.
Adicionalmente se revisaron estudios y diversas investigaciones sobre el Sistema y
sobre el tema de violencia de género contra las mujeres en México. Asimismo, se
investigó sobre estrategias de prevención y atención de la violencia contra las
mujeres por razones de género a nivel internacional.
Las referencias de los distintos documentos empleados en el análisis de gabinete
se incluyen en el apartado de Bibliografía.
132
Entrevistas semi-estructuradas
Se realizó un conjunto de entrevistas semi-estructuradas con actores clave que
participan en el Sistema, expertas en el tema de violencia y representantes de
organizaciones de la sociedad civil. En el caso de representantes de las
dependencias federales que participan en el Sistema, la mayoría de las entrevistas
se realizaron en las oficinas de la CONAVIM; en el caso de las representantes de
las entidades federativas, se realizaron vía telefónica o por Skype.
AI.VII Muestra de actores a entrevistar
La muestra se definió de manera intencionada24, partió del análisis de la
conformación normativa del Sistema y consideró las siguientes figuras:
1. Representantes de dependencias responsables de la conducción del Sistema
Nacional: (SEGOB-CONAVIM e INMUJERES).
2. Representantes de dependencias que integran el Sistema y dependencias
invitadas (hasta 10 dependencias, que participan en las 4 comisiones previstas en
la Ley y la comisión de reciente creación). En especial, se buscó a las personas que
participan efectivamente en las sesiones y no forzosamente a los titulares.
3. Hasta dos expertas en temas de violencia
4. Hasta 5 representantes de la sociedad civil
Entrevistas realizadas
La relación de entrevistas que se logró realizar se presenta en el siguiente cuadro:
Cuadro 2. Relación de entrevistas semi estructuradas realizadas en el marco del Diagnóstico
24 El muestreo intencional o de conveniencia se caracteriza por la inclusión de grupos o actores supuestamente típicos. En este caso,
se emplearon criterios analíticos que parten del análisis de la conformación normativa del sistema para determinar las figuras que
podrían aportar información útil para los fines del estudio.
133
Nombre
Mari Carmen Ramírez Gorostiza
Abel Saldaña González
Gabriel González García
Magdalena Sánchez Rocha
Miguel Aarón Moreno Jiménez
María Antonia González del
Castillo
Arumi Camachos Laba
Claudia Espinoza Alanís
Rita Magdalena Gómez
Contreras
Martha Clara Ferreira Beltrán
Mirna Eugenia Acevedo Salas
Tania Galicia Carmona
Adriana Guadalupe Rivero
Garza
Erika Velázquez Gutiérrez
Bardo Reinier Arcos
Ángela Quiroga Quiroga
Alicia Leal Puerta (OSC)
Hilda Rodríguez Loredo
(experta)
Alejandra Buggs Lomelí
(experta)
María del Pilar Sánchez Rivera
(experta)
134
Institución
CONAVIM
CONAVIM
INMUJERES
SEP
Secretaría de Salud
INDESOL
Fecha de la Entrevista
14 de agosto de 2018
24 de julio de 2018
24 de julio de 2018
24 de julio de 2018
24 de julio de 2018
24 de julio de 2018
CNS
CDI
13 de agosto de 2018
14 de agosto de 2018
CONAPRED
CEAV
IMEF CDMX
IMEF Zacatecas
14 de agosto de 2018
16 de agosto del 2018
14 de agosto del 2018
16 de agosto de 2018
IMEF San Luis Potosí
Secretaría
de
las
mujeres del estado de
Guerrero
CONAVIM
Alternativas Pacificas
A.C.
UNAM
29 de agosto del 2018
3 de Septiembre del 2018
3 de septiembre del 2018
30 de agosto del 2018
29 de agosto 2018
Centro
de
salud 11 de septiembre 2018
mental y género
Espacio Mujeres para 30 de agosto de 2018
una vida digna libre de
violencia A.C.
Los instrumentos de levantamiento de información empleados en esta etapa se
incluyen a continuación.
AI.VII Instrumentos de colecta de información cualitativa
Guías de entrevistas semi estructuradas con representantes de instancias federales
en el Sistema Nacional
Guía de Entrevistas para el INMUJERES y CONAVIM
1. ¿Podrían explicarnos cuál es en su opinión la importancia del Sistema?
2. En ese marco, ¿qué entienden por coordinación interinstitucional dentro del
Sistema?
3. ¿Cuál es el papel del INMUJERES en el marco del Sistema? ¿Qué acciones se han
instrumentado en el marco de los compromisos atendidos por el sistema? ¿Quiénes
integran la secretaría técnica y que acciones han realizado? En su opinión, ¿quiénes
deberían ser del secretariado técnico (sacar e incorporar)? ¿Qué información se
reporta al sistema y cómo se integra? ¿Cómo se da seguimiento a los acuerdos
tomados en el marco del sistema? ¿Cómo se evalúan los resultados?
Obj 1.
4. ¿Cómo se da la relación en el marco del sistema con el poder legislativo para el
cumplimiento del objetivo 1? ¿Cuál es el papel del INMUJERES? ¿y el de
CONAVIM?
Obj. 5
5. ¿Cuál es el papel de la SEGOB en el marco de la comisión de erradicación? ¿Qué
acciones de atención sectoriales se han instrumentado en el marco de los
compromisos adquiridos por sistema? ¿Quiénes integran esta comisión y que
acciones han realizado? ¿En su opinión quienes deberían ser parte de esta
comisión (sacar e incorporar)? ¿Qué información se reporta al sistema y cómo se
integra? ¿Cómo se da seguimiento a los acuerdos tomados en el marco de la
comisión?
6. ¿Qué papel juegan los CJM en el Sistema?
135
136
Respecto a estructuras
7. ¿Cómo valora la posición, influencia, presencia y relevancia de su Unidad
Administrativa al interno de la dependencia que representa en materia de violencia
contra las mujeres?
8. ¿Qué otras Unidades Administrativas de su dependencia podrían asumir la
representación ante el Sistema Nacional? ¿Por qué? ¿Sería de manera
complementaria o sustitutiva y por qué una u otra?
9. ¿Qué valoración tiene de los recursos materiales, técnicos y humanos de su Unidad
Administrativa respecto a la demanda de acciones y compromisos emanados de
asumir la representación de su dependencia ante el Sistema Nacional? ¿Qué haría
falta y para qué?
Respecto a procesos
10. ¿Cómo transmite la información, acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones
tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional a todas las Unidades
Administrativas que conforman su dependencia? ¿cómo da seguimiento a la
ejecución y resultados de estos al interno de la dependencia? ¿cómo hace la
evaluación de alcances y resultados en la ejecución e implementación de los
acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del
Sistema Nacional?
11. En términos generales ¿con qué proceso cuenta para que las Unidades
Administrativas de su Dependencia den atención y seguimiento a los acuerdos,
compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema
Nacional?
12. ¿Cuáles son los factores críticos de éxito y de fracaso que a nivel operativo existen
para instrumentar al interior de su Dependencia los acuerdos, compromisos, tareas
y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional?
13. ¿Cómo valora el nivel y calidad de repuesta de las Unidades Administrativas de su
Dependencia a las solicitudes que realiza para atender los acuerdos, compromisos,
tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional? ¿Por
qué? De ser el caso ¿cómo podría mejorar?
14. ¿Cuáles considera que son los principales resultados logrados por el
sistema?
137
Guía de entrevistas para SEP y Salud
1. ¿Podrían explicarnos cuál es en su opinión la importancia del Sistema?
2. En ese marco, ¿qué entienden por coordinación el marco del Sistema?
Obj 2. y Obj 3.
3. ¿Cuál es el papel de la SEP en el marco de la comisión de prevención? ¿Qué
acciones de prevención se han instrumentado en el sector educativo en el marco de
los compromisos atendidos por el sistema? ¿Quiénes integran esta comisión y que
acciones han realizado? ¿En su opinión quienes deberían ser parte de esta
comisión (sacar e incorporar)? ¿Qué información se reporta al sistema y cómo se
integra? ¿Cómo se da seguimiento a los acuerdos tomados en el marco de la
comisión?
4. ¿Cuál es el papel de SALUD en el marco de la comisión de atención? ¿Qué
acciones de atención sectoriales se han instrumentado en el marco de los
compromisos adquiridos por sistema? ¿Quiénes integran esta comisión y que
acciones han realizado? ¿En su opinión quienes deberían ser parte de esta
comisión (sacar e incorporar)? ¿Qué información se reporta al sistema y cómo se
integra? ¿Cómo se da seguimiento a los acuerdos tomados en el marco de la
comisión?
Respecto a estructuras
5. ¿Cómo valora la posición, influencia, presencia y relevancia de su Unidad
Administrativa al interno de la dependencia que representa en materia de violencia
contra las mujeres?
6. ¿Qué otras Unidades Administrativas de su dependencia podrían asumir la
representación ante el Sistema Nacional? ¿Por qué? ¿Sería de manera
complementaria o sustitutiva y por qué una u otra?
7. ¿Qué valoración tiene de los recursos materiales, técnicos y humanos de su Unidad
Administrativa respecto a la demanda de acciones y compromisos emanados de
asumir la representación de su dependencia ante el Sistema Nacional? ¿Qué haría
falta y para qué?
Respecto a procesos
8. ¿Cómo transmite la información, acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones
tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional a todas las Unidades
Administrativas que conforman su dependencia? ¿cómo da seguimiento a la
ejecución y resultados de estos al interno de la dependencia? ¿cómo hace la
evaluación de alcances y resultados en la ejecución e implementación de los
acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del
Sistema Nacional?
138
9. En términos generales ¿con que proceso cuenta para que las Unidades
Administrativas de su Dependencia den atención y seguimiento a los acuerdos,
compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema
Nacional?
10. ¿Cuáles son los factores críticos de éxito y de fracaso que a nivel operativo existen
para instrumentar al interior de su Dependencia los acuerdos, compromisos, tareas
y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional?
11. ¿Cómo valora el nivel y calidad de repuesta de las Unidades Administrativas de su
Dependencia a las solicitudes que realiza para atender los acuerdos, compromisos,
tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional? ¿Por
qué? De ser el caso ¿cómo podría mejorar?
12. ¿Cuáles considera que son los principales resultados logrados por el
sistema?
139
Guía de entrevistas para INDESOL e INEGI
1. ¿Podrían explicarnos cuál es en su opinión la importancia del Sistema?
2. En ese marco, ¿qué entienden por coordinación dentro del Sistema?
3. ¿Cómo conciben su papel dentro del sistema? ¿Cuál es su importancia y
pertinencia?
4. ¿Qué acciones se han instrumentado en el marco de los compromisos atendidos
por el sistema? ¿En su opinión quienes deberían ser parte del sistema (sacar e
incorporar)?
5. ¿Qué información se reporta al sistema y cómo se integra?
6. ¿Cómo se da seguimiento a los acuerdos tomados en el marco del sistema?
Respecto a estructuras
7. ¿Cómo valora la posición, influencia, presencia y relevancia de su Unidad
Administrativa al interno de la dependencia que representa en materia de violencia
contra las mujeres?
8. ¿Qué otras Unidades Administrativas de su dependencia podrían asumir la
representación ante el Sistema Nacional? ¿Por qué? ¿Sería de manera
complementaria o sustitutiva y por qué una u otra?
9. ¿Qué valoración tiene de los recursos materiales, técnicos y humanos de su Unidad
Administrativa respecto a la demanda de acciones y compromisos emanados de
asumir la representación de su dependencia ante el Sistema Nacional? ¿Qué haría
falta y para qué?
Respecto a procesos
10. ¿Cómo transmite la información, acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones
tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional a todas las Unidades
Administrativas que conforman su dependencia? ¿cómo da seguimiento a la
ejecución y resultados de estos al interno de la dependencia? ¿cómo hace la
evaluación de alcances y resultados en la ejecución e implementación de los
acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del
Sistema Nacional?
11. En términos generales ¿con que proceso cuenta para que las Unidades
Administrativas de su Dependencia den atención y seguimiento a los acuerdos,
compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema
Nacional?
12. ¿Cuáles son los factores críticos de éxito y de fracaso que a nivel operativo existen
para instrumentar al interior de su Dependencia los acuerdos, compromisos, tareas
y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional?
13. ¿Cómo valora el nivel y calidad de repuesta de las Unidades Administrativas de su
Dependencia a las solicitudes que realiza para atender los acuerdos, compromisos,
tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional? ¿Por
qué? De ser el caso ¿cómo podría mejorar?
140
14. ¿Cuáles considera que son los principales resultados logrados por el
sistema?
141
Guía de Entrevista con la Procuraduría
Obj. 4.
1. ¿Cuál es el papel de la procuraduría en el marco de la comisión de sanción? ¿Qué
acciones de atención sectoriales se han instrumentado en el marco de los
compromisos adquiridos por sistema? ¿Quiénes integran esta comisión y que
acciones han realizado? ¿En su opinión quienes deberían ser parte de esta
comisión (sacar e incorporar)? ¿Qué información se reporta al sistema y cómo se
integra? ¿Cómo se da seguimiento a los acuerdos tomados en el marco de la
comisión?
Respecto a estructuras
2. ¿Cómo valora la posición, influencia, presencia y relevancia de su Unidad
Administrativa al interno de la dependencia que representa en materia de violencia
contra las mujeres?
3. ¿Qué otras Unidades Administrativas de su dependencia podrían asumir la
representación ante el Sistema Nacional? ¿Por qué? ¿Sería de manera
complementaria o sustitutiva y por qué una u otra?
4. ¿Qué valoración tiene de los recursos materiales, técnicos y humanos de su Unidad
Administrativa respecto a la demanda de acciones y compromisos emanados de
asumir la representación de su dependencia ante el Sistema Nacional? ¿Qué haría
falta y para qué?
Respecto a procesos
5. ¿Cómo transmite la información, acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones
tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional a todas las Unidades
Administrativas que conforman su dependencia? ¿cómo da seguimiento a la
ejecución y resultados de estos al interno de la dependencia? ¿cómo hace la
evaluación de alcances y resultados en la ejecución e implementación de los
acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del
Sistema Nacional?
6. En términos generales ¿con que proceso cuenta para que las Unidades
Administrativas de su Dependencia den atención y seguimiento a los acuerdos,
compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema
Nacional?
7. ¿Cuáles son los factores críticos de éxito y de fracaso que a nivel operativo existen
para instrumentar al interior de su Dependencia los acuerdos, compromisos, tareas
y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional?
8. ¿Cómo valora el nivel y calidad de repuesta de las Unidades Administrativas de su
Dependencia a las solicitudes que realiza para atender los acuerdos, compromisos,
tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional? ¿Por
qué? De ser el caso ¿cómo podría mejorar?
9. ¿Cuáles son en su opinión los principales resultados logrados por el sistema?
142
143
Guía de entrevista a la Comisionada de la CONAVIM
1. ¿Cuál es la importancia del Sistema Nacional?
2. ¿Podría decirnos cuáles son en su opinión los principales resultados logrados por
el Sistema?
3. En ese marco, ¿qué entiende por coordinación interinstitucional dentro del Sistema?
4. ¿Cuál es el papel de la CONAVIM en el marco del Sistema?
5. ¿Qué acciones se han instrumentado por la CONAVIM en marco de los
compromisos atendidos por el sistema nacional?
6. Como tema de gobernabilidad y asunto de política de estado cómo ve los retos para
PASEVM
7. En cuanto a lo Intragubernamental, la CONAVIM (en su papel rector) al estar
adscrita a la
Respecto a estructuras
8. ¿Qué otras Unidades Administrativas de su dependencia podrían asumir la
representación ante el Sistema Nacional? ¿Por qué?
9. ¿Cómo valora la posición, influencia, presencia y relevancia de su Unidad
Administrativa al interno de la dependencia que representa en materia de violencia
contra las mujeres?
- Cuál es el papel en materia de regulación para desalentar el uso sexista de los
medios de comunicación hacia las mujeres;
- Comisión para el diálogo con los pueblos indígenas;
- Participación política,
- Enlace legislativo, para apoyar los trabajos de armonización legislativa en
materia de violencia contra las mujeres.
- Organizaciones religiosas.
- Protocolos policiales de primer respondiente
- Planes y programas ´para la Protección civil.
- Subsecretaría de derechos humanos
10. ¿Qué valoración tiene de los recursos materiales, técnicos y humanos de la
CONAVIM respecto a la demanda de acciones y compromisos emanados de asumir
la representación de su dependencia ante el Sistema Nacional? ¿Qué haría falta y
para qué?
Respecto a procesos
11. ¿Cómo transmite la información, acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones
tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional a todas las Unidades
144
Administrativas que conforman su dependencia? ¿cómo da seguimiento a la
ejecución y resultados de estos al interno de la dependencia? ¿cómo hace la
evaluación de alcances y resultados en la ejecución e implementación de los
acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del
Sistema Nacional?
12. En términos generales ¿cuál es el proceso que cuenta para que las Unidades
Administrativas de su Dependencia den atención y seguimiento a los acuerdos,
compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema
Nacional?
13. ¿Cuáles son los factores de éxito y de fracaso que a nivel operativo existen para
instrumentar al interior de su Dependencia los acuerdos, compromisos, tareas y
resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional?
14. ¿Cómo valora el nivel y calidad de repuesta de las Unidades Administrativas de su
Dependencia a las solicitudes que realiza para atender los acuerdos, compromisos,
tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional? ¿Por
qué? De ser el caso ¿cómo podría mejorar?
15. ¿Qué estrategias operativas se han diseñado e implementado para la atención de
la violencia contra las mujeres? ¿Con cuáles resultados? ¿Cómo se evalúan?
16. ¿El personal de alta directiva de la Secretaría de Gobernación cuentan con
capacitación en materia de género y violencia contra las mujeres? ¿Cómo se ha
logrado? O por qué no
17. En cuanto a la plataforma donde registra a nivel nacional la prevalecia de la violencia
contra las mujeres, ¿En qué medida la utilización de esa plataforma es base para la
toma o ajuste de decisiones respecto a los índices de violencia de género en el
país?
145
Guía de entrevista semi estructurada con representantes de las IMEF ante el
Sistema Nacional
1. ¿Podría explicarnos cuál es en su opinión la importancia del Sistema Nacional?
2. ¿Podría decirnos cuáles son en su opinión los principales resultados logrados por
el Sistema?
3. En ese marco, ¿qué entienden por coordinación interinstitucional dentro del
Sistema?
4. ¿Cuál es el papel de la IMEF en el marco del Sistema?
5. ¿Cuál es la utilidad para la IMEF y el Sistema Estatal de participar en el Sistema
Nacional?
6. ¿Qué acciones se han instrumentado en la entidad federativa en marco de los
compromisos atendidos por el sistema nacional?
7. ¿Cómo se da seguimiento en la entidad federativa a los acuerdos tomados en el
marco del sistema nacional?
8. ¿Cómo se evalúan los resultados?
9. ¿En qué comisión (es) participa y por qué?
10. ¿La distribución de las IMEF en las diferentes Comisiones del Sistema Nacional es
la adecuada?
11. En su opinión ¿quiénes deberían ser parte de esta comisión (sacar e incorporar)?
12. ¿Qué información se reporta al sistema nacional y cómo se integra?
13. ¿Cómo se da seguimiento a los acuerdos tomados en el marco de la comisión?
Respecto a estructuras
14. ¿Cómo valora la posición, influencia, presencia y relevancia de su IMEF al interno
de la Administración Pública Estatal en materia de violencia contra las mujeres?
15. ¿Qué otras Unidades Administrativas de su entidad federativa podrían asumir la
representación ante el Sistema Nacional? ¿Por qué? ¿Sería de manera
complementaria o sustitutiva y por qué una u otra?
16. ¿Qué valoración tiene de los recursos materiales, técnicos y humanos del sistema
estatal respecto a la demanda de acciones y compromisos emanados de asumir la
representación de su dependencia ante el Sistema Nacional? ¿Qué haría falta y
para qué?
Respecto a procesos
17. ¿Cómo transmite la información, acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones
tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional a todas las dependencias de
la Administración Pública Estatal?
18. ¿cómo da seguimiento a la ejecución y resultados de estos al interno del Sistema
Estatal?
19. ¿cómo hace la evaluación de alcances y resultados en la ejecución e
implementación de los acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones tomadas y
asumidas en el seno del Sistema Nacional?
20. En términos generales ¿con qué proceso cuenta para que las Unidades
Administrativas de su Administración Pública Estatal den atención y seguimiento a
146
los acuerdos, compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno
del Sistema Nacional?
21. ¿Cuáles son los factores críticos de éxito y de fracaso que a nivel operativo existen
para instrumentar al interior de su Administración Pública Estatal los acuerdos,
compromisos, tareas y resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema
Nacional?
22. ¿Cómo valora el nivel y calidad de repuesta de la Administración Pública Estatal a
las solicitudes que realiza para atender los acuerdos, compromisos, tareas y
resoluciones tomadas y asumidas en el seno del Sistema Nacional? ¿Por qué? De
ser el caso ¿cómo podría mejorar?
23. ¿Cómo colocan los temas de interés estatal en la agenda del Sistema Nacional?
En cuanto a las alertas de violencia de género
24. ¿Cómo se involucra el Sistema Nacional en el seguimiento a las alertas de violencia
de género?
25. ¿Cómo se involucra el Sistema Nacional en la implementación de medidas de
prevención, atención y sanción de la violencia contra las mujeres?
26. ¿Cuál es en la práctica la utilidad de las alertas de género en las entidades
federativas?
27. ¿Cuáles considera que son los principales resultados logrados por las alertas de
género?
28. ¿Cómo podría mejorar el Sistema Nacional??
147
AI.IX Observación no sistemática
Durante el periodo de investigación (específicamente el jueves 2 de agosto), la
CONAVIM convocó a una reunión de trabajo de los enlaces del Sistema y del
Programa Integral, a la cual el equipo de investigación asistió como observador no
participante. Posteriormente, se analizó el perfil de los participantes registrados y el
informe presentado en el marco de la reunión como parte del análisis de gabinete.
AI.X Levantamiento de información cuantitativa
Con base en los hallazgos preliminares del análisis de gabinete y el primer bloque
de entrevistas semiestructuradas, se diseñaron tres cuestionarios a ser levantados
mediante sistema de encuesta en línea. En estos casos, debido a que se contaba
con información del conjunto de participantes en el Sistema Nacional se consideró
conveniente y posible realizar un censo, por lo que no se diseñaron muestras. Los
cuestionarios se incluyen en formato digital como anexo al presente informe.
Cuestionario a dependencias participantes en el Sistema Nacional
En primera instancia, se diseñó el cuestionario a representantes de dependencias
federales participantes en el Sistema Nacional. Dicho cuestionario tomó como punto
de partida las preguntas de investigación que orientan este Diagnóstico, a fin de
indagar sobre las opiniones, percepciones y experiencia de quienes integran y
participan en el Sistema Nacional. La CONAVIM extendió la invitación a responder
la encuesta vía correo electrónico a 15 de las dependencias y organismos que
participan en el Sistema25. Se obtuvo una tasa de respuesta del 67%.
Cuestionario a entidades federativas participantes en el Sistema Nacional
Se diseñó un segundo cuestionario, dirigido a las distintas instancias estatales
participantes en el Sistema Nacional. Al igual que en el caso anterior, el
levantamiento se realizó mediante sistema de encuesta en línea, por invitación
25
148
Inmujeres; Ceav; Secretaría de Salud; Sedatu; Conapo; SEP;CNS; CDI; PGR; Sedena;
Semar; SCT; SFP; SER, e Indesol
directa de la CONAVIM a las representantes estatales del Sistema Nacional. A esta
encuesta respondió el 69% de las entidades federativas.
Cuestionario a representantes de la sociedad civil organizada y académicas
expertas en violencia de género contra las mujeres
Un tercer proceso de levantamiento de información mediante sistema de encuesta
en línea se dirigió a un conjunto de representantes de la sociedad civil y académicas
reconocidas por su trabajo en materia de violencia de género. De las 20 invitadas,
participaron 2, con lo que la tasa de respuesta asciende a 10%.
AI.XI Procesamiento y análisis de información
Las distintas fuentes de información se procesaron por separado, a fin de obtener
los resultados derivados de cada método de investigación. Posteriormente se
compararon y analizaron de manera conjunta, a fin de contar con una interpretación
mixta, que permitiera la triangulación y confirmación/refutación de hallazgos.
El estudio fue diseñado previendo un mayor peso al enfoque cualitativo que al
cuantitativo. Al estudiar la composición y número de los integrantes del Sistema
Nacional, se previó que la información derivada de los instrumentos cuantitativos no
sería estadísticamente válida. Así, aunque en el caso de la encuesta en línea
dirigida de manera censal a dependencias e instancias federales, la tasa de
respuesta fue relativamente elevada, no es posible descartar un sesgo de
autoselección, ni dar un tratamiento estadístico a los datos ya que la decisión de
participar o no dependía de cada integrante del sistema y la muestra es pequeña.
Por su parte, la encuesta a entidades federativas, tuvo respuesta por 22 de las 32
entidades, pero dado el tamaño de muestra, tampoco se da tratamiento estadístico
a los datos resultantes. En el caso del cuestionario dirigido a OSC y académicas,
se presenta la misma situación.
149
Anexo 2 Detalle del marco normativo sobre los derechos humanos
de las mujeres
Las normas que obligan a las instituciones del Estado Mexicano a incorporar en su
quehacer el enfoque de género se derivan de los siguientes mandatos:
-
Derecho Internacional de Derechos Humanos (DIDH) suscritos por nuestro
país
-
Los mecanismos de seguimiento y de los sistemas regionales de protección
de los derechos humanos,
-
Lo estipulado en las Declaraciones y los Programas de Acción que se han
venido erigiendo para el impulso de los derechos de las mujeres y la igualdad
de género.26
Con relación a los términos y alcance normativo del DIDH en nuestro país, el artículo
133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, desde su
promulgación en 1917, ha establecido que el derecho internacional adoptado por
nuestro país es ley suprema en toda la Unión junto con el propio texto constitucional
y las leyes emitidas por el Congreso de la Unión, con lo cual tiene una jerarquía
normativa superior a las Constituciones o Leyes estatales, y por ello es parte del
marco legal que rige la actuación de las y los jueces de los Estados de la República:
Artículo 133.- Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión
que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con
la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
26 Los diversos instrumentos internacionales de derechos humanos, pueden ser divididos a partir de su fuente
de origen. Están el Sistema Universal de la ONU y los regionales, a cargo de la Organización de Estados
Americanos (Sistema Interamericano), el Consejo de Europa (Sistema Europeo), y la Unión Africana (Sistema
Africano). Particularmente el Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos es el mecanismo de
Naciones Unidas que está compuesto por órganos creados en virtud de la Carta de las Naciones Unidas (entre
ellos, la Asamblea General - la cual tiene entre sus órganos subsidiarios al Consejo de Derechos Humanos- y
la Secretaría General, que cuenta con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos), órganos
creados en virtud de tratados internacionales de derechos humanos (por ejemplo, el Comité para la Eliminación
de la Discriminación contra la Mujer) y mecanismos especiales (como es el caso de la Relatoría especial sobre
la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias).
150
República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de
toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha
Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados.
Adicional al artículo 133, el 10 de junio de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la
Federación (DOF) una de las reformas constituciones más importantes que se han
promulgado en materia de derechos humanos, en el sentido de señalar que toda
persona goza de los derechos reconocidos en la Constitución y en los tratados
internacionales de los que México sea parte y dejar claras las obligaciones de las
autoridades en esta materia:
Artículo 1º. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas
gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución
y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio
no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de
conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales
de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la
protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia,
el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las
violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca
la ley.
151
Con base en las anteriores disposiciones, es que el derecho internacional a favor
de las mujeres y de la igualdad de género, es ley vigente en toda la República
Mexicana, obligatoria para todos los órganos del Estado. Igualmente es importante
señalar que la Constitución General en su artículo 4º, desde 1974, consagra la
igualdad entre los sexos; así como también desde el 2006 estableció en último
párrafo del referido artículo 1º la prohibición de la discriminación, entre otros motivos
por género. Esto se establece de la siguiente manera:
Artículo 4º.- El varón y la mujer son iguales ante la Ley.
Artículo 1º.- Queda prohibida toda discriminación motivada por
origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la
condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones,
las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente
contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar
los derechos y libertades de las personas.27
En materia de derechos humanos de las mujeres, destacan dos tratados
internacionales:
La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer (CEDAW), relativo a los derechos de las mujeres que, entre
otras cosas, define la discriminación y establece un concepto de igualdad
sustantiva; amplía la responsabilidad estatal a actos que cometen personas
y entes privados, reconoce el papel de la cultura y las tradiciones en el
mantenimiento de la discriminación contra las mujeres y obliga a los Estados
a adoptar medidas concretas para eliminar la discriminación contra las
mujeres.
La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia Contra la Mujer "Convención de Belém do Pará" es un instrumento
27
La última reforma de este párrafo se publicó en el DOF el 10 de junio de 2011. El texto original solo hacía
referencia a “las preferencias”, agregando en el nuevo texto “sexuales”.
152
normativo que establece que la violencia contra la mujer es una violación de
los derechos humanos y la contempla tanto en la esfera pública como en la
privada. La Convención de Belém do Pará es el único tratado internacional
dedicado exclusivamente al tema de la violencia contra las mujeres.
Adicionalmente, la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing
en 1995, inauguró un capítulo en la lucha por la igualdad entre los géneros, como
un aspecto fundamental de los derechos humanos, lo que incluye la no violencia
contra las mujeres.
La transformación fundamental que se produjo en Beijing fue el reconocimiento de
la necesidad de trasladar el centro de la atención de las mujeres al concepto de
género, reconociendo que toda la estructura de la sociedad, y todas las relaciones
entre los varones y las mujeres en el interior de esa estructura, tenían que ser
revaluadas28.
A continuación, se analizarán algunos de los instrumentos internacionales antes
señalados, con el fin de dar cuenta de los contenidos del derecho que en específico
disponen, así como mostrar cómo han ido evolucionando progresivamente en la
garantía de los derechos humanos para las mujeres.
Convención sobre los derechos políticos de la mujer29
Esta Convención buscaba poner en práctica el principio de la igualdad de derechos
de hombres y mujeres, enunciado en la Carta de Naciones Unidas, lo que significó
un paso decisivo en el impulso de los derechos específicos para las mujeres, pues
estableció que tenían derecho a votar, ser votadas para cualquier cargo público
elegible en la legislación nacional, ocupar cualquier puesto y ejercer las funciones
28
La Conferencia aprobó por unanimidad la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing, que aunque no
es vinculante en estricto sentido jurídico, actualmente rige los esfuerzos que los organismos de la Naciones
Unidas realizan en favor de las mujeres, incluye entre sus áreas de actividad la violencia contra la mujer y en
esencia constituye un programa para la potenciación del papel de las mujeres y representa un momento decisivo
para el adelanto de las mujeres en el siglo XXI.
29 En el año de 1953 fue firmada por el entonces Presidente de la República; no obstante, fue hasta diciembre
de 1980 que fue aprobada por la Cámara de Senadores, según Decreto publicado en el DOF del 28 de abril de
1981.
153
públicas establecidas en la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los
hombres, sin discriminación alguna.
La Convención resultó en su tiempo una norma de avanzada que promovía el
adelanto de las mujeres, planteando concretamente en la esfera de la política
disposiciones pro igualdad entre hombres y mujeres, con lo que se trascendía la
enunciación general de igualdad presente en la Carta de las Naciones Unidas y en
la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Resultó importante que se
diera un paso para especificar en la esfera de lo político, el contenido de lo que se
entiende como condición de igualdad, que como principio general ya había sido
reconocido en instrumentos universales de derecho internacional.
Esta disposición también fue importante en términos de que constituyó un
reconocimiento implícito de que los órganos del Estado estaban integrados de
manera desigual entre hombres y mujeres, y que, aunque existían instrumentos
jurídicos internacionales y nacionales que formulaban los principios generales de
igualdad y no discriminación, en la práctica esto no sucedía. Fue necesario plantear
disposiciones específicas, particularmente como derechos de las mujeres, para que
realmente se direccionaran esfuerzos hacia la igualdad. No obstante, pese a los
avances señalados, una de las limitaciones de esa Convención fue que no se
establecieron mecanismos para hacer exigibles esos derechos.
Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales30
Mediante este pacto que data de 1966 y al que México se adhirió en 1981, los
Estados Parte se han comprometido a asegurar a los hombres y a las mujeres igual
título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales que se
enuncian en el Pacto (artículo 3), y que son indispensables para un pleno desarrollo
como seres humanos. Entre estos derechos, conviene citar aquellos que están
30
El Pacto se adoptó por la Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966. El Estado
Mexicano lo ratificó el 23 de marzo de 1981 y fue publicado en el DOF el 12 de mayo de 1981.
154
directamente relacionados con la organización de las instituciones que favorecen la
igualdad de derechos entre hombres y mujeres:
Artículo 7. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona el goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le
aseguren en especial:
Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores:
Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna
especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no
inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual;
Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias, conforme a las
disposiciones del presente Pacto;
La seguridad y la higiene en el trabajo;
Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría
superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo
de servicio y capacidad;
El descanso, el disfrute de tiempo libre, la limitación razonable de las horas de
trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días
festivos.
Artículo 10. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que:
1. Se debe conceder a la familia, que es elemento natural y fundamental de la
sociedad, la más amplia protección y asistencia posibles, especialmente para su
constitución y mientras sea responsable del cuidado y la educación de los hijos a
su cargo […]
2. Se debe conceder especial protección a las madres durante un periodo de tiempo
razonable antes y después del parto. Durante dicho periodo, a las madres que
155
trabajen se les debe conceder licencia con remuneración o con prestaciones
adecuadas de seguridad social.
[…]
Algunos años después estos derechos fueron retomados por la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), emitiéndose un par de Convenios a fin de
garantizarlos.
Declaración sobre la eliminación de la discriminación contra la mujer31
La Asamblea General de Naciones Unidas adoptó la Declaración sobre la
Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, buscando garantizar de hecho y
en derecho los principios de igualdad formal entre los sexos y prohibir todas las
formas de discriminación contra las mujeres. Con ello se dio un nuevo paso en favor
de las mujeres al plantearles derechos específicos a fin de garantizar su plena
participación en múltiples esferas de la vida social, económica, cultural y política.
Esto, partiendo del reconocimiento de que pese a la existencia de múltiples
instrumentos de derecho internacional que prohíben la discriminación en razón del
sexo, y a pesar de los progresos realizados en materia de igualdad de derechos,
continúa existiendo considerable discriminación en contra de la mujer.
Uno de los aspectos que constituyen un adelanto sustancial es que la Declaración
no sólo fija derechos de las mujeres, como se plantea en instrumentos anteriores
(como la Convención antes analizada), sino que señala obligaciones específicas a
los Estados firmantes para garantizar prácticamente la concreción de cada uno de
los derechos ahí definidos, aunque también este instrumento tiene limitaciones al
no señalar explícitamente a los Estados como los responsables de que se alcance
la plena igualdad.
31
Puede consultarse en http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/Derechos%20Humanos/INST%2017.pdf,
URL consultada el 2 de septiembre de 2016.
156
En su artículo 2º establece que:
deberán adoptarse todas las medidas apropiadas a fin de abolir las leyes,
costumbres, reglamentos y prácticas existentes que constituyan una discriminación
en contra de la mujer, y para asegurar la protección jurídica adecuada de la igualdad
de derechos del hombre y la mujer, en particular:
a) El principio de la igualdad de derechos figurará en las constituciones o será
garantizado de otro modo por ley…
Es importante apuntar que algunos de esos principios ya se habían fijado en otros
instrumentos de derecho internacional, pero su incorporación en la Declaración
significó un avance ya que en un sólo instrumento jurídico se les vinculaba a
contenidos específicos de derechos de las mujeres y a obligaciones de los Estados
firmantes. Además, la Declaración constituyó el reconocimiento de que la
desigualdad existente entre mujeres y hombres no se daba en una sola esfera de la
vida sino estaba presente en todas, y se asumía el compromiso de que esa situación
debía ser superada mediante un proceso de transformación profundo de las
naciones del mundo, en términos de cambios culturales, legales, institucionales, etc.
Lo que daba una dimensión más favorable para hacer efectiva la igualdad entre
mujeres y hombres en diversas esferas de la vida social.
Ejemplo de esta nueva etapa en la ampliación del contenido de los derechos de las
mujeres es el que se da con la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer,
en la cual se retoma plenamente contenidos de la Declaración, estableciendo
además el imperativo de que estos derechos deberán ser garantizados en la
legislación.32
La principal limitación de la Declaración fue su naturaleza no vinculante, pues como
tal es un instrumento jurídico de postulados políticos que constituyen orientaciones,
32
Otro de los varios ejemplos de un derecho de las mujeres ya erigido con anterioridad, pero ampliado en este
instrumento, es el relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina
(artículo 10, numeral 1, inciso b).
157
pero no obligaciones para los Estados. No obstante, esto constituyó un avance,
pues sus planteamientos proyectaron un nuevo horizonte para el adelanto de los
derechos humanos de las mujeres, en términos de proclamar, aunque de manera
indirecta, un mayor alcance de la acción del Estado, al proponer su intervención
sobre todo para garantizarlos por vía de la legislación.
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer
(CEDAW)33
La CEDAW retoma los diversos derechos reconocidos en la Declaración, como son
los políticos, a la nacionalidad, al patrimonio, al trabajo, a la salud y a la educación,
entre otros, pero ellos son enriquecidos en favor de las mujeres en este instrumento
jurídico en tanto su contenido resulta de mayor alcance al ampliarse las dimensiones
de cada uno, vincularse a nuevos derechos y encontrarse como conjunto
interrelacionado integralmente.
Cabe resaltar que la CEDAW recomienda que los Estados parte implementen
diversas acciones, tales como: [i] medidas especiales de carácter temporal; [ii]
mecanismos de aplicación, convenios colectivos para lograr la igual remuneración
por trabajo de igual valor; y [iii] medidas para transformar realmente las
oportunidades.34
De manera particular el Comité de la CEDAW en el año 2012 recomendó al Estado
Mexicano en materia de empleo, entre otras cuestiones: [i] la armonización de su
legislación laboral; [ii] adoptar medidas para garantizar la igualdad de oportunidades
para mujeres y hombres en el mercado laboral; y [iii] garantizar la implementación
33
Publicada en el DOF el 12 de mayo de 1981.
34 Comité de CEDAW. Recomendación General No. 5. Séptimo periodo de sesiones, 1988; Recomendación General No. 13.
8° Periodo de Sesiones, 1989; […] para garantizar la igualdad de representación de las mujeres en todas las esferas para
eliminar la discriminación contra las mujeres en la vida política y pública del país y promover la igualdad de condiciones
con respecto a los hombres en el ejercicio de estos derechos. Comité de CEDAW. Recomendación General No. 23. 16
Período de Sesiones, 197. Vida Política y Pública; y Recomendación General No. 25. 30° período de sesiones, 2004.
158
efectiva del Protocolo para la intervención en casos de hostigamiento sexual en la
administración pública:
29. El Comité reitera su recomendación anterior de que el Estado
parte armonice plenamente su legislación laboral con el artículo 11
del Convenio y acelere la adopción de la Ley Federal del Trabajo,
pendiente desde hace varios años. Insta al Estado parte a que:
a) Adopte medidas para garantizar la igualdad de oportunidades
para mujeres y hombres en el mercado laboral, inclusive recurriendo
a medidas especiales de carácter temporal, con objetivos que hayan
de alcanzarse en un plazo fijado, conforme a lo dispuesto en el
artículo 4, párrafo 1, de la Convención y en la recomendación
general 25 (2004) del Comité, y proporcionando a la Inspección
General de Trabajo los recursos humanos y financieros que sean
necesarios y efectivos para supervisar y sancionar las prácticas
discriminatorias contra la mujer en el ámbito del empleo, como
ocurre en la industria maquiladora;
b) Garantice la implementación efectiva del protocolo para la
intervención en casos de hostigamiento sexual en la administración
pública y adopte medidas semejantes para prevenir ese delito en el
sector privado;
c) Revise el marco jurídico de protección social para formular una
política integral que asegure a los trabajadores domésticos acceso
en pie de igualdad a una remuneración y tratamiento iguales por
trabajo de igual valor, con inclusión de prestaciones, así como
acceso en pie de igualdad a la seguridad social y a condiciones de
trabajo seguras;
159
e) Ratifique el Convenio número 156 de la OIT35 sobre los
trabajadores con responsabilidades familiares, y el Convenio
número 189 sobre el trabajo decente para las trabajadoras y los
trabajadores domésticos.36
La convención de Belém Do Pará37
Los apartados que contiene se refieren a la definición y ámbitos en que se ejerce la
violencia contra las mujeres; los derechos que protege; los deberes de los Estados
Partes; así como los mecanismos interamericanos de protección:
La violencia contra la mujer implica “cualquier acción o conducta, basada en su
género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer,
tanto en el ámbito público como en el privado” (Artículo 1).
La violencia contra la mujer incluye “la violencia física, sexual y psicológica”, que se
da en el ámbito de la familia, la comunidad, el lugar de trabajo, las instituciones
educativas; o bien, “que sea perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes,
donde quiera que ocurra” (Artículo 2).
“Toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, tanto en el ámbito público
como en el privado” (Artículo 3).
“Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos
los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos
regionales e internacionales sobre derechos humanos” (Artículo 4).
35
Organización Internacional del Trabajo.
36
Naciones Unidas, Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, Comité para la Eliminación
de la Discriminación contra la Mujer, Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. México,
52º periodo de sesiones, 9 a 27 de julio de 2012, Recomendación 29.
37
Fecha de ratificación por parte del Estado Mexicano: 19 de junio de 1998. El Decreto a través del cual se
promulga la Convención se publicó en el DOF el 19 de enero de 1999.
160
“Los Estados Partes condenan todas las formas de violencia contra la mujer y
convienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas
orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia (…)” Incluso, a “adoptar
las disposiciones legislativas o de otra índole que sean necesarias para hacer
efectiva esta Convención”. (Artículo 7).
Con el fin de prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres los
Estados Partes convinieron llevar a cabo, por todos los medios apropiados y sin
dilaciones, una serie de políticas y acciones plasmadas en el artículo 7 de la
Convención. En lo que respecta al ámbito administrativo los compromisos que le
corresponden son los siguientes:
b) abstenerse de cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer y
velar porque las autoridades, sus funcionarios, personal y agentes e
instituciones se comporten de conformidad con esta obligación;
c) actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la
violencia contra la mujer;
d) adoptar medidas jurídicas para conminar al agresor a abstenerse de
hostigar, intimidar, amenazar, dañar o poner en peligro la vida de la mujer
de cualquier forma que atente contra su integridad o perjudique su
propiedad;
e) tomar todas las medidas apropiadas, incluyendo medidas de tipo
legislativo, para modificar o abolir leyes y reglamentos vigentes, o para
modificar prácticas jurídicas o consuetudinarias que respalden la
perspectiva o la tolerancia de la violencia contra la mujer;
(…)
h)
adoptar las disposiciones legislativas o de otra índole que sean
necesarias para hacer efectiva esta Convención.
161
Protocolo adicional a la convención americana sobre derechos humanos en
materia de derechos económicos, sociales y culturales (protocolo de San
Salvador).38
A través de este Protocolo los países miembros de las Naciones Unidas toman
como punto de partida la dignidad de la persona humana para considerar la estrecha
relación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y
culturales y la de los derechos civiles y políticos, identificándolos como un todo
indisoluble, a partir del cual existen una tutela y promoción permanente con el objeto
de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en
aras de la realización de otros.
Varios de los derechos reconocidos en otros instrumentos internacionales son
considerados en este Protocolo, en el que se reconoce la importancia de coadyuvar
en la conciliación de la vida familiar y laboral, enfatizando que los Estados parte se
comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una
adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una
efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo (artículo 6, apartado 2).
Marco Nacional
Ley General para la Igualdad entre Hombres y Mujeres39
La mencionada estrategia de transversalización incidió en la promulgación de la Ley
para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la cual, basada en la igualdad, la no
discriminación, la equidad y todos aquellos contenidos en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, plantea que el Ejecutivo Federal, a través de la
Secretaría de Gobernación, en coparticipación con el INMUJERES, deberá: II.
Este Protocolo fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en San Salvador el
17 de noviembre de 1988. Fue ratificado por México el 16 de abril de 1996, y publicado en el DOF el
1º de septiembre de 1998.
38
39
Publicada en el DOF el 2 de agosto de 2006, última reforma publicada en el DOF el 24 de marzo de 2016.
162
Establecer mecanismos de coordinación para lograr la transversalidad de la
perspectiva de género en la función pública nacional (artículo 9, fracción II).
Cabe destacar que en la propia Ley se prescribe qué debe entenderse por
transversalidad:
El proceso que permite garantizar la incorporación de la perspectiva
de género con el objetivo de valorar las implicaciones que tiene para
las mujeres y los hombres cualquier acción que se programe,
tratándose
de
legislación,
políticas
públicas,
actividades
administrativas, económicas y culturales en las instituciones públicas
y privadas (artículo 5).
Un factor importante a considerar para lograr la transversalidad e institucionalización
de la perspectiva de género en las instituciones del Estado es avanzar hacia la
transformación de la dinámica interna de sus organizaciones, pues para lograr
diseñar y ejecutar políticas y acciones con perspectiva de género es importante que
en su propio ámbito interno exista igualdad de género y no discriminación.
En ese sentido, dicha Ley de Igualdad establece la necesidad de impulsar una
Política Nacional (que proponga) los mecanismos de operación adecuados para la
participación equitativa de mujeres y hombres en la toma de decisiones políticas y
socioeconómicas, señalando que las autoridades correspondientes desarrollan
acciones para fomentar la participación equilibrada y sin discriminación de mujeres
y hombres en los procesos de selección, contratación y ascensos en el servicio civil
de carrera de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial (artículo 36, fracción VII).
Por otro lado, es importante observar que la Ley incorpora como una medida para
el adelanto de las mujeres el impulso de acciones afirmativas, las cuales define
como el conjunto de medidas de carácter temporal encaminadas a acelerar la
igualdad de hecho entre mujeres y hombres. (Artículo 5).
Acciones sustantivas para promover la transversalización, se han venido realizando
con base en nuevos ordenamientos jurídicos que se han erigido tanto en el ámbito
163
nacional como en el estatal y también por la ratificación y ampliación de
compromisos internacionales a favor de la transversalización de la perspectiva de
género al interior del aparato estatal.40
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
De este ordenamiento, se destaca lo siguiente.
Esta ley tiene por objeto, “establecer la coordinación entre la Federación, las
entidades federativas y los municipios para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra las mujeres, así como los principios y modalidades para garantizar
su acceso a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar (…)
” (Artículo 1).
Su aplicación se sustenta en los principios de igualdad jurídica entre la mujer y el
hombre, el respeto a la dignidad humana de las mujeres, la no discriminación y la
libertad de las mujeres.
Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación41
Derivado de los compromisos adquiridos internacionalmente, en el año 2003 se
promulgó la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, la cual ofrece
un amplio concepto de lo que debe entenderse por discriminación:
Para los efectos de esta ley se entenderá por discriminación toda
distinción, exclusión, restricción o preferencia que, por acción u
omisión, con intención o sin ella, no sea objetiva, racional ni
proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir,
impedir, menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de
los derechos humanos y libertades, cuando se base en uno o más
40
De las reuniones de seguimiento de avances en el cumplimiento de los compromisos acordados en la
Conferencia Mundial de Beijing de 1995 (Beijing +5, Beijing +10, Beijing +15), han derivado una serie de
recomendaciones y adopción de nuevos compromisos para profundizar en las medidas que tiendan a
garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de las mujeres, destacándose en 2005 el relativo a la estrategia
de transversalizar la perspectiva de género.
41
Publicada en el DOF el 11 de junio de 2003, última reforma publicada en el DOF el 20 de marzo de 2014.
164
de los siguientes motivos: el origen étnico nacional, el color de piel,
la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la
condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la
apariencia física, las características genéticas, la situación
migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias
sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación
familiar,
las
responsabilidades
familiares,
el
idioma,
los
antecedentes penales o cualquier otro motivo (artículo 1º, fracción
III).
La importancia de esta Ley estriba en el mandato que recae sobre el Estado para la
promoción de condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean
reales y efectivas. De este modo, los poderes públicos federales tienen la obligación
de adoptar las medidas que estén a su alcance para evitar cualquier tipo de
discriminación y eliminar aquellos obstáculos que limiten en los hechos su ejercicio
e impidan el pleno desarrollo de las personas, así como su efectiva participación en
la vida política, económica, cultural y social del país (artículo 2).
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
La Ley General también establece cuáles son las medidas de atención a las víctimas
(artículo 51), cuáles son sus derechos (artículo 52), la atención al agresor (artículo
53) y lo relativo a los refugios. Respecto de los derechos de las víctimas,
destacamos lo siguiente:
“ARTÍCULO 52.- Las víctimas de cualquier tipo de violencia tendrán los derechos
siguientes:
I. Ser tratada con respeto a su integridad y al ejercicio pleno de sus derechos;
II. Contar con protección inmediata y efectiva por parte de las autoridades;
III. Recibir información veraz y suficiente que les permita decidir sobre las
opciones de atención;
165
IV. Contar con asesoría jurídica gratuita y expedita;
V. Recibir información médica y psicológica;
VI. Contar con un refugio, mientras lo necesite;
VII.
Ser valoradas y educadas libres de estereotipos de comportamiento y
prácticas sociales y culturales basadas en conceptos de inferioridad o
subordinación;
VIII.
En los casos de violencia familiar, las mujeres que tengan hijas y/o
hijos podrán acudir a los refugios con éstos, y
IX. La víctima no será obligada a participar en mecanismos de conciliación con
su agresor.
Las mujeres indígenas serán asistidas gratuitamente en todo tiempo por intérpretes
y defensores de oficio que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
ARTÍCULO 53.- El Agresor deberá participar obligatoriamente en los programas de
reeducación integral, cuando se le determine por mandato de autoridad
competente.”
Por su trascendencia para ubicar y entender el marco a partir del cual en esta
investigación diagnóstica se construyen conceptos y metodologías sobre la
incorporación de la perspectiva de género, es de destacarse que esta Ley la define
en los siguientes términos de género:
Perspectiva de Género: Es una visión científica, analítica y política
sobre las mujeres y los hombres. Se propone eliminar las causas de
la opresión de género como la desigualdad, la injusticia y la
jerarquización de las personas basada en el género. Promueve la
igualdad entre los géneros a través de la equidad, el adelanto y el
bienestar de las mujeres; contribuye a construir una sociedad en
donde las mujeres y los hombres tengan el mismo valor, la igualdad
166
de derechos y oportunidades para acceder a los recursos
económicos y a la representación política y social en los ámbitos de
toma de decisiones (artículo 5, fracción IX).
De igual importancia es el reconocimiento de la necesidad de promover el adelanto
de las mujeres por vía de su empoderamiento, el cual prescribe la Ley de la siguiente
manera:
X. Empoderamiento de las Mujeres: Es un proceso por medio del
cual las mujeres transitan de cualquier situación de opresión,
desigualdad, discriminación, explotación o exclusión a un estadio de
conciencia, autodeterminación y autonomía, el cual se manifiesta en
el ejercicio del poder democrático que emana del goce pleno de sus
derechos y libertades (artículo 5, fracción X).
167
Este proyecto deriva del Contrato No. SG/CPS/80/2018
Elaborado por
CDMX.2018
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