UNIVERSIDADE ESTADUAL DO PIAUÍ

BACHARELADO EM DIREITO
DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO II

INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE

1- Introdução
Estado Liberal

Estado do bem-estar social

Com a consequente intervenção do Estado na propriedade particular

 O Direito Administrativo prevê diversos institutos para

condicionar o uso dessa propriedade, em prol da coletividade.
 O que seria essa intervenção do Estado na propriedade?
2- Autorização constitucional

 A CF/88 autoriza no seu próprio texto a intervenção do Estado na

propriedade privada.

 Direito Individual à propriedade (CF, art. 5º, XXII) x Função Social da

propriedade ( CF, art. 5º, XXIII)

 Art. 182, § 2º, CF

 Art. 5, XXV (Requisição)

 A Constituição também contempla o instituto da desapropriação

3- Fundamentos da intervenção

Princípio da predominância do interesse público sobre o particular.

Poder de Polícia

Função Social da Propriedade

4- Competência

 A competência para legislar sobre direito de propriedade,

desapropriação e requisição é privativa da União (CF, art. 22, I,
II e III)
 A competência para legislar sobre as restrições e os
condicionamentos ao uso da propriedade se reparte entre a
União, Estados, DF e Municípios.
5- Propriedade
Direito real que a pessoa física ou jurídica tem de usar, gozar e
dispor de um bem e de reivindicá-lo de quem injustamente o
detenha, exercitável de forma absoluta, exclusiva e perpétua,
desde que respeitadas as exigências legais de interesse público e
social.
6 - Modalidades de intervenção estatal na propriedade
 Limitações administrativas => impõem obrigações de caráter geral
a proprietários indeterminados, em benefício do interesse geral,
afetando o caráter absoluto do direito de propriedade;
 Ocupação temporária e requisição de imóveis => impõem ao
proprietário a obrigação de suportar a utilização temporária do
imóvel pelo Poder Público para realização de obras ou serviços de
interesse coletivo, afetando a exclusividade do direito de
propriedade;
 Tombamento => limitação perpétua ao direito de propriedade em
benefício do interesse coletivo, afetando o caráter absoluto do
direito de propriedade;
  Servidão administrativa => instituição de direito real de
natureza pública, impondo ao proprietário a obrigação de
suportar um ônus parcial sobre o imóvel de sua propriedade,
em benefício de um serviço público ou de um bem afetado a
um serviço público.
• Em regra afeta a exclusividade do direito de propriedade, por
transferir a outrem faculdades de uso e gozo;
• Quando implica tão somente obrigação de não fazer afeta
apenas o caráter absoluto;
 Desapropriação => atingindo a faculdade que tem o
proprietário de dispor da coisa segundo sua vontade, implicam
a transferência compulsória, mediante indenização, para
satisfazer a interesse público, afetando o caráter perpétuo do
direito de propriedade;
 Edificação e parcelamento compulsórios => impostos ao
proprietário que não utiliza adequadamente a sua propriedade,
ferindo o caráter absoluto e perpétuo do direito de
propriedade.
 7. Limitações administrativas

Medidas de caráter geral, previstas em lei, com fundamento

no poder de polícia do Estado, gerando para os proprietários
obrigações positivas ou negativas, com o fim de condicionar o
exercício do direito de propriedade ao bem-estar social.
Exemplos:
• Obrigações de adotar medidas de segurança contra incêndio
(obrigações de fazer);
• Obrigação de não edificar acima de determinada altura
(obrigação de não fazer)
OBS: Quando a lei proíbe a edificação acima de determinada
altura ao redor de um aeroporto, se tem uma servidão
administrativa decorrente de lei, pois, neste caso, a proibição é
imposta em proveito de um bem (o prédio que abriga o
 8. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA

8.1 SERVIDÃO, na Teoria Geral do Direito

Conceito: direito real de gozo sobre coisa alheia, instituído em benefício de
entidade diversa da sacrificada.
Elementos:
 A natureza de direito real sobre coisa alheia, no qual alguns dos poderes
do domínio se destacam e se transferem a terceiros;
 A situação de sujeição em que se encontra a coisa serviente em relação à
coisa dominante (servidão real) ou a uma pessoa (servidão pessoal);
 O conteúdo da servidão é uma utilidade inerente à coisa serviente, que dá
ao titular do direito real o direito de usar, ou de gozar ou, ainda, o de extrair
determinados produtos, como água.
Princípios regedores:
 Perpetuidade
 Não presunção da servidão;
 Indivisibilidade
 Uso moderado
8.2 Diferenças entre servidão de direito privado e servidão administrativa

Servidão de Direito Privado Servidão Administrativa

Direito real sobre um prédio Direito real sobre um prédio em favor de um
instituído em favor de outro serviço público ou de um bem afetado a fim de
prédio. utilidade pública.
Não impõe ao proprietário do Pode impor ao proprietário do prédio serviente
prédio serviente nenhuma obrigações de fazer (Ex.: roçar o mato, poder a
obrigação de fazer. árvore).
Extinguem-se pela prescrição. Não se extinguem pela prescrição (pelo não uso).
O prédio serviente nunca é bem O prédio serviente pode ser um bem público.
público.

8.3 Conceito de Servidão Administrativa

É o direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre imóvel de

propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus
delegados, em favor de um serviço público ou de um bem afetado a fim
de utilidade pública.
8.4 Forma de constituição
a) Diretamente da lei => Exs.: servidão que incide sobre uma faixa de 10
metros quando o rio não for navegável nem flutuável (art. 12 do Código de
Águas); servidão sobre prédios vizinhos a imóvel tombado (art. 18 da Lei
do tombamento);
b) Mediante acordo, precedido de ato declaratório de interesse público =>
Ex.: servidão de energia elétrica, que depende , em cada caso, de decreto
governamental e se efetivará por meio de acordo lavrado por escritura
pública (Decreto nº 38.581/54);
c) Por sentença judicial => Quando não haja acordo ou quando sejam
adquiridas por usucapião.
OBS: O art. 167, I, 6, da Lei de Registros Públicos (Lei 6015/73) exige o
registro em cartório das servidões constituídas mediante acordo e por
sentença judicial.

8.5 Extinção
As servidões administrativas são perpétuas no sentido de que perduram
enquanto subsiste a necessidade do Poder Público e a utilidade do prédio
serviente. A servidão administrativa também cessará se o imóvel serviente for
incorporado ao patrimônio público.
8.6 Indenização

 Não cabe quando a servidão decorre diretamente da lei, com

exceção de um grande prejuízo, como por exemplo, quando
um prédio tiver que ser demolido;
 Nos demais casos, indeniza-se pelo prejuízo efetivo (sem
prejuízo = sem indenização);
 Servidão de energia elétrica, segundo vem entendendo
nossos tribunais:
 Fixação de indenização entre 20 a 30% sobre o valor da
terra nua;
 Se a Administração tomar posse da área sem indenizar,
incide juros moratórios, correção monetária, honorários
do advogado e do perito oficial dos assistentes técnicos,
custas, juros compensatórios de 1% ao mês com base
na Súmula 164 do STF.
 Imagens de Servidões Administrativas

Servidão de energia elétrica Servidão de aqueduto

 Diferenças entre limitação administrativa e servidão administrativa
Limitação Administrativa Servidão Administrativa
Não é ônus real É ônus real
Gratuita (não cabe indenização) Onerosa (cabe indenização pelos prejuízos)
Se dirigem a propriedades indeterminadas Em regra (excepcionalmente há servidões
decorrentes de lei), atinge determinada e
específica propriedade
Em regra impõe deveres de não fazer Em regra impõe deveres de suportar
Visa atender a uma utilidade pública ideal, não Visa atender a uma utilidade pública
corporificada na função de uma coisa corporificada na função de uma coisa
É imposta em benefício do interesse público Imposta em proveito de determinado serviço
genérico, abstratamente considerado. público ou de determinado bem afetado a fim
de utilidade pública
9. Ocupação temporária
 Forma de limitação do Estado à propriedade privada que se caracteriza
pela utilização transitória, gratuita ou remunerada, de imóvel de propriedade
privada, para fins de interesse público (ato administrativo autoexecutório).
 Textos normativos que a preveem:
• Art. 36 do Decreto-lei nº 3.365/41 => prevê a ocupação temporária de
terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização,
podendo ser exigida do expropriante a prestação de caução;
• Art. 13 da Lei nº 3.924/61 => permite escavações e pesquisas, no interesse
da arqueologia e da pré-história, em terrenos de propriedade particular;
• Art. 58, V, e art. 80, todos da Lei 8.666/93 => permite que a Administração,
nos serviços essenciais, ocupe provisoriamente bens vinculados ao objeto
do contrato, para dar continuidade à prestação do serviço, pelo tempo
necessário (i) à apuração de faltas praticadas pelo contratado ou (ii) à nova
contratação, na hipótese de ter havido rescisão unilateral do contrato;
• Art. 35 da Lei 8.987/95 => prevê, na hipótese de extinção de uma
concessão de serviço público, a imediata assunção do serviço pelo poder
concedente, quanto, então, este poderá ocupar as instalações e se utilizar
dos bens afetados à prestação do serviço;
• Art. 5º, XXV, CF => prevê a ocupação temporária da propriedade particular,
em caso de perigo público iminente, mediante indenização posterior se
houver dano.
 Diferença entre ocupação temporária e outras
modalidades
Limitação administrativa Ocupação temporária
Impõe obrigação de fazer e/ou não fazer, Impõe obrigação de suportar (deixar
afetando o caráter absoluto do direito de fazer), afetando o caráter da exclusividade
propriedade do direito de propriedade

Servidão Administrativa Ocupação temporária

É perpétua (perdura enquanto subsiste a É transitória
necessidade do Poder Público e a
utilidade do prédio serviente)

Desapropriação Ocupação temporária

Implica perda da propriedade pelo Não implica perda da propriedade pelo
particular. particular
 10. Tombamento
10.1. Noção
Das modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada,
apenas uma se destina especificamente à proteção do patrimônio
histórico e artístico nacional (patrimônio cultural): o tombamento.
Definição de patrimônio histórico e artístico nacional dada pelo art.
1º do Decreto-lei nº 25/37 => conjunto dos bens móveis e imóveis
existentes no país cuja conservação seja de interesse público, quer
por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer
por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico
ou artístico (art. 1º do Decreto-lei nº 25/37).

10.2. Definição
Procedimento administrativo de Direi pelo qual o Poder Público
sujeita a restrições parciais os bens de qualquer natureza cuja
conservação seja de interesse público, por sua vinculação a fatos
memoráveis da história ou por seu excepcional valor arqueológico
ou etnológico, bibliográfico ou artístico.
10. 3. Previsão constitucional
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de
natureza material e imaterial, tomados, tomados individualmente ou
em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à
memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira,
nos quais se incluem:
I - as formas de expressão;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços
destinados às manifestações artístico-culturais
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico,
artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
§ 1º. O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá
e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários,
registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras
formas de acautelamento e preservação.
(...)
10. 4. Objeto

Entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro => bens de

qualquer natureza, desde que tenham valor histórico ou artístico,
compreendendo os bens móveis e imóveis, materiais e imateriais,
públicos e privados.
Entendimento de Matheus Carvalho => não é possível a
aplicação das regras do tombamento aos bens imateriais.
Posição do professor: os bens imateriais devem gozar de
proteção estatal sempre que forem relevante à cultura ou história
da nação, mas não por intermédio do instituto do tombamento,
que não se coaduna com as características dos bens
incorpóreos. Para estes, existe a previsão de registro no IPHAN,
mas não nos livros de tombo, e sim nos livros previstos no § 1º do
art. 1º do Decreto nº 3.551/2000 (vide Decreto na pasta do
professor disponível na sala das fotocopiadoras e no email da
turma). Este registro garantira a proteção de tais bens, sem,
contudo, lhes impor as exigências decorrentes do tombamento.
10.5. Modalidades
a) Quanto à constituição:
a.1) De ofício => é aquele que:
a.1.1) Incide sobre bens públicos;
a.1.2) Se faz por ordem do diretor do Instituto do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN; e
a.1.3) Passa a produzir efeitos a partir da notificação
da entidade a quem pertencer (ou sob cuja guarda
estiver) a coisa tombada.
a.2)Voluntário => ocorre quando:
a.2.1) O proprietário pedir o tombamento e a coisa se
revestir dos requisitos necessários para constituir parte
integrante do patrimônio histórico;
a.2.2) O proprietário anuir, por escrito, à notificação
que lhe fizer para a inscrição da coisa em qualquer dos
livros do Tombo.
a.3) Compulsório => Feito por iniciativa do Poder Público, mesmo
contra a vontade do proprietário
b) Quanto aos destinatários:
b.1) Individual => atinge um bem determinado;
b.2) geral => atinge todos os imóveis de um bairro ou
cidade.

c) Quanto à eficácia:
c.1) Provisório => com a notificação do proprietário do
bem, mas ainda sem a conclusão do respectivo
processo.
c.2) Definitivo => com a conclusão do respectivo
processo, inscrevendo-se o bem no competente livro
de Tombo.

OBS: Efeito exclusivo do tombamento definitivo: a transcrição

no Registro de Imóvel. Com essa única exceção, o
tombamento provisório produz os mesmos efeitos
10. 5. Procedimento
Sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação e manifestação
da vontade da Administração Pública
O tombamento efetua-se por meio de um procedimento administrativo, que,
no âmbito federal, tramita junto ao IPHAN - Instituto do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional, com as seguintes fases obrigatórias:
• Parecer do órgão técnico cultural, que na esfera federal é o Departamento
do Patrimônio Material e Fiscalização da autarquia denominada;
• Notificação do proprietário para anuir ao tombamento ou para, se quiser,
impugnar e oferecer as razões dessa impugnação (esta fase é, por óbvio,
dispensada quando o próprio proprietário requer o tombamento) ;
• Deliberação do Conselho Consultivo do IPHAN;
• Decisão do Ministro da Cultura, que poderá: (i) anular o processo, se houver
ilegalidade; (ii) rejeitar a proposta de tombamento e (iii) homologar a
deliberação pelo tombamento;
• Possibilidade de interposição de recurso pelo proprietário, contra o
tombamento, a ser dirigido ao Presidente da República.;
• Inscrição em um dos seguintes Livros do Tombo: (i) Livro do Tombo
Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico; (ii) Livro do Tombo das Belas Artes;
(iii) Livro do Tombo das Artes Aplicadas e (iiii) Livro do Tombo Histórico.
10.6.
10.6. Efeitos
Efeitos do
do Tombamento
Tombamento
a) Para o proprietário do bem tombado, as seguintes obrigações:
• Fazer as obras de conservação necessárias à preservação
do bem ou, se não tiver meios, comunicar a sua
necessidade ao órgão competente, sob pena de incorrer em
multa correspondente ao dobro da importância em que foi
Positivas

avaliado o dano sofrido pela coisa;

• Em caso de alienação onerosa do bem, assegurar o direito
de preferência da União, Estados e Municípios, nessa
ordem, sob pena de nulidade do ato, sequestro do bem e
multa para o transmitente e adquirente no valor
correspondente a 20% do valor do bem, a serem impostas
pelo Poder Judiciário.
Negaitiva

• Não destruir, demolir ou mutilar as coisas tombadas;

s

• Sem prévia autorização do IPHAN, não repará-las, pintá-las

ou restaurá-las, sob pena de multa de 50% do dano causado
• À obrigação de suportar a fiscalização do bem pelo técnico
b) Para os proprietários dos bens vizinhos ao imóvel tombado => Sem
prévia autorização do IPHAN, não poderão, no imóvel tombado: (i)
fazer construção que impeça ou reduza sua visibilidade, sob pena de
ser mandada destruir a obra; e (ii) colocar anúncios ou cartazes, sob
pena de ser retirado o objeto + multa de 50% do valor do objeto
retirado
OBS: Trata-se de servidão administrativa que decorre
automaticamente do tombamento, sendo o imóvel tombado a coisa
dominante e os imóveis vizinhos as coisas servientes);
c) Para o IPHAN => As seguintes obrigações de fazer:
• Mandar executar as obras de conservação d bem, quando o
proprietário não puder fazê-lo ou providenciar que seja feita a
desapropriação da coisa, sob pena de ser, a requerimento do
proprietário, cancelado o tombamento;
• Exercer permanente vigilância sobre as coisas tombadas,
inspecionando-as sempre que julgar conveniente;
• Providenciar a transcrição do tombamento no Registro de Imóvel e a
10.6. Quadro Comparativo entre o tombamento e outras
modalidades interventivas

Limitação Tombamento Servidão administrativa

administrativa
Decorre de um
Decorre de normas procedimento
gerais e abstratas, que administrativo que resulta
se dirigem a bens na inscrição no livro de
indeterminados. tombo de bem
Pontos individualizado.
diferentes Não incide sob qualquer Incide sob um ou vários
imóvel que serve a um imóveis, que serve(m) a
outro imóvel ou a um um outro imóvel ou a
serviço público (não há um um serviço público (há
bem ou serviço público um bem ou serviço
dominante). público dominante ).
Pontos Imposto em benefício do interesse público.
semelhantes Incide sobre bens individualizados.
 11. Desapropriação

11.1. Conceito e características

Desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público
ou seus delegados impõe ao proprietário a perda de um bem, em regra
mediante prévia declaração de utilidade pública, necessidade pública ou
interesse social e prévio pagamento de indenização justa e em dinheiro,
ressalvadas as exceções previstas no texto constitucional.
Nesse conceito estão presentes as seguintes características da
desapropriação:
1. O aspecto formal, com menção a um procedimento;
2. O sujeito ativo: Poder Público ou seus delegados;
3. Os pressupostos: necessidade pública, utilidade pública ou interesse
social;
4. O sujeito passivo: o proprietário do bem;
5. O objeto: a perda de um bem;
6. A reposição do patrimônio do expropriado por meio de justa
11.2. Modalidades de desapropriação
 Desapropriação comum (art. 5º, XXIV, da CF);
 Desapropriação urbana (art. 182, 4º da CF);
Especiais ou 
Desapropriação rural (art. 186 da CF);
sancionatórias 
Desapropriação confisco (art. 243 da CF).

11.2.1. Desapropriação comum

• Exige uma situação de utilidade ou necessidade pública ou uma
hipótese de interesse social.
 Ocorre utilidade pública quando a transferência
do bem se afigura conveniente para a Administração;
 A necessidade pública decorre de situações de
emergência, cuja solução exija desapropriação do bem;
 Na verdade, a necessidade pública está inserida na noção de
utilidade pública, de modo que se pode dizer que tudo que for
necessário também é útil. A recíproca é que não é verdadeira:
haverá desapropriações somente úteis, embora não
necessárias;
 No âmbito da legislação infraconstitucional, o direito positivo atual define os casos
de utilidade pública e interesse social, não mais mencionando as hipóteses de
necessidade pública anteriormente previstas no art. 590, § 1º, do Código Civil de
1916 (não repetido no Código Civil de 2002). Em síntese, foram fundidas em uma
só categoria – utilidade pública – os casos de necessidade pública e utilidade
pública;
 Ocorre interesse social quando o Estado está diante dos chamados interesses
sociais, isto é, daqueles diretamente atinentes às camadas mais pobres da
população e à massa do povo em geral, concernentes à melhoria nas condições de
vida, à mais equitativa distribuição da riqueza, à atenuação das desigualdades em
sociedade;
 As hipóteses de utilidade pública e interesse social são somente as taxativamente
previstas em lei;
 Hipóteses legais de utilidade pública: as previstas no art. 5º do Decreto-lei 3365/41,
dentre as quais destacam-se os casos de segurança nacional e defesa do Estado;
calamidade e salubridade pública; exploração de serviços públicos; abertura de vias
e a execução de planos de urbanização; proteção de monumentos históricos e
artísticos; construção de edifícios públicos;
 Hipóteses legais de interesse social: as previstas no Art. 2º da Lei 4.132/62, dentre
as quais destacam-se os casos de aproveitamento de todo o bem improdutivo ou
explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e
consumo dos centros populacionais; manutenção de posseiros que, em terrenos
urbanos, tenham construído residência, quando a posse tiver sido expressa ou
tacitamente tolerada pelo proprietário; a instalação das culturas nas áreas em cuja
exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola.
• Deverá ser precedida de pagamento de valor indenizatório prévio, justo e em
dinheiro.;
 A indenização justa compreende:
a) O valor do bem expropriado, com todas as benfeitorias que já
existiam no imóvel antes do decreto declaratório de utilidade pública ou
de interesse social. Quando realizadas depois do referido decreto, a
indenização vai depender to tipo de benfeitorias:
(i) as voluptuárias => não serão indenizadas;
(ii) as necessárias => serão indenizadas;
(iii)as benfeitorias úteis => só serão indenizadas se realizadas
com autorização do expropriante. Exceção: De acordo com a Súmula
23 do STF, as construções feitas no imóvel após o decreto
declaratório, ainda que com licença concedida pelo Município, não
serão incluídas no valor da indenização.
b) Os lucros cessantes => dano negativo, lucro que se deixou de auferir
c) Os danos emergentes => dano positivo, que se efetivamente perdeu.
d) Correção monetária, a partir da avaliação do bem até a data do efetivo
pagamento (vide Súmula 561 do STF);
e) Despesa com desmonte e transporte de mecanismos instalados e em
funcionamento;
f) Sendo a desapropriação efetivada na via judicial, compreende ainda:
f.1) Honorários advocatícios, calculados sobre a diferença entre a
oferta inicial e o valor da indenização, acrescido de juros moratórios
e compensatórios (vide Súmulas 131 e 141 do STJ bem como a
Súmula 617 do STF);
f.2) Custas e despesas processuais;
f.3) Juros compensatórios de 12% ao ano em caso de ter havido
imissão provisória na posse, computando-se a partir dessa imissão,
tendo como base de cálculo a diferença entre o valor levantado pelo
então proprietário e o valor fixado na sentença, de acordo com o art.
33, § 2º, do Decreto-lei nº 3365/41 (vide as Súmulas 164 e 618 do STF
bem como as Súmulas 69 e 113 do STJ).
OBS: O art. 15-A, e os seus parágrafos 1º e 2º, do
Decreto-lei nº 3365/41, que versam sobre juros compensatórios,
foram suspensos liminarmente pelo STF (liminar proferida na ADI
2.332-DF).
f.4) Juros moratórios, incidentes sobre a mesma base de cálculo,
no montante a 6% ao ano, a partir de 1º de janeiro do exercício
seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito, nos termos
do art. 100 da Constituição Federal (art. 15-B do Decreto-lei nº
11.2. 2. Desapropriações especiais
a) Art. 182, § 4°, III, CF: Desapropriação Urbanística
 Caráter sancionatório
 Em razão do inadequado aproveitamento da propriedade urbana
 A indenização será paga paga mediante títulos da dívida pública,
com prazo de resgate de até dez anos
 O expropriante será o município

b) Art. 184, § 4º, III, CF: Desapropriação rural

 Finalidade: Reforma agrária
 Incide sobre bens imóveis rurais que não estejam cumprindo sua
função social
 Expropriante será a União
 Indenização: títulos da dívida agrária

c) Art. 243, CF: Desapropriação confiscatória

 Incidente sobre glebas de qualquer região do país onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas
 Não há direito à indenização