Relatorio Justica e Eficiencia Taf 23 05 2017
Relatorio Justica e Eficiencia Taf 23 05 2017
Relatorio Justica e Eficiencia Taf 23 05 2017
eficiência
O caso dos Tribunais Administrativos e
Fiscais
Fevereiro de 2017
OBSERVATÓRIO PERMANENTE DA JUSTIÇA DO CENTRO DE
ESTUDOS SOCIAIS DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA
Índices .......................................................................................................................... 1
Índice de Figuras........................................................................................................... 5
Índice de Gráficos ......................................................................................................... 6
Índice de Quadros......................................................................................................... 8
Acrónimos .................................................................................................................. 11
Prefácio ...................................................................................................................... 13
Introdução geral e metodologia ................................................................................. 19
Introdução geral ......................................................................................................... 21
Metodologia ............................................................................................................... 29
1. Análise documental ............................................................................................. 29
2. Análise estatística................................................................................................ 30
2.1. Construção de indicadores estatísticos ........................................................ 32
2.2. Construção de amostra de processos e construção e análise de base de dados
para tratamento estatístico da amostra .................................................................. 40
3. Entrevistas........................................................................................................... 45
Parte I - Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos
e fiscais ....................................................................................................................... 47
1. A organização da justiça administrativa e fiscal na linha do tempo ..................... 49
1.1. Síntese da evolução da organização dos tribunais administrativos e fiscais . 52
1.2. A nova organização judiciária: diferente destino das pendências ................. 55
O problema do volume de pendências na justiça tributária: os juízos liquidatários
............................................................................................................................ 57
As equipas dos "milhões" ..................................................................................... 61
1.3. A criação de equipas dedicadas: condições essenciais .................................. 63
2. A gestão dos tribunais administrativos e fiscais: a centralidade do juiz presidente
para uma gestão de proximidade?.............................................................................. 65
2.1. A administração e gestão dos tribunais ........................................................ 66
2.2. As competências e o papel dos Juízes Presidentes ....................................... 70
Os requisitos para o exercício do cargo de Juiz Presidente: a formação apenas
exigida 12 anos depois da entrada em vigor da reforma .......................................73
O exercício, na prática, das competências do Juiz Presidente ............................. 76
A fixação de objetivos para os tribunais............................................................... 81
1
Índice
2
3.6. O valor das ações........................................................................................ 193
Existe espaço para a especialização? .................................................................... 196
4. A Área Administrativa ....................................................................................... 199
4.1. Os litigantes ............................................................................................... 201
4.2. As espécies de processo ............................................................................. 205
4.3. Os tipos de litígios ...................................................................................... 208
4.4. As ações de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade . 212
• As ações de oposição à aquisição da nacionalidade como uma microrrealidade
jurídica dos procedimentos de nacionalidade .................................................... 214
• As principais alterações legislativas em matéria de aquisição da nacionalidade por
efeito da vontade .............................................................................................. 222
• O que as ações de oposição à aquisição da nacionalidade nos mostram ......... 227
4.5. A especialização na área administrativa ..................................................... 248
Parte III - A resposta dos Tribunais Administrativos e Fiscais .................................... 251
Introdução ................................................................................................................ 253
1. A área administrativa e a área fiscal como vasos comunicantes e o efeito "bola de
neve" ........................................................................................................................ 255
2. A instabilidade dos quadros, a redistribuição dos processos e a ausência de bolsa
de juízes.................................................................................................................... 264
3. A Área Fiscal ...................................................................................................... 272
3.1. Os vários tempos do tempo do processo .................................................... 287
• Quando o processo não se inicia no tribunal ................................................... 287
• Entre a entrada no TAF e a contestação.......................................................... 290
• As perícias ....................................................................................................... 293
• As inquirições de testemunhas........................................................................ 294
• O tempo para a sentença ................................................................................ 296
• Entre a sentença e a remessa ao órgão de execução fiscal .............................. 303
3.2. Algumas especificidades das espécies processuais mais representativas ... 304
• Os processos de oposição ............................................................................... 304
• Os processos de impugnação .......................................................................... 309
• As reclamações de atos do órgão de execução fiscal .......................................315
• Os recursos de contraordenação ...................................................................... 317
4. A Área Administrativa ....................................................................................... 319
4.1. O fundamento das decisões proferidas ...................................................... 321
4.2. A duração dos processos com sentença ..................................................... 324
4.3. Fatores de complexidade e simplificação na gestão da resposta dos tribunais
administrativos ..................................................................................................... 329
3
Índice
4
Índice
Índice de Figuras
Figura 1 – Cronologia das alterações na organização dos tribunais administrativos e fiscais ... 54
Figura 2 Competências do CSTAF ..........................................................................................69
Figura 3 – Zonas para efeitos de gestão e presidências ........................................................... 72
Figura 4 – Competências do Presidente dos TAC e TT ............................................................ 75
Figura 5 - Divisão interna das secções de processo a 31 de dezembro de 2016 ...................... 105
Figura 6- Distribuição dos recursos humanos por tribunal - comparação entre o quadro legal e
o quadro efetivo ................................................................................................................... 131
Figura 7 - Requisitos ............................................................................................................. 223
Figura 8 - Fundamentos de oposição ...................................................................................224
Figura 9 - Procedimento .......................................................................................................226
Figura 10 – Processo 1 – oposição à aquisição da nacionalidade ........................................... 231
Figura 11 – Processo 2 – oposição à aquisição da nacionalidade ........................................... 232
Figura 12- Casos de dilação temporal entre a entrada no TAF e a contestação .....................292
5
Índice
Índice de Gráficos
6
Gráfico 31 - Duração dos processos com sentença, com duração superior a 5 anos (2009-2016)
............................................................................................................................................. 325
Gráfico 32 - Evolução do número de intimações para a defesa de direitos, liberdades e
garantias, intimações para a prestação de informações e passagem de certidões e de outros
processos cautelares (2004-2016)......................................................................................... 331
Gráfico 33 - Evolução do número de outros processos urgentes, procedimentos de massa e
processos de contencioso eleitoral (2004-2016) ................................................................... 331
Gráfico 34 - Evolução do número de processos de contencioso pré-contratual, processos
cautelares e providências relativas a procedimentos de formação de contratos (2004-2016)332
7
Índice
Índice de Quadros
Quadro 1 – Distribuição da amostra de processos por tribunal e por ano de entrada – área
administrativa ........................................................................................................................42
Quadro 2 – Distribuição da amostra de processos por tribunal e por ano de entrada – área
fiscal ....................................................................................................................................... 43
Quadro 3 - Peso relativo dos processos em cada tribunal no total nacional (2004-2016)....... 153
Quadro 4 - Peso relativo dos processos na área administrativa e na área fiscal por tribunal
(2004-2016) .......................................................................................................................... 155
Quadro 5 - Tipos de autores (amostra) ................................................................................. 160
Quadro 6 - Tipos de réus (amostra) ...................................................................................... 160
Quadro 7 - Peso relativo dos processos em matéria fiscal por espécie (2004-2016) .............. 165
Quadro 8 - Tipo de imposto objeto de processo de impugnação por tribunal (amostra) ....... 169
Quadro 9 - Tipo de oposições à execução fiscal (amostra) .................................................... 173
Quadro 10 - Fundamentos das reclamações de atos do órgão de execução fiscal (amostra) . 175
Quadro 11 - Peso relativo dos recursos de contraordenação entrados por ausência ou viciação
de pagamento de taxas de portagem (amostra; 2010-2015) ................................................. 178
Quadro 12 - Fundamento das sentenças proferidas em processos de oposição à execução por
reversão (amostra) ............................................................................................................... 191
Quadro 13 - Fundamento das sentenças de improcedência proferidas em processos de
oposição à execução por reversão (amostra ......................................................................... 192
Quadro 14 - Valor da ação (amostra) .................................................................................... 194
Quadro 15 – Valor das oposições (amostra) .......................................................................... 195
Quadro 16 – Valor dos processos de impugnação (amostra) ................................................. 195
Quadro 17 – Tipos de autores (amostra) ...............................................................................202
Quadro 18 - Tipos de réus (amostra) ..................................................................................... 203
Quadro 19 - Número de contrainteressados nos processos entrados nos tribunais
administrativos (amostra) .................................................................................................... 205
Quadro 20 - Peso relativo dos processos em matéria administrativa por espécie (2004-2016)
.............................................................................................................................................206
Quadro 21 - Peso relativo dos objetos da ação por tribunal (amostra) .................................. 210
Quadro 22 - Nacionalidade dos requeridos (amostra) ...........................................................228
Quadro 23 - Domicílio dos requeridos (amostra)...................................................................229
Quadro 24 - Número de redistribuições para os processos que tiveram a última distribuição
entre o ano 2011 e o ano 2015............................................................................................... 265
Quadro 25 - Peso relativo das sentenças proferidas por espécie (2004-2016) ....................... 273
Quadro 26 - Duração dos processos em que foi proferida sentença, por classes (2004-2016)275
Quadro 27 - Peso relativo dos processos com decisão por tribunal (amostra) ....................... 276
Quadro 28 - Duração dos processos com decisão, por classes (amostra – processos entrados
entre 2010-2015) .................................................................................................................. 277
Quadro 29 - Fundamentos das decisões por tribunal (amostra) ............................................ 278
Quadro 30 - Fundamentos das sentenças de improcedência (amostra) ................................ 278
Quadro 31 - Peso relativo do tempo decorrido entre a entrada do processo no órgão
administrativo e a entrada no tribunal administrativo e fiscal, por classes (amostra) ............289
Quadro 32 - Peso relativo do tempo decorrido entre a entrada do processo no tribunal e a
apresentação da contestação, por classes (amostra) ............................................................ 291
8
Quadro 33 - Peso relativo dos processos com decisão, com e sem perícia (amostra) ............294
Quadro 34 - Peso relativo dos processos com decisão, com e sem inquirição de testemunhas
.............................................................................................................................................296
Quadro 35 - Peso relativo do tempo decorrido entre a sentença e a remessa ao órgão de
execução fiscal, por classes (amostra) .................................................................................. 303
Quadro 36 - Duração dos processos de oposição com sentença, por classes (2004-2016) ..... 305
Quadro 37 - Fundamentos das decisões em processos de oposição (amostra) ...................... 306
Quadro 38 - Fundamentos das decisões de improcedência em processos de oposição
(amostra).............................................................................................................................. 306
Quadro 39 - Duração dos processos de impugnação com sentença, por classes (2004-2016) 310
Quadro 40 - Fundamentos das decisões em processos de impugnação (amostra) ................ 311
Quadro 41 - Fundamentos das decisões de improcedência em processos de impugnação
(amostra).............................................................................................................................. 311
Quadro 42 - Duração dos processos de reclamação de atos do órgão de execução fiscal com
sentença, por classes (2004-2016) ........................................................................................ 315
Quadro 43 - Fundamentos das decisões em reclamações de atos do órgão de execução fiscal
(amostra).............................................................................................................................. 316
Quadro 44 - Fundamentos das decisões de improcedência em reclamações de atos do órgão
de execução fiscal (amostra)................................................................................................. 316
Quadro 45 - Duração dos recursos de contraordenação com sentença, por classes (2004-2016)
............................................................................................................................................. 317
Quadro 46 - Fundamentos das decisões em recursos de contraordenação (amostra) ........... 318
Quadro 47 - Peso relativo das sentenças proferidas por espécie (2004-2016) ....................... 320
Quadro 48 - Peso relativo dos processos administrativos com decisão (amostra)................. 322
Quadro 49 - Fundamentos da decisão em processos administrativos (amostra) ................... 323
Quadro 50 - Fundamentos da decisão de improcedência (amostra) ..................................... 323
Quadro 51 - Duração dos processos com sentença, por classes (2004-2016)......................... 324
Quadro 52 - Peso relativo dos processos com decisão, com e sem julgamento (amostra) .... 327
Quadro 53 - Duração dos processos administrativos com sentença, por classes; 4 espécies
mais representativas (2004-2016)......................................................................................... 328
Quadro 54 - Peso relativo dos processos com decisão, com e sem perícia (amostra) ............ 335
9
ACRÓNIMOS
AT – Administração Tributária
CDLOA – Conselho Distrital de Lisboa da Ordem dos Advogados (atual Conselho Regional de
Lisboa da Ordem dos Advogados)
IS – Imposto do Selo
11
Acrónimos
JP – Juiz Presidente
LN – Lei da Nacionalidade
MJ – Ministério da Justiça
MP – Ministério Público
RC – Registos Centrais
TR – Tribunal da Relação
TT – Tribunal tributário
12
PREFÁCIO
13
Prefácio
Os dados recolhidos permitiriam ainda análises mais sofisticadas, mas tal seria
impossível realizar no tempo disponível. Consideramos, contudo, que este estudo, ao
desenvolver um primeiro diagnóstico sistematizado sobre a mobilização e o
desempenho funcional da justiça administrativa e fiscal de primeira instância, constitui
um elemento importante de informação do debate e das políticas públicas a
desenvolver neste setor do direito e da justiça. Constitui, ainda, um referencial seguro
para futuros estudos de aprofundamento de determinadas dimensões ou de follow-up.
14
Prefácio
A abertura para este estudo, quer por parte do poder político, quer do poder
judicial, e as reuniões decorridas com os respetivos responsáveis evidenciam dois
aspetos que permitem criar expetativas positivas de mudança no âmbito da justiça
administrativa e fiscal: i) valorização de diagnósticos que possam orientar a definição
de políticas e de medidas de reforma; ii) forte empenhamento de ambos os poderes na
procura de soluções que permitam introduzir maior eficiência e qualidade à justiça
administrativa e fiscal.
Foram 214 os atores que acederam partilhar connosco a sua visão sobre várias
dimensões da justiça administrativa e fiscal. Sabemos que as perceções não são
neutras. Elas são induzidas por múltiplos fatores, como experiências individuais,
formação, contexto social e cultural do tribunal, entre outros. Mas, a audição de um
leque muito alargado de atores, a desempenharem funções em 12 tribunais, e de
distintas regiões do país permite-nos criar confiança nas pistas que emergiram e nos
consensos identificados.
os seus nomes seriam apenas listados (por ordem alfabética), como forma de
agradecimento pela sua participação neste trabalho. É que, sem essa generosa
participação, o diagnóstico e as recomendações que este relatório condensa, seriam
muito mais pobres.
16
Prefácio
17
INTRODUÇÃO GERAL E METODOLOGIA
INTRODUÇÃO GERAL
1
Para uma definição de litígios de alta intensidade, cf. Santos, Marques, Pedroso, & Ferreira (1996).
21
Introdução geral
estão longe de terem sido alcançados, essencialmente pela ineficiência dos tribunais
administrativos e fiscais, dimensão que constitui o objeto central deste estudo.
2
O estudo denominado Os Tribunais nas Sociedades Contemporâneas (Boaventura de Sousa Santos et
al., 1996) inaugurou um período de reflorescimento dos estudos sociojurídicos em Portugal, voltando-se
para a análise da litigiosidade e do funcionamento dos tribunais em Portugal. Destacam-se, ainda, os
seguintes estudos Garcia, Garoupa & Vilaça (2008); Gomes (2011); Gouveia, Garoupa, Magalhães &
Carvalho (2013); Santos & Gomes (coord) (2006, 2009a, 2009b).
22
Introdução geral
23
Introdução geral
(Inspeção-Geral dos Serviços de Justiça, 2009)3, que tinha como objetivos: a) identificar
os fatores de estrangulamento na base do elevado número de pendências naqueles
tribunais; b) inventariar os procedimentos de eficiência e celeridade que pudessem ser
implementados; c) elaborar propostas concretas consubstanciadoras de uma boa
relação custo-eficácia. A "apreciação global da situação encontrada" centra-se apenas
na " deteção dos fatores de bloqueio ou de imperfeição organizacional ou funcional que
respeitam exclusivamente à atividade processual desenvolvida pelas secretarias",
embora, o trabalho reconheça que "os níveis de pendência não estão apenas
relacionados com a maior ou menor morosidade da tramitação processual nas
secretarias judiciais, mas também com a capacidade de resposta dos juízes ao volume
de trabalho que lhes é distribuído" não se pronuncia sobre esse aspeto (Inspeção-Geral
dos Serviços de Justiça, 2009: 40). Este trabalho identifica um conjunto de problemas
concorrentes para a morosidade e congestão dos tribunais, alguns deles que ainda hoje
persistem. Destacamos, entre outros, a insuficiência de formação permanente, no que
respeita ao SITAF, ao sistema de custas e a matérias processuais; a ausência de
uniformização de orientações, procedimentos e de práticas no âmbito das secretarias;
a dificuldade de recolha automática, através do Sistema de Informação dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (SITAF), de indicadores fiáveis e adequados a uma gestão
processual eficiente e de proximidade; e deficiências várias no funcionamento do
SITAF, consideradas "um dos principais obstáculos a uma maior celeridade na
tramitação processual de secretaria" (Inspeção-Geral dos Serviços de Justiça, 2009).
3
Relatório de outubro de 2009. Equipa de Auditoria: Miguel Sá Paes e Pedro Lobo Pimentel. Foram
auditadas as secretarias judiciais do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa e dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (TAF) de Coimbra e do Porto.
4
Relatório elaborado em dezembro de 2013. Equipa de auditoria: Miguel Sá Paes e Pedro Penaguião.
24
Introdução geral
5
Aprovada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.
25
Introdução geral
26
Introdução geral
27
Introdução geral
28
METODOLOGIA
1. Análise documental
29
Metodologia
construção das traves mestras do sistema de justiça atual e, por outro, abalaram ou
influenciaram, de forma determinante, a rotina de tramitação processual dos tribunais
administrativos e fiscais. Este duplo critério de análise obrigou, naturalmente, a uma
seleção dos textos jurídicos considerados mais relevantes, que obedeceu a uma lógica
do tipo “bola de neve”. Numa fase inicial do trabalho foi selecionado um conjunto de
legislação considerada central na construção do edifício jurídico desta jurisdição. Os
textos legais, posteriormente aditados e analisados, advieram dos resultados que
foram sendo obtidos através das restantes ferramentas metodológicas,
nomeadamente através das entrevistas realizadas, bem como da análise de conteúdo
da amostra de processos. O enquadramento legal serviu, assim, um propósito dialético
de contextualização e descoberta de fatores que determinam ou, pelo menos,
influenciam as ruturas e continuidades.
2. Análise estatística
6
Movimento processual pode ser definido como a “variação no montante de processos entrados,
pendentes e findos” (Santos et al., 1996: 103).
30
Metodologia
dos processos e, por outro, ao tipo de litigiosidade que lhe está associada. Importava,
assim, para cada tribunal e separadamente para cada área substantiva (administrativo
e fiscal) obter dados, para um número de anos mínimo considerado suficiente, sobre os
processos entrados, pendentes e findos, sobre a duração dos processos findos e sobre
o objeto da ação daqueles processos.
7
Nos termos do Despacho do INE n.º 17214/2010, de 9 de novembro, celebrado ao abrigo do disposto no
artigo 24.º da Lei n.º 22/2008, de 13 de maio (Lei do Sistema Estatístico Nacional).
8
As espécies que integram estes dados são as seguintes: 1) para a matéria administrativa: a) ação
administrativa; b) outras ações; c) processos de impugnação; d) processos urgentes – contencioso pré-
contratual; e) processos urgentes – intimação; f) processos urgentes – outros; g) processos cautelares –
formação de contratos; h) processos cautelares – outros; i) execuções; j) outros processos NE; 2) para a
matéria fiscal: a) processos de impugnação; b) ação administrativa; c) outras ações; d)
embargos/oposição; e) incidentes de execução fiscal; f) processos urgentes – intimação; g) processos
urgentes – outros; h) processos cautelares; i) reclamação de créditos; j) recurso contraordenação; j)
execução julgados; l) outros processos NE (cf.
http://www.siej.dgpj.mj.pt/SIEJ/PDFs/tribunais/SITAF_Especies_2015.pdf, acedido em 10/09/2016).
9
Dados disponibilizados em
http://www.siej.dgpj.mj.pt/webeis/index.jsp?username=Publico&pgmWindowName=pgmWindow_636
091227211093750, acedido em 10/09/2016.
10
Dados disponíveis em http://www.cstaf.pt/Paginas/Estatistica-Processual.aspx, acedido em
10/09/2016.
31
Metodologia
11
Os processos que se encontravam pendentes na jurisdição administrativa e fiscal em 31 de dezembro
de 2003 não tramitam no SITAF.
32
Metodologia
33
Metodologia
bem como seria considerado todo o tempo de vida do processo, desde a entrada no
primeiro tribunal até à sentença proferida no segundo. Por essa razão, considerámos
como data de entrada dos processos, a data da primeira distribuição. O segundo
exemplo reporta-se à espécie do processo, que, por vicissitudes várias relacionadas
com a tramitação processual, pode sofrer alterações. A ficha de caracterização do
processo assume a espécie em que determinado processo, naquele preciso momento,
estava a ser tramitado. Assim, se um determinado processo foi inicialmente distribuído
como, por exemplo, processo de impugnação e, posteriormente, a espécie de processo
foi alterada para oposição, na ficha do processo é identificado como sendo desta última
espécie. Deparámo-nos com 16.095 processos em que se registou uma alteração da
espécie de processo, o que corresponde a cerca de 5,5% do total de processos entrados
entre 1 de janeiro de 2004 e 31 de dezembro de 2015.
34
Metodologia
Uma quinta dificuldade surgiu com a recolha de informação sobre a data em que
os processos findaram. Tornou-se, em primeiro lugar, essencial definir o critério
relevante para considerar determinado processo como findo, tendo-se optado por
considerar como tal qualquer processo em que tenha sido já proferida sentença em
primeira instância, independentemente de se tratar de sentença de mérito ou de forma.
Naturalmente que o processo judicial, como é sabido, tem uma duração superior e,
nalguns casos muito superior, àquela que medeia entre a sua entrada em tribunal e a
prolação de sentença em primeira instância. Desde logo, existe um conjunto de
processos que são objeto de recurso para instâncias superiores, prolongando-se, assim,
no tempo, a discussão e resolução do litígio. Da mesma forma, por vezes, a resolução
35
Metodologia
definitiva do litígio para a parte que recorreu a tribunal só ocorre depois da tramitação
de processo instaurado com o objetivo de executar a sentença proferida em processo
declarativo (seja através da execução de julgados, seja através de uma ação executiva).
Por outro lado, ainda que a sentença proferida em primeira instância não seja objeto de
recurso e a parte vencida cumpra voluntariamente o determinado por sentença, para o
tribunal, o processo ainda exige um conjunto de tramitação que, como se verá infra,
poderá arrastar-se durante um longo período. Não obstante, o critério adotado tomou
em consideração duas circunstâncias essenciais. Em primeiro lugar, o facto de aquele
ser o critério adotado para a elaboração das estatísticas oficiais, seja as publicadas pela
DGPJ, seja as consideradas pelo CSTAF. A adoção de critério idêntico permitiu-nos,
assim, estabelecer algumas comparações entre os dados resultantes da nossa recolha
e os dados fornecidos por aquelas entidades, bem como pelos tribunais administrativos
e fiscais, servindo, assim, como referencial de controlo. Em segundo lugar, a adoção do
critério em causa não obsta à análise dos restantes períodos de duração do processo,
recorrendo-se a outras metodologias de análise, como a análise com base na consulta
de uma amostra de processos.
36
Metodologia
37
Metodologia
ativos a 31 de dezembro de 2016 e que, até tal data, não tinha sido objeto de decisão
em primeira instância.
Uma sétima dificuldade relaciona-se com a extração dos dados relativos ao valor
da ação. Na listagem de processos distribuídos exportada para excel, o valor da ação
“perde” as casas decimais, pelo que o valor recolhido não é perfeitamente exato. Tal
imprecisão revela-se particularmente importante nas ações sobre o estado, nas quais o
valor recolhido pelo sistema é de 30.000 euros, quando na verdade o seu valor é de
30.000,01 euros. Por outro lado, no preenchimento da amostra de processos analisada,
também verificámos algumas incorreções na inserção dos dados relativos ao valor da
ação. Esse valor foi corrigido na amostra de processos.
38
Metodologia
12
Cfr. Deliberação do CSTAF n.º 1313/2004, de 26 de janeiro; Deliberação do CSTAF n.º 825/2005, de 30
de maio; Deliberação do CSTAF n.º 2078/2013, de 15 de outubro; Deliberação do CSTAF n.º 1422/2015,
de 24 de novembro; e Deliberação do CSTAF n.º 1456/2016, de 14 de setembro.
39
Metodologia
Uma vez que a recolha dos dados apenas é possível a partir de cada tribunal
individualmente, os dados nacionais foram construídos através da soma dos dados
parcelares dos vários tribunais administrativos e fiscais. A análise dos dados foi
efetuada utilizando o software de análise estatística SPSS.
40
Metodologia
13
Consultados os processos com a menção “inválidos”, verificou-se tratar-se de erros de distribuição.
41
Metodologia
elaboração de duas amostras aleatórias (uma para a área administrativa e outra para a
área fiscal) a partir de uma tabela de números aleatórios, o que permitiu uma
ponderação automática dos processos a selecionar por anos e tribunais. Uma vez que,
na primeira seleção, para uma amostra de 2.000 processos, por área, os tribunais
administrativos e fiscais de Beja, Funchal e Ponta Delgada apresentavam valores
inferiores a 50 processos, quer na justiça administrativa, quer na justiça fiscal, e que tal
também ocorreu no TAF de Viseu para a área administrativa e no TAF de Mirandela
para a área fiscal, foram aumentadas as amostras para aqueles tribunais, perfazendo
aquele número mínimo, possibilitando, assim, a aplicação da lei dos grandes números.
A amostra final (representativa por tribunal) relativa à área administrativa totaliza,
assim, 2.018 processos e a relativa à área fiscal 2.096 processos, distribuídos de acordo
com os quadros 1 e 2.
Quadro 1 – Distribuição da amostra de processos por tribunal e por ano de entrada – área
administrativa
Ano de entrada
Total
2010 2011 2012 2013 2014 2015
TAC Lisboa 94 119 114 114 111 92 644
TAF Almada 12 12 13 22 16 21 96
TAF Aveiro 10 10 11 12 12 15 70
TAF Beja 5 9 7 7 13 9 50
TAF Braga 26 29 32 31 43 36 197
TAF Castelo Branco 7 17 11 12 8 7 62
TAF Coimbra 10 14 15 22 6 15 82
TAF Funchal 6 9 10 8 5 12 50
TAF Leiria 15 15 14 17 11 25 97
TAF Loulé 9 12 10 20 5 15 71
TAF Mirandela 10 12 10 10 9 10 61
TAF Penafiel 8 18 15 10 9 5 65
TAF Ponta Delgada 15 15 3 8 7 2 50
TAF Porto 42 56 40 28 43 35 244
TAF Sintra 20 17 28 26 19 19 129
TAF Viseu 7 4 9 9 13 8 50
Total 296 368 342 356 330 326 2018
42
Metodologia
Quadro 2 – Distribuição da amostra de processos por tribunal e por ano de entrada – área fiscal
Ano de entrada
Total
2010 2011 2012 2013 2014 2015
TAF Almada 20 11 12 15 27 57 142
TAF Aveiro 28 12 18 8 17 21 104
TAF Beja 11 10 4 7 9 9 50
TAF Braga 40 28 21 28 39 64 220
TAF Castelo Branco 10 11 5 8 11 8 53
TAF Coimbra 12 9 11 12 18 17 79
TAF Funchal 10 11 4 3 10 12 50
TAF Leiria 27 21 14 26 24 35 147
TAF Loulé 6 11 11 12 23 17 80
TAF Mirandela 10 10 3 6 8 13 50
TAF Penafiel 13 12 14 14 24 41 118
TAF Ponta Delgada 8 8 10 5 9 10 50
TAF Porto 51 41 43 48 60 54 297
TAF Sintra 26 19 16 21 39 67 188
TAF Viseu 8 7 10 2 14 22 63
TT Lisboa 65 55 100 39 59 87 405
Total 345 276 296 254 391 534 2096
A base de dados relativa aos processos administrativos foi criada de modo a que
fosse possível sistematizar a informação para que pudesse ser trabalhada
estatisticamente e através de análise de conteúdo, com as seguintes categorias: a)
número de processo; b) data de entrada; c) ano de entrada; d) unidade orgânica; e)
espécie; f) matéria; g) estado; h) valor; i) tribunal; j) autor; k) patrocínio do autor; l) réu;
m) patrocínio do réu; n) número de contrainteressados; o) objeto da ação; p) data de
entrada no BNI (quando aplicável); q) forma de envio da petição inicial; r) data da
contestação/oposição; s) forma de envio da contestação: t) data da resposta; u)
aplicação do artigo 121.º do CPTA, nos processos cautelares; v) data da audiência
preliminar/prévia; w) existência ou não de prova pericial; x) tipo de prova pericial; y)
data de envio do relatório pericial; z) data de julgamento (se várias, apenas a última);
aa) data da sentença proferida no TAF; bb) sentido da sentença; cc) existência de
43
Metodologia
recurso para TCA; dd) data de interposição de recurso para TCA; ee) recorrente; ff) data
de despacho de (não) admissão de recurso; gg) data de contra-alegações; hh) data da
subida do processo ao TCA; ii) data de acórdão do TCA; jj) sentido do acórdão do TCA;
kk) existência de recurso para STA; ll) data de interposição de recurso para STA; mm)
recorrente; nn) data de despacho de (não) admissão de recurso; oo) data de contra-
alegações; pp) data da subida do processo ao STA; qq) data de acórdão do STA; rr)
sentido do acórdão do STA; ss) existência de novo julgamento em 1.ª instância; tt) data
de novo julgamento em 1.ª instância; uu) data da nova sentença em 1.ª instância; vv)
data do último ato; ww) último ato; xx) observações. Para as ações de oposição à
aquisição da nacionalidade, recolheram-se, ainda, os dados relativos à nacionalidade e
domicílio do réu. As decisões foram inseridas de forma numerada e devidamente
identificada.
44
Metodologia
3. Entrevistas
45
PARTE I
ORGANIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO E
RECURSOS HUMANOS NOS TRIBUNAIS
ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
14
Para Vieira de Andrade (Andrade, 2003: 32) “a evolução do contencioso administrativo português deu-se
(…) a partir de um modelo administrativista mitigado, que transitou para um modelo quase-judicialista e,
finalmente, para um modelo judicialista puro de competência especializado”. Para uma análise histórica da
organização judiciária administrativa em Portugal, cf., entre outros, (Andrade, 2003; Canelas, 2012;
Oliveira, 2011).
49
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Contudo, nos últimos anos, as competências desta jurisdição têm vindo a ser
significativamente alargadas com a transferência para os tribunais administrativos de
litigação tradicionalmente na alçada da jurisdição comum cível ou criminal. Mais
recentemente, com as alterações ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
(ETAF) e ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)15, regista-se o
alargamento do âmbito da jurisdição aos processos de condenação à remoção de
situações constituídas em via de facto ou de impugnação de decisões de aplicação de
coimas contraordenacionais em matéria de urbanismo16.
É preciso notar que a reforma de 2004 trouxe melhorias. Antes era muito
pior. Para além das aberrações orgânicas (os tribunais sediados nos serviços
de finanças), os processos demoravam mais tempo a ser resolvidos.
Também havia menos magistrados e também menos advogados. Tudo
demorava muito tempo. Já nessa altura havia muitos processos nos
tribunais. Mas, as petições davam entrada nos serviços de finanças e eram
15
Aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.
16
Cf. alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF e artigo 2.º do CPTA.
17
A reforma daria assim “mais um importante passo no sentido de romper com a velha tradição que
mandava apreciar pelos tribunais de grau superior os litígios em que estavam envolvidas altas
autoridades” (Oliveira, 2011: 36).
18
Neste sentido, ver, entre outros, Moreira & Sarmento (2001).
50
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
19
Os casos em que o STA, e mesmo os Tribunais Centrais Administrativos (TCA), conhecem em primeira
instância passaram a ser exceção (cf. artigos 24º a 27º do ETAF, no que respeita à competência do STA,
e artigos 37º e 38.º do ETAF, no que respeita à competência dos TCA). Uma dessas exceções contempla
a competência da Secção de Contencioso Administrativo do STA para conhecer em primeira instância
dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões do Presidente da República; da
Assembleia da República e seu Presidente; do Conselho de Ministros; do Primeiro-Ministro; do Tribunal
Constitucional, Supremo Tribunal Administrativo, Tribunal de Contas, Tribunais Centrais
Administrativos, assim como dos respetivos Presidentes; do Conselho Superior de Defesa Nacional; do
Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e seu Presidente; do Procurador-Geral da
República; do Conselho Superior do Ministério Público (cf. al. a), n.º 1 do artigo 24.º do ETAF).
20
Sobre o processo de discussão e sobre o conteúdo dos anteprojetos, cf., entre outros, Oliveira (2011) e
Silveira (2002).
51
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
21
Uma das grandes críticas que se fazia à justiça administrativa era a de que um elevado número de
processos eram objeto de decisões de mera forma, sem que os tribunais se pronunciassem sobre o mérito
da causa, devendo-se tal situação “ao facto de o acesso a uma decisão de fundo depender da observância
de pressupostos processuais cuja verificação, em cada caso concreto, é muitas vezes difícil de apurar”,
situação que o CPTA queria eliminar. O que estava, assim, em causa era “assegurar que os tribunais
administrativos proporcionem uma tutela jurisdicional efetiva a quem eles se dirigir em busca de proteção”,
concretizando-se esta pretensão na lei que prevê que a todo o tipo de pretensão pode ser deduzida
perante os tribunais administrativos, e, com consequência, seja reconhecido a estes tribunais o poder de
emitir todo o tipo de pronúncias contra a administração (Almeida, 2004).
22
O ETAF foi aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, retificada pela Declarações de Retificação
n.ºs 14/2002, de 20 de março, e 18/2002, de 12 de abril, e alterado pelas Leis n.º 4-A/2003, de 19 de
fevereiro, 107-D/2003, de 31 de dezembro, 1/2008, de 14 de janeiro, 2/2008, de 14 de janeiro, 26/2008, 27
de junho, 52/2008, de 28 de agosto, 59/2008, de 11 de setembro, pelo Decreto-Lei n.º 166/2009, de 31 de
julho, pelas Leis n.ºs 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20/2012, de 14 de maio, e pelo Decreto-Lei 214-
G/2015, de 2 de outubro.
23
Cf. artigo 11.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
52
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
24
O Tribunal Central Administrativo Sul abrange as áreas de jurisdição atribuídas aos tribunais
administrativos e fiscais de Almada, Beja, Castelo Branco, Funchal, Leiria, Loulé, Ponta Delgada, Sintra
e ao tribunal administrativo de círculo e ao tribunal tributário de Lisboa (cf. artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-
Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro, que define a sede, a organização e área de jurisdição dos tribunais
administrativos e fiscais, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.º 182/2007, de 9 de maio,
e 190/2009, de 17 de agosto).
25
O Tribunal Central Administrativo Norte abrange as áreas de jurisdição dos tribunais administrativos e
fiscais de Aveiro, Braga, Coimbra, Mirandela, Penafiel, Porto e Viseu (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º
325/2003, de 29 de dezembro).
26
Cf. artigo 31.º do ETAF.
27
Cf. artigo 8.º do ETAF.
28
Cf. artigo 9.º, n.º 2, do ETAF.
53
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
54
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
29
Cf. artigo 3.º, n.º, 1, do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro, na sua versão originária e Portaria
n.º 1418/2003, de 30 de dezembro.
30
Cf. artigo 10.º, n.º 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro. Nos termos do n.º 3 do
mesmo artigo, “os processos pendentes nos juízos tributários de Lisboa e Porto são redistribuídos pelos
Tribunais Tributários de Lisboa, Loures e de Sintra, e do Porto e de Penafiel, respetivamente, de acordo com
as novas regras de competência territorial”.
31
Cf. artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro, e 2.º da Portaria n.º 1418/2003, de 30 de
dezembro.
55
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
portaria do Ministro da Justiça, quando deixar de se justificar a sua existência” 32. Isto é,
em matéria administrativa, ao contrário do que ocorreu na área tributária, os novos
tribunais iniciaram-se sem stock.
Esta dualidade de critérios, para uma e outra área, explica a perceção de muitos
dos atores judiciais entrevistados, como resulta de excertos dos depoimentos a seguir
apresentados, de que a reforma de 2004 foi pensada, sobretudo, para a área
administrativa e a opção, quanto à justiça tributária, constituiu um pecado original que
marcou o congestionamento e a ineficiência que viriam a povoar mais estes tribunais,
comparativamente com os tribunais administrativos.
32
Cf. artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro, e 2.º da Portaria n.º 1418/2003, de 30 de
dezembro.
56
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Não nos podemos esquecer que os TAF nasceram com a extinção dos
antigos tribunais tributários. Os processos transitaram todos. E este foi o
grande problema. A pendência era avassaladora. (Ent. 156).
57
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Em 2009 este tribunal reabre com 8 juízes no fiscal com uma herança de
quase 6 mil processos. Nasceu afundado! E, para agravar as coisas, passados
6 meses saiu um juiz e não voltou a entrar. Foi-nos pedido um esforço
33
Este programa resulta da Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/2007, publicada no Diário da
República, 1.ª série - n.º 80, de 24 de abril de 2007.
34
Cf. Portaria n.º 1214/2007, de 20 de setembro.
35
Cf. artigo 4.º da Portaria n.º 874/2008, de 14 de agosto.
36
Cf. artigo 3.º da Portaria n.º 874/2008, de 14 de agosto.
58
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
adicional que foi feito com muito sacrifício pessoal. Depois, como fomos
reduzindo pendência, foram-nos tirando juízes... (Ent. 78).
Em 2009 foi uma grande confusão. O tribunal foi instalado com o edifício
em obras e sem sistema informático. Estivemos assim cerca de um mês. (...).
O tribunal apenas entrou em pleno funcionamento em 2010. (…).Em 2009
chegaram cerca de 6 mil processos de Viseu. Muitos deles ainda não
terminaram. Não sei quantos em concreto (...). (Ent. 84).
Como resulta das entrevistas realizadas, a perceção dos atores judiciais sobre a
experiência destes tribunais é, do ponto de vista da sua eficiência, pouco consensual.
Se, para alguns foi uma experiência positiva que permitiu resolver uma grande parte
dos processos acumulados; para outros, foi reduzida a eficiência dessas equipas, o que
acabou por se repercutir no número de processos que se mantiveram pendentes e que
foram transferidos para o acervo de cada juiz. Esta circunstância (de os juízes
liquidatários não terem terminado os processos) teve dois principais efeitos
perniciosos: crescimento do nível de congestão de alguns tribunais; e aumento da
morosidade desses processos em concreto, que os juízes tendem a relegar para
37
Estes juízos liquidatários viriam a ser extintos em 1 de setembro de 2011, por efeito da Portaria n.º
320/2011, de 30 de dezembro.
38
Cf. artigo 1.º e 2.º da Portaria 816/2010, de 30 de agosto.
59
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
No que diz respeito aos processos antigos (anteriores a 2004), a dada altura
foram todos concentrados numa juíza, que se disponibilizou a tratar destes
processos antigos todos e numa única unidade. Ela deixou de entrar na
distribuição e ficou a resolver estes processos. Nessa altura matou muitos
processos. Hoje, ainda persistem cerca de 50 processos, estando a maioria
suspensa. (Ent. 91).
Uma grande ajuda que tivemos aqui foram os liquidatários. (Ent. 160).
60
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
39
Por deliberação de 11 de maio de 2011, o CSTAF já tinha atribuído movimentação prioritária a estes
processos em todos os tribunais, determinando que essa movimentação tivesse especial
acompanhamento por parte dos Juízes Presidentes.
40
Nos termos da deliberação do CSTAF de 14 de dezembro de 2011, à EEJT de Lisboa foram
redistribuídos os processos fiscais de valor superior a 1 milhão de euros pendentes nos TT de Lisboa,
Almada, Leiria e Sintra e à EEJT do Porto os pendentes nos TT do Porto, Aveiro, Braga e Coimbra. Quanto
aos processos fiscais de valor superior a 1 milhão de euros que se encontrassem pendentes em outros
tribunais, a referida deliberação manteve a orientação de movimentação prioritária já anteriormente
decidida em deliberação do CSTAF de 11 de maio de 2011.
41
A deliberação do CSTAF de 19 de janeiro de 2016 descreve de forma bastante precisa a evolução da
composição das EEJT. Assim, a EEJT de Lisboa foi inicialmente constituída por 4 juízes. No final de 2013,
61
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
ficou apenas com 3 juízes (Deliberação do CSTAF, de 15 de outubro de 2013). Entre abril e agosto de 2014
funcionou com apenas 2 juízes e a partir de setembro daquele ano com apenas um juiz. A 11 de novembro
de 2014, o CSTAF designou 2 novos juízos para esta equipa, que passou a contar com 3 juízes. A EEJT do
Porto, que se iniciou com 3 juízes, a partir de setembro/outubro de 2014 deixou de ter qualquer juiz afeto.
Por deliberação de 11 de novembro de 2014, o CSTAF designou 2 juízes para a EEJT do Porto. A evolução
da resolução destes processos era acompanhada pelo CSTAF com a elaboração de relatórios trimestrais.
62
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
63
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
possam atender a situações não previstas (por exemplo, um processo que se veio a
revelar especialmente complexo) e que devem ser fundamentadas pela estrutura de
acompanhamento;
64
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
42
Para mais desenvolvimentos, cf. os estudos realizados pelo Observatório Permanente da Justiça, A
gestão nos tribunais: um olhar sobre a experiência das comarcas piloto (Boaventura de Sousa Santos &
Gomes, (coord) 2010); Para um Novo Judiciário: qualidade e eficiência na gestão dos processos cíveis
(Boaventura de Sousa Santos & Gomes (coord), 2008); Como gerir os tribunais? Análise comparada de
modelos de gestão e organização dos tribunais (Boaventura de Sousa Santos & Gomes (coord), 2006b); e,
ainda, A administração e gestão da Justiça. Análise comparada das tendências de reforma (Boaventura de
Sousa Santos & Gomes (coord), 2001). Ver, ainda, Judicial Governance in Europe (Lopes, Michelini &
Cluny, 2015).
43
Neste sentido, cf. o estudo do Observatório Permanente da Justiça de 2006, Como gerir os tribunais?
Análise comparada de modelos de gestão e organização dos tribunais (Boaventura de Sousa Santos &
Gomes (coord), 2006b) e o Manual de Gestão Judicial (Matos, Lopes, Mendes, & Coelho, 2015).
65
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
44
Sobre a reforma do mapa judiciário, cf., do Observatório Permanente da Justiça, A Geografia da Justiça
- Para um novo mapa judiciário (Boaventura de Sousa Santos & Gomes (coord), 2006a). Ver, ainda, Lopes,
Matos, et al.(2015) e B. de S. Santos & Gomes(2007).
45
Veja-se, a título de exemplo, o que sucedeu com a entrada em vigor da Lei n.º 40-A/2016, de 22 de
dezembro, que procedeu à primeira alteração da Lei de Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), com
a dispensa do consentimento do magistrado do Ministério Público quando seja decidida a sua
mobilização e a reação do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público (SMMP) (cf. Petição em
http://www.smmp.pt/wp-content/uploads/PETICAO.pdf.
46
O Conselho da Europa desde a década de oitenta do século passado que tem adotado várias
recomendações dirigidas aos Estados-Membros e, sobretudo, do desenvolvimento de estudos no âmbito
da Comissão Europeia para a Eficiência da Justiça (CEPEJ). Destacamos, neste âmbito, a Recomendação
n.º R (94) 12, de 13 de outubro de 1994, adotada pelo Comité de Ministros do Conselho da Europa, na
518.ª reunião dos Delegados dos Ministros, sobre a independência, eficiência e papel dos juízes (cf.
https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=0900001
6804c84e2#search=rec%2894%2912) e o European judicial systems de 2014, que apresenta várias
propostas para o aumento da eficiência e da qualidade dos sistemas judiciais europeus em quatro áreas
distintas: a) acesso à justiça; b) funcionamento efetivo dos sistemas de justiça; c) qualidade na
66
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
67
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
68
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
51
Cf. artigo 74.º do ETAF.
69
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
52
Neste sentido, cf. A gestão nos tribunais: um olhar sobre a experiência das comarcas piloto (Boaventura
de Sousa Santos & Gomes (coord), 2010).
70
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
que aponta (embora com fragilidades) a reforma do mapa judiciário. A par de uma
matriz territorial mais alargada e do aprofundamento da especialização dos tribunais,
a implementação de um novo modelo de gestão dos tribunais constituía uma das linhas
orientadoras daquela reforma. No trabalho desenvolvido pelo OPJ, que serviu de lastro
à discussão e ao desenvolvimento da reforma do mapa judiciário na sua primeira
versão, concretizada pela Lei n.º 52/2008, de 28 de Agosto (Lei de Organização e
Funcionamento dos Tribunais Judiciais), o novo modelo de gestão dos tribunais era
considerado como a pedra de toque.53
53
Sobre esta matéria, cf. Boaventura de Sousa Santos & Gomes (coord) (2006a, 2006b).
54
Cf. Deliberação do CSTAF, de 29 de outubro de 2013, publicada na Parte D- Diário da República, 2ª
Série, n.º229, de 26 de novembro de 2013 e Deliberação do CSTAF, de 1 de julho de 2014, publicada no
Diário da República, 2ª Série, n.º132, de 11 de julho de 2014.
71
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
55
Só com a deliberação do CSTAF de 3 de março de 2015, as Zonas Lisboa e Ilhas e Sul assumiram tal
nomenclatura. Até lá, denominaram-se zona Sul 1 e zona Sul 2, respetivamente.
56
Na redação inicial, os presidentes dos TAF eram nomeados para mandatos de cinco anos (cf. artigo
43.º na redação originária do ETAF).
57
No mesmo sentido, cf. artigo 43.º, n.º 1 e 2, do ETAF.
72
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Quanto aos requisitos legais para o exercício de funções, os presidentes dos TAF
são nomeados “de entre juízes que a) exerçam funções efetivas como juízes
desembargadores e possuam classificação não inferior a Bom com distinção; ou b) exerçam
funções efetivas como juízes de Direito e possuam 10 anos de serviço efetivo nos tribunais
administrativos e classificação não inferior a Bom com distinção” 58. A atual redação do
artigo 9º n.º5 do ETAF, dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro,
determina, ainda, que “o exercício de funções de presidente dos tribunais administrativos
de círculo com mais de três juízes, pressupõe habilitação prévia com curso de formação
próprio ministrado pelo Centro de Estudos Judiciários, com identificação das respetivas
áreas de competência, nos termos a definir por portaria do membro do Governo
responsável pela área da justiça, que aprova o respetivo regulamento”. Esse regulamento,
de acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 43.º do ETAF, deve incluir as seguintes áreas
de competências: a) organização e atividade administrativa; b) organização do sistema
judicial e administração do tribunal; c) gestão do tribunal e gestão processual; d)
simplificação e agilização processuais; e) avaliação e planeamento; f) gestão de
recursos humanos e liderança; g) gestão dos recursos orçamentais, materiais e
tecnológicos; h) informação e conhecimento; i) qualidade, inovação e modernização.
O regulamento, a que alude aquele normativo, foi aprovado pela Portaria nº.
46/2017, de 31 de janeiro, e é comum a todas as entidades com competência de gestão
dos tribunais de primeira instância, seja da jurisdição comum (presidente do tribunal,
magistrado coordenador, administrador judiciário), seja da jurisdição administrativa e
fiscal, estabelecendo, assim, um paralelismo, no campo da formação gestionária, entre
as duas jurisdições. O que significa que, só passados mais de doze anos sobre a entrada
em vigor da reforma que criou a figura de juiz presidente com poderes idênticos aos que
atualmente mantém, é que a lei exige formação prévia específica para o exercício
daquelas funções; nunca constituindo requisito para a nomeação como juiz presidente
58
Cf. artigo 43.º, n.º 3, do ETAF. A atual redação foi dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de
outubro. Até então, previa-se que os presidentes dos TAF seriam nomeados de entre juízes com a
categoria de conselheiro ou de desembargador (cf. artigo 43.º, n.º 2, do ETAF, na redação dada pela Lei
n.º 107-D/2003, de 31 de dezembro).
73
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
(incluindo dos que exercem atualmente essas funções) a frequência de qualquer curso
ou ação de formação. Esta ausência deve ser encarada, não só como uma fragilidade e
uma má prática do processo de reforma, mas também como fator de desvalorização da
própria inovação.
Como se evidencia na Figura 4, aos presidentes dos TAF a lei conferiu, além das
competências delegadas do CSTAF, quatro tipo de competências: a) as relacionadas
com os poderes de representação e direção do tribunal; b) competências funcionais; c)
competências de gestão processual; e d) competências administrativas59.
59
Cf. artigo 43.º-A do ETAF.
74
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
75
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
76
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
anteriores a 2004, há tribunais onde o respetivo Juiz Presidente deu provimento para
que os mesmos fossem concluídos durante o ano de 2016 e, não o sendo, para que os
juízes fundamentassem porque não o fizeram. Vários juízes não tendo cumprido o
despacho, também nada disseram quanto às razões do não cumprimento,
considerando que essa avaliação apenas deve ser feita em sede de inspeção.
Cria uma certa pressão, mas em concreto, as funções são uma mão cheia de
nada. (Ent.24).
77
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Mas há um princípio do juiz natural que ele tem sempre que respeitar. Neste
momento, na jurisdição comum, há uma discussão sobre os poderes do juiz
presidente na reafectação de processos, dado que a lei tem uma válvula
"salvo nos casos de conveniência de serviço". A distribuição e redistribuição
tem sempre que ser aleatória. (Ent. 80).
Não concordo que a lei atribua mais poderes ao juiz presidente. (Ent. 77).
O nosso juiz presidente não nos impõe nada. Não há ingerência. Apenas
transmite as orientações do Conselho. (Ent. 80).
O juiz presidente não pode fazer muito porque o Conselho não o permite. O
juiz presidente já procurou que não fossem concluídos processos
78
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
As prerrogativas que lhes estão confiadas não são exercidas. (Ent. 164).
Não notei melhorias nenhumas com os novos juiz presidente a não ser uma
tentativa de priorização dos processos mais antigos (Ent. 163).
Este modelo é bom, mas o Juiz Presidente devia ser um Juiz Conselheiro. Eu
já tive essa experiência e comprovei que no topo da carreira os juízes têm
mais adequação a desempenhar estas funções. Não estão tão preocupados
com a carreira. (Ent. 200).
79
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
O Juiz Presidente deve ser alguém que nos ajuda a ultrapassar dificuldades
(Ent. 199).
O caminho que está a ser feito, quer no âmbito da reforma do mapa judiciário,
quer no exercício de funções de juízes presidentes dos tribunais administrativos e
fiscais, se trazido para o debate e se devidamente refletido, pelo poder judicial e pelo
poder executivo e no quadro da formação no CEJ, quer dos juízes presidentes, quer dos
próprios juízes, irá permitir melhor definir e consolidar o exercício efetivo dessas
80
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
81
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
e “para acompanhar a realização dos objetivos fixados para os serviços do tribunal por
parte dos funcionários” (cf. artigo 43º-A do ETAF).
Em primeiro lugar, a lei não é clara, neste último normativo, no que respeita à
definição de quem fixa os objetivos aí referidos. Em segundo lugar, e ao contrário do
que está previsto para a jurisdição comum, não existe uma previsão legal expressa
quanto à definição de objetivos para o tribunal no seu todo, mas apenas para o trabalho
a desenvolver pela secretaria, embora não sendo claro como eles são fixados. Ora, a
fixação de objetivos para o trabalho da secretaria (por exemplo, tirar prazos em x
tempo, cumprir os despachos em x dias, etc.) pode ter impacto reduzido na eficiência
do tribunal (como está a ocorrer nesta jurisdição, muitos processos saem da secretaria
para pararem no gabinete do juiz). Os objetivos para cada corpo profissional têm, por
isso, que ser interligados com os objetivos para o tribunal no seu todo (por exemplo,
decidir anualmente um determinado número de processos). É que para a tramitação
dos processos, isto é, para a produção dos resultados, contribui a ação de vários atores,
em especial de funcionários e juízes.
82
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Clarificações gestionárias
60
Para mais desenvolvimentos sobre esta temática, cf., do Observatório Permanente da Justiça, Os actos
e os tempos dos juízes: contributos para a construção de indicadores de distribuição processual nos juízos
cíveis (Boaventura de Sousa Santos & Gomes (coord), 2005),
83
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
84
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
85
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
61
Para além deste trabalho, ver, igualmente do OPJ, A gestão nos tribunais: um olhar sobre a experiência
das comarcas piloto (Boaventura de Sousa Santos & Gomes (coord), 2010).
62
No estudo realizado pelo OPJ, em 2005, Os actos e os tempos dos juízes: contributos para a construção
de indicadores da distribuição processual nos juízos cíveis, já podia ler-se: “É opinião geral que os
magistrados judiciais dos juízos cíveis despendem grande parte do seu tempo de trabalho na realização
de despachos de mero expediente. Apesar de ter havido um esforço na lei processual para reduzir a
intervenção do juiz no processo cível, a opinião dos operadores judiciais é de que essa alteração não teve
os efeitos pretendidos” (Santos et al., 2005: 242).
86
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
- Nós tivemos agora a indicação para passar a fazer muita coisa, que aqui
não se fazia, e que agora é para fazer oficiosamente, já não vai ao senhor
magistrado. Tivemos indicações do juiz presidente, numa reunião, para
fazer oficiosamente, isto é, sem despacho. (Ent. 189)
87
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Também acabamos por fazer muita coisa oficiosamente (no fiscal). Mas,
isso depende muito do juiz presidente. Temos um provimento para não abrir
conclusão para tudo. Diz genericamente o que podemos fazer
oficiosamente. (Ent. 170)
Mas, nem todos os juízes o permitem. Eu tenho uma juíza que não o
permite. Por exemplo, depois de notificar as partes para alegações escritas,
o processo deveria ir oficiosamente para parecer ao MP. Há uma juíza que
exige que o processo vá primeiro para ela. O processo tem que ir sempre a
ela. O provimento do juiz presidente diz “salvo se o titular do processo
determinar de forma diferente”. Por isso, ela decide. (Ent. 172)
Como já amplamente foi referido, a lei atribui aos juízes presidentes, entre
outras, competências de gestão processual, o acompanhamento funcional e a
implementação de métodos de trabalho nas unidades orgânicas. Essas competências
permitem uma gestão de proximidade, definindo e testando métodos de trabalho
adequados e podem ter grande potencial de eficiência se devidamente articuladas com
os objetivos do tribunal - porque é o todo que tem que ser eficiente. No que respeita às
secretarias, as competências do juiz presidente têm, ainda, que se articular com as
88
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Uma primeira perceção a realçar, que emergiu das opiniões expressas em alguns
tribunais onde se realizou trabalho de campo - não em todos os tribunais - é a de
algumas incompreensões funcionais entre a unidade orgânica e o juiz. Uma questão
89
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
destacou-se como principal foco desse desencontro: alguns juízes entendem que
precisam de apoio administrativo e os funcionários consideram que o seu conteúdo
funcional não lhes permite dar esse apoio. Em parte, esses desentendimentos funcionais
resultam de constrangimentos das plataformas informáticas, designadamente no que
respeita à interação entre a unidade orgânica e o juiz através de fluxos, que, uma vez
resolvidos, permitirão uma relação funcional mais normalizada.
Não vejo que tipo de apoio é que os juízes precisem (...). A única coisa que
têm que imprimir são os seus próprios despachos. (Ent. 173)
Nós perdemos muito tempo dentro dos gabinetes dos juízes à procura de
processos. (Ent. 93)
É uma pressão muito grande. Os juízes mandam emails a pedir coisas nos
processos. E podem ser coisas com prazos para aquele dia. Se eu não abro
logo o email e não dou cumprimento é um problema. Eu até prefiro que eles
mandem emails, porque se ligassem não fazia outra coisa senão estar ao
telefone com eles. (Ent. 96 )
No tribunal não existe uma ideia de equipa. As coisas não estão bem
articuladas com os funcionários. Não trabalhamos todos para o mesmo.
(Ent. 108)
90
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Agora não temos nenhum apoio. E sempre que a unidade faz algum desse
trabalho, é um favor que nos faz. (Ent. 161)
É confuso, não é? Nem nós ainda entrámos bem nisto. Uma vez que cada
uma das unidades orgânicas tem a sua dinâmica e forma de trabalhar,
temos que andar a perguntar uns aos outros, por exemplo, quando podem
abrir conclusão, por o juiz a quem o processo é distribuído ser de outra
unidade orgânica. Tenho que andar a saber como é que aquele juiz quer.
(Ent. 128)
91
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Cada funcionário tem um juiz, sendo que há um juiz que trabalha com três
funcionários, mas esta distribuição depende do perfil dos funcionários. Há
situações em que os funcionários estão ausentes, de atestado médico,
durante muito tempo, e nós temos que organizar o trabalho em função de
todos esses constrangimentos. (Ent. 186)
92
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Só abrimos conclusão uma vez por semana a pedido do juiz. (Ent. 93)
Não é por estarem mais ou menos em dia as conclusões que um juiz deixa
de despachar. É preciso fazer uma boa gestão da tiragem dos prazos, das
relações com o juiz. (Ent. 92)
Os funcionários abrem conclusão uma vez por semana. Agora como andam
a ser inspecionados, inundam-nos os gabinetes com processos. (Ent. 106)
93
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Eu abro conclusão duas vezes por semana, embora preferisse fazê-lo todos
os dias, só que os juízes reclamam. (Ent. 128)
94
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
95
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
63
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 376/87, de 11 de dezembro. Desde então foi objeto de várias alterações,
designadamente as operadas através do Decreto-Lei n.º 175/2000, de 09 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º
96/2002, de 12 de abril; pelo Decreto-Lei n.º 169/2003, de 01 de agosto; pela Lei n.º 42/2005, de 29 de
agosto; pelo Decreto-Lei n.º 121/2008, de 11 de julho, e, mais recentemente, pelo Decreto-Lei n.º
73/2016, de 08 de novembro.
64
Cf. artigo 2.º.
65
Os oficiais de justiça, no exercício das funções através das quais asseguraram o expediente, a autuação
e regular a tramitação dos processos, encontram-se funcionalmente dependentes do magistrado
competente (cf. artigo 6.º, n.º 3).
66
Cf. artigo 3.º, n.º1.
67
Cf. artigo 3.º, n.º 2.
68
Conforme resulta do Mapa I do Estatuto dos Funcionários de Justiça:
96
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
escrivão de direito da Secção Central, sempre que o quadro de pessoal da secretaria não preveja lugar de
escrivão de direito afeto à Secção Central; desempenhar as funções atribuídas ao escrivão de direito da
Secção de Processos e ao Técnico de Justiça Principal da Secção de processos dos Serviços do MP,
sempre que o quadro de pessoal da secretaria não preveja lugar de escrivão e ou técnico de justiça
principal afetos à secção de processos; distribuir, coordenar e controlar o serviço externo; providenciar
pela conservação das instalações e equipamentos do tribunal. Nas secretarias-gerais, compete-lhes,
ainda, dirigir o serviço da secretaria por forma a assegurar a prossecução das respetivas atribuições e
desempenhar as demais funções previstas nesta alínea relativamente à Secretaria-geral respetiva e
desempenhar as demais funções conferidas por lei ou por determinação superior.
Ao escrivão de direito provido em Secção Central dos serviços judiciais: compete orientar, coordenar,
supervisionar e executar as atividades desenvolvidas na secção, em conformidade com as respetivas
atribuições; preparar e apresentar os processos e papéis para distribuição; assegurar a contagem dos
processos e papéis avulsos; efetuar as liquidações finais nas varas criminais, nos juízos criminais, nos
juízos de competência especializada criminal e nos juízos de pequena instância criminal; organizar os
mapas estatísticos; escriturar a receita e despesa do Cofre; processar as despesas da secretaria;
desempenhar as demais funções conferidas por lei ou por determinação superior. Por sua vez, ao escrivão
de direito provido em secção de processos dos serviços judiciais compete orientar, coordenar,
supervisionar e executar as atividades desenvolvidas na secção, em conformidade com as respetivas
atribuições e desempenhar as demais funções conferidas por lei ou por determinação superior; e ao
escrivão de direito provido em Secção Central de serviço externo compete orientar, coordenar,
supervisionar e executar as atividades desenvolvidas na secção, em conformidade com as respetivas
atribuições e desempenhar as demais funções conferidas por lei ou por determinação superior.
Ao Técnico de Justiça Principal provido em Secção Central dos serviços do Ministério Público compete
orientar, coordenar, supervisionar e executar as atividades desenvolvidas na secção, em conformidade
com as respetivas atribuições; preparar e apresentar os processos e papéis à distribuição; organizar os
mapas estatísticos; preparar, tratar e organizar os elementos e dados necessários à elaboração do
relatório anual; e desempenhar as demais funções conferidas por lei ou por determinação superior. Por
sua vez, ao Técnico de Justiça Principal provido em secção de processos dos serviços do Ministério
Público, compete orientar, coordenar, supervisionar e executar as atividades desenvolvidas na secção,
em conformidade com as respetivas atribuições; desempenhar, no âmbito do inquérito, as funções que
competem aos órgãos de polícia criminal; e desempenhar as demais funções conferidas por lei ou por
determinação superior.
Ao Técnico de Justiça-adjunto compete assegurar, sob orientação superior, o desempenho das funções
atribuídas à respetiva secção; desempenhar, no âmbito do inquérito, as funções que competem aos
órgãos de polícia criminal; desempenhar as funções atribuídas ao técnico de justiça auxiliar, na falta deste
ou quando o estado dos serviços o exigir; e desempenhar as demais funções conferidas por lei ou por
determinação superior.
Ao Técnico de Justiça Auxiliar compete desempenhar, no âmbito do inquérito, as funções que competem
aos órgãos de polícia criminal; efetuar o serviço externo; preparar a expedição de correspondência e
proceder à respetiva entrega e recebimento; prestar a necessária assistência aos magistrados; e
desempenhar as demais funções conferidas por lei ou por determinação superior.
97
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
69
Cf. artigo 3.º, n.º 3.
98
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Nós fazemos a distribuição entre nós pelo tipo de trabalho. Dois estão nos
despachos, outro nas diligências e outro nos papéis (Ent. 170).
Para além disso, há uma distinção entre o trabalho dos escrivães auxiliares
e dos escrivães adjuntos, porque assim é que é justo. Tem de haver alguma
diferenciação. Os escrivães adjuntos não devem fazer o mesmo trabalho
dos auxiliares (Ent. 184).
70
Cfr., entre outros, o relatório do OPJ,A gestão nos tribunais: Um olhar sobre a experiência das comarcas
piloto (Boaventura de Sousa Santos & Gomes (coord), 2010).
99
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
100
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Eu estou a tirar prazos de julho de 2016 e não sei o que está lá. (Ent. 189)
101
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Eu estive em xxx durante seis meses. A secção central sempre falhou nos
requisitos da p.i. Distribuem tudo, até uma carta que venha dirigida ao juiz.
Eu não sei se têm capacidade de resposta ou não mas, de facto, falham
muito, não sei se por falta de meios ou por qualquer outra razão. Há muitos
erros na distribuição dos processos. Muito do trabalho do juiz é de
saneamento de questões que a secção central deveria ter detetado. É
trabalho que não compete ao juiz. (Ent. 179)
Nós fazemos o trabalho de saneamento que não nos compete a nós. Eu não
faço esta reivindicação apenas do ponto de vista do trabalho, mas também
do erário público que está em causa. (Ent. 181)
Eu própria dei uma ordem para não se fazer recusa automática, primeiro
tentam fazer um contacto telefónico. Mas, não me parece que essa situação
aconteça com frequência. É preciso ver de que casos estamos a falar, porque
temos casos de garantia salarial em que pedem o apoio judiciário e enviam
logo a p.i. Tem de haver alguma cautela e distinguir. E também é preciso ter
em consideração que a procuração nem sempre é necessária. (Ent. 4)
102
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
103
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
104
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Esta divisão atomística traz várias dificuldades de gestão processual tanto mais
que, no caso da jurisdição administrativa e fiscal, não existe nenhuma divisão
105
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Como acima já referimos, esta organização interna, numa leitura rígida dos
conteúdos funcionais dos funcionários judiciais, dificulta a gestão processual da secção,
com impacto, tanto na eficiência do seu desempenho funcional, como na ratio de
oficiais de justiça (das diferentes categorias) de acordo com o volume processual. A lei
prevê a possibilidade de afetação temporária de funcionários de justiça, que integrem
uma determinada unidade orgânica, a outra, quando tal se revele “necessário para
assegurar o equilibrado andamento dos processos", mas devendo cada processo ser
redistribuído de uma para outra unidade orgânica sempre que a aplicação informática
dê indicação nesse sentido71. Esta solução consolida o modelo atomístico, que deve ser
abandonado, devendo caminhar-se para uma única secção de processos com uma
divisão racional de tarefas, distinguindo-se, fundamentalmente, entre serviços comuns
a todo o tribunal, que devem praticar tarefas sem especial complexidade e que poderão
ser desempenhadas por funcionários administrativos, como as tarefas inerentes à
expedição de correspondência, e serviços de tramitação do processo e de apoio aos
magistrados, cujas tarefas inerentes à tramitação de processos deverão ser executadas
pelo mesmo funcionário, que trabalha em todos os processos de um 1 ou mais juízes,
consoante o volume de trabalho (por exemplo, porque os atos de tramitação na área
fiscal são menores que na área administrativa um mesmo funcionário possa auxiliar
mais de que um juiz ou porque o volume processual é menor).
71
Cf. artigo 5.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro. Esta competência pertence ao
secretário do tribunal, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro.
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Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
em que o processo é visto como um conjunto de atos isolados que cada ator vai
cumprindo, de acordo com as suas competências e o seu conteúdo funcional, cuja
principal preocupação é o cumprimento dos atos que lhe são atribuídos, quando o que
é relevante, para os cidadãos e para as empresas que mobilizam os tribunais, é o
desempenho do tribunal como um todo.
107
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
72
Na Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, que aprovou o CPTA, relativamente a esta matéria dizia-se o
seguinte: “É aplicável o imposto na lei processual civil no que se refere aos termos em que se procede à
entrega ou remessa das peças processuais.” (cf. artigo 23.º), nada se dizendo em concreto sobre a
tramitação eletrónica dos processos.
73
Do preâmbulo desta Portaria pode ler-se o seguinte: “A reforma do contencioso administrativo
implicou um esforço de racionalização de meios materiais e de apetrechamento da nova rede de tribunais
da jurisdição administrativa e fiscal, tendo em vista o combate à morosidade processual e a simplificação
de procedimentos no tratamento dos processos. Neste contexto, foi desenvolvida uma aplicação
informática que permite o envio e recepção de peças processuais e documentos por via electrónica, a
tramitação informática dos processos e o acesso aos mesmos via Internet e que visa maior celeridade e
flexibilidade na tramitação dos processos instaurados nos tribunais administrativos e fiscais” (cf.
preâmbulo da Portaria n.º 1417/2003, de 30 de dezembro).
74
Na versão originária do n.º 1 do artigo 2.º desta Portaria, relativamente à “Apresentação de peças
processuais e documentos por via electrónica” estabelecia-se que a mesma deveria ser efetuada “por
correio electrónico ou por transmissão electrónica de dados através do endereço http://www.taf.mj.pt”.
Prevendo-se ainda, que, a parte que apresentasse os documento pela via eletrónica ficava “dispensada
de remeter ao tribunal os documentos em suporte papel e as respetivas cópias”, salvo quando “o total de
cópias exceda as 100 páginas” (cf. artigo 3.º).
75
No artigo 7.º podia ler-se, já àquela data e na redação que ainda hoje se mantém em vigor, o seguinte:
“1 - Os actos processuais dos magistrados são praticados em suporte informático, através do SITAF, com
aposição de assinatura electrónica avançada.
108
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
2 - Os actos processuais das secretarias judiciais são igualmente praticados em suporte informático,
através do SITAF, mediante a utilização de assinatura electrónica avançada”.
109
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
76
Neste sentido, veja-se a Deliberação do CSTAF de 3 de março de 2015 onde se diz que “apenas o
processo digitalizado e incorporado no SITAF tem existência legal, não tendo o suporte em papel outra
virtualidade que não seja a facilidade de consulta das peças processuais”. Nesse sentido, é deliberado o
seguinte: “1. A partir do próximo dia 7 de abril, os presidentes dos tribunais administrativos e fiscais de
primeira instância devem adoptar as medidas necessárias para a total e completa tramitação dos actos
processuais no SITAF por parte de magistrados e funcionários, sem prejuízo da manutenção do suporte
em papel nos casos que se justifiquem. (…) 4. Mais delibera solicitar ao IGFEJ que tome as medidas
necessárias para a implantação do SITAF em toda a jurisdição administrativa e fiscal, criando ou
desenvolvendo os procedimentos informáticos necessários para que, sem excepção, magistrados e
funcionários possam praticar os respectivos actos no SITAF, e bem assim providenciando pela instalação
da plataforma nos tribunais onde a mesma actualmente não se encontre instalada”.
110
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
111
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
112
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
A transmissão de fluxos, via SITAF, dentro da jurisdição, ainda não é facilitada, nem
com o Ministério Público, nem com os tribunais superiores. Estas debilidades terão
que ser ultrapassadas para que seja possível a tramitação eletrónica total dos
processos dentro da jurisdição.
Ministério Público
O SITAF ainda não está preparado para o MP, não conseguindo fazer dele
um advogado.
Há muito gasto em papel com o MP, sendo o trabalho todo feito com base
em atos manuais. Isto dá origem a “duplicação do serviço”, pois os
funcionários têm que estar constantemente a digitalizar as peças. Apesar de
toda a gente dizer que nos TAF é tudo digital, na verdade, é tudo trabalho
manual. (Ent. 93)
113
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
114
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
115
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Eu, como sou estagiária, tenho poucos processos e consigo fazer o controlo
desse fluxo (lista de tarefas) e dá perfeitamente para verificar que o sistema
116
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Uma mera consulta do processo demora uma hora. Tudo exige muitos
passos. (Ent. 156)
Não nos permitem corrigir nada. Basta um erro e fica tudo trancado. Não há
um perfil específico para o escrivão, como acontece com o Citius. (Ent. 169)
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Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Nós vimos alguma melhoria desde que o Conselho Superior dos Tribunais
Administrativo clarificou que os juízes devem trabalhar na aplicação
informática, porque os juízes faziam tudo à mão e nós tínhamos que
digitalizar tudo. (Ent. 195)
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Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
É preciso muito corte e costura para conseguirmos tirar alguma coisa que
seja fiável do SITAF. (Ent. 4)
O SITAF não tira prazos, não tem alarmes, Não há templates para tudo.
(Ent. 9)
Nas gravações das audiências, não dá para suspender e continuar. Tem que
se voltar ao início. (Ent. 7)
Não permite o controlo do acervo dos processos. Não tem ferramentas que
me permita saber o que tenho e planear o trabalho. (Ent. 155)
119
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Quem está na linha de apoio não percebe as dúvidas que colocamos. (Ent.
118)
O juiz presidente não tem muitas hipóteses de ver como está o tribunal a
partir do SITAF. (Ent. 12)
Todos os meses criamos listas por forma a elaborar estatísticas que nos são
pedidas, pois o SITAF não está em condições de as fornecer. Exemplos de
atos que nos pedem para identificar: despachos que finalizam os processos
(não aparecem no sistema), recursos, diligências efetivamente feitas pelo
juiz, processos superiores a 1 milhão, apensos. Não devia ser necessário
fazer listas manuais, o próprio programa informático devia permitir
pesquisar estes atos. No entanto, não temos confiança nele pois os
templates estão errados, o que origina erros nas estatísticas. O SITAF hoje
em dia está muito melhor, mas não é admissível que no séc. XXI
continuemos a fazer listas no excel, à mão. Quando vêm as inspeções,
então, é o fim. (Ent. 41)
120
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
já estar tratada mas isso ainda não se faz. Estivemos a fazer validações. Os
maiores erros são relativos ao estado do processo (Ent. 84).
As disfuncionalidades que o SITAF apresenta a este nível têm efeitos ainda mais
perniciosos. O problema essencial do sistema informático é a falta de fiabilidade dos
seus dados. A aplicação permite, embora com alguma dificuldade, a recolha de alguns
dados estatísticos, mas que, sem tratamento adequado, podem conter discrepâncias
relativamente aos dados reais. Foi-nos relatado ao longo do trabalho de campo que a
recolha estatística era realizada em alguns tribunais com base no SITAF e noutros com
recurso às listagens dos juízes e do livro de sentenças.
A situação que abaixo nos foi relatada descreve de forma exemplar como uma
medida de gestão processual, sem o adequado suporte de um sistema de informação
ao serviço das necessidades de trabalho da organização, gera, pelo menos num
momento inicial e relativamente a uma parte da estrutura (neste caso, da unidade
orgânica), ineficiência.
121
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
122
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
5. Os recursos humanos
Centramos este ponto nas principais questões que emergiram com maior
relevância, no decurso do trabalho de campo, no âmbito dos recursos humanos, a
saber: quadro de juízes e de funcionários; assessorias nos tribunais administrativos e
fiscais de primeira instância. Como já referimos, não foi possível no tempo de que
dispúnhamos refletir sobre as funções e o desempenho funcional do Ministério Público
no âmbito desta jurisdição. Contudo, na área tributária surgiu, com alguma relevância,
a questão da necessidade de ser revisto o enquadramento jurídico das funções do
Ministério Público. Daremos conta dessa questão.
123
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Um problema sério que temos é o do quadro dos juízes que, em 2004, eram
194 e hoje são apenas 203, embora as entradas tenham aumentado de
forma exponencial e haja um alargamento das nossas competências. (Ent.
111)
Não tem havido investimento nos recursos humanos nesta jurisdição. (Ent.
18)
Não é só o número de juízes que irá resolver todos os problemas, mas sem
juízes é que não dá. (Ent. 21)
124
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Neste momento não temos um funcionário por juiz. Os prazos estão a ser
tirados, em média, no TAF de…com 6/8 meses para concluir ao juiz. A junção
de papéis tem 1/2 meses de atraso. (Ent. 4)
Não faz sentido existirem menos funcionários do que juízes. Cada vez mais
quem trabalha mais nos processos são os funcionários. Os magistrados
decidem. Devia haver era mais funcionários. (Ent. 97)
125
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
77
Este estudo incluía propostas quanto à distribuição de competências, à distribuição geográfica e
localização dos tribunais administrativos, às características da aplicação informática e aos recursos
humanos necessários (magistrados e funcionários). As opções tomadas para a reforma do contencioso
administrativo adotaram uma boa parte das propostas contantes deste estudo.
78
O estudo incluía a análise do impacto da absorção daqueles tribunais pelo sistema de justiça
apresentava uma estimativa do número de tribunais necessários, da sua distribuição e do número de
magistrados e funcionários adequados. Assim, os elementos apresentados neste relatório diziam
respeito à instalação de novos Tribunais Administrativos e Tributários, quer na localização e
dimensionamento dos tribunais, quer na afetação dos recursos humanos, recomendando o número de
magistrados, funcionários e assessores necessários ao seu funcionamento a partir do ano 2003, incluindo
também os recursos humanos necessários para a recuperação de pendências que previsivelmente se
acumulariam até esse momento. A título de exemplo, no caso dos magistrados judiciais, as necessidades
de recrutamento foram estimadas em 41 juízes na área Administrativa e 18 juízes na área Tributária,
totalizando 59 juízes
79
Resulta da Portaria n.º 874/2008, de 14 de agosto que "com a publicação do Decreto-Lei n.º 182/2007,
de 9 de maio, iniciou-se um programa de ação para a modernização da justiça tributária" . Este programa,
que o legislador apelidava de modernizador, concretizava-se, sobretudo, na criação do Tribunal
Administrativo e Fiscal de Aveiro, de seis novos juízes liquidatários, na fusão do Tribunal de Loures com
o Tribunal de Lisboa e na desagregação do Tribunal de Lisboa em dois tribunais, um para a área
administrativa e outro para a área tributária.
126
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
14 de agosto. O reajustamento dos recursos humanos foi feito "de acordo com os
elementos estatísticos disponíveis e por referência à média dos processos entrados nos
últimos três anos, em cada uma das áreas de jurisdição" (cf. Portaria n.º 874/2008, de
14 de agosto). O mesmo diploma considerava que os novos quadros iriam "duplicar o
número de magistrados afetos aos processos tributários (...) bem como um significativo
aumento do número de funcionários judiciais afetos a estes processos". Os quadros
definidos pela Portaria de 2008 não foram alterados. Contudo, como se verá, em alguns
tribunais o número de recursos humanos aí colocados ultrapassa o quadro legal.
Fonte: CSTAF
80
Os indicadores do número de juízes foram atualizados a 2016. Os dados constantes dos gráficos são
diferentes dos indicados pela DGPJ. Dada a discrepância detetada foi pedida a verificação ao CSTAF. Os
dados apresentados nos gráficos foram confirmados pelo CSTAF.
127
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Gráfico 2 – Juízes conforme lista de antiguidade nos tribunais administrativos e fiscais de primeira
instância81
200 193
190
180
170 170
170
150
100
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fonte: CSTAF
80
74
75
70
69
70
65
65 63
62
61
59
60
57
54 54
55
52
50
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: DGPJ
81
Este indicador inclui, em 2016, 39 juízes estagiários. Os indicadores do número de juízes foram
atualizados a 2016. Os dados constantes dos gráficos são diferentes dos indicados pela DGPJ. Dada a
discrepância detetada foi pedida a verificação ao CSTAF. Os dados apresentados nos gráficos foram
confirmados pelo CSTAF.
82
O número de magistrados do MP em exercício efetivo de funções, em 2016, de acordo com a
verificação pedida aos Juízes Presidentes, era de 73.
128
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
300
140
150
100
21 35 21
19 30 17 18 19 16 23
50 32 16
14
15 16 13 15 16 15 14 13 10 11 12
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: DGPJ
83
O número de escrivães em exercício efetivo de funções, em 2016, de acordo com a verificação pedida
aos Juízes Presidentes, era de 217.
84
Há diferenças significativas entre o número de juízes e de escrivães colocados nos tribunais de primeira
instância e em efetivo exercício de funções. Essa discrepância pode decorrer da colocação desses
profissionais em comissões de serviço em outras funções.
129
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
130
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Figura 6- Distribuição dos recursos humanos por tribunal - comparação entre o quadro legal e o quadro efetivo
Magistrados Funcionários
Juízes Procuradores da República Secção Central e Secção de Processos Unidade de Apoio ao MP Pessoal administrativo
Contencioso Contencioso
Contencioso Contencioso Em regime Contencioso Contencioso Secretário de Escrivão de Técnico de Técnico de Assistente Auxiliar de
administrativo e administrativo e Escrivão-adjunto Escrivão auxiliar Telefonista
administrativo tributário de estágio administrativo tributário justiça direito justiça-adjunto justiça-auxiliar administrativo segurança
tributário tributário
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Contencioso
administrativo
e tributário
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Quadro legal
Quadro efetivo
Zona TT Lisboa 11 16 6 5 6 1 1 4 4 7 7 7 10 1 1 1 0 4 1 1 0
Lisboa e
Ilhas TAF Funchal 2 2 1 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1 0
TAF Porto 11 8 9 12 6 6 9 1 1 6 6 12 10 12 14 1 1 1 1 1 1 4 3 1 0
TAF Braga 6 6 5 6 3 5 6 1 0 4 4 7 6 7 12 1 0 1 1 3 1 1 0
Zona
Norte
TAF Mirandela 2 3 1 1 1 0 1 1 1 3 1 2 1 1 1 0 1 0
TAF Penafiel 2 2 2 2 1 2 2 1 0 2 2 3 1 4 4 1 1 1 0 2 1 1 0
TAF Aveiro 2 3 3 5 1 0 1 3 4 1 1 3 2 4 3 5 6 1 1 1 0 2 0 1 0
TAF Coimbra 4 2 3 3 1 1 2 3 4 1 1 3 2 5 3 5 4 1 0 1 1 2 1 1 0
Zona
TAF Leiria 4 3 4 6 3 5 4 1 0 4 4 6 4 6 5 1 1 1 0 2 1 1 0
Centro
TAf Viseu 2 3 2 4 2 2 1 1 2 2 3 2 4 6 1 1 1 0 1 0
TAF Sintra 8 6 4 7 1 0 4 6 6 1 0 4 4 7 7 7 7 1 1 1 1 1 0 4 1 1 0
TAF Almada 4 3 4 4 4 4 4 1 1 3 3 4 3 5 4 1 1 1 0 2 0 1 0
Zona Sul
TAF Beja 1 1 1 1 1 1 1 2 2 1 1 1 1 3 1 3 3 1 0 1 1 1 0
TAF Loulé 2 2 2 2 1 2 5 1 1 2 2 3 1 4 6 1 0 1 0 1 0 1 0
* Em 2016, dois juizes de direito jubilados foram nomeados em comissão de serviço para despachar os processos anteriores a 01/01/2004
Fonte: O quadro legal é o que consta da Portaria n.º 874/2008, de 14 de agosto. O número de recursos humanos constante do quadro efetivo foi verificado, para
cada tribunal, pelo respetivo Juiz-Presidente
131
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Mas, além do volume de processos, que outras variáveis devem ser tidas em
conta no dimensionamento dos quadros de pessoal? Desde logo, é necessário avaliar a
existência ou não de um eficiente sistema informático de apoio à atividade dos
tribunais. Foram vários os atores que salientaram que se o SITAF ou outro sistema
informático funcionasse eficazmente, o número de recursos humanos, em especial, de
funcionários, seria menos exigente. Facilmente se compreende que os automatismos,
a comunicação dentro do tribunal por fluxos informáticos, os motores de pesquisa, as
bases de dados, etc. permitem executar as mesmas tarefas com menos recursos
humanos e com ganhos de produtividade reconhecidos. Portanto, em primeiro lugar, o
que é fundamental é que o sistema informático possa corresponder, de forma eficiente,
às necessidades dos tribunais. O redimensionamento dos quadros legais, em especial
dos funcionários, deve, por isso, ser precedido da estabilização do sistema informático.
humanos para tratar esses processos, mas esses recursos têm que ser avaliados em
função das necessidades efetivas do momento e têm que ter outro enquadramento.
Facilmente se compreende que, numa perspetiva racional, fará pouco sentido
dimensionar quadros para um problema que deve ser resolvido com medidas
excecionais.
Em terceiro lugar, no caso dos funcionários judiciais, como já referimos, deve ser
lançado o debate, sem perda de direitos, sobre a adequação às atuais necessidades dos
tribunais, de uma carreira estruturada há mais de 17 anos num contexto social de ação
dos tribunais muito diferenciado (cf. Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de agosto).
85
Alguns magistrados pronunciaram-se sobre o que consideram um número adequado de processos por
juiz/ano, oscilando esse valor entre 200 e 250 processos/ano. O CSTAF, em sessão de 27 de janeiro de
2015 discutiu uma proposta em que se previa a alteração dos lugares de quadro dos tribunais
administrativos e fiscais, tendo como referência um VPR determinado especificamente para esta
jurisdição atendendo ao movimento de processos entrados, findos e pendentes. Como já referimos,
consideramos que esta deve ser uma questão mais trabalhada no âmbito desta jurisdição.
133
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
134
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
135
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Mas, para mim, o essencial era ter assessores. Juristas que fizessem tarefas
que não sejam jurisdicionais e que não têm que ser feitas por um juiz.
Poderiam fazer um controlo inicial do processo. (Ent. 161)
136
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
137
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
Choca-me que não usem mais os assessores técnicos. Um juiz precisa deste
apoio e devia requisitá-lo mais vezes. Mas precisava disto era para o estudo
do processo e não apenas para o julgamento. Mas não há norma que
permita requisitar esse apoio fora do julgamento. (Ent. 163)
86
Cf. artigo 56.º, n.º 4, do ETAF.
87
Cf. artigo 56.º-A do ETAF.
138
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
tribunais, quer por juízes, quer por funcionários e também por advogados. Por essa,
razão deixamos aqui uma nota sobre os termos em que a mesma emergiu.
139
Organização, funcionamento e recursos humanos nos tribunais administrativos e fiscais
88
Cf. artigoº 14º e 121º do CPPT.
140
PARTE II
A MOBILIZAÇÃO DOS TRIBUNAIS
ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Introdução
143
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Como é evidenciado nos gráficos seguintes, o peso relativo de cada uma das
áreas no total dos processos entrados nos tribunais administrativos e fiscais e a
evolução do número de processos de cada área entrados entre 2004 e 2016 apresentou
algumas diferenças ao longo do período analisado.
89
A Portaria n.º 874/2008, de 14 de agosto, previa a existência de vagas mistas de juízes de contencioso
administrativo e tributário nos TAF de Aveiro, Beja, Coimbra, Funchal, Mirandela, Ponta Delgada e
Sintra.
144
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Gráfico 5 - Peso relativo dos processos entrados nos tribunais administrativos e fiscais por área
(2004-2016)
Fonte: SITAF
145
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Gráfico 6 - Número de processos entrados nos tribunais administrativos e fiscais por área (2004-
2016)
Fonte: SITAF
90
Criado pelo Decreto-Lei n.º 182/2007, de 9 de maio, e instalado pela Portaria n.º 874/2008, de 14 de
agosto.
146
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
91
O crescimento do número de processos em matéria fiscal suscita, na altura, alguma atenção por parte
da comunicação social que denunciava a existência de 58.353 processos pendentes em primeira instância
e o crescimento na ordem dos 21% das pendências nos tribunais superiores (Cf. notícia publicada no
Diário Económico de 05/05/2010).
92
Até 1 de janeiro de 2012, a lei previa a aplicação subsidiária a este tipo de contraordenações das
disposições do regime geral do ilícito de mera ordenação social e respetivo processo. Por outro lado, a
decisão administrativa destes processos contraordenacionais competia ao Instituto de Infraestruturas
Rodoviárias, IP.
147
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Eu considero que não faz sentido andar a transitar de uma área para a outra.
Isto é um pensamento ultrapassado (Ent. 55)
A passagem de uma área para a outra não devia depender de uma decisão
pessoal. (…) Eu fiz um investimento numa das áreas e se mudar para a outra
área faz-me perder tempo. (…) Eu defendo que não possa haver transição
entre áreas por razões de eficiência. As minhas escolhas pessoais não se
podem sobrepor à eficiência do sistema. Se eu não tiver experiência numa
área não vou ter a visão que um colega com 10 anos de experiência vai ter.
Eu conheço os meios, domino as matérias, e com isso ganha-se eficiência,
que se perderia se eu passasse para a outra área (Ent. 80).
148
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
(…) não me parece bem que depois de trabalhar 15 ou 20 anos numa área
possa passar para a outra. Mas, a verdade é que quando se sobe ao Tribunal
Central pode ir-se trabalhar para uma área diferente daquela em que se fez
o percurso profissional na 1ª instância (Ent. 151).
A formação é conjunta e com esforço fiz investimento nas duas áreas. Por
isso, devo poder trabalhar nas duas áreas. Devemos fazer estágio nas duas
áreas e ter acesso às duas áreas. Mas depois de escolher uma delas, já não
devo poder andar a mudar de uma para a outra (Ent. 75).
149
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Se mudar, sei que vou levar algum tempo a adaptar-me mas sei que vou
conseguir. (…) A especialização limita a nossa atuação (Ent. 83).
Para mim, há uma máxima: um juiz é um juiz em qualquer área. E, para mim,
é importante saber que tenho a possibilidade de mudar de área. Depois de
trabalharmos 10 anos numa área isso é essencial. É óbvio que neste
momento não sei nada de fiscal, mas aprendia. Seria capaz. Mas isto não é
incompatível com a especialização que eu defendo (Ent. 147).
Ao contrário das colegas, tive uma experiência positiva das vagas mistas.
Depende muito da distribuição de processos que é feita de cada uma das
áreas. Reconheço, no entanto, que não é ideal em termos de eficácia e
eficiência do próprio sistema (Ent. 111).
150
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
151
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
93
O Decreto-Lei n.º 182/2007, de 9 de maio, procedeu à fusão do Tribunal Administrativo e Fiscal de
Loures com o Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que passou a funcionar desagregado. A fusão
do TAF de Loures com o TAF de Lisboa e a desagregação deste último em Tribunal Administrativo de
Círculo de Lisboa e em Tribunal Tributário de Lisboa ocorreu a partir de 1 de outubro de 2007, por força
da Portaria n.º 1214/2007, de 20 de setembro. Como se referiu nas notas metodológicas, a coexistência
atual do histórico de processos administrativos e fiscais, anteriores a tal data, indiscriminadamente nas
bases de dados do TAC e do TT de Lisboa, levou-nos a não apresentar dados para os processos entrados
nos antigos TAF de Loures e TAF de Lisboa anteriores a 1 de janeiro de 2008. No entanto, quer os dados
relativos ao número total de processos entrados, a nível nacional, quer os dados relativos ao peso relativo
dos processos entrados em cada tribunal relativamente ao total nacional incorporam os processos
entrados até 1 de janeiro de 2008 nos TAF de Loures e TAF de Lisboa. Por essa razão, no Quadro 3, a
soma dos pesos relativos parcelares de cada tribunal, nos anos 2004 a 2007, não corresponde a 100%. A
diferença corresponderá, precisamente, aos processos entrados naqueles dois tribunais não
representados no quadro.
152
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 3 - Peso relativo dos processos em cada tribunal no total nacional (2004-2016)
Tribunal 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Almada 5,8% 5,3% 6,0% 4,9% 5,6% 5,3% 5,9% 4,6% 5,1% 5,7% 5,9% 9,3% 5,2%
Aveiro 20,1% 5,8% 4,3% 5,1% 4,6% 4,7% 4,1% 5,4%
Beja 2,5% 4,8% 2,5% 2,0% 2,1% 1,6% 1,9% 2,0% 2,0% 2,2% 2,1% 1,4% 3,3%
Braga 8,5% 8,1% 8,7% 6,9% 9,3% 7,1% 9,4% 9,3% 9,2% 9,0% 11,5% 11,8% 10,4%
Castelo Branco 3,7% 3,4% 3,7% 2,7% 2,7% 2,8% 3,0% 3,3% 2,6% 3,1% 2,8% 2,4% 2,3%
Coimbra 4,2% 4,3% 5,1% 4,6% 5,5% 3,5% 3,5% 3,7% 3,5% 5,1% 3,5% 3,2% 3,4%
Funchal 1,2% 1,4% 1,5% 1,3% 1,6% 1,0% 1,4% 1,6% 1,6% 1,6% 1,3% 1,5% 1,4%
Leiria 7,0% 7,1% 7,4% 5,3% 7,5% 7,7% 7,9% 6,7% 6,8% 7,2% 6,8% 6,3% 6,8%
TAC Lisboa 14,0% 10,0% 12,1% 15,2% 13,8% 14,5% 11,0% 9,0% 12,5%
TT Lisboa 11,0% 9,4% 12,1% 10,7% 14,6% 11,3% 10,9% 12,8% 13,9%
Loulé 3,4% 3,9% 3,9% 2,9% 4,0% 3,1% 3,5% 3,6% 3,5% 4,3% 3,8% 3,1% 3,1%
Mirandela 2,2% 2,1% 1,9% 1,6% 2,0% 1,6% 2,2% 2,0% 1,8% 2,1% 2,1% 2,0% 2,0%
Penafiel 3,5% 3,5% 4,4% 3,0% 4,1% 3,2% 3,9% 3,9% 3,7% 3,6% 5,1% 7,7% 6,6%
Ponta Delgada 0,7% 1,0% 0,8% 0,6% 0,9% 0,6% 1,3% 2,5% 1,7% 1,0% 0,8% 0,9% 0,7%
Porto 15,4% 15,0% 16,4% 11,3% 13,8% 12,3% 15,3% 16,9% 15,2% 13,9% 13,6% 9,8% 13,7%
Sintra 9,9% 7,9% 7,6% 5,8% 7,0% 5,8% 8,6% 7,1% 7,1% 8,1% 10,7% 11,7% 6,9%
Viseu 9,7% 10,0% 9,2% 7,4% 8,8% 5,0% 2,3% 2,6% 2,7% 2,7% 3,4% 3,0% 2,3%
Total 77,6% 77,9% 79,1% 60,4% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
* Instalado a 5 de janeiro de 2009
** Desagregado em Outubro de 2007
Fonte: SITAF
153
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
154
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 4 - Peso relativo dos processos na área administrativa e na área fiscal por tribunal (2004-2016)
Tribunal Matéria 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
ADM 30,5% 42,1% 33,1% 29,6% 30,3% 21,2% 34,6% 34,0% 37,8% 38,1% 26,1% 16,2% 28,6%
Almada
FISC 69,5% 57,9% 66,9% 70,4% 69,7% 78,8% 65,4% 66,0% 62,2% 61,9% 73,9% 83,8% 71,4%
ADM * * * * * 8,5% 20,5% 29,5% 33,4% 38,8% 31,9% 29,9% 26,9%
Aveiro
FISC * * * * * 91,5% 79,5% 70,5% 66,6% 61,2% 68,1% 70,1% 73,1%
ADM 50,2% 23,1% 52,4% 51,8% 40,5% 44,2% 39,2% 52,7% 47,3% 50,9% 48,6% 47,1% 20,0%
Beja
FISC 49,8% 76,9% 47,6% 48,2% 59,5% 55,8% 60,8% 47,3% 52,7% 49,1% 51,4% 52,9% 80,0%
ADM 42,7% 41,2% 30,2% 33,4% 36,2% 34,9% 32,4% 38,1% 43,3% 37,1% 34,4% 25,8% 37,3%
Braga
FISC 57,3% 58,8% 69,8% 66,6% 63,8% 65,1% 67,6% 61,9% 56,7% 62,9% 65,6% 74,2% 62,7%
Castelo ADM 53,3% 51,3% 44,3% 49,9% 43,2% 45,5% 45,0% 53,5% 46,9% 47,6% 39,7% 40,9% 46,9%
Branco FISC 46,7% 48,7% 55,7% 50,1% 56,8% 54,5% 55,0% 46,5% 53,1% 52,4% 60,3% 59,1% 53,1%
ADM 45,9% 41,0% 34,6% 36,8% 43,6% 43,8% 35,1% 47,3% 48,0% 52,9% 39,4% 39,2% 44,5%
Coimbra
FISC 54,1% 59,0% 65,4% 63,2% 56,4% 56,3% 64,9% 52,7% 52,0% 47,1% 60,6% 60,8% 55,5%
ADM 77,9% 74,8% 62,7% 67,2% 58,8% 53,0% 42,3% 44,3% 53,2% 48,8% 39,7% 40,4% 52,5%
Funchal
FISC 22,1% 25,2% 37,3% 32,8% 41,2% 47,0% 57,7% 55,7% 46,8% 51,2% 60,3% 59,6% 47,5%
ADM 32,9% 35,4% 27,6% 34,3% 27,1% 19,5% 21,0% 23,8% 28,5% 28,4% 22,0% 26,5% 28,3%
Leiria
FISC 67,1% 64,6% 72,4% 65,7% 72,9% 80,5% 79,0% 76,2% 71,5% 71,6% 78,0% 73,5% 71,7%
TAC ** ** ** ** 56,1% 51,5% 50,0% 58,6% 48,6% 56,2% 50,4% 41,2% 47,4%
Lisboa
TT ** ** ** ** 43,9% 48,5% 50,0% 41,4% 51,4% 43,8% 49,6% 58,8% 52,6%
ADM 46,2% 45,4% 35,2% 39,0% 37,4% 31,6% 31,0% 43,2% 44,3% 43,2% 28,9% 37,6% 39,1%
Loulé
FISC 53,8% 54,6% 64,8% 61,0% 62,6% 68,4% 69,0% 56,8% 55,7% 56,8% 71,1% 62,4% 60,9%
ADM 52,6% 54,6% 55,1% 49,4% 52,1% 38,2% 41,0% 51,7% 52,7% 55,4% 40,9% 41,5% 52,0%
Mirandela
FISC 47,4% 45,4% 44,9% 50,6% 47,9% 61,8% 59,0% 48,3% 47,3% 44,6% 59,1% 58,5% 48,0%
ADM 40,2% 27,7% 25,1% 26,1% 22,9% 26,1% 21,3% 33,8% 37,0% 47,2% 25,7% 12,8% 23,9%
Penafiel
FISC 59,8% 72,3% 74,9% 73,9% 77,1% 73,9% 78,7% 66,2% 63,0% 52,8% 74,3% 87,2% 76,1%
Ponta ADM 73,8% 70,2% 54,5% 55,8% 54,9% 51,1% 72,8% 87,7% 82,2% 67,3% 57,0% 43,0% 39,2%
Delgada FISC 26,2% 29,8% 45,5% 44,2% 45,1% 48,9% 27,2% 12,3% 17,8% 32,7% 43,0% 57,0% 60,8%
ADM 28,1% 36,9% 29,5% 33,3% 31,1% 30,4% 31,6% 38,4% 36,8% 36,5% 30,3% 28,5% 34,8%
Porto
FISC 71,9% 63,1% 70,5% 66,7% 68,9% 69,6% 68,4% 61,6% 63,2% 63,5% 69,7% 71,5% 65,2%
ADM 27,4% 40,5% 39,4% 40,5% 34,9% 32,3% 29,0% 37,5% 45,6% 40,1% 20,7% 17,1% 38,0%
Sintra
FISC 72,6% 59,5% 60,6% 59,5% 65,1% 67,7% 71,0% 62,5% 54,4% 59,9% 79,3% 82,9% 62,0%
ADM 25,5% 25,2% 22,4% 25,9% 24,8% 19,4% 29,5% 27,9% 38,1% 41,7% 23,1% 24,6% 41,8%
Viseu
FISC 74,5% 74,8% 77,6% 74,1% 75,2% 80,6% 70,5% 72,1% 61,9% 58,3% 76,9% 75,4% 58,2%
* Instalado a 5 de janeiro de 2009
** Desagregado em Outubro de 2007
Fonte: SITAF
155
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Apesar de, na maioria dos tribunais, o peso relativo dos processos fiscais seguir
a tendência do total nacional há tribunais onde tal não se verifica. O ano 2015, como se
referiu, é excecional, no que respeita ao peso relativo do número de processos entrados
em matéria fiscal, por força do crescimento dos recursos de contraordenação, o que se
regista em todos os tribunais, sem exceção94, revelando-se como o único ano em que,
em todos os tribunais, o número de processos tributários foi superior ao número de
processos administrativos entrados. Desconsiderando essa excecionalidade, nos TAF
do Funchal, Mirandela e Ponta Delgada, em regra, os processos administrativos
assumem um peso relativo superior. A mesma relação ocorreu em Lisboa em alguns
anos, por efeito das ações de oposição à nacionalidade. Considerando o ano de 2016, a
maior proximidade relativa entre as duas áreas, com exceção do caso de Lisboa,
ocorreu em tribunais com um volume processual mais reduzido, como é o caso dos
tribunais de Coimbra e de Castelo Branco.
94
Recorde-se que, nos termos do artigo 15.º, da Lei n.º 25/2006, de 30 de junho, com as alterações
introduzidas pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, a competência territorial para a instrução do
processo contraordenacional afere-se pelo domicílio fiscal do infrator e não pelo local da infração.
156
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
3. A Área Fiscal
Nos termos do artigo 49, n.º 1, do ETAF, compete aos tribunais tributários
conhecer:
95
Como referimos, o ano 2009 apresenta uma distorção no número de processos entrados, uma vez que
regista uma duplicação de processos fruto da instalação do TAF de Aveiro.
157
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Gráfico 7 - Evolução do crescimento dos processos tributários entrados (2005-2016; 2004 - índice
base = 100)
Fonte: SITAF
3.1. Os litigantes
159
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo Ponta
Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
administração autónoma 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% 0,0%
AT 4,2% 0,0% 2,0% 0,9% 0,0% 0,0% 0,0% 1,4% 0,2% 0,0% 0,0% 1,7% 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% 0,7%
autarquia local 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 1,9% 1,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
concessionária 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
embaixada 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
empresa municipal 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,3% 0,0% 0,0% 4,0% 1,0% 0,5% 0,0% 0,3%
ent pública empresarial 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% 0,0%
pes col priv utilidade pública 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 1,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
pessoa coletiva - privado 26,1% 52,9% 54,0% 32,7% 35,8% 36,7% 40,0% 40,8% 58,8% 47,5% 34,0% 31,4% 44,0% 42,4% 47,3% 38,1% 43,4%
pessoa singular 69,0% 47,1% 44,0% 66,4% 62,3% 62,0% 60,0% 57,8% 40,5% 50,0% 66,0% 65,3% 46,0% 55,6% 52,1% 61,9% 54,9%
SS 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Castelo Ponta
Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
administração central 0,0% 1,0% 4,0% 0,5% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 1,2% 0,0% 0,0% 0,8% 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% 0,6%
administração regional 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
AT 81,7% 77,9% 82,0% 82,7% 75,5% 89,9% 92,0% 91,2% 81,2% 92,5% 82,0% 88,1% 86,0% 83,2% 88,8% 88,9% 84,5%
autarquia local 2,8% 1,0% 0,0% 0,0% 3,8% 2,5% 2,0% 1,4% 2,2% 5,0% 2,0% 0,0% 4,0% 2,4% 5,3% 0,0% 2,1%
autoridade reguladora 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
concessionária 1,4% 1,0% 0,0% 2,7% 7,5% 3,8% 0,0% 0,7% 0,0% 0,0% 2,0% 3,4% 2,0% 2,0% 1,1% 1,6% 1,5%
empresa municipal 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,7% 0,0% 0,0% 0,3%
empresa pública 0,0% 3,8% 4,0% 0,9% 1,9% 0,0% 2,0% 1,4% 2,5% 0,0% 0,0% 0,8% 0,0% 1,0% 0,0% 1,6% 1,3%
fundo autónomo 0,0% 0,0% 0,0% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
instituto público 2,1% 7,7% 0,0% 1,4% 3,8% 0,0% 2,0% 0,0% 9,1% 0,0% 10,0% 1,7% 2,0% 4,0% 2,7% 1,6% 3,8%
pessoa coletiva - privado 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
pessoa singular 3,5% 0,0% 2,0% 0,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 3,4% 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% 0,7%
SS 7,0% 7,7% 8,0% 10,5% 7,5% 3,8% 0,0% 4,8% 3,2% 2,5% 4,0% 1,7% 4,0% 5,1% 2,1% 6,3% 4,9%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
160
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Mas depois tudo piorou com a existência de mais processos urgentes, mais
processos prioritários e mais providências cautelares por parte da AT. Agora
usam e abusam do arresto. Isto, nos últimos 4 a 5 anos. Até há uns anos atrás
não havia. Agora tomaram-lhe o gosto… Ainda por cima têm presunções
que os dispensam de provar quase tudo (Ent. 163).
161
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: SITAF
A Segurança Social não tem grande peso neste tribunal (Ent. 154).
162
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Temos que ter em conta, sobretudo nas oposições, que, desde 2012, que a
administração tributária passou a receber os processos das concessionarias.
E isto teve um peso muito significativo. Para além disso, cada vez mais há
processos para cobrança de dívidas a entidades externas. Atualmente, a
administração tributária fá-lo relativamente a um total de cerca de 1000
entidades externas com competência para aplicar taxas. Por exemplo,
cobrança de quotas de ordens profissionais, propinas, entre muitos outros
(Ent. 209)
Nos termos do disposto no artigo 26.º, n.º 2, alínea a), do CPTA, compete ao
CSTAF, sob proposta do presidente do tribunal, definir as espécies de processos. Para
os tribunais tributários de primeira instância foram tomadas três deliberações pelo
CSTAF que determinaram a definição e posterior aditamento à lista de espécies
processuais. Assim, a deliberação n.º 1313/2004, de 26 de janeiro de 200496, procedeu
à primeira classificação das espécies processuais da seguinte forma:
96
Publicada na II série do Diário da República n.º 264, de 10 de novembro de 2004.
163
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
97
Publicada na II série do Diário da República n.º 235, de 1 de dezembro de 2015.
98
Publicada na II série do Diário da República n.º 183, de 22 de setembro de 2016.
164
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 7 - Peso relativo dos processos em matéria fiscal por espécie (2004-2016)
Espécies processuais 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Ação administrativa 2,3% 1,8% 1,4% 2,2% 1,6% 1,9% 2,4% 2,5% 3,3% 3,3% 2,3% 1,7% 2,0%
Cartas precat, rogat, notif avulsas 0,0%
Derrogação de sigilo bancário ,3% ,6% ,8% ,3% ,2% ,1% ,1% ,1% ,2% ,1% ,1% ,1% 0,1%
Embargos de terceiro 2,1% 2,8% 2,3% 2,2% 2,1% 2,1% 1,6% 2,3% 1,3% 1,2% ,9% ,6% 0,8%
Execução de julgados ,8% ,6% ,3% ,4% ,6% ,3% ,6% ,6% ,9% 1,2% 1,0% ,9% 0,8%
Intimação para comportamento ,3% ,5% ,4% ,5% ,3% ,3% ,4% ,4% ,4% ,6% ,5% ,2% 0,4%
Oposição 36,9% 31,7% 32,1% 29,5% 22,8% 25,4% 30,5% 37,0% 37,6% 34,9% 33,5% 31,8% 31,7%
Outros incid exec fiscal ,5% ,4% ,6% ,8% 1,3% 1,3% 2,1% 1,5% ,8% ,5% ,8% ,8% 0,9%
Outros meios proc acessórios ,5% ,6% ,8% ,9% ,7% ,3% ,5% ,9% ,8% ,5% ,4% ,4% 0,3%
Outros processos 1,7% 2,0% 1,0% 1,8% 2,1% 1,5% 2,0% 2,4% 2,1% 2,4% 2,3% 2,6% 2,9%
Outros processos urgentes 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% ,0% 0,0% ,0% 0,5%
Processo de impugnação 33,6% 34,0% 29,1% 34,8% 30,5% 33,1% 26,6% 32,6% 31,7% 35,5% 27,0% 17,5% 23,6%
Processos cautelares ,9% 1,1% ,9% ,8% ,7% ,4% ,5% ,8% ,9% 1,1% ,6% ,3% 0,4%
Recl atos OEF 2,1% 2,4% 3,2% 4,2% 6,2% 4,5% 5,4% 7,9% 8,7% 9,7% 6,5% 5,7% 6,6%
Recurso de contraordenação 9,1% 12,4% 15,0% 11,2% 12,4% 10,4% 7,3% 7,9% 11,4% 8,9% 24,1% 37,3% 29,1%
Verif e grad de créditos 9,0% 9,2% 12,1% 10,3% 18,5% 18,3% 20,2% 3,1% ,1% ,0% ,0% ,0% 0,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
165
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: SITAF
99
As ações de verificação e graduação de créditos representam 7,48% do total de processos entrados em
matéria fiscal nos tribunais administrativos e fiscais entre 2004 e 2016. No entanto, como referimos,
atualmente as verificações e graduações de créditos passaram a ser da competência do órgão de
execução fiscal. Uma vez que se trata de uma espécie sem significado atualmente, optámos por não a
considerar na representação gráfica, apesar de possuir um valor percentual superior ao mínimo
considerado.
100
Recorde-se que o ano 2009 trata-se de um ano excecional, por força da instalação do TAF de Aveiro.
166
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
167
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
168
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo Ponta
Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
Contrib especial 7,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,3% 2,6% 0,0% 0,7%
Contrib SS 0,0% 3,8% 0,0% 4,0% 0,0% 10,0% 0,0% 0,0% 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,3% 2,6% 0,0% 1,4%
Encargo de produção 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
IEC 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 11,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,4%
IEJ 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,3% 2,6% 0,0% 0,4%
IMI 7,7% 3,8% 0,0% 2,0% 5,9% 15,0% 14,3% 3,2% 6,5% 14,3% 30,8% 0,0% 4,3% 5,1% 0,0% 10,0% 6,3%
IMT 3,8% 11,5% 0,0% 8,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,2% 5,0% 17,1% 0,0% 5,0% 8,7% 3,8% 2,6% 0,0% 5,2%
IRC 7,7% 23,1% 25,0% 20,0% 17,6% 10,0% 42,9% 9,7% 32,4% 14,3% 0,0% 15,0% 17,4% 31,6% 25,6% 30,0% 23,3%
IRS 38,5% 11,5% 41,7% 18,0% 5,9% 20,0% 28,6% 19,4% 11,5% 8,6% 23,1% 25,0% 21,7% 13,9% 12,8% 15,0% 16,3%
IS 0,0% 11,5% 8,3% 10,0% 5,9% 5,0% 0,0% 0,0% 15,1% 20,0% 0,0% 0,0% 8,7% 5,1% 7,7% 0,0% 8,6%
ISP 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
ISV 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,4%
IUC 0,0% 3,8% 0,0% 6,0% 5,9% 0,0% 0,0% 9,7% 1,4% 0,0% 0,0% 5,0% 4,3% 3,8% 7,7% 10,0% 3,6%
IVA 15,4% 15,4% 8,3% 16,0% 29,4% 25,0% 0,0% 38,7% 12,2% 20,0% 38,5% 40,0% 21,7% 19,0% 10,3% 25,0% 18,9%
SISA 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,8% 0,0% 0,0% 0,9%
Taxa 19,2% 15,4% 16,7% 4,0% 17,6% 5,0% 14,3% 6,5% 12,9% 5,7% 7,7% 10,0% 4,3% 10,1% 23,1% 5,0% 11,1%
na** 0,0% 0,0% 0,0% 6,0% 0,0% 10,0% 0,0% 9,7% 1,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,6% 5,0% 2,2%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
169
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Por outro lado, há alguma dispersão nos tipos de impostos de tribunal para
tribunal. Se em alguns tribunais se verifica uma preponderância de determinadas
matérias, fruto de uma atuação mais uniforme por parte da Administração Tributária e
de uma concentração da economia em determinado setor de atividade, noutros a
dispersão é mais exponenciada
170
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Eu, por exemplo, vou a seguir fazer uma diligência para saber se existe
subordinação jurídica de uma relação de trabalho (Ent. 139).
x As oposições
171
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Tributárias. Podem, ainda, ser cobradas mediante processo de execução fiscal, nos
casos e termos expressamente previstos na lei: a) outras dívidas ao Estado e a outras
pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato
administrativo; b) reembolsos ou reposições. Na origem do processo de execução fiscal
estão determinadas dívidas ao Estado ou, excecionalmente, outras entidades (do
elenco das acima identificadas), não pagas pelos contribuintes no período de
pagamento voluntário.
a) Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos
a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à
data em que tiver ocorrido a respetiva liquidação;
b) Ilegitimidade da pessoa citada por esta não ser o próprio devedor que figura no
título ou seu sucessor ou, sendo o que nele figura, não ter sido, durante o período
a que respeita a dívida exequenda, o possuidor dos bens que a originaram, ou por
não figurar no título e não ser responsável pelo pagamento da dívida;
c) Falsidade do título executivo, quando possa influir nos termos da execução;
d) Prescrição da dívida exequenda;
e) Falta da notificação da liquidação do tributo no prazo de caducidade;
f) Pagamento ou anulação da dívida exequenda;
g) Duplicação de coleta;
h) Ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure
meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação;
i) Quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores, a provar apenas
por documento, desde que não envolvam apreciação da legalidade da liquidação
da dívida exequenda, nem representem interferência em matéria de exclusiva
competência da entidade que houver extraído o título.
172
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: OPJ
173
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
174
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: OPJ
Quando estamos a falar de RACs e sendo elas significativas temos que dizer
que muitos dos atos que estão na sua origem são atos automáticos. Em bom
rigor não são praticados por nenhum chefe de finanças. É o sistema que os
175
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
pratica. São, por regra, processos que andam muito rápido porque também
são processos muito simples, de fácil decisão (Ent. 209).
176
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
101
Exemplo da restrição de competências é o já também referido quanto às ações de verificação e
graduação de créditos.
177
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 11 - Peso relativo dos recursos de contraordenação entrados por ausência ou viciação de
pagamento de taxas de portagem (amostra; 2010-2015)
Ausência/viciação
de pagamento de Outras infrações
portagens
Almada 77,3% 22,7%
Aveiro 28,6% 71,4%
Beja 11,1% 88,9%
Braga 75,0% 25,0%
Castelo Branco 0,0% 100,0%
Coimbra 72,7% 27,3%
Funchal 0,0% 100,0%
Leiria 33,3% 66,7%
Lisboa 29,6% 70,4%
Loulé 54,5% 45,5%
Mirandela 42,9% 57,1%
Penafiel 80,5% 19,5%
Ponta Delgada 0,0% 100,0%
Porto 47,5% 52,5%
Sintra 53,7% 46,3%
Viseu 55,6% 44,4%
Total 52,4% 47,6%
Fonte: OPJ
178
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
e fosse calhar a um juiz que entendesse que não devia haver apensação, o
juiz mandava separar, faziam-se novas distribuições e era preciso
individualizar tudo para cada processo, não podendo ser novamente
apensado (Ent. 126).
A introdução em massa deste tipo de recursos originou, ainda, uma outra reação
por parte dos tribunais, independentemente do entendimento sobre a sua apensação
ou não daqueles processos uma vez distribuídos em juízo: a decisão de anular a decisão
de aplicação da coima, por se verificar uma nulidade insuprível do processo de
contraordenação e para que fosse organizado, no serviço de finanças local, um só
processo ou efetuada a apensação dos vários processos por forma a ser proferida uma
decisão de aplicação de coima única nos casos em que se verificasse a existência de uma
infração continuada, o que suscitou o recurso para o STA por parte do Ministério
Público e da Fazenda Pública.
Em 2014, houve uma reunião na AT, na qual disseram que havia 30.000
processos prontos para virem para os tribunais. Era uma hecatombe. Não
102
Cf. Acórdão do STA de 4 de março de 2015, proferido nos autos de processo 1396/14, publicado em
www.dgsi.pt.
179
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
103
Acórdão do STA proferido no âmbito do processo 766/15, em 14/10/2015, publicado em www.dgsi.pt.
180
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
tipo de litígios que, embora de forma numericamente menos representativa, irão voltar
a habitar os tribunais tributários.
Quando sai uma lei a administração tributária tem que a aplicar. Têm que se
praticar atos no imediato, logo após a saída das leis. E tem que se fazer isso
segundo os entendimentos internos, porque ainda não há jurisprudência
nessa altura. Para além disso, as decisões em primeira instância também
são muito distintas. Só quando a jurisprudência se firma nos tribunais
superiores é que temos uma verdadeira orientação de atuação. E isso
demora anos. Quando acontece. Muitas vezes, já a lei foi alterada e já se
está a aplicar uma outra lei. Também era importante para a administração
tributária que a jurisprudência fosse mais célere porque quando se tem algo
de firme já se está a aplicar outra lei, com outras dúvidas, com outras
necessidades de clarificação. A lei nesta área é muito dinâmica e, muitas
vezes, acaba por se adaptar às tendências jurisprudenciais, mesmo antes da
jurisprudência se firmar (Ent. 209).
181
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
104
Publicado na I série do Diário da República n.º 44, de 4 de março de 2013-
182
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
105
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 39/2008, de 7 de março.
106
Cf. Acórdão do STA de 15/04/2015, proferido no âmbito do processo 1297/14, publicado em
www.dgsi.pt.
107
Cf., a título de exemplo, o acórdão do STA de 01/02/2016, proferido no âmbito do processo 1069/12,
publicado em www.dgsi.pt.
183
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Nos processos antigos e nos processos em que não pagam custas recorrem
sempre, mesmo contra jurisprudência consolidada. Isso acontece, por
exemplo, nos processos do imposto do selo para imóveis de valor superior a
um milhão de euros (Ent. 133).
108
Cf., a título de exemplo, o acórdão do STA de 15/02/2017, proferido no âmbito do processo 1425/14,
publicado em www.dgsi.pt.
184
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
quanto ao meio processual adequado para a reação a tais atos, admitindo a utilização
da ação administrativa especial contra ato administrativo de inscrição oficiosa de
parque eólico como prédio urbano109, de providência cautelar de suspensão de eficácia
dos atos de inscrição oficiosa de prédios na matriz predial urbana 110, da impugnação
deduzida contra liquidação de IMI, bem como da impugnação do resultado de segunda
avaliação de prédio para efeitos de IMI111. Em apenas um processo sobre esta matéria
consultado, no âmbito da amostra definida, houve lugar a prolação de sentença em
primeira instância, que julgou a ação administrativa proposta procedente, tendo
anulado o ato de inscrição do aerogerador na matriz predial, por faltar o pressuposto
da existência de valor económico, uma vez que, individualmente, não é idóneo para
produzir energia na rede pública. Desta sentença foi interposto recurso. Recentemente,
o TCA do Sul, em acórdão proferido em 26/01/2017, decidiu no seguinte sentido: “em
circunstâncias normais, um aerogerador integrado (enquanto parte componente) num
parque eólico destinado à injeção de energia elétrica na rede pública, não tem valor
económico próprio. Pelo contrário, é no próprio parque eólico que se encontra a
manifestação de capacidade contributiva que revela a existência de tal valor, motivo
pelo qual é o parque eólico, que não o aerogerador, que é remunerado pela mencionada
produção de energia elétrica. Pelo que, à míngua do terceiro pressuposto (valor
económico), não se pode concluir que um aerogerador pertencente a um parque eólico
destinado à injeção de energia elétrica na rede pública se possa autonomizar como um
prédio para efeitos de I.M.I”112.
109
Cf. acórdão do STA de 22/04/2015, proferido no âmbito do processo 836/2014, publicado em
www.dgsi.pt.
110
Cf. acórdão do STA de 27/11/2013, proferido no âmbito do processo n.º 1725/13, publicado em
www.dgsi.pt.
111
Cfr. acórdão do STA de 08/01/2014, proferido no âmbito do processo n.º 1685/13, publicado em
www.dgsi.pt.
112
Cfr. acórdão do TCA Sul citado, publicado em www.dgsi.pt.
185
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
poderia levar a diferentes comportamentos, quer por parte da AT, quer por parte dos
contribuintes.
É opinião maioritária dos entrevistados que parte dos litígios que chegam a
tribunal resultam de interpretação da lei à luz de um “direito circulatório” da própria
administração tributária, com frequência, como já foi referido, contra jurisprudência
consolidada dos tribunais.
Existe muita pressão na máquina fiscal por parte do Estado. Devia existir
mais ponderação nas finanças para evitar os litígios. No entanto, são cada
vez mais pressionados para cobrar impostos e liquidar (Ent. 49).
Eu entrei em 2010 e antes tinha trabalhado nas finanças. E verifico que cerca
de 60% das minhas decisões são favoráveis ao contribuinte. A AT podia ter
evitado estes processos. (…) Há litígios a mais. Há muitos litígios que não se
justificam, por exemplo, há muitos casos em que a jurisprudência é firme e
que mesmo assim dão origem a processos e a recursos. A AT não muda de
opinião (Ent. 55).
Há uma pujança da máquina fiscal que se faz notar. E na sua atuação não
respeitam nada, nem a lei. Mesmo que haja jurisprudência contrária
continuam a atuar da mesma forma (Ent. 152).
186
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
E eles tem uma unidade que analisa a jurisprudência. Por isso é uma atuação
consciente (Ent. 152).
A condenação em custas não tem o efeito que deveria ter sobre a AT. A AT
tem que assumir a sua responsabilidade nas pendências (Ent. 56).
Nos processos antigos e nos processos em que não pagam custas recorrem
sempre, mesmo contra jurisprudência consolidada. Isso acontece, por
exemplo, nos processos do imposto do selo para imóveis de valor superior a
um milhão de euros (Ent. 133).
Nos recursos por parte da AT isso também se verifica. Posso dizer que há
uma atuação com má fé por parte da AT (Ent. 157).
113
O Decreto-Lei n.º 324/2033, de 27 de dezembro, reduziu drasticamente o universo de isenções
subjetivas de custas judiciais, deixando de se prever, entre outras situações, a isenção do Estado.
187
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
A AT tem intenções de receita. Atua como uma parte, é uma parte como
outra qualquer (Ent. 137).
(…). Isto também tem tudo a ver com os objetivos que eles têm que cumprir
para o SIADAP (Ent. 134).
188
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
E mesmo para o orçamento de Estado isso tem reflexos. São meros registos
contabilísticos, estando em causa “falsas quantias” (Ent. 163).
114
Decreto-Lei n.º 335/97, de 02 de dezembro.
115
As condições de atribuição do suplemento remuneratório, pago pelo FET aos funcionários e agentes
da administração tributária foi fixada pela Portaria n.º 132/98, de 04 de março, com as alterações
operadas pelas Portarias n.º 1213/01, de 22 de março, n.º 1001-A/07, de 29 de agosto e n.º 209/2009, de
23 de março.
189
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Há duas áreas paradigmáticas [em que a AT continua a ter uma atuação que
sabe não ter vencimento em tribunal]. Os recursos de contraordenação e as
reversões. No primeiro caso, cerca de 80% acabam por nulidade. Nas
reversões é por causa da presunção da gerência de facto. A AT tem uns
campos que preenche com sim ou não. Nos processos administrativos não
recolhe prova sequer indiciária da gerência de facto. Limita-se a presumir
que a mesma existe face à gestão de direito e depois querem vir fazer a
prova aqui em tribunal. A AT é o Estado e tem que se comportar como uma
pessoa de bem. Nestes anos todos nunca aconteceu a AT vir dizer que o
contribuinte tem razão. A AT, muitas vezes, atira a tudo o que mexe, para
ver que frutos consegue colher. (…) A AT não é um particular, está sujeita ao
cumprimento do princípio da legalidade. Não pode agir desta maneira (Ent.
5).
Além da questão das liquidações ilegais, existe ainda uma questão que faz
com que o recurso aos tribunais administrativos e fiscais se verifique em
massa: os despachos e decisões automáticas da AT, de que são exemplos
paradigmáticos as decisões de reversão. A taxa de sucesso (por parte do
contribuinte) nas oposições à execução fiscal por reversão é muito elevada.
Os fundamentos que constam da decisão de reversão são apenas a
transcrição ipsis verbis do texto da lei, apesar de já haver decisões do
Supremo Tribunal Administrativo a considerar que a menção ou a
transcrição do texto da lei é insuficiente (Ent. 26)
190
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
apensação 0,8%
avocação a processo de insolvência 0,4%
convolação 0,8%
extinção por inutilidade superveniente da lide 14,2%
improcedência 36,8%
procedência 46,0%
redistribuição à EE 0,4%
redistribuição ao OEF 0,4%
Total 100,0%
Fonte: OPJ
Nas oposições à execução, no caso das reversões, a AT é que tem que provar
que há gerência de facto. Não pode presumir. Tem que indicar os factos em
que sustenta que há gerência de facto. E, se ao fim do processo de reversão,
chegar à conclusão que não tem como provar a gerência de facto deve
desistir. A AT tem que se reger pelo princípio da legalidade. Quando a AT
faz tudo por tudo para obter a condenação não está a orientar-se por esses
princípios. A AT não pode agir como uma operadora telefónica (Ent. 5).
Alguma coisa está mal a montante. A AT não olha para os processos como
deveria e acaba por instaurar processos que, à partida, não devia instaurar.
Sabe que não foi recolhida prova suficiente e, ainda assim, envia os
191
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: OPJ
192
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
116
Uma vez que, como referimos na metodologia, o valor da ação apresenta incorreções no
preenchimento no SITAF, optámos por apresentar os dados relativos ao valor das ações resultantes da
amostra de processos.
193
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo Ponta
Valor da ação Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
até 1000 euros 37,3% 21,2% 18,0% 24,5% 15,1% 17,7% 20,0% 22,4% 29,4% 21,3% 22,0% 47,5% 18,0% 29,0% 36,2% 41,3% 28,4%
de 1000 a 5000 euros 7,7% 19,2% 14,0% 18,6% 18,9% 19,0% 18,0% 17,7% 20,0% 22,5% 22,0% 12,7% 18,0% 16,2% 20,2% 11,1% 17,5%
de 5000 a 15000 euros 23,2% 15,4% 22,0% 17,7% 26,4% 27,8% 16,0% 21,8% 13,6% 17,5% 14,0% 15,3% 24,0% 16,8% 10,6% 15,9% 17,2%
de 15000 a 30000 euros 7,7% 8,7% 16,0% 8,6% 13,2% 17,7% 12,0% 10,9% 8,9% 12,5% 10,0% 5,1% 14,0% 4,4% 4,3% 1,6% 8,4%
de 30000 a 100000 euros 14,1% 15,4% 8,0% 15,5% 15,1% 7,6% 14,0% 17,0% 12,8% 13,8% 14,0% 14,4% 14,0% 14,8% 13,3% 12,7% 13,9%
de 100000 a 500000 euros 7,0% 14,4% 16,0% 13,6% 11,3% 8,9% 14,0% 8,8% 6,4% 11,3% 8,0% 5,1% 8,0% 11,1% 11,7% 14,3% 10,0%
de 500000 a 1 milhão de euros 2,1% 3,8% 0,0% 1,4% 0,0% 1,3% 6,0% 1,4% 2,2% 1,3% 2,0% 0,0% 4,0% 2,0% 2,7% 3,2% 2,0%
mais de 1 milhão de euros 0,7% 1,9% 6,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,7% 0,0% 8,0% 0,0% 0,0% 5,7% 1,1% 0,0% 2,7%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
194
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
O peso relativo das ações de baixo valor é, no entanto, nos últimos anos,
influenciado pelo peso significativo que os recursos de contraordenação representam
no conjunto dos processos entrados. O Quadro 15 apresenta o valor das ações nas
oposições e o x apresenta o valor das ações nos processos de impugnação.
Valor %
Fonte: OPJ
Valor %
Até 1000 euros 9,9%
de 1000 a 5000 euros 18,9%
de 5000 a 15000 euros 20,1%
de 15000 a 30000 euros 11,3%
de 30000 a 100000 euros 16,2%
de 100000 a 500000 euros 14,4%
de 500000 a 1 milhão de euros 3,4%
mais de 1 milhão de euros 5,9%
Total 100,0%
Fonte: OPJ
195
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
O que pode fazer sentido é uma espécie de uma pequena instância para os
casos das famílias, o IMI, o IRS, etc. portanto, podia resolver litígios em que
estejam em causa valores reduzidos. Esta sugestão não resulta de uma
desvalorização destes litígios, mas sim de uma preocupação da sua
agilização. Para as famílias, pequenos valores podem fazer a diferença (Ent.
177).
196
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Seria mais adequado uma subdivisão por áreas. IRC para um lado. IVA para
o outro. Impostos sobre rendimento para um lado. Impostos sobre o
consumo para outro. Impostos sobre o património para outro. Há
efetivamente processos de IVA e IRC ou IRS em que a matéria de facto é a
mesma. O que fazemos nessas alturas é o aproveitamento da prova. Mas,
isso é quando está em causa a avaliação por métodos indiretos. Aí a matéria
de facto é a mesma. (…) Mas isso é para estas situações especiais. As
questões comunitárias, por exemplo, é um mundo à parte. E quando estão
em causa correções técnicas, a matéria de facto também não é a mesma.
Antigamente eram questões formais. Agora não. Os advogados têm
gabinetes de apoio nas impugnações (Ent. 15)
197
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Por enquanto, não vejo que a especialização seja solução (Ent. 20).
E, por imposto, também não se justifica. As matérias em fiscal não são assim
tantas como isso. Subespecializar o que já é especializado não se justifica.
Isso era complicar o que já é complicado e em termos de formação de
magistrados ainda ia ser pior. E nós não temos tantas questões
problemáticas que os tribunais que existam não possam resolver. Não
temos escala. (Ent. 163).
Não se justifica essa especialização, pelo menos dentro do fiscal (Ent. 77).
198
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
4. A Área Administrativa
Fonte: SITAF
199
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Como se pode ver pelo Anexo B, a evolução dos processos entrados da área
administrativa não seguiu o mesmo padrão em todos os tribunais. Contudo, é relevante
assinalar que, com exceção do Porto e de Penafiel, os processos entrados, em 2016,
estabilizaram ou mesmo diminuíram.
200
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
4.1. Os litigantes
201
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo Ponta
Autor Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
administração central 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,4% 0,0% 2,0% 0,1%
administração
0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 0,0% 1,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
independente
autarquia local 1,0% 2,9% 8,0% 3,0% 4,8% 2,4% 2,0% 1,0% 1,1% 1,4% 6,6% 3,1% 4,0% 0,4% 2,3% 8,0% 2,2%
concessionária 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,3%
empresa municipal 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 7,0% 0,0% 0,7%
empresa pública 0,0% 0,0% 2,0% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 1,5% 4,0% 12,7% 0,0% 0,0% 1,8%
ent pública empresarial 0,0% 1,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,0% 0,3% 0,0% 1,6% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3%
instituto público 1,0% 0,0% 0,0% 5,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6%
MP 2,1% 4,3% 4,0% 0,5% 3,2% 0,0% 0,0% 4,1% 31,5% 4,2% 1,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,8% 2,0% 11,1%
outro 0,0% 1,4% 0,0% 0,0% 1,6% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
pessoa coletiva -
29,2% 30,0% 28,0% 19,3% 43,5% 20,7% 44,0% 35,1% 17,7% 36,6% 31,1% 27,7% 16,0% 37,3% 38,0% 26,0% 26,7%
privado
pessoa coletiva -
8,3% 2,9% 8,0% 5,1% 0,0% 7,3% 12,0% 8,2% 7,6% 2,8% 4,9% 0,0% 4,0% 1,6% 1,6% 8,0% 5,5%
sindicato
pessoa singular 58,3% 57,1% 50,0% 66,0% 46,8% 69,5% 40,0% 44,3% 40,8% 54,9% 52,5% 67,7% 16,0% 47,5% 49,6% 52,0% 49,2%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
202
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo Ponta
Réu Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
administração central 22,9% 7,1% 24,0% 18,3% 17,7% 40,2% 4,0% 14,4% 27,5% 25,4% 13,1% 16,9% 6,0% 18,0% 26,4% 12,0% 21,6%
administração
1,0% 2,9% 0,0% 0,5% 0,0% 1,2% 2,0% 1,0% 1,4% 0,0% 1,6% 0,0% 0,0% 1,6% 0,8% 0,0% 1,1%
independente
administração
1,0% 1,4% 2,0% 0,0% 0,0% 2,4% 0,0% 0,0% 1,7% 4,2% 4,9% 0,0% 0,0% 1,2% 0,0% 0,0% 1,2%
periférica
administração regional 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 16,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 16,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,8%
autarquia local 35,4% 47,1% 40,0% 23,9% 46,8% 22,0% 14,0% 51,5% 7,9% 45,1% 26,2% 38,5% 10,0% 18,9% 16,3% 30,0% 22,2%
autoridade reguladora 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,5% 1,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
concessionária 1,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 1,0% 0,6% 1,4% 6,6% 0,0% 0,0% 0,4% 0,0% 2,0% 0,7%
empresa municipal 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,7% 0,0% 2,1% 0,9% 1,4% 0,0% 1,5% 2,0% 0,4% 0,8% 0,0% 0,8%
empresa pública 6,3% 2,9% 2,0% 4,1% 3,2% 2,4% 2,0% 3,1% 1,7% 2,8% 1,6% 3,1% 0,0% 1,6% 1,6% 0,0% 2,3%
entidade pública
6,3% 1,4% 2,0% 1,5% 4,8% 3,7% 2,0% 5,2% 0,8% 4,2% 1,6% 3,1% 4,0% 3,7% 13,2% 4,0% 3,2%
empresarial
Estado 4,2% 4,3% 0,0% 3,6% 0,0% 0,0% 6,0% 5,2% 1,1% 0,0% 1,6% 9,2% 2,0% 2,0% 1,6% 4,0% 2,3%
fundo autónomo 5,2% 2,9% 0,0% 5,6% 1,6% 2,4% 0,0% 2,1% 1,1% 0,0% 1,6% 7,7% 0,0% 3,7% 0,8% 2,0% 2,3%
instituto público 11,5% 20,0% 20,0% 29,9% 19,4% 19,5% 10,0% 6,2% 16,1% 9,9% 34,4% 13,8% 2,0% 19,3% 26,4% 26,0% 18,3%
outros 0,0% 1,4% 0,0% 1,5% 0,0% 1,2% 0,0% 0,0% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,8% 0,8% 0,0% 0,5%
pessoa col priv de ut
1,0% 0,0% 4,0% 1,5% 3,2% 1,2% 0,0% 0,0% 0,2% 1,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,4% 0,0% 0,0% 0,6%
pública
pessoa coletiva -
0,0% 7,1% 2,0% 2,5% 1,6% 0,0% 4,0% 3,1% 5,9% 0,0% 4,9% 4,6% 4,0% 11,9% 0,8% 12,0% 4,9%
privado
pessoa singular 4,2% 1,4% 4,0% 7,1% 1,6% 0,0% 4,0% 5,2% 32,1% 2,8% 1,6% 1,5% 50,0% 16,0% 10,1% 0,0% 15,7%
região autónoma 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 32,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,0% 0,0% 0,8% 8,0% 1,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
203
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
204
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo
Contrainteressados Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa
Branco
0 90,6% 75,7% 82,0% 90,9% 79,0% 89,0% 90,0% 79,4% 90,1%
1a5 7,3% 18,6% 16,0% 7,6% 16,1% 7,3% 6,0% 16,5% 7,9%
6 a 10 2,1% 4,3% 0,0% 0,5% 3,2% 1,2% 0,0% 1,0% 1,2%
10 a 50 0,0% 1,4% 2,0% 1,0% 1,6% 1,2% 2,0% 2,1% 0,8%
mais de 50 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,2% 2,0% 1,0% 0,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Ponta
Contrainteressados Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Delgada
0 83,1% 80,3% 90,8% 92,0% 89,3% 76,7% 90,0% 87,2%
1a5 15,5% 14,8% 7,7% 6,0% 9,4% 17,8% 8,0% 10,3%
6 a 10 1,4% 1,6% 1,5% 2,0% 0,4% 3,1% 0,0% 1,3%
10 a 50 0,0% 3,3% 0,0% 0,0% 0,8% 2,3% 2,0% 1,1%
mais de 50 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
205
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 20 - Peso relativo dos processos em matéria administrativa por espécie (2004-2016)
Espécies 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
Ação administrativa 63,6% 61,7% 61,4% 58,2% 57,1% 61,0% 57,0% 60,3% 61,5% 55,3% 59,0% 60,3% 57,7% 59,4%
Cartas prec., rog. ou notif.
0,0% 0,1% 0,2% 0,1% 0,1% 0,2% 0,3% 0,2% 0,2% 0,1% 0,3% 0,4% 0,7% 0,2%
avulsas
Execuções 1,5% 1,8% 1,8% 2,7% 3,0% 3,5% 2,7% 2,8% 4,5% 6,8% 3,5% 3,8% 4,1% 3,4%
Intim. para a defesa de DLG 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,4% 0,6% 1,3% 0,6% 1,5% 2,4% 1,0% 0,9% 1,2% 1,1%
Intim. prest. info. e passagem
15,8% 16,4% 14,6% 13,1% 13,3% 8,5% 7,1% 6,3% 5,5% 4,4% 5,0% 5,2% 5,2% 8,7%
certidões
Outros processos 0,7% 0,8% 1,5% 5,4% 6,8% 7,6% 11,8% 13,2% 11,8% 13,9% 14,0% 12,8% 13,7% 9,4%
Outros processos cautelares 0,6% 5,7% 13,4% 13,4% 14,6% 13,1% 13,6% 11,8% 9,7% 11,2% 10,1% 10,4% 9,4% 10,7%
Outros processos urgentes 1,4% 1,9% 1,5% 2,0% 1,3% 1,0% 1,1% 1,2% 1,8% 1,9% 1,5% 2,2% 3,6% 1,7%
Procedimentos de Massa 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 0,0%
Proc. contencioso eleitoral 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,4% 0,1% 0,1% 0,0% 0,2% 0,1% 0,2% 0,1% 0,2%
Proc contenc. pré-contratual 2,2% 2,7% 2,6% 2,1% 2,1% 2,6% 3,0% 2,4% 2,1% 2,4% 3,4% 2,6% 3,0% 2,6%
Processos cautelares 13,2% 7,5% 0,2% 0,6% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,3%
Prov relat. procedim.
0,1% 0,5% 1,7% 1,2% 1,0% 1,5% 1,8% 1,2% 1,2% 1,4% 2,0% 1,3% 0,3% 1,2%
formação contratos
Recursos de contraordenação 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,8% 0,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
206
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: SITAF
207
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
208
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
209
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo Ponta
Objetos de ação Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
ambiente e recursos naturais 0,0% 1,4% 0,0% 0,5% 0,0% 0,0% 2,0% 1,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
apoio judiciário 0,0% 1,4% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,2% 0,0% 0,0% 0,5%
apoios estatais/comunitários 0,0% 0,0% 6,0% 4,1% 4,8% 2,4% 0,0% 4,1% 0,9% 0,0% 6,6% 0,0% 0,0% 2,5% 0,0% 6,0% 1,9%
banca 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,1%
contratação pública 5,2% 17,1% 16,0% 3,0% 14,5% 8,5% 14,0% 8,2% 6,5% 8,5% 11,5% 4,6% 6,0% 5,7% 16,3% 6,0% 8,0%
dívida 19,8% 5,7% 16,0% 6,6% 24,2% 3,7% 22,0% 15,5% 4,2% 9,9% 9,8% 10,8% 62,0% 6,6% 10,9% 16,0% 10,1%
ensino 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 4,8% 3,7% 0,0% 0,0% 0,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,6% 0,0% 0,0% 0,8%
expropriação 1,0% 2,9% 0,0% 1,0% 4,8% 1,2% 4,0% 0,0% 0,6% 1,4% 4,9% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 1,0%
intim passagem de certidões 2,1% 0,0% 4,0% 0,0% 0,0% 2,4% 2,0% 2,1% 2,2% 7,0% 0,0% 0,0% 4,0% 2,0% 0,0% 0,0% 1,7%
intim prestação informações 2,1% 1,4% 0,0% 1,0% 0,0% 1,2% 2,0% 3,1% 8,7% 2,8% 1,6% 4,6% 2,0% 4,5% 3,9% 0,0% 4,4%
licenc comercial, de serviços
e industrial 5,2% 7,1% 6,0% 2,5% 3,2% 0,0% 2,0% 1,0% 1,2% 7,0% 3,3% 3,1% 4,0% 3,7% 1,6% 0,0% 2,6%
nacionalidade 1,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 33,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 10,8%
notificação judicial avulsa 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,5% 1,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,8% 0,0% 0,2%
outros 0,0% 4,3% 2,0% 5,1% 3,2% 4,9% 4,0% 5,2% 3,4% 2,8% 0,0% 6,2% 2,0% 5,7% 4,7% 10,0% 4,0%
previdência e aposentação 9,4% 8,6% 6,0% 21,3% 6,5% 11,0% 8,0% 2,1% 5,0% 7,0% 16,4% 9,2% 2,0% 8,6% 9,3% 18,0% 8,7%
propriedade industrial 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,4% 0,0% 0,9%
proteção de dados 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,8% 0,0% 0,0% 0,1%
rede públ de água e
saneamento 0,0% 0,0% 0,0% 1,5% 0,0% 0,0% 0,0% 1,0% 0,0% 0,0% 3,3% 3,1% 0,0% 12,3% 0,0% 0,0% 1,9%
refugiados e imigração 3,1% 0,0% 2,0% 2,5% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 5,7% 5,6% 0,0% 1,5% 0,0% 2,9% 5,4% 0,0% 3,3%
regulação de atividades
desportivas 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
regulação de venda de
medicamentos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3%
regulação profissional 1,0% 2,9% 0,0% 0,5% 0,0% 1,2% 0,0% 1,0% 0,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,6% 0,0% 0,0% 0,7%
reorganização judiciária 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0%
reorg adm territorial 0,0% 1,4% 0,0% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 1,6% 1,5% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
responsabilidade civil 10,4% 15,7% 2,0% 11,2% 4,8% 3,7% 2,0% 13,4% 2,3% 7,0% 14,8% 16,9% 4,0% 4,9% 8,5% 14,0% 6,7%
retirada/desloc meios INEM 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
trab em funções públicas 33,3% 22,9% 22,0% 26,9% 22,6% 50,0% 34,0% 29,9% 15,8% 23,9% 19,7% 35,4% 12,0% 27,5% 20,2% 18,0% 23,5%
urbanismo e habitação 6,3% 7,1% 16,0% 9,6% 6,5% 6,1% 2,0% 11,3% 3,6% 15,5% 3,3% 3,1% 2,0% 7,8% 13,2% 6,0% 6,8%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
210
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Um número significativo prendia-se com ações nas quais era peticionada uma
compensação pela cessação do contrato de trabalho a termo (em Almada, cerca de 25%
do total de ações sobre trabalho em funções continha este pedido; em Aveiro, cerca de
19%; em Beja, cerca de 18%; em Braga, cerca de 15%; em Coimbra, cerca de 34%; em
Loulé, cerca de 59%). Por acórdão de 17 de abril de 2015, proferido no âmbito do
processo n.º 1473/14, o STA uniformizou jurisprudência quanto a esta matéria, embora
contando com 5 votos de vencido. Nesse acórdão uniformizou-se jurisprudência nos
seguintes termos: “no domínio da redação inicial do artigo 252.º, n.º 3, do RCTFP,
aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11/9, a caducidade do contrato de trabalho a termo
certo cuja renovação fosse já legalmente impossível não conferia ao trabalhador o
direito à compensação mencionada nessa norma”117. Mas, também, há questões
relacionadas com processos disciplinares ou com medidas tomadas que violam os
direitos laborais dos autores.
117
Cfr. acórdão do STA publicado na I série do Diário da República n.º 98, de 21 de maio de 2015.
211
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Há, por exemplo, os processos de asilo que são urgentíssimos (Ent. 102).
118
Como refere o Acórdão da 1.ª Secção do Tribunal Constitucional n.º 605/2013, proferido no âmbito do
processo n.º 156/2012, em 24 de setembro de 2013, “[a] partir de então [da Lei Orgânica n.º 2/2006], a
competência para o conhecimento de questões atinentes ao ‘contencioso da nacionalidade’ deixou de
pertencer aos tribunais comuns (mais rigorosamente, ao Tribunal da Relação de Lisboa, para quem se
recorria de todos os atos relativos à atribuição, aquisição ou perda da nacionalidade portuguesa), para
passar a ser atribuída à jurisdição administrativa, nos termos gerais do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e demais legislação
complementar”
212
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
de Lisboa – e, pelo seu peso relativo mais significativo, num tipo de processo
determinado – as ações de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade.
119
A Lei da Nacionalidade foi aprovada pela Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, tendo sido sucessivamente
alterada pelos seguintes diplomas legais: Lei n.º 25/94, de 19 de agosto; Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de
14 de dezembro; Lei Orgânica n.º 1/2004, de 15 de janeiro; Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril; Lei n.º
43/2013, de 3 de julho; Lei Orgânica n.º 1/2013, de 29 de julho; Lei Orgânica n.º 8/2015, de 22 de junho;
Lei Orgânica n.º 9/2015, de 29 de julho. Para a evolução das principais alterações à Lei da Nacionalidade
até à Lei Orgânica n.º 1/2013, de 29 de julho, cf. Silva (2014)
213
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
120
Os dados extraídos do SIEJ foram-no em 01/02/2017.
214
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
121
Nos termos do artigo 1.º, n.º 1, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (RNP), “a nacionalidade
portuguesa pode ter como fundamento a atribuição, por efeito da lei ou da vontade”. Na primeira
circunstância – atribuição por efeito da lei – inserem-se os seguintes casos: “a) os indivíduos nascidos no
território português, filhos de mãe portuguesa ou de pai português, bem como os nascidos no território
português, filhos de estrangeiros, se um dos progenitores aqui tiver nascido e aqui tiver residência, ao
tempo do nascimento do filho, independentemente de título, sempre que do assento de nascimento não
conste menção que contrarie essas circunstâncias; b) Os indivíduos nascidos no estrangeiro de cujo
assento de nascimento conste a menção de que a mãe ou o pai se encontrava ao serviço do Estado
Português, à data do nascimento; c) Os indivíduos nascidos no território português de cujo assento de
nascimento conste a menção especial de que não possuem outra nacionalidade” (cf. artigo 3.º do RNP).
No segundo caso – atribuição por efeito da vontade – enquadram-se: 1) os filhos de mãe portuguesa ou
de pai português nascidos no estrangeiro que manifestem a vontade de serem portugueses por uma das
seguintes formas: a) declarar que querem ser portugueses; b) inscrever o nascimento no registo civil
português mediante declaração prestada pelos próprios, sendo capazes, ou pelos seus legais
representantes, sendo incapazes (cf. artigo 8.º do RNP); 2) os indivíduos nascidos no território português,
filhos de estrangeiros que não se encontrem ao serviço do respetivo Estado, e que declarem querem ser
portugueses, desde que, à data do nascimento, um dos progenitores aqui resida legalmente há pelo
menos cinco anos (cf. artigo 10.º do RNP).
122
A nacionalidade portuguesa pode ter por fundamento a aquisição, por efeito da vontade
(relativamente a filhos menores ou incapazes de pai ou mãe que adquira a nacionalidade portuguesa –
artigo 2.º da LN e 13.º do RNP; a estrangeiros casados ou unidos de facto há mais de três anos com
nacional português – artigo 3.º da LN e 14.º do RNP; a quem tenha perdido a nacionalidade portuguesa
por efeito de declaração prestada durante a sua incapacidade – artigo 4.º da LN e 15.º do RNP), da adoção
plena (artigos 5.º da LN e 16.º do RNP) ou da naturalização. A aquisição da nacionalidade por
naturalização é concedida: 1) “aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos:
a) serem maiores ou emancipados à face da lei portuguesa; b) residirem legalmente no território
português há pelo menos seis anos; c) conhecerem suficientemente a língua portuguesa; d) não terem
sido condenados, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de prisão
de máximo igual ou superior a 3 anos, segundo a lei portuguesa; e) não constituam perigo ou ameaça
para a segurança ou a defesa nacional, pelo seu envolvimento em atividades relacionadas com a prática
do terrorismo, nos termos da respetiva lei” (cf. artigo 6.º, n.º 1, da LN); 2) “aos menores, nascidos no
território português, filhos de estrangeiros, desde que preencham os requisitos das alíneas c) e d) do
número anterior e desde que, no momento do pedido, se verifique uma das seguintes condições: a) um
dos progenitores aqui resida legalmente há pelo menos cinco anos; b) o menor aqui tenha concluído o
1.º ciclo do ensino básico (cf. artigo 6.º, n.º 2, da LN); 3) “com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas
b) e c) do n.º 1, aos indivíduos que tenham tido a nacionalidade portuguesa e que, tendo-a perdido, nunca
tenham adquirido outra nacionalidade” (cf. artigo 6.º, n.º 3, da LN); 4) “com dispensa do requisito
estabelecido na alínea b) do n.º 1, a indivíduos nascidos no território português, filhos de estrangeiros,
que aqui tenham permanecido habitualmente nos 10 anos imediatamente anteriores ao pedido” (cf.
artigo 6.º, n.º 5, da LN); 5) “com dispensa dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do n.º 1, aos
indivíduos que, não sendo apátridas, tenham tido a nacionalidade portuguesa, aos que forem havidos
como descendentes de portugueses, aos membros de comunidades de ascendência portuguesa e aos
estrangeiros que tenham prestado ou sejam chamados a prestar serviços relevantes ao Estado português
ou à comunidade nacional” (cf. artigo 6.º, n.º 6, da LN); 6) “com dispensa dos requisitos previstos nas
alíneas b) e c) do n.º 1, aos descendentes de judeus sefarditas portugueses, através da demonstração da
tradição de pertença a uma comunidade sefardita de origem portuguesa, com base em requisitos
215
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: SIEJ/DGPJ
216
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: SIEJ/DGPJ
217
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2013 2014 2015
Atribuição Aquisição
218
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
50000
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fonte: SEF (2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016)
123
Nos termos do artigo 27.º, n.º 5, do RNP, no procedimento de naturalização, “não ocorrendo
indeferimento liminar, a Conservatória dos Registos Centrais solicita, sempre que possível por via
eletrónica, as informações necessárias à Polícia Judiciária, bem como ao Serviço de Estrangeiros e
Fronteiras, que, para o efeito, pode consultar outras entidades, serviços e forças de segurança”. Nos
procedimentos de aquisição da nacionalidade por efeito da vontade ou da adoção, “a Conservatória dos
Registos Centrais deve solicitar as informações necessárias às entidades referidas no n.º 5 do artigo 27.º
(…)” (cf. artigo 57.º, n.º 6, do RNP).
219
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
por efeito de vontade, tendo sido enviados para o Ministério Público cerca de 1080
processos. A esmagadora maioria dos casos será, assim, resolvida pela Conservatória,
chegando ao Ministério Público, cerca de 13%. É, contudo, um número com alguma
relevância. O peso relativo destes processos, na atividade do Ministério Público junto
do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, é afirmado por António Manuel Beirão,
segundo o qual “este contencioso, junto do Tribunal Administrativo de Círculo de
Lisboa, atinge números muito consideráveis. Assim, e segundo o relatório de
2014/2015, de um total de 1088 processos distribuídos entre 1 de setembro de 2014 e
31 de agosto de 2015, 948 eram relativos a aquisições de nacionalidade portuguesa, ou
seja, perto de 88% do total” (Beirão, 2016: 3). Alguns desses processos (não foi possível
apurar o quantum) serão arquivados, não transitando para a fase judicial. Contudo, o
seu peso relativo na fase judicial, considerando o conjunto da litigação que mobiliza
este tribunal é, como já foi evidenciado, significativo.
Este tipo de ações é distribuído na atual 16.ª espécie, que agrega a categoria
mais ampla de “outros processos”, não sendo, assim, possível estabelecer, com rigor,
através do acesso ao SITAF, o número de processos desta natureza entrados em
tribunal. No entanto, da amostra de processos do Tribunal Administrativo de Círculo de
Lisboa, verifica-se que dos 223 processos consultados respeitantes a esta espécie, 201
reportavam-se a ações de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da
vontade124, o que corresponde a cerca de 90% dos processos daquela espécie.
Tratando-se de uma amostra aleatória e representativa podemos extrapolar esses
resultados para os dados gerais fornecidos pelo SITAF.
124
Dos restantes 22 processos daquela espécie, 15 respeitavam a translados formados de peças
processuais com o intuito de subirem em recurso para um tribunal superior. Esses 15, como se referiu nas
notas metodológicas, foram substituídos por outros processos.
220
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: SITAF/OPJ
125
A razão de ser de entre 2004 e 2006 a espécie “outros processos” quase não assumir expressão
estatística prende-se com o facto de as ações de oposição à aquisição da nacionalidade só terem passado
a ser da competência da jurisdição administrativa a partir de 15 de dezembro de 2016.
221
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Para uma correta reflexão crítica sobre esta matéria é importante compreender
a trajetória da evolução legal. Isto é, é fundamental que nos perguntemos sobre o que
efetivamente o legislador quis com as alterações que foram sendo introduzidas no
ordenamento jurídico sobre esta matéria. Identificam-se três momentos chave de
alteração conceptual da aquisição da nacionalidade por efeito da vontade e do seu
procedimento: a) o que corresponde à redação inicial da LN, dada pela Lei n.º 37/81, de
3 de outubro; b) o relativo à alteração operada pela Lei n.º 25/94, de 19 de agosto, de
pendor mais restritivo; e c) o introduzido pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril,
que repristina soluções da redação originária. Esta evolução legislativa, como se verá,
tem influência determinante nas vicissitudes verificadas nas ações de oposição à
aquisição da nacionalidade por efeito da vontade.
126
As disposições procedimentais para a aquisição da nacionalidade encontram-se no Regulamento da
Nacionalidade Portuguesa (RNP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro, com
as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 43/2013, de 1 de abril e pelo Decreto-Lei n.º 30-A/2015,
de 27 de fevereiro. Antes de 2006, regulava o Decreto-Lei n.º 322/82, de 12 de agosto, com as alterações
introduzidas pelos Decretos-Leis n.ºs 117/93, de 13 de abril; 253/94, de 20 de outubro; e 37/97, de 31 de
janeiro.
222
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Figura 7 - Requisitos
127
Paulo Manuel Costa refere que “é importante salientar que a Lei n.º 25/94 surge numa altura em que
vários clubes de futebol estavam a recorrer ao casamento fraudulento de futebolistas estrangeiros com
mulheres portuguesas para contornar os limites que na altura existiam à contratação de jogadores
estrangeiros. Por isso, introduziu-se um período prévio mínimo de três anos de duração do casamento
para que os pedidos de aquisição pudessem ser apresentados, o que se pretendia que funcionasse como
um desincentivo à utilização fraudulenta do casamento” (Costa, 2016: 35).
223
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
128
Para a evolução do enquadramento legal do instituto da oposição, cf Costa (2016: 31-38).
129
A Lei Orgânica n.º 8/2015, de 22 de junho, acrescentou um quarto fundamento para a oposição à
aquisição da nacionalidade por efeito da vontade ou da adoção: “a existência de perigo ou ameaça para
a segurança ou a defesa nacional, pelo seu envolvimento em atividades relacionadas com a prática do
terrorismo, nos termos da respetiva lei” (cf. artigo 9.º, alínea d), da LN).
224
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Não se pode, assim, perder de vista que o legislador terá querido um regime
mais benéfico para o adquirente da nacionalidade tornando, consequentemente, mais
acessível a possibilidade de aquisição da nacionalidade. A reforma de 2006 levaria, por
isso, a uma nova dinâmica nas ações de oposição à aquisição da nacionalidade. Como
salienta António Manuel Beirão, “(…) a ação de oposição à aquisição da nacionalidade
portuguesa deixou de ser um processo que reclamava ação do interessado (a quem
competia demonstrar a sua ligação, a sua pertença à comunidade nacional portuguesa),
passando radicalmente a ser uma ação que exige ação do Ministério Público,
nomeadamente em sede de alegação e de prova do conceito de inexistência de ligação
efetiva à comunidade nacional (…). Ou seja, é ao Ministério Público que compete
demonstrar e convencer o Tribunal que o requerido está arredado de tal forma da
comunidade nacional a que quer passar a pertencer que a não deve integrar, mau grado
possuir uma relação familiar de onde resulta o direito de adquirir a nacionalidade
portuguesa, este de si já um elemento geralmente reconhecido como de ligação
efetiva” (Beirão, 2016: 8).
225
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Figura 9 - Procedimento
226
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
130
Destes 201, 28 entraram em 2010; 42 em 2011; 32 em 2012; 32 em 2013, 37 em 3014; e 30 em 2015.
131
Nas ações de oposição à aquisição da nacionalidade “requeridos” são as pessoas que pedem a
aquisição da nacionalidade, contra, portanto, quem é proposta a ação de oposição. É “requerente” ou
“autor” em todas elas o Ministério Público.
227
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Nacionalidade Número %
Angola 8 3,98%
Austrália 1 0,50%
Bangladesh 4 1,99%
Bolívia 1 0,50%
Brasil 117 58,21%
Cabo Verde 27 13,43%
Congo 1 0,50%
Egipto 1 0,50%
EUA 2 1,00%
Gana 1 0,50%
Guiné Bissau 14 6,97%
Índia 5 2,49%
Jordânia 1 0,50%
Marrocos 1 0,50%
Moçambique 3 1,49%
Paquistão 3 1,49%
Roménia 1 0,50%
Rússia 2 1,00%
S. Tomé e Príncipe 1 0,50%
Senegal 2 1,00%
Tunísia 2 1,00%
Ucrânia 2 1,00%
Venezuela 1 0,50%
Total 201 100,00%
Fonte: OPJ
228
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Domicílio Número %
Angola 6 2,99%
Austrália 1 0,50%
Bélgica 1 0,50%
Brasil 96 47,76%
Cabo Verde 14 6,97%
EUA 1 0,50%
França 9 4,48%
Guiné Bissau 5 2,49%
Índia 1 0,50%
Irlanda 1 0,50%
Luxemburgo 4 1,99%
Moçambique 3 1,49%
Namíbia 1 0,50%
Omã 1 0,50%
Portugal 46 22,89%
Reino Unido 7 3,48%
Suiça 3 1,49%
Vietnam 1 0,50%
Total 201 100,00%
Fonte: OPJ
229
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Para nós, é tempo que retira a outros processos e é uma ocupação enorme
da unidade orgânica. Se fosse como nos processos de naturalização,
evitava-se a existência de processos cujos intervenientes não se interessam
e criava-se um meio processual que motivava as partes, aliviando a
sobrecarga que o processo traz para as unidades orgânicas do tribunal (Ent.
100)
É preciso não esquecer que os TAFs não têm serviços externos. Até a própria
notificação da sentença é extremamente difícil (Ent. 99).
132
Nos termos do artigo 32.º, n.º 1, do RNP, as declarações para fins de atribuição, aquisição e perda da
nacionalidade portuguesa “podem ser prestadas em extensões da Conservatória dos Registos Centrais
junto de outras pessoas coletivas públicas, em termos a ficar por protocolo a celebrar entre essas
entidades e a Direção-Geral dos Registos e do Notariado, em conservatórias do registo civil e em serviços
consulares portugueses, sendo aí reduzidas a auto, e enviadas para a Conservatória dos Registos Centrais
(…)”.
230
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Data Ato
03/03/2010 apresentação de petição inicial
07/04/2010 expedição da citação para o pai (Horta)
07/04/2010 expedição da citação para a mãe (Cabo Verde)
17/09/2010 carta de citação do pai devolvida
23/09/2010 notificação ao MP de que a citação da mãe foi frustrada
MP promove que se mande oficiar à entidade policial competente da área de
30/09/2010 residência do pai para que junto deste averigúe e informe a residência completa da
mãe
21/10/2010 conclusão
22/10/2010 despacho "como se promove"
30/12/2010 ofício à PSP da Horta para averiguar junto do pai da morada da mãe
09/02/2011 ofício da PSP da Horta a enviar pedido para a Esquadra da Madalena do Pico
15/02/2011 PSP informa da morada da mãe (mesma dos autos)
17/02/2011 conclusão
despacho a ordenar que se oficie à Embaixada de Cabo Verde em PT para que informe
06/02/2012 dos contactos dos Tribunais existentes na Ilha de Santiago, para posterior expedição
de carta rogatória com vista à citação da Represenante Legal do Requerido
27/02/2012 notificação à embaixada a pedir a informação
resposta da embaixada a explicar o procedimento (cartas rogatórias são entregues no
MNE, que envia para Cabo Verde, Ministério das Relações Exteriores de CV, através da
21/03/2012
Embaixada; resposta de CV é enviada para a embaixada, com pedido para ser enviado
para o MNE português, que depois enviará aos tribunais
11/05/2012 conclusão
18/05/2012 despacho a ordenar a citação por carta rogatória
04/06/2012 ofício de citação
MNE devolve o ofício de citação, dizendo que a mesma pode ser feita por carta
19/06/2012
rogatória
07/11/2012 carta rogatória de citação e envio para MNE
14/11/2012 MNE remete carta rogatória para embaixada de PT em CV
16/07/2013 informação do MNE de que a legal representante do Requerido foi citada
08/08/2013 conclusão
19/09/2013 conclusão por força do provimento 9/2013 de 5 de setembro
24/09/2013 sentença
25/09/2013 notificação da sentença à mãe
25/09/2013 notificação da sentença ao MP
17/12/2013 certidão e sua remessa à Conservatória dos Registos Centrais
28/10/2015 visto para fiscalização e correição
Fonte: OPJ
231
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Data Ato
133
Em 19 dos 201 processos ainda não havia decorrido o prazo para apresentação de contestação.
232
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
37
24
141
Fonte: OPJ
134
Em 9 processos relativos a filho menor de pai ou mãe que adquiriu a nacionalidade ainda não tinha
sido realizada a citação, pelo que poderá vir a ser alterada a situação. Da mesma forma, em 8 processos
de estrangeiros casados com nacional português ainda não havia decorrido o prazo de contestação.
135
A nomeação de patrono deriva, a maioria das vezes, de imposição legal, por se tratarem de menores
ou ausentes que não podem ser representados pelo Ministério Público por o mesmo ser o autor da ação.
233
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
A maior parte dos processos não são contestados. (…) Se fosse como nos
processos de naturalização, evitava-se a existência de processos cujos
intervenientes não se interessam (…). Acontece adquirirem a nacionalidade
e nem darem por isso (Ent. 100).
A requerida, após a citação, enviou uma carta ao tribunal a dizer que tem
muitos amigos portugueses e a juntar duas declarações de portugueses.
Do processo não consta que lhe tenha sido dada qualquer resposta.
234
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
235
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
9%
19%
sim
não
na
72%
Fonte: OPJ
136
Como se referiu anteriormente, em 19 processos não havia, ainda, decorrido o prazo para
apresentação da contestação.
137
A categoria “na” corresponde aos processos não havia, ainda, decorrido o prazo para apresentação da
contestação.
236
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
138
Como refere António Manuel Beirão, “[a]cresce – ainda (!) – o facto de estarmos em sede de processos
administrativos ou processos privativos do Ministério Público (vulgo PAs), e que os poderes indagatórios
são bastante reduzidos, pelo que as diligências de prova se reconduzem a muito pouco” (Beirão, 2016:
8).
237
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
48
153
Fonte: OPJ
238
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Gráfico 20 - Fundamentos da oposição à aquisição da nacionalidade nos casos de filho menor de pai
ou mãe que adquiriu a nacionalidade portuguesa (amostra)
2%
98%
Fonte: OPJ
6% 4% 3%
condenação por crime punível
com prisão de máx igual ou sup
a 3 anos
exercício de funções públicas a
Estado estrangeiro
Fonte: OPJ
239
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
3%
16%
extinção da instância por o
requerido ter desistido do
pedido de atribuição da
nacionalidade
improcedência da oposição
procedência da oposição
81%
Fonte: OPJ
240
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
0 20 40 60 80 100
Fonte: OPJ
241
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Fonte: OPJ
139
Um dos quais com dois votos de vencido. Um defendendo que, sendo uma ação de simples apreciação
negativa, o ónus da prova cabe à requerida e não ao MP. O segundo argumenta que da sentença, que
invoca expressamente a prolação nos termos do 27.º do CPTA, caberia reclamação para a conferência e
não recurso.
242
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
140
Ainda antes da prolação destes dois acórdãos, o Acórdão da 3.ª Secção do Tribunal Constitucional n.º
106/2016, proferido no âmbito do processo n.º 757/2013, em 24 de fevereiro de 2016, dizia
expressamente que: “A Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, veio repor o regime de prova originário,
invertendo o respetivo ónus. Cabe, desde então, ao Ministério Público, a comprovação dos factos
suscetíveis de fundamentarem a oposição deduzida, incluindo a falta de ligação efetiva à comunidade
nacional. Já quanto aos fundamentos de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da
vontade ou adoção, a reforma de 2006 introduziu alterações ao nível da respetiva redação, definindo-os
nos seguintes termos: - a inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional; - a condenação por
sentença transitada em julgado pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou
superior a três anos, segundo a lei portuguesa; - o exercício de funções públicas sem carácter
predominantemente técnico e a prestação de serviço militar não obrigatório a Estado estrangeiro”.
243
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
O que mudou em 2006 foi o ónus da prova, que agora cabe ao MP. (…)
Nestes processos, o conservador tem que comunicar ao MP quando
entende que não há elementos que corroborem a ligação efetiva à
244
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
espera-se um uso mais contido da figura da oposição, uma vez que passará
a caber ao MP o ónus da prova dos factos que fundamentam a oposição
(Gil, 2016: 93).
245
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Mas, pior ainda que estas últimas situações, cujas condições estavam
taxativamente plasmadas na lei, aqui criou-se uma jurisprudência incerta e
flutuante, que caso a caso dava relevância a diferentes critérios,
circunstância que em nada abonava a favor de um tratamento favorável de
quem possuía familiares portugueses.
Resta a esperança que com a reforma de 2006 haja uma mudança nesta
linha jurisprudencial. (…) Depois, os fatores tidos em conta pelos tribunais
141
Os despachos da CRC a determinarem o envio dos elementos ao MP citam abundante jurisprudência
sobre o conceito de ligação efetiva à comunidade nacional.
246
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
247
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
248
A mobilização dos tribunais administrativos e fiscais
Não tenho dados estatísticos que me permita ter reflexão. Parece-me que
não há dimensão. Se tivessem… mesmo assim acho que não se justifica. Por
matéria… há matérias com especificidades, como o contencioso contratual
e pré-contratual, se houvesse massa crítica, talvez se justificasse mas tenho
dificuldades em responder. Não me parece que pulverizando vamos
conseguir grandes ganhos. (Ent. 164).
249
PARTE III
A RESPOSTA DOS TRIBUNAIS
ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
Introdução
142
Cfr. http://www.cstaf.pt/Paginas/Estatistica-Processual.aspx.
253
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
254
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
255
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Não nos podemos esquecer que os TAFs nasceram com a extinção dos
antigos tribunais tributários. Os processos transitaram todos. E este foi o
grande problema. A pendência era avassaladora (Ent. 156).
256
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
257
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: CSTAF
258
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: SITAF
Não tendo sido possível retirar, com rigor, o número de pendências em cada
ano, o SITAF permitiu-nos, no entanto, verificar os processos ativos a 31 de dezembro
de 2016 que não constavam na lista de processos com sentença. Relativamente a esses
processos procurámos identificar qual o ano da sua instauração em tribunal. É
importante caracterizar a dinâmica dos processos que têm sentença, mas é igualmente
fundamental conhecer essa dinâmica para os processos que permanecem pendentes.
259
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Gráfico 27 - Ano de entrada dos processos ativos, sem sentença, em 31/12/2016, por área
Fonte: SITAF
A pressão também começa a sentir-se por parte dos advogados das partes.
Começam a surgir diversos requerimentos a requerer a emissão de certidões
para instrução de ações de responsabilidade civil contra o Estado, pela
morosidade da justiça (Ent. 24).
260
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Temos que nos pôr na pele das pessoas… Há pessoas que dizem que se vão
matar…. (Ent. 29).
Apesar de tudo, para o estado em que as coisas estão, acho que se queixam
pouco (Ent. 128).
Segundo nos foi relatado pelos entrevistados, a pressão exercida pelos cidadãos
pode, por vezes, conduzir a uma priorização do processo em causa, que, por essa via,
acaba por ser despachado.
Temos muita gente a queixar-se para aqui dos atrasos. Quando vem um
ofício do CSTAF, o processo lá mexe. Mas, quando são os advogados a fazer
requerimentos às vezes é pior, porque tem que se fazer a cobrança do
processo para juntar o papel, depois abrir conclusão… E o processo deixa de
estar com conclusão aberta há não sei quanto tempo, para passar a ter
conclusão aberta só desde esse dia… (Ent. 91).
261
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Nos 600 que cada um de nós tem há muito dos ditos processos antigos,
embora os anteriores a 2004 já sejam raros. Os que são do período entre
2004 a 2009 ainda são muitos (Ent. 78).
Ainda tenho alguns processos de 2004, mas são muito residuais. São alguns
que entretanto desceram para nova sentença (Ent. 162).
262
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
263
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Nós quando contamos aos colegas o que acontece eles nem acreditam nisto
(Ent. 129).
264
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 24 - Número de redistribuições para os processos que tiveram a última distribuição entre o
ano 2011 e o ano 2015
Número de
2011 2012 2013 2014 2015 Total
redistribuições
Fonte: SITAF
Cada vez que sai um juiz ou entra um juiz há redistribuições (Ent. 201).
265
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Eu já cá estava e, por isso, dei parte do meu acervo a quem entrou. Todos
ficámos com o mesmo número de processos, portanto, houve igualdade de
acervos (Ent. 181).
266
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
As redistribuições são por tudo. Porque entra um juiz novo. Porque sai um
juiz. Porque um está de baixa prolongada, porque entram estagiários. Os
juízes estagiários recebem processos para ao fim de 6 meses regressarem
aos respetivos titulares (Ent. 93).
Passamos a ser responsáveis por coisas que nos aparecem de repente e que
não conhecemos. Já me deparou com situações em que um processo foi
objeto de 3 ou 4 redistribuições nas quais não foi escrita nenhuma linha.
Estes tribunais têm atrasos malucos... (Ent. 133).
É difícil organizar o tempo, pois não sabemos nunca com o que podemos
contar (Ent. 107).
267
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
3 anos atrás para dar a sentença, de um julgamento que foi feito em 2012 e
a conclusão só foi aberta em junho de 2016. Esta situação é geradora de
ineficiência (Ent. 5).
O que era mesmo importante era deixar de haver redistribuições com tanta
frequência. Consomem muito tempo e gastam dinheiro e papel. Por outro
lado, causam um problema ao nível da adaptação da unidade orgânica ao
espaço físico, pois estão sempre a mudar as coisas. Se tenho 2.000
processos e, de repente, recebo mais 400, fica complicado (Ent. 128).
268
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
tramitação longa e se já tiver prova produzida, que o juiz vai ter que ouvir, fazendo com
que esses processos acabem por ter uma tramitação mais lenta e, muitas vezes, que
fiquem a aguardar por nova redistribuição. Na verdade, consultámos processos que
durante um largo período de tempo apenas circularam entre redistribuições.
Como o juiz não conhece tão bem os processos que lhe são redistribuídos, é
provável que dê prioridade aos processos urgentes e mais fáceis, ficando os
outros encostados (Ent. 126).
Já fiz 6 ou 7 capas diferentes para o mesmo processo por força das várias
redistribuições (Ent. 128).
269
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
A inexistência de bolsa de juízes faz com que não possa ser feito um
planeamento anual do trabalho, de forma a ser possível calendarizar a
decisão dos processos mais antigos e resolver os processos mais urgentes.
As situações de baixa médica/licença de parentalidade fazem com que os
processos urgentes estejam constantemente a ser redistribuídos e o
trabalho esteja em permanente mudança (Ent. 110).
270
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
É penoso para quem vai e para quem fica, pois quem fica passa a ter os
processos urgentes dos colegas (Ent. 110).
271
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
3. A Área Fiscal
272
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Espécies 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
ação administrativa 3,1% 2,5% 1,6% 1,5% 1,2% 1,1% 1,2% 1,4% 1,8% 2,2% 2,6% 2,2% 2,1% 1,8%
derrogação de sigilo bancário 1,1% 1,2% 2,5% 0,5% 0,4% 0,2% 0,1% 0,1% 0,3% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,3%
embargos de terceiro 1,2% 1,9% 2,2% 2,2% 2,7% 2,5% 2,1% 2,4% 1,8% 1,8% 1,9% 1,1% 1,0% 1,8%
execução de julgados 0,5% 0,9% 0,5% 0,4% 0,5% 0,5% 0,6% 0,8% 0,6% 0,9% 0,8% 1,0% 1,1% 0,8%
intimação para comportamento 1,1% 2,2% 1,0% 0,6% 0,3% 0,3% 0,4% 0,4% 0,5% 0,5% 0,6% 0,5% 0,3% 0,5%
oposição 29,7% 30,9% 28,6% 29,2% 29,5% 24,3% 26,0% 30,3% 36,2% 35,8% 38,3% 33,2% 31,4% 31,6%
outros incid exec fiscal 0,6% 0,5% 0,6% 0,6% 0,9% 1,5% 1,8% 1,7% 1,6% 1,1% 1,5% 1,2% 1,0% 1,3%
Outros meios proc acessórios 2,5% 2,1% 2,7% 1,3% 1,0% 0,5% 0,7% 0,8% 1,1% 0,7% 0,5% 0,6% 0,3% 0,8%
outros processos 2,5% 1,9% 1,9% 2,4% 1,9% 1,9% 1,8% 2,2% 1,7% 2,6% 2,5% 3,3% 2,1% 2,3%
outros processos urgentes 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,4% 0,1%
processo de impugnação 20,9% 23,2% 19,0% 23,3% 21,7% 23,8% 22,6% 23,1% 23,6% 27,2% 28,5% 22,5% 22,2% 23,6%
processos cautelares 1,5% 3,9% 2,3% 1,4% 0,8% 0,7% 0,8% 0,8% 1,2% 1,2% 0,9% 0,5% 0,3% 0,9%
recl atos OEF 7,0% 7,8% 6,7% 6,6% 8,5% 7,0% 6,9% 8,5% 10,4% 11,5% 9,3% 8,8% 6,4% 8,3%
recurso de contraordenação 14,9% 10,4% 14,6% 13,8% 12,7% 13,3% 12,2% 9,6% 11,7% 9,9% 10,4% 24,2% 31,0% 16,1%
verif e grad de créditos 13,5% 10,6% 15,9% 16,4% 17,8% 22,2% 22,7% 17,9% 7,4% 4,5% 2,0% 0,6% 0,3% 9,9%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
273
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: SITAF
274
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 26 - Duração dos processos em que foi proferida sentença, por classes (2004-2016)
Duração 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
até 3 meses 68,2% 39,8% 28,5% 20,4% 23,4% 18,0% 21,7% 14,8% 24,8% 17,3% 19,0% 23,7% 14,4% 20,4%
de 3 a 6 meses 17,5% 14,2% 13,9% 10,7% 9,7% 10,8% 11,3% 9,5% 9,7% 9,9% 10,3% 16,7% 11,2% 11,4%
de 6 a 9 meses 11,3% 13,3% 10,4% 9,6% 7,0% 7,9% 7,7% 7,6% 5,8% 6,3% 6,9% 11,5% 8,4% 8,2%
de 9 a 12 meses 3,0% 12,6% 7,8% 9,0% 5,9% 6,8% 6,0% 6,6% 4,4% 4,5% 4,9% 7,4% 8,8% 6,7%
de 12 a 18 meses 0,0% 16,6% 15,0% 14,7% 11,1% 10,1% 9,0% 10,0% 7,3% 7,0% 6,9% 6,7% 14,2% 9,9%
de 18 meses a 2 anos 0,0% 3,5% 12,5% 10,9% 10,2% 7,7% 7,1% 8,9% 6,3% 7,2% 5,7% 4,7% 7,9% 7,4%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 12,0% 17,4% 14,7% 14,8% 9,2% 11,5% 11,9% 14,8% 10,2% 6,4% 8,6% 11,0%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 7,2% 17,8% 20,0% 16,2% 16,3% 17,4% 18,3% 18,5% 10,7% 10,6% 14,1%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,9% 11,9% 14,8% 12,4% 14,8% 17,7% 12,4% 15,9% 10,9%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
Gráfico 29 - Processos em que foi proferida sentença, com data de entrada há mais de 5 anos (2009-
2016)
Fonte: SITAF
275
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 27 - Peso relativo dos processos com decisão por tribunal (amostra)
% processos
Tribunal
com decisão
Almada 61,97%
Aveiro 70,19%
Beja 86,00%
Braga 72,73%
Castelo Branco 41,51%
Coimbra 69,62%
Funchal 66,00%
Leiria 64,63%
Lisboa 53,58%
Loulé 86,25%
Mirandela 70,00%
Penafiel 85,59%
Ponta Delgada 58,00%
Porto 57,91%
Sintra 58,51%
Viseu 61,90%
Total 63,98%
Fonte: OPJ
276
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
significativo peso relativo dos processos com decisão da amostra de processos e a sua
concentração na classe de duração mais baixa, corroborando os dados recolhidos a
partir do SITAF, constituiu mais um fator de validação da representatividade da
amostra construída, que permite a extrapolação dos resultados obtidos, quanto aos
fundamentos das decisões, para o universo dos processos dos tribunais tributários.
Quadro 28 - Duração dos processos com decisão, por classes (amostra – processos entrados entre
2010-2015)
Tribunal até 6 meses 6 meses a 1 ano 1 a 2 anos 2 a 3 anos mais de 3 anos Total
Fonte: OPJ
277
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: OPJ
278
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Como resulta dos quadros, 18,5% dos processos da amostra obtiveram uma
decisão que não contende com o mérito da causa, seja pela ordenação da apensação
do processo a um outro (5%) que ocorreu maioritariamente com os recursos de
contraordenação; pela convolação do processo numa outra forma processual (0,5%);
pela anulação do processo dada a duplicação do mesmo (0,1%) 143; pela extinção por
inutilidade superveniente da lide (11,6%), incluindo-se aqui, quer as situações em que a
administração vem revogar o ato impugnado quer as situações em que o contribuinte
paga voluntariamente o tributo em fase de execução; pela remessa à equipa
extraordinária de juízes tributários criada pela Lei n.º 59/2011, de 28 de novembro, e
pela deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 14 de
dezembro de 2011 (0,6%) ou pelo regresso desses processos aos seus tribunais de
origem na sequência da extinção das equipas extraordinárias (0,3%); seja pela remessa
do processo ao órgão de execução fiscal (1,3%) por o requerimento inicial ter entrado
erradamente no tribunal administrativo e fiscal e não naquele órgão; ou, no caso das
ações de verificação e graduação de créditos, por efeito da alteração legislativa já
mencionada que devolveu essa competência ao órgão de execução fiscal.
Do total dos processos da amostra com decisão, 41% tiveram uma sentença de
procedência. Como vimos no ponto anterior, a esmagadora maioria das ações
propostas em matéria fiscal tem os contribuintes como autores, o que significa que
aquela percentagem se reporta, essencialmente, a ganhos de causa por parte dos
contribuintes. O peso relativo do número de sentenças de improcedência é quase
equivalente, correspondendo a 39,5% do total de processos com decisão da amostra.
Não obstante, apenas em 39,4% destas sentenças de improcedência foi apreciado o
mérito da questão. Dentro do universo de sentenças de improcedência, o peso relativo
das sentenças de forma é expressivo, particularmente as de absolvição da instância,
que correspondem a 12,8% do total de sentenças de improcedência e que se reportam
143
Recorde-se que na construção da amostra não foram considerados os processos em estado de
“inválido” ou “interrompido”, por se ter constatado tratar-se, as mais das vezes, de processos que foram
erradamente distribuídos e duplicados na sequência da apresentação da mesma petição inicial por várias
vias (SITAF, email, correio, etc). Ainda assim, na amostra, foi selecionado um processo em que aquela
duplicação não foi detetada logo de início e em que houve intervenção judicial no sentido de determinar
a anulação do processado por existir já um outro processo a correr com base na mesma petição inicial.
279
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
144
Veja-se, a título de exemplo, a deliberação do CSTAF de 11 de maio de 2011, sobre os processos de
valor superior a 1 milhão de euros; a deliberação do CSTAF de 11 de fevereiro de 2014, relativamente aos
processos mais antigos e de maior grau de complexidade; a deliberação do CSTAF de 3 de março de 2015,
relativamente aos processos fiscais que possuam conexão com processos crime que se encontrem
suspensos a aguardar decisão dos TAF.
280
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
A pressão revelada pelos juízes para proferirem certo número de sentenças por
mês e o receio que números baixos de sentenças proferidas por mês afete a sua
avaliação foram duas dimensões que emergiram em todas as entrevistas em todos os
tribunais. O momento de avaliação, por parte da inspeção, mostrou-se decisivo para a
forma como o juiz gere a produção do seu trabalho. Mais do que as prioridades
estabelecidas pelo CSTAF, a avaliação das inspeções, ou as perceções criadas pelos
juízes sobre o que é valorizado nas inspeções, surgem, assim, em regra, como
determinantes para a organização das prioridades e da gestão do acervo processual por
parte de cada juiz.
281
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
145
Cf. artigo 82.º, n.º 1.
146
O CSTAF, no Relatório de 2007, referente aos anos de 2004, 2005 e 2006, já identificava esta
necessidade de concretização legislativa, salientando a urgência de “aprovação do diploma que fixa o
quadro de inspetores do CSTAF, para que este possa rapidamente nomear inspetores em número
consentâneo com o novo figurino a jurisdição administrativa e fiscal” (CSTAF, 2007:183).
147
Cf. Deliberação do CSTAF de 11 de fevereiro de 2014, publicada em DR, 2.ª série – N.º 38, de 24 de
fevereiro de 2014.
148
Aprovado pela Deliberação do CSTAF de 9 de julho de 2013, publicado no DR, 2.ª série – N.º 173, de
09 de setembro de 2013.
149
As inspeções ao serviço dos juízes devem ser feitas com uma periodicidade de 4 anos, sendo que a
primeira inspeção ao serviço e ao mérito de cada juiz tem que ser obrigatoriamente efetuada no prazo
de um ano após o início do exercício efetivo de funções (cf. n.ºs 1 e 2 do artigo 4.º).
282
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Ainda assim, esta medida provisória tem-se mostrado insuficiente, sendo, por
diversas vezes, manifestada a necessidade de encontrar uma solução definitiva para
este problema e que passa pela criação de um corpo de inspetores devidamente
regulamentado.
Como já referimos, uma das questões que mais emergiu nas entrevistas a
propósito do não cumprimento cabal de recomendações dos CSTAF no sentido de
serem despachos os processos mais antigos, prende-se com o sistema de avaliação. E,
não obstante a previsão no regulamento dos “critérios de avaliação dos juízes”, foram
muitas as referências ao desconhecimento real dos critérios que presidem à avaliação.
Uma das questões que se coloca é termos que ter critérios claros por parte
das inspeções. (Ent. 1)
150
Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 11.º, “A inspeção dos juízes incide sobre as suas capacidades
humanas para o exercício da profissão, a sua adaptação ao tribunal ou serviço a inspecionar e a sua
preparação técnica”.
151
Cf. artigo 13.º.
152
Cf. artigo 15.º.
153
A proposta de classificação “deve ser inequívoca, fundamentada de acordo com o disposto nos artigos
11.º e 12.º, e representar a apreciação global do juiz inspecionado face à classificação que se propõe” (cf.
n.º 7 do artigo 15.º).
283
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Não me podem exigir que apresente números porque tenho indicações para
terminar os processos mais antigos. Nunca ninguém teve a coragem de
dizer as coisas com total clareza e frontalmente. Eu tive suficiente (de
avaliação) e por isso estive 5 anos sem progressão. Tinha que fazer uma
média que não fiz e foi-me dito que por isso não tinha bom. Eu para cumprir
com os números tinha que escolher os processos mais fáceis e como se
imagina os mais antigos são os mais complexos e demorados. Por isso, eu
preciso de saber quais são as regras. Tem que haver transparência. (…) Que
nos digam, de forma clara, qual a ratio de processos. (Ent. 78)
Não sabemos quais objetivos que pretendem que nós alcancemos. Parece
que há um número para cumprir, mas nunca nos disseram claramente. (Ent.
141)
Para nós, que somos inspecionados, os critérios também devem ser claros,
porque os critérios publicados no regulamento de inspeções podem ser
conhecidos, mas há outros critérios que ninguém conhece e que podem ser
preponderantes nas inspeções. (Ent. 181)
Isso é algo que paira... Mas a verdade é que nós não sabemos de nada em
concreto. (Ent. 161)
Não está escrito em lado nenhum que os juízes devem fazer x processos por
mês, mas nós sabemos que há número que se vai referindo. (Ent. 178)
284
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
x decisões. (…). Eu acho que a ideia de ter que ser cumprido um determinado
número saiu do CSTAF. Deixaram sair essa ideia. E agora paira por aí, ainda
que sem qualquer suporte. (Ent. 206)
Acresce que esta questão é, ainda, mais relevante pelo facto de a avaliação dos
juízes ter consequências diretas na sua remuneração. Nos termos do artigo 58.º, n.º 5,
do ETAF, “os juízes dos tribunais administrativos e dos tribunais tributários ascendem
à categoria de juiz de círculo após cinco anos de serviço nesses tribunais com a
classificação de Bom com distinção”.
Ao fim de 5 anos, um juiz se tiver bom com distinção passa a juiz de círculo
e passa a receber pelo índice 240. Tendo uma componente remuneratória
dependente da inspeção, as inspeções acabam por ser mais benevolentes.
A verdade é que ao fim de 5 anos força-se para ter Bom com distinção. (Ent.
21).
285
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Por volta de 2007, com as alterações à LGT, a lei foi sendo sucessivamente
alterada não para corrigir problemas do sistema, mas para retirar direitos
286
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Todos estes fatores criaram, assim, um contexto em que a ação dos tribunais
decorre a duas velocidades: decidindo processos de forma célere, mesmo não sendo
urgentes; enquanto os processos mais antigos e ou mais complexos vão sendo
resolvidos mais lentamente.
287
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Num processo que é de 2016, por exemplo, os factos que estão em causa
podem já ter ocorrido há uns 4 anos. Muitas vezes, quando o processo vai à
sala, os factos já ocorreram há uns 6/7 anos. Isto pode acontecer em
processos que estão connosco há pouco mais de um ano. A maioria dos
processos fica durante muito tempo nas finanças e chega tardiamente aos
TAF (Ent. 116).
288
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 31 - Peso relativo do tempo decorrido entre a entrada do processo no órgão administrativo
e a entrada no tribunal administrativo e fiscal, por classes (amostra)
Tribunal até 30 dias 30 a 60 dias 60 a 120 dias mais de 120 dias Total
Fonte: OPJ
Tenho que dizer que a AT trabalha mal, mas a SS é muito pior. Estamos a
receber oposições que estão lá desde 2012. Ficaram lá retidas (Ent. 56).
289
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
E o tribunal é que depois “dá a cara” por estes atrasos. Muitas vezes os
cidadãos julgam que o processo está no tribunal há muito tempo e não é
verdade (Ent. 114).
154
Na análise realizada, contabilizámos como data de apresentação da contestação a data da última
contestação apresentada. Assim, quando houve lugar a várias contestações, como foi o caso de alguns
dos exemplos que apresentamos, por exemplo, na sequência de convolações processuais, considerámos
como data relevante a da última contestação.
290
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
atendendo, por um lado, à existência de uma despacho prévio à citação e, por outro, ao
prazo mais dilatado de 90 dias para contestar que corre nos processos de impugnação.
Tribunal até 30 dias 30 a 60 dias 60 a 120 dias 120 a 180 dias mais de 180 dias Total
Fonte: OPJ
291
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
processo de tribunal notificou para juntar ato de liquidação; depois notificou para juntar comprovativo de notificação do
impugnação 277 ato de liquidação para aferir da tempestividade; só depois ordenou a citação
processo de
impugnação 210 o processo só foi concluso ao juiz três meses depois da entrada da petição inicial
processo de 541 ação entrou em 03/03/2010. só em 07/03/2011 foi concluso ao juiz para despacho
processo de
impugnação 563 ação entrou em 09/04/2010 e só foi conclusa para despacho em 29/03/2011
processo de
Aveiro
impugnação 563 ação entrou em 27/04/2010 e só foi conclusa para despacho em 06/05/2011
processo de
impugnação 684 ação entrou em 30/06/2010 e só foi conclusa para despacho em 23/01/2012
processo de
impugnação 634 ação entrou em 16/09/2010 e só foi conclusa em 16/12/2011
processo de
Beja
impugnação 245 notificação para advogado do impugnante juntar procuração; só depois despacho a ordenar citação
processo de impugnante não juntou taxa de justiça, tendo sido notificado do despacho que o ordenava fazer; só depois
impugnação 182 houve despacho a mandar citar
Braga
processo de impugnante não juntou taxa de justiça, tendo sido notificado do despacho que o ordenava fazer; só depois
impugnação 299 houve despacho a mandar citar
processo de impugnante não juntou taxa de justiça, tendo sido notificado do despacho que o ordenava fazer; só depois
impugnação 204 houve despacho a mandar citar
Coimbra Castelo Branco
o processo esteve parado de 15/11/2011, data em que foi concluso, até 09/09/2014, data em que foi
oposição 1122 proferido despacho a ordenar a citação para contestar
houve um erro na liquidação inicial da taxa de justiça, tendo sido corrigido após despacho. Depois houve
processo de ainda uma notificação para o impugnante vir esclarecer quais os impostos que está a impugnar. Só depois
impugnação 219 houve citação para contestar
Funchal
oposição 492 ação foi inicialmente recusada; o despacho de admissão é de 05/05/2016; só em 06/05/2016 há citação
determinado no meu Provimento de 09/04/2013". Em 16/05/2014 o processo é redistribuído a outro juiz, que
oposição 1323 admite a oposição e manda citar
ação entra em 11/06/2014. Em 29/11/2014 há despacho a pedir para impugnante se pronunciar pela
competência territorial do TT de Lisboa. Notificação é feita na mesmo dia. Em 10/03/2015 é aberta conclusão.
processo de Despacho só é proferido em 30/03/2016, a admitir a impugnação e a notificar a FP para se pronunciar sobre a
impugnação 746 competência territorial do TT de Lisboa.
processo de
impugnação A ação deu entrada como "ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo". Por sentença
de 25/10/2010, o tribunal julgou verificada a exceção de incompetência material da jurisdição administrativa.
O impugante, através de requerimento de 10/11/2010, vem requerer o aproveitamento da ação e o envio da
335 dias mesma para os juízos tributários. Em 23/11/2010 o processo é remetido para nova distribuição.
processo de processo que entrou como oposição, tendo havido uma contestação a arguir a inadequação do meio
impugnação 227 dias processual. Houve convolação e nova contestação
processo de
Loulé
impugnação
A ação deu entrada como "ação administrativa especial". Por despacho de 12/03/2013, o TAF julgou
procedente a exceção de erro na forma de proceso e determinou a convolação da ação em ação de
933 dias impugnação judicial. A 12/04/2013 procedeu-se à alteração da espécie.
processo de FP apresenta uma primeira contestação relativamente a um PEF diferente. Processo anda em diligências de
impugnação 196 dias nomeação de patrono, até que tribunal se apercebe e notifica para nova contestação
ação entrou em 11/03/2011; o primeiro despacho é de 20/10/2011, em que o juiz defende a ilegalidade da
processo de cumulação de impugnações quanto a vários impostos; impugnante opta por um dos tributos; só em
impugnação 420 09/01/2012 é proferido despacho a mandar citar
292
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
embargos de petição foi inicialmente rejeitada por não conter o valor; depois solicitou-se informação sobre a venda do
terceiro 486 imóvel a um outro processo do tribunal da jurisdição comum; só depois se receberam os embargos
Delgada
Ponta
processo de
impugnação 203 omissão inicial de pagamento de taxa de justiça; só após despacho a juntou
tribunal despachou para mandar contestar a CGA, mas foi citada a AT. AT responde que não tem legitimidade
oposição 768 em 23/01/2012. Só em 22/11/2013, tribunal ordena a citação da CGA
Porto
embargos de ação entrou em 03/02/2012. processo foi concluído em 19/03/2012, mas só houve o primeiro despacho a
terceiro 780 ordenar a citação em 12/02/2014
ação entra em 12/09/2013; é conclusa em 30/09/2013; em 03/11/2014 juiz profere despacho a pedir o
processo principal; em 16/7/2015 há novo despacho a pedir certidão da sentença do processo principal, a
execução de ordenar a notificação da entidade demandada e com a indicação de baixa médica e gozo de licença parental
julgados 771 entre 13/01/2015 e 30/06/2015
processo de ação entrou em 01/02/2013; foi concluída em 02/03/2013 e só teve despacho de admissão em 19/11/2014,
impugnação 1872 que ordenou a citação da FP
processo de
impugnação 1008 ação entrou em 16/07/2010; só houve citação em 03/01/2013
ação entrou no TAF em 17/03/2011; em 18/04/2011 oponente dá entrada da decisão que defere o apoio
judiciário na modalidade de dispensa de taxa; processo é concluso em 02/05/2011; só há despacho a ordenar
oposição 1404 a contestação em 19/11/2014; FP pede prorrogação de prazo para contestar, que é deferido
Sintra
embargos de ação entra em 06/08/2012; em 24/09/2012 juiz pede remessa de certidão do PEF; insiste em 25/11/2013 e
terceiro 19/05/2014; em 20/08/2014 profere despacho a dizer "insista mediante ofício confidencial"; em 09/09/2014 é
junto o PEF; só em 22/09/2014 é proferido despacho de admissão dos embargos e que ordenar a citação para
827 contestar; em 06/10/2014 FP pede prorrogação de prazo, que é deferido
processo de entre 17/09/2012 e 03/11/2014 (data do despacho de admissão da impugnação) trocam-se diversas
impugnação 911 notificações com o autor por causa do valor da taxa de justiça paga e da identificação do ato de liquidação
entre a entrada da ação (que entra como impugnação) e o despacho que convola em oposição e manda citar
oposição 816 dias a FP trocam-se várias notificações, com vista a perceber o que é pretendido pelos impugnantes
antes da citação, juiz procurou saber se já havia decisão quanto ao apoio judiciário; como houve
Viseu
x As perícias
293
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 33 - Peso relativo dos processos com decisão, com e sem perícia (amostra)
Fonte: OPJ
x As inquirições de testemunhas
Uma das mudanças na área fiscal, realçada pelos juízes entrevistados, foi a
alteração no que respeita à necessidade de prova a produzir que hoje, ao contrário do
que ocorreria antes da reforma de 2004, obrigaria à inquirição de testemunhas num
número substancial de processos. Perante esta circunstância, os juízes consideram
depararem-se com mais dificuldades em gerir a sua agenda, por forma a encontrar o
equilíbrio entre a inquirição de testemunhas, o despacho do expediente e a realização
de sentenças.
294
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Estou a marcar inquirições em processos de 2010, mas isso não quer dizer
que não tenha mais antigos para inquirir. Volta e meia lá dão a volta aos
armários e lá aparece um processo mais antigo (Ent. 131).
Também temos muitos para inquirição. Eu, por exemplo, tenho tudo feito
até 2012 (em termos de inquirição). E não faço mais porque tenho muitas
sentenças para fazer (Ent. 160).
295
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 34 - Peso relativo dos processos com decisão, com e sem inquirição de testemunhas
Fonte: OPJ
A grande maioria dos atores judiciais entrevistados assumiu que a maioria dos
processos pendentes de que são titulares se encontrava com conclusão aberta para
sentença. Este seria o maior reflexo do acumulado de processos que se foi gerando ao
longo dos anos.
296
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Tenho 639 processos pendentes, com cerca de 400 para sentença. No que
diz respeito aos processos mais antigos, tenho alguns de 2006, 2007 e 2008:
8 deles são anteriores a 2008 e 25 deles são do ano de 2008. Os mais antigos
recebi-os muito recentemente pois desceram dos tribunais superiores.
Nalguns deles tenho que voltar a fazer diligências de prova. O grosso dos
meus processos tem data a partir de 2009. Para sentença tenho cerca de
400. Tenho estes dados presentes. (Ent. 116).
Tenho cerca de 480 processos, sendo que tenho mais 175 que estão com a
minha estagiária. Dos ditos processos antigos tenho 2 reabertos de 2008
para sentença. De uma maneira geral, o grosso do é a partir de 2010. Tenho
cerca de 150/160 para sentença no meu gabinete. No gabinete não tenho
nada para expediente. Isso está tudo em dia (Ent. 114).
Cada um de nós tem entre 700 a 800 processos pendentes neste momento.
A esmagadora maioria (nunca os contei, mas serão cerca de 70%) estão com
conclusão aberta para sentença (Ent. 158).
297
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Cada um de nós tem processos com prova produzida por outros colegas
(Ent. 180).
Tive uma gravação de prova com 64 horas. Tive a sensação que o colega não
dirigiu a audiência. Mas pode ter sido uma decisão pensada (Ent. 79).
Eu concordo que o juiz que preside à produção da prova é que deve fazer a
sentença. Antes dos milhões, esteve cá uma equipa, durante dois anos, a
pôr os processos prontos para sentença. Ficaram na sala dias a fio a ouvir
pessoas. Entretanto, esses juízes subiram ao TCA e deixaram cá os
processos todos para serem decididos. Graças a isso, eu estive durante um
ano e meio com processos que tinham dias inteiros de inquirições gravadas.
Basta ver os mapas do Conselho e confirmar a produtividade dessas equipas
extraordinárias. Foi um trabalho importante, mas não foi eficaz. Os juízes
quando têm que fazer a sentença acabam por perder o mesmo tempo, ou
até mais tempo, a ouvir a prova (Ent. 181).
298
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
299
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Com este pano de fundo, o STA apreciou a questão. A primeira ressalva que faz
é a de que o princípio da plenitude da assistência dos juízes “se reporta, exclusivamente,
aos juízes que assistiram e participaram na audiência final de julgamento e não àqueles
juízes que porventura intervieram em atos de instrução do processo, como sejam a
produção antecipada de prova ou a realização de prova pericial” (cf. acórdão de
12/12/2012 do Pleno da Secção do Contencioso Tributário, processo n.º 1152/11).
E, acrescenta-se,
300
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Dos 6 mil processos de Viseu havia processo com produção de prova já feita.
E, em obediência ao princípio do juiz natural, houve uma orientação do
Conselho no sentido desses processos serem remetidos para o juiz que fez
a produção de prova. Isto em 2010/2011. Entretanto, foi apresentado um
pedido de esclarecimento relativamente a esta orientação ao STA e as
novas ordens foram no sentido de que quem faz a sentença é quem tem o
processo distribuído. Por isso, os processos, anos depois, regressaram todos
(Ent. 78)
301
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Há um acórdão do STA (anterior a 2013) que vem dizer que não há violação
desse princípio porque a prova está gravada. Se assim não fosse, as
redistribuições seriam ainda mais complicadas (Ent. 178).
302
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 35 - Peso relativo do tempo decorrido entre a sentença e a remessa ao órgão de execução
fiscal, por classes (amostra)
Fonte: OPJ
Cerca de 35% do total de processos da amostra, com decisão da qual não tenha
havido recurso e cujo último ato tenha sido a remessa do processo ao órgão de
execução fiscal, registou um período superior a seis meses entre cada um daqueles atos.
Segundo alguns juízes entrevistados, a massa de processos existentes nos tribunais nos
quais já foi proferida uma decisão é preocupante.
Ou seja, não entram para aquele número de 700/800 que dizemos ser o
nosso acervo, nem para as 500 sentenças que dizemos ter fazer. Embora
não consiga ter noção do número de processos que tenho neste estado (o
sistema não me dá essa informação), acredito que sejam uns 200 (Ent. 161).
303
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Muitos destes processos podem ter demorado a ser enviados por mero atraso
da secretaria. Mas, esta questão merece aqui ser referida por duas razões principais. A
primeira para evidenciar que, pese embora o processo seja considerado
estatisticamente findo, continua ainda a ocupar o tribunal. A segunda é que, num
contexto de grande massa de processos pendentes, é fundamental que os processos
que já têm decisão saiam rapidamente da esfera de ação do juiz de forma a facilitar a
sua gestão processual.
x Os processos de oposição
304
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 36 - Duração dos processos de oposição com sentença, por classes (2004-2016)
Duração 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
até 3 meses 68,2% 29,9% 20,1% 11,8% 10,4% 7,0% 14,1% 10,2% 26,7% 11,7% 14,9% 18,3% 7,8% 14,5%
de 3 a 6 meses 15,2% 13,9% 9,1% 6,9% 4,5% 7,7% 8,8% 7,7% 9,1% 7,0% 8,2% 18,4% 8,4% 9,4%
de 6 a 9 meses 12,1% 16,6% 10,3% 8,1% 4,7% 4,7% 5,7% 6,0% 6,7% 6,3% 7,6% 10,5% 8,4% 7,5%
de 9 a 12 meses 4,5% 17,4% 8,9% 10,1% 4,1% 5,0% 5,3% 6,5% 4,5% 5,1% 5,6% 7,2% 8,3% 6,5%
de 12 a 18 meses 0,0% 17,7% 17,8% 16,9% 11,9% 9,9% 7,6% 11,4% 8,4% 8,0% 7,6% 7,2% 12,9% 10,1%
de 18 meses a 2 anos 0,0% 4,5% 16,5% 13,2% 13,6% 8,7% 7,7% 9,1% 6,8% 8,9% 6,8% 4,8% 9,2% 8,5%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 17,2% 22,1% 20,2% 20,4% 8,8% 10,6% 11,7% 17,3% 12,4% 7,2% 11,2% 12,9%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 10,9% 30,6% 30,1% 24,0% 20,7% 14,9% 20,2% 20,6% 14,5% 15,3% 18,2%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,4% 17,8% 17,7% 11,1% 15,5% 16,2% 11,9% 18,6% 12,3%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
305
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo Ponta
Fundamentos da decisão Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
apensação 0,0% 3,0% 0,0% 1,8% 0,0% 0,0% 0,0% 2,4% 0,0% 5,0% 0,0% 0,0% 12,5% 0,0% 0,0% 0,0% 1,2%
convolação 0,0% 0,0% 8,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,7% 0,0% 0,7%
extinção por inut superv da lide 16,7% 9,1% 8,3% 19,6% 23,1% 14,3% 6,3% 19,0% 21,4% 10,0% 11,1% 24,0% 12,5% 17,9% 22,2% 22,2% 17,5%
improcedência 38,9% 57,6% 66,7% 25,0% 69,2% 57,1% 37,5% 28,6% 52,9% 40,0% 44,4% 56,0% 62,5% 57,1% 51,9% 55,6% 47,2%
na 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,8% 0,0% 0,0% 0,2%
procedência 44,4% 30,3% 0,0% 53,6% 7,7% 28,6% 50,0% 47,6% 24,3% 45,0% 44,4% 20,0% 12,5% 23,2% 22,2% 22,2% 32,2%
redistribuição à EE 0,0% 0,0% 16,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,5%
redistribuição ao OEF 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,3% 0,0% 1,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,5%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
Fonte: OPJ
306
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Uma questão que tem sido colocada frequentemente à apreciação dos tribunais
superiores respeita à apensação de execuções. O artigo 179.º do CPPT, desde a sua
versão originária, dispõe da seguinte forma:
307
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
A absolvição da instância
Acontece também, por vezes, as partes não saberem que têm que pagar
taxa de justiça ou pensarem que o processo ainda se encontra nas finanças.
308
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Muitas pessoas estão mal informadas. Nem sabem que por terem reagido,
nos serviços de finanças, o processo vem para os tribunais. Quando os
notificamos para pagar a taxa de justiça é que ficam a saber que o processo
está aqui (Ent. 170).
Sim, há contribuintes que pagam. Ou porque não sabem que pode reagir ou
porque, ponderados os custos da defesa, acabam por pagar. Na verdade, se
não pagarem têm que prestar caução para evitarem a penhora (Ent. 160).
x Os processos de impugnação
309
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 39 - Duração dos processos de impugnação com sentença, por classes (2004-2016)
Duração 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
até 3 meses 73,2% 35,5% 16,4% 12,8% 11,2% 7,5% 8,3% 4,4% 6,2% 5,4% 5,8% 6,3% 2,2% 7,5%
de 3 a 6 meses 11,6% 8,3% 7,3% 6,8% 5,1% 3,8% 4,7% 3,5% 3,8% 3,7% 3,5% 5,7% 2,4% 4,3%
de 6 a 9 meses 11,0% 9,8% 9,5% 10,6% 5,9% 6,0% 5,8% 4,5% 4,7% 4,4% 5,7% 7,1% 4,1% 5,9%
de 9 a 12 meses 4,3% 12,1% 7,2% 8,7% 7,4% 5,2% 6,4% 4,3% 4,8% 4,1% 4,7% 4,2% 3,5% 5,1%
de 12 a 18 meses 0,0% 29,2% 20,2% 17,6% 13,8% 12,2% 10,8% 6,2% 7,0% 7,9% 7,4% 8,8% 9,3% 10,1%
de 18 meses a 2 anos 0,0% 5,1% 20,6% 13,4% 13,0% 11,0% 7,8% 7,9% 5,9% 8,3% 5,7% 8,1% 8,3% 8,7%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 18,7% 22,1% 19,2% 21,3% 12,8% 14,8% 11,7% 17,1% 12,6% 11,0% 15,0% 14,9%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 8,0% 24,4% 27,5% 21,3% 22,8% 29,2% 22,6% 22,9% 18,0% 18,2% 20,4%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,6% 22,1% 31,6% 26,8% 26,6% 31,8% 30,8% 37,0% 23,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
Acresce que, apesar dessa dilação, não deixa, no entanto, de ser relevante o
facto de também nesta forma de processo existir uma elevada percentagem de
processos que terminam com uma decisão de forma.
310
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo Ponta
Fundamentos da decisão Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
apensação 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 7,4% 0,0% 0,0% 9,1% 0,0% 0,0% 0,0% 1,9%
convolação 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,5%
duplicação de processos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,5%
extinção por inut superv da lide 14,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 30,0% 0,0% 0,0% 17,8% 0,0% 0,0% 6,3% 9,1% 15,8% 7,1% 0,0% 8,5%
improcedência 71,4% 62,5% 40,0% 61,9% 100,0% 50,0% 0,0% 71,4% 40,0% 44,4% 16,7% 81,3% 54,5% 52,6% 64,3% 75,0% 53,1%
procedência 0,0% 37,5% 50,0% 28,6% 0,0% 20,0% 100,0% 28,6% 33,3% 48,1% 50,0% 12,5% 27,3% 26,3% 21,4% 25,0% 31,5%
remessa à EE 14,3% 0,0% 10,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 33,3% 0,0% 0,0% 0,0% 7,1% 0,0% 2,3%
remessa a outro trib na
sequência da extinção da EE 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 5,3% 0,0% 0,0% 1,9%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
Fonte: OPJ
311
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Resulta, assim, da letra da lei que aquela cumulação pode ocorrer relativamente
a mais do que um ato tributário, mas apenas quando esteja em causa um mesmo
tributo, sejam idênticos os fundamentos de facto e de direito, e, ainda, seja o mesmo
tribunal competente para a decisão. Verificando-se uma situação de cumulação ilegal
de impugnações, é dada, nos termos da lei, a possibilidade aos impugnantes de deduzir
novas impugnações, no prazo de um mês, a contar do trânsito em julgado da decisão,
considerando-se as respetivas petições apresentadas na data de entrada da primeira.
A exigência legal da idêntica natureza dos tributos tem vindo a ser apreciada
pelos tribunais superiores e, como se dá nota no acórdão do STA de 27 de novembro de
2014, em que é relator Pedro Marchão Marques, se é verdade que
312
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Concluindo-se, ainda,
Esta não tem sido, no entanto, a orientação seguida por vários tribunais, com
prejuízo, como é evidenciado por vários entrevistados, quer para a eficiência do sistema
de justiça, quer para o contribuinte que se vê obrigado a pagar várias taxas de justiça
para deduzir várias impugnações. Por vezes, apenas se permite o aproveitamento da
313
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
prova produzida num processo relativamente a outro. Verificando-se aqui uma situação
semelhante à acima referida no caso das oposições que deve, também, ser clarificada
pela lei. Os depoimentos que se seguem dão bem conta desta situação:
Mas, nos TCA, não há esse entendimento. O que é facto é que poucos são
os processos que chegam ao STA. A verdade é que este efeito mantém-se E
já me aconteceu que uma impugnação fosse aceite na primeira instância e
no TCA, sem que se tenha colocado a questão, oficiosamente o tribunal
tenha mandado descer o processo, dando-me prazo de 30 dias para
apresentar duas impugnações, uma por cada imposto. Isto passados 7 anos
do processo ter dado entrada em primeira instância. O processo começou
com os pedidos cumulados de liquidações de dois impostos distintos. Na
primeira instância não houve problema nenhum. O processo andou,
demorou uma série de anos e as liquidações foram anuladas. A Fazenda
Pública recorreu. O TCA, passados 7 anos da propositura da ação, mandou
anular tudo, dizendo que a cumulação era ilegal e que tinha que propor duas
impugnações. E a Fazenda Pública nem sequer tinha recorrido com base
neste fundamento. O TCA é que veio dizer que era uma exceção de
conhecimento oficioso. Como é que uma pessoa explica isto a um cliente?
314
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Que passados 7 anos se tem que começar tudo de novo, propondo novas
ações? (Ent. 164).
Quadro 42 - Duração dos processos de reclamação de atos do órgão de execução fiscal com
sentença, por classes (2004-2016)
Durações 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
até 3 meses 69,2% 63,7% 64,5% 60,1% 59,2% 63,7% 61,3% 55,2% 57,0% 50,3% 53,0% 54,7% 52,7% 56,2%
de 3 a 6 meses 27,7% 20,4% 24,1% 27,9% 22,7% 26,0% 23,7% 24,2% 28,1% 34,8% 32,4% 32,0% 33,1% 29,1%
de 6 a 9 meses 3,1% 8,9% 5,9% 8,1% 7,8% 5,2% 7,2% 8,7% 6,1% 9,3% 7,2% 7,0% 7,6% 7,4%
de 9 a 12 meses 0,0% 1,9% 2,0% 1,5% 4,0% 2,6% 3,2% 3,9% 2,6% 2,6% 3,4% 2,0% 3,1% 2,8%
de 12 a 18 meses 0,0% 5,1% 2,3% 1,2% 2,0% 0,9% 3,0% 4,3% 3,5% 1,5% 2,7% 2,2% 2,0% 2,4%
de 18 meses a 2 anos 0,0% 0,0% 0,7% 0,2% 2,1% 0,4% 0,8% 2,0% 1,3% 0,7% 0,4% 1,3% 0,8% 1,0%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 0,7% 1,0% 1,5% 0,9% 0,3% 1,3% 0,9% 0,4% 0,4% 0,5% 0,3% 0,7%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6% 0,3% 0,4% 0,3% 0,5% 0,3% 0,4% 0,3% 0,1% 0,3%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
315
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 43 - Fundamentos das decisões em reclamações de atos do órgão de execução fiscal (amostra)
Fundamentos da decisão Almada Aveiro Beja Braga astelo Branc Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Ponta Delgad Porto Sintra Viseu Total
apensação 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6%
convolação 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 4,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,8% 0,0% 0,0% 1,1%
extinção por inuti superv da lide 8,3% 0,0% 0,0% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 13,9% 6,3% 0,0% 4,5%
improcedência 50,0% 66,7% 83,3% 61,9% 100,0% 42,9% 71,4% 33,3% 70,8% 50,0% 71,4% 83,3% 66,7% 52,8% 68,8% 60,0% 61,0%
procedência 41,7% 33,3% 16,7% 28,6% 0,0% 57,1% 28,6% 50,0% 25,0% 50,0% 28,6% 16,7% 33,3% 30,6% 25,0% 40,0% 31,6%
redistribuição ao OEF 0,0% 0,0% 0,0% 4,8% 0,0% 0,0% 0,0% 8,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
Quadro 44 - Fundamentos das decisões de improcedência em reclamações de atos do órgão de execução fiscal (amostra)
Fonte: OPJ
316
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Não obstante a sua maior celeridade, esta também é a espécie de processo que
regista uma maior percentagem de sentenças de mérito.
x Os recursos de contraordenação
Quadro 45 - Duração dos recursos de contraordenação com sentença, por classes (2004-2016)
Duração 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
até 3 meses 59,1% 32,5% 22,3% 14,2% 30,7% 18,2% 22,8% 18,0% 36,9% 19,1% 25,4% 29,3% 17,4% 23,0%
de 3 a 6 meses 21,8% 21,0% 25,4% 9,9% 11,6% 6,8% 9,6% 6,9% 9,9% 10,6% 16,2% 20,1% 15,3% 14,2%
de 6 a 9 meses 17,3% 20,0% 18,8% 11,3% 9,8% 7,6% 3,0% 6,1% 5,5% 8,7% 9,1% 20,8% 11,9% 11,8%
de 9 a 12 meses 1,8% 16,0% 10,2% 12,4% 6,7% 6,5% 3,5% 4,8% 5,4% 7,0% 6,0% 14,0% 15,6% 10,6%
de 12 a 18 meses 0,0% 8,5% 9,8% 15,8% 10,0% 10,2% 6,8% 8,5% 5,8% 10,6% 9,3% 6,1% 23,8% 12,9%
de 18 meses a 2 anos 0,0% 2,0% 8,6% 12,2% 8,1% 5,8% 6,1% 8,8% 5,5% 9,7% 7,2% 2,8% 8,7% 7,0%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 4,9% 18,2% 13,7% 15,4% 13,1% 14,6% 9,8% 12,6% 8,9% 2,6% 3,3% 7,8%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 5,9% 9,4% 26,9% 23,7% 25,0% 15,1% 14,7% 10,6% 2,9% 2,5% 9,3%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,6% 11,5% 7,4% 6,2% 7,0% 7,3% 1,4% 1,5% 3,3%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
317
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Castelo Ponta
Fundamentos da decisão Almada Aveiro Beja Braga Coimbra Funchal Leiria Lisboa Loulé Mirandela Penafiel Porto Sintra Viseu Total
Branco Delgada
apensação 0,0% 0,0% 0,0% 39,5% 0,0% 18,2% 100,0% 0,0% 0,0% 10,0% 0,0% 76,3% 0,0% 0,0% 0,0% 33,3% 18,4%
extinção por inut superv da lide 8,1% 20,0% 0,0% 0,0% 0,0% 18,2% 0,0% 27,8% 10,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 7,1% 6,1% 13,3% 7,1%
improcedência 8,1% 0,0% 25,0% 9,3% 66,7% 9,1% 0,0% 5,6% 6,1% 10,0% 16,7% 5,3% 50,0% 17,9% 45,5% 40,0% 15,2%
na 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3%
procedência 83,8% 80,0% 75,0% 48,8% 33,3% 54,5% 0,0% 66,7% 81,6% 80,0% 83,3% 18,4% 50,0% 75,0% 48,5% 13,3% 58,6%
remessa à AT 0,0% 0,0% 0,0% 2,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
318
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
4. A Área Administrativa
319
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Espécies 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
ação administrativa 27,6% 42,0% 53,0% 50,7% 51,1% 57,0% 58,3% 55,3% 59,3% 56,9% 57,2% 56,6% 58,4% 54,8%
cartas prec., rog. ou notif. avulsas 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
execuções 1,4% 2,4% 1,3% 2,4% 2,7% 3,5% 2,9% 3,0% 3,8% 5,9% 5,6% 3,4% 3,5% 3,5%
intim. para a defesa de DLG 1,8% 1,0% 0,9% 1,2% 0,5% 0,7% 1,5% 0,8% 1,6% 2,9% 1,3% 1,1% 1,1% 1,3%
intim. prest. info. e passagem certidões 32,5% 26,0% 19,2% 18,3% 17,0% 11,6% 8,0% 8,5% 6,5% 5,2% 5,1% 6,1% 5,7% 10,7%
outros processos 0,6% 0,5% 0,9% 2,3% 4,7% 5,7% 8,1% 10,6% 11,2% 10,0% 12,4% 13,0% 13,4% 8,4%
outros processos cautelares 1,1% 5,8% 16,3% 17,5% 18,3% 15,7% 14,9% 15,2% 11,7% 12,9% 10,9% 12,3% 10,5% 13,2%
outros processos urgentes 3,0% 3,0% 1,7% 2,5% 1,5% 1,1% 1,1% 1,2% 2,0% 2,0% 1,7% 2,0% 3,6% 2,0%
procedimentos de massa 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
proc de contencioso eleitoral 0,3% 0,3% 0,2% 0,4% 0,2% 0,4% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% 0,1% 0,2%
processos cautelares 28,6% 14,6% 1,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,5%
proc de contenc pré-contratual 3,1% 3,8% 3,4% 2,7% 2,5% 2,7% 3,2% 3,3% 2,6% 2,4% 3,4% 3,3% 3,0% 3,0%
Prov relat procedim formação contratos 0,2% 0,7% 1,9% 1,8% 1,3% 1,5% 1,8% 1,9% 1,4% 1,5% 2,1% 1,8% 0,5% 1,5%
recurso de contraordenação 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
320
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: SITAF
Este elemento já indicia o que será corroborado adiante por outros elementos
empíricos: que, tendencialmente, a maior morosidade nos processos administrativos é
identificada nas ações administrativas.
321
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
2015. A recolha quanto à tramitação processual foi realizada tendo data limite, como
referimos nas notas metodológicas, o dia 31 de julho de 2016. Assim, daqueles 2.018
processos administrativos analisados, a 31 de julho de 2016, 74,5% já possuíam uma
decisão proferida.
% processos com
Tribunal
decisão
Almada 72,92%
Aveiro 65,71%
Beja 70,00%
Braga 69,54%
Castelo Branco 75,81%
Coimbra 71,95%
Funchal 72,00%
Leiria 62,89%
Lisboa 74,53%
Loulé 81,69%
Mirandela 82,00%
Penafiel 81,54%
Ponta Delgada 80,00%
Porto 80,33%
Sintra 75,97%
Viseu 76,00%
Total 74,49%
Fonte: OPJ
Os dois sentidos das decisões com maior peso relativo são a improcedência
(47,5%) e a procedência (31,9%).
322
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
falta de personalidade judiciária 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,1% 0,0% 0,0% 6,7% 0,0% 0,0% 0,0% 3,1% 0,0% 0,6%
ilegitimidade ativa 3,2% 0,0% 0,0% 1,3% 0,0% 0,0% 8,3% 0,0% 0,5% 0,0% 6,7% 3,8% 0,0% 0,0% 4,6% 0,0% 1,3%
ilegitimidade passiva 0,0% 0,0% 6,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,1% 0,0% 4,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,0% 0,0% 0,0% 0,6%
inadequação do meio processual 0,0% 9,1% 18,8% 1,3% 0,0% 0,0% 0,0% 3,1% 3,0% 8,0% 0,0% 3,8% 18,2% 1,0% 0,0% 0,0% 2,7%
incompetência material 6,5% 9,1% 6,3% 8,8% 8,3% 0,0% 8,3% 9,4% 4,5% 4,0% 6,7% 11,5% 27,3% 3,8% 7,7% 11,1% 6,5%
incompetência territorial 12,9% 9,1% 18,8% 10,0% 12,5% 13,8% 0,0% 9,4% 21,6% 12,0% 0,0% 7,7% 0,0% 14,3% 13,8% 11,1% 14,2%
ineptidão da petição inicial 0,0% 0,0% 0,0% 1,3% 0,0% 3,4% 0,0% 3,1% 1,5% 12,0% 13,3% 0,0% 0,0% 5,7% 0,0% 0,0% 2,4%
litispendência 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 3,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: OPJ
323
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Duração 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
até 3 meses 70,6% 48,8% 41,0% 42,0% 37,2% 30,7% 30,8% 31,4% 27,6% 27,7% 25,7% 26,1% 25,7% 32,4%
de 3 a 6 meses 18,7% 16,6% 15,7% 14,5% 14,8% 13,6% 14,3% 15,9% 15,3% 16,2% 12,5% 13,0% 12,0% 14,5%
de 6 a 9 meses 8,7% 11,8% 9,7% 8,7% 7,7% 9,3% 8,9% 9,9% 10,0% 10,2% 8,6% 7,5% 6,9% 9,0%
de 9 a 12 meses 2,0% 12,4% 7,0% 5,7% 5,5% 7,1% 6,9% 7,3% 8,2% 6,7% 7,3% 5,9% 6,2% 6,9%
de 12 a 18 meses 0,0% 8,7% 12,2% 9,2% 8,2% 9,9% 9,3% 8,2% 9,4% 10,7% 10,4% 9,9% 9,3% 9,4%
de 18 meses a 2 anos 0,0% 1,7% 10,0% 7,1% 6,4% 8,0% 5,8% 5,4% 6,3% 7,0% 7,0% 6,9% 8,7% 6,7%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 4,5% 9,8% 9,8% 9,9% 10,7% 8,2% 8,1% 8,6% 10,3% 9,9% 11,0% 8,6%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 3,1% 10,4% 10,3% 10,4% 9,7% 10,0% 7,3% 9,7% 11,1% 11,6% 8,2%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 1,3% 2,8% 4,0% 5,1% 5,6% 8,6% 9,7% 8,6% 4,3%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
324
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Gráfico 31 - Duração dos processos com sentença, com duração superior a 5 anos (2009-2016)
Fonte: SITAF
325
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Talvez tenhamos mais processos para saneador do que para sentença (Ent.
81).
326
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 52 - Peso relativo dos processos com decisão, com e sem julgamento (amostra)
com sem
Tribunal
julgamento julgamento
Almada 7,1% 92,9%
Aveiro 6,5% 93,5%
Beja 0,0% 100,0%
Braga 3,6% 96,4%
Castelo Branco 2,1% 97,9%
Coimbra 1,7% 98,3%
Funchal 8,3% 91,7%
Leiria 8,2% 91,8%
Lisboa 3,8% 96,3%
Loulé 6,9% 93,1%
Mirandela 7,3% 92,7%
Penafiel 13,2% 86,8%
Ponta Delgada 0,0% 100,0%
Porto 10,2% 89,8%
Sintra 3,1% 96,9%
Viseu 21,1% 78,9%
Total 5,8% 94,2%
Fonte: OPJ
327
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 53 - Duração dos processos administrativos com sentença, por classes; 4 espécies mais
representativas (2004-2016)
Durações 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
AÇÕES ADMINISTRATIVAS
até 3 meses 38,1% 12,1% 12,7% 13,0% 11,1% 9,8% 12,9% 17,3% 14,0% 11,3% 9,3% 11,2% 10,1% 12,3%
de 3 a 6 meses 28,5% 17,8% 13,9% 12,1% 10,4% 10,3% 8,9% 10,7% 11,5% 11,9% 7,6% 6,7% 7,4% 10,4%
de 6 a 9 meses 26,9% 21,2% 14,1% 11,8% 9,0% 9,9% 9,4% 8,6% 9,1% 9,4% 8,6% 6,9% 6,4% 9,8%
de 9 a 12 meses 6,5% 26,4% 11,8% 9,0% 7,0% 8,5% 8,7% 8,6% 9,1% 8,6% 7,5% 6,7% 7,0% 9,0%
de 12 a 18 meses 0,0% 18,9% 20,9% 16,3% 13,0% 13,7% 12,8% 10,7% 11,7% 14,8% 12,8% 12,6% 11,7% 13,5%
de 18 meses a 2 a 0,0% 3,6% 18,3% 13,4% 11,4% 12,4% 8,6% 7,7% 8,6% 9,6% 9,6% 8,5% 11,8% 10,1%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 8,2% 18,5% 18,3% 15,8% 17,0% 13,1% 12,1% 13,0% 14,9% 14,1% 15,3% 13,8%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 6,0% 19,8% 17,5% 17,1% 16,2% 15,4% 11,7% 15,1% 16,9% 16,5% 13,6%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,2% 4,7% 7,1% 8,4% 9,6% 14,5% 16,4% 13,8% 7,5%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
INTIMAÇÕES PARA A PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÃO E PARA A PASSAGEM DE CERTIDÕES
até 3 meses 95,5% 92,9% 91,9% 91,8% 91,3% 89,9% 92,3% 89,5% 90,0% 89,8% 87,0% 86,4% 86,3% 90,9%
de 3 a 6 meses 4,2% 6,0% 6,9% 6,9% 7,9% 9,2% 6,0% 8,6% 8,2% 8,8% 10,5% 10,9% 11,3% 7,7%
de 6 a 9 meses 0,2% 0,6% 0,8% 0,9% 0,3% 0,6% 0,7% 1,0% 1,6% 0,4% 1,5% 1,6% 0,8% 0,8%
de 9 a 12 meses 0,2% 0,2% 0,4% 0,1% 0,3% 0,3% 0,3% 0,4% 0,0% 0,8% 1,0% 0,6% 0,8% 0,4%
de 12 a 18 meses 0,0% 0,2% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,3% 0,1% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,4% 0,1%
de 18 meses a 2 a 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 0,1% 0,2% 0,2% 0,0% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,2% 0,1%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,2% 0,1% 0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
OUTROS PROCESSOS
até 3 meses 60,0% 50,0% 63,5% 48,2% 15,0% 12,4% 13,9% 4,4% 4,9% 9,7% 14,9% 10,5% 15,8% 12,2%
de 3 a 6 meses 20,0% 9,1% 21,2% 21,2% 27,6% 11,7% 27,7% 26,2% 20,8% 18,1% 10,8% 18,1% 15,1% 18,7%
de 6 a 9 meses 20,0% 18,2% 5,8% 23,4% 24,3% 20,2% 19,3% 27,8% 25,0% 19,6% 12,2% 11,6% 11,6% 18,0%
de 9 a 12 meses 0,0% 4,5% 0,0% 1,5% 15,9% 16,8% 11,7% 14,2% 15,8% 9,8% 15,5% 9,2% 7,3% 12,0%
de 12 a 18 meses 0,0% 9,1% 5,8% 3,6% 14,6% 18,7% 11,2% 12,6% 15,3% 15,0% 16,1% 14,9% 12,8% 14,2%
de 18 meses a 2 a 0,0% 9,1% 3,8% 2,2% 2,7% 11,4% 6,6% 6,1% 7,6% 13,4% 8,7% 12,1% 10,5% 9,1%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,5% 6,6% 5,4% 5,7% 9,0% 13,2% 10,7% 11,9% 8,6%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,3% 2,9% 3,1% 4,6% 4,4% 7,1% 10,7% 11,4% 6,0%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,2% 0,4% 1,0% 1,4% 2,2% 3,7% 1,3%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
OUTROS PROCESSOS CAUTELARES
até 3 meses 65,0% 78,8% 66,5% 67,1% 62,4% 64,5% 64,8% 62,1% 67,6% 69,5% 71,9% 63,3% 66,5% 66,2%
de 3 a 6 meses 30,0% 17,1% 26,7% 21,8% 26,5% 23,6% 25,2% 24,9% 19,9% 20,6% 19,8% 26,2% 21,6% 23,2%
de 6 a 9 meses 5,0% 3,0% 5,3% 6,3% 6,6% 6,8% 6,0% 5,3% 6,0% 6,0% 4,6% 5,4% 5,2% 5,7%
de 9 a 12 meses 0,0% 0,7% 0,6% 2,5% 2,3% 2,8% 1,7% 2,3% 2,4% 1,8% 2,1% 2,8% 2,5% 2,1%
de 12 a 18 meses 0,0% 0,4% 0,9% 1,6% 0,9% 1,4% 1,8% 1,8% 2,4% 1,4% 1,0% 1,2% 1,8% 1,4%
de 18 meses a 2 a 0,0% 0,0% 0,0% 0,5% 0,8% 0,3% 0,3% 1,1% 1,0% 0,5% 0,3% 0,4% 1,1% 0,6%
de 2 a 3 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,6% 0,5% 0,1% 1,4% 0,4% 0,3% 0,2% 0,6% 0,6% 0,4%
de 3 a 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 1,0% 0,4% 0,0% 0,1% 0,0% 0,7% 0,2%
mais de 5 anos 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 0,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: SITAF
328
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
assumem novos mecanismos de, processualmente, tentar obter uma decisão de forma
mais célere.
Ter uma estratégia não é fácil. Às vezes entro com um requerimento com
base no artigo 6.º da Convenção dos Direitos do Homem, alegando o
princípio da justiça em prazo razoável, a tutela jurisdicional efetiva. Às vezes
aquilo faz mexer o processo. Também levanto a questão de que esta
situação pode gerar pedidos de indemnização contra o Estado. Não há
mecanismos de aceleração processual, não existe na lei. Isso só existe no
penal. Não tenho ferramentas (Ent. 164).
Temos advogados que fazem requerimentos a dizer que o CPTA agora diz
que o prazo razoável são 3 meses e que consultado o SITAF o processo está
concluso ao juiz para sentença desde a data y… É uma questão de
aguardarmos pela litigação de responsabilidade civil contra o Estado que aí
vem. Já tive um caso em que o requerimento a pedir certidão que ateste a
data de entrada da ação e a data desde a qual o processo está concluso ao
juiz veio dirigida ao juiz com aviso de receção, para que a juíza assinasse o
AR e não pudesse depois vir dizer que não tinha conhecimento (Ent. 14).
329
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Nos termos do artigo 36.º do CPTA, têm caráter urgente, sem prejuízo de outros
casos previstos na lei, os processos relativos a: a) contencioso eleitoral; b)
procedimentos de massa; c) contencioso pré-contratual; d) intimação para prestação
de informações, consulta de documentos ou passagem de certidões; e) intimação para
defesa de direitos, liberdades e garantias; g) providências cautelares.
330
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: SITAF
Fonte: SITAF
331
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Fonte: SITAF
332
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
333
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
x As perícias
334
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
Quadro 54 - Peso relativo dos processos com decisão, com e sem perícia (amostra)
Fonte: OPJ
Nos termos do artigo 87.º-A155 do CPTA, aditado pelo Decreto-Lei n.º 214-
G/2015, de 2 de outubro, a audiência prévia passou a constituir a regra na generalidade
155
O artigo 87.º-A dispõe do seguinte modo: “1. Concluídas as diligências resultantes do preceituado no
artigo anterior, se a elas houver lugar, e sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, é convocada
audiência prévia, a realizar num dos 30 dias subsequentes, destinada a algum ou alguns dos fins
seguintes: a) Realizar tentativa de conciliação, nos termos do artigo 87.º-C; b) Facultar às partes a
discussão de facto e de direito, quando o juiz tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte,
do mérito da causa; c) Discutir as posições das partes, com vista à delimitação dos termos do litígio, e
suprir as insuficiências ou imprecisões na exposição da matéria de facto que ainda subsistam ou se
tornem patentes na sequência do debate; d) Proferir despacho saneador, nos termos do n.º 1 do artigo
88.º; e) Determinar, após debate, a adequação formal, a simplificação ou a agilização do processo; f)
Proferir, após debate, despacho destinado a identificar o objeto do litígio e enunciar os temas da prova,
e decidir as reclamações deduzidas pelas partes; g) Programar, após audição dos mandatários, os atos a
335
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
dos processos, apenas podendo ser dispensada nos casos referidos no aditado artigo
87.º-B, do CPTA156. O novo regime instituído pela reforma de 2015 suscita duas
posições por parte dos entrevistados. Alguns referem que se trata de uma inovação
particularmente importante da lei, uma vez que permite programar toda a tramitação
e o desenvolvimento do processo juntamente com os mandatários das partes, assim
agilizando e solidificando a fase de produção de prova e de prolação de decisão.
realizar na audiência final, estabelecer o número de sessões e a sua duração, e designar as respetivas
datas. 2 - Para efeitos do disposto na alínea e) do número anterior, o juiz pode determinar a adoção da
tramitação processual adequada às especificidades da causa e adaptar o conteúdo e a forma dos atos
processuais ao fim que visam atingir, assegurando um processo equitativo. 3 - O despacho que marque a
audiência prévia indica o seu objeto e finalidade, mas não constitui caso julgado sobre a possibilidade de
apreciação imediata do mérito da causa. 4 - Não constitui motivo de adiamento a falta das partes ou dos
seus mandatários. 5 - A audiência prévia é, sempre que possível, gravada, aplicando-se, com as
necessárias adaptações, o disposto sobre a matéria na lei processual civil. 6 - Os requerimentos
probatórios podem ser alterados na audiência prévia.
156
Segundo o disposto no artigo 87.º-B do CPTA, “1 - A audiência prévia não se realiza quando seja claro
que o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de exceção dilatória. 2 - Nas ações
que hajam de prosseguir, o juiz pode dispensar a realização da audiência prévia quando esta se destine
apenas aos fins previstos nas alíneas d), e) e f) do n.º 1 do artigo anterior, proferindo, nesse caso,
despacho para os fins indicados, nos 20 dias subsequentes ao termo dos articulados. 3 - Notificadas as
partes, se alguma delas pretender reclamar dos despachos proferidos para os fins previstos nas alíneas
e), f) e g) do n.º 1 do artigo anterior, pode requerer, em 10 dias, a realização de audiência prévia, que,
neste caso, deve realizar-se num dos 20 dias seguintes e destinar-se a apreciar as questões suscitadas e,
acessoriamente, a fazer uso do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo anterior, podendo haver alteração
dos requerimentos probatórios”.
336
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
O novo CPTA fez com que a demarche processual ficasse mais lenta com a
obrigatoriedade de gravação da audiência prévia (porque ocupo os dias de
sala com as mesmas e fico sem dias para a realização dos julgamentos) (Ent.
22).
157
Nos termos do artigo 28.º do CPTA, sempre que se verifiquem os pressupostos da coligação e
cumulação de pedidos, as ações propostas separadamente podem ser reunidas num único processo,
fazendo-se a apensação ao processo que tiver sido intentado em primeiro lugar ou, se pedidos forem
dependentes, na ordem da dependência. Os processos apensados passam a ter uma tramitação e
decisão em conjunto, mas mantêm a sua autonomia, dando origem a um saneador único que aborda
questões de cada processo; a uma única audiência, mas abordando questões de todos os processos, e a
uma sentença que é formalmente única, mas decide questões comuns e próprias de cada processo.
158
A lei permite que um tribunal administrativo solicite pronúncia vinculativa ao STA sobre uma
determinada questão do processo, a título prejudicial (cf. artigo 25.º, n.º 2 do ETAF e 93.º do CPTA),
desde que, não se trata de um processo urgente e esteja em causa uma questão de direito nova; uma
337
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
alargada, previsto nos artigos 93.º do CPTA e 43.º, n.º 4, alínea d), do ETAF, com a
participação de todos os juízes do tribunal, convocados pelo presidente, por proposta
do juiz da causa; d) a extensão de efeitos de uma sentença, nos termos do artigo 161.º
do CPTA, desde que se esteja perante casos “perfeitamente idênticos”, existam cinco
acórdãos de tribunais superiores transitados em julgado no mesmo sentido ou 3 casos
em processos em massa; e) a decisão sumária ou sentença por remissão, nos termos
dos artigos 27.º, n.º 1, alínea i), e 94.º, n.º 5, do CPTA, quando a questão a resolver seja
simples ou a pretensão seja infundada.
Nestes casos, o poder do juiz presidente passa a ser vinculado160, devendo para
tanto ouvir as partes. Uma outra novidade relativamente ao regime anterior é que este
questão que suscite dificuldades sérias; ou uma questão possa ser colocada em novos litígios. O reenvio
faz-se por solicitação do presidente do tribunal, mediante proposta do juiz da causa. Permite a lei que
esta solicitação seja liminarmente recusada, a título definitivo, quando uma formação constituída por
três juízes de entre os mais antigos da secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal
Administrativo considere que não se encontram preenchidos os respetivos pressupostos ou que a escassa
relevância da questão não justifica a emissão de uma pronúncia. Sendo a solicitação aceite, o STA deve
pronunciar-se no prazo de 3 meses, sendo essa pronúncia vinculativa no processo. Todavia, essa
pronúncia, não vincula o STA relativamente a novas pronúncias, que, em sede de consulta ou em via de
recurso, venha a emitir no futuro, sobre a mesma matéria, fora do âmbito do mesmo processo.
159
Esta redação resulta do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro que, entre outros, altera o CPTA.
No preambulo deste diploma legal pode ler-se, relativamente a esta alteração, que o objetivo, é, por um
lado, “proceder à clarificação de determinados aspetos de regime” e, por outro, promover a “flexibilização
e ampliação do respetivo âmbito de aplicação”. Isto porque esta não é efetivamente uma novidade, sendo
uma resposta que, ainda que com uma outra roupagem, já vinha da redação dada pela Lei n.º 15/2002,
de 22 de fevereiro. Trata-se de um mecanismo de agilização processual, inspirado, à data, na Lei de
jurisdição contencioso-administrativa Espanhola de 1998 e que já visava dar resposta ao fenómeno da
massificação processual.
160
Na redação anterior, tratava-se de um poder discricionário.
338
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
161
Esta é a redação que resulta, mais uma vez, das alterações introduzidas pelo DL n.º 214-G/2015, de
02/10. Mas aqui as alterações são maiores uma vez que se trata, como resulta do preambulo, da “previsão
de uma nova forma de processo urgente, dirigida a dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a
procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de
exames, com um elevado número de participantes”. Diz-se ainda que este “novo regime dos procedimentos
de massa visa assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas
pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo”.
339
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
340
A resposta dos tribunais administrativos e fiscais
341
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Conclusões e recomendações gerais
345
Conclusões e recomendações
346
Conclusões e recomendações
apresentadas nas várias partes que compõem este relatório e que aqui condensamos.
Consideramos que elas podem desempenhar um papel relevante na mudança do
desempenho funcional dos tribunais administrativos e fiscais de primeira instância.
347
Conclusões e recomendações
348
Conclusões e recomendações
Uma percentagem muito significativa de processos leva vários anos para obter
sentença
349
Conclusões e recomendações
Mas, os indicadores de duração dos processos, quer para a justiça fiscal, quer
para a justiça administrativa, também evidenciam uma outra realidade, confirmando
as perceções dos atores judiciais entrevistados: uma justiça a duas velocidades, que
pode ser muito rápida (um número muito significativo de processos obtém uma decisão
até 6 meses) ou muito lenta. Isto é, o volume elevado de produção de sentenças não faz
baixar significativamente as pendências do stock (antigo ou mais complexo), apesar das
orientações do CSTAF no sentido de que devem ser decididos prioritariamente, entre
outras prioridades, os processos com data de entrada há mais tempo.
350
Conclusões e recomendações
351
Conclusões e recomendações
Os fatores da morosidade
Não tendo havido uma explosão da procura, a questão central a colocar é, pois,
a de saber porque demora tanto tempo um volume significativo de processos a obter
uma decisão em primeira instância da justiça administrativa e fiscal. É que não
podemos perder de vista que se trata apenas da primeira instância. Muitos desses
processos ainda poderão subir em recurso, podendo demorar vários anos nos tribunais
superiores.
Identificámos vários fatores no lastro da morosidade processual, mais
detalhados nas várias partes do relatório, que aqui sintetizamos:
352
Conclusões e recomendações
Com as condições de que dispunha a reforma não deveria ter entrado em vigor.
Ao longo dos anos, as tentativas para atenuar o problema foram, como se evidenciou
no relatório, casuísticas, desenvolvidas num quadro deficitário (de recursos humanos e
materiais, de infraestruturas e de sistema informático de auxílio aos tribunais), com
soluções, como as sucessivas redistribuições de processos ou a acumulação de funções
de alguns juízes nas duas áreas, em sim mesmo, geradoras de ineficiência.
Recomendações
Justiça Fiscal
x Deve ser feito um levantamento rigoroso, em cada tribunal, por juiz, de todos os
processos pendentes, por espécie de processo e por ano de entrada. Muitos juízes
353
Conclusões e recomendações
assumiram que, perante as várias centenas de processos que têm nos seus
gabinetes, não sabem exatamente qual a sua distribuição por espécie de processo
e ano de entrada. Esse levantamento não pode ser feito apenas através do SITAF,
dados os vários erros que foram detetados no sistema. Deve ser feito manualmente
e os juízes devem ser ajudados nessa tarefa. É fundamental que cada tribunal
conheça, com rigor, qual o stock que tem, por espécie de processo, e por ano de
entrada. Esta é uma tarefa para a qual poderão existir resistências, até porque os
funcionários já foram chamados a outros levantamentos, designadamente, para
identificar o valor dos processos. Por isso, é que este tipo de tarefas só deve ser
solicitado se efetivamente for consequente e os seus objetivos devidamente
explicados. Se os atores judiciais as percecionarem como relevantes para a tomada
de decisões que irão trazer mudanças positivas no sistema de justiça aceitam nelas
colaborar ativamente.
354
Conclusões e recomendações
Compreende-se que, em alguns casos, esta solução possa ser entendida como
“prémio” indevido. Mas, os cidadãos e as empresas não podem ser penalizados por
dinâmicas do funcionamento interno dos tribunais. Naturalmente, que a ação de
cada magistrado, relativamente aos processos de que é titular, deve ser avaliada
pelos órgãos de gestão e disciplina. Mas, essa é uma questão interna do sistema. E,
a turbulência a que esta jurisdição tem estado sujeita, deve levar à tomada de
decisões excecionais que permitam atenuar um problema grave.
A solução que se propõe tem dois principais efeitos positivos: a) permite proferir
sentenças, em primeira instância, mais celeremente em processos entrados nos
tribunais há muitos anos (admite-se que, em alguns deles, o próprio autor já tenha
perdido o interesse na decisão) e b) torna mais transparente e, por isso, mais fácil de
avaliar, o acervo de cada juiz. E não se deve perder de vista que o modelo que tem sido
seguido de redistribuição de parte do acervo de processos, por novos juízes colocados
no tribunal, não levou a um abaixamento substancial das pendências de processos mais
antigos. Caso se persista nesse modelo com a colocação de novos juízes não haverá, a
curto prazo, alteração substancial do stock de processos mais antigos. É previsível que
juízes apenas dedicados a proferir sentenças, com novas dinâmicas de trabalho,
consigam, com alguma rapidez, fazer baixar significativamente o volume desses
processos.
355
Conclusões e recomendações
É importante ter-se presente que não se pode criar equipas para a resolução de
um determinado problema que, ou vão muito para lá do tempo fixado, transformando
o provisório em quase definitivo, ou são extintas sem que tenham resolvido o problema
para o qual foram criadas. Esta cultura deve terminar. Mas, para tal, é necessário que
sejam preenchidas as condições acima enunciadas. Sem essa verificação, as soluções
pontuais, para a resolução de problemas conjunturais, não serão eficazes e, muitas
vezes, têm efeitos perversos agravando, em vez de solucionar, os problemas.
x As equipas devem ser extintas com a conclusão das tarefas, nos prazos
previstos. Havendo recurso nesses processos e, em caso de baixa para novo
356
Conclusões e recomendações
x Pelo menos alguns desses juízes, findas aquelas tarefas, poderiam integrar uma
bolsa de juízes, que deve ser criada.
Justiça Administrativa
Os tribunais onde o peso dos processos mais antigos for elevado devem ser
reforçados com mais um juiz. Mas, esse reforço, só deve permitir redistribuições
cirúrgicas de processos mais antigos. O equilíbrio das cargas de trabalho que,
consequentemente pode induzir uma maior celeridade, deve ser feito através do
mecanismo da distribuição. Por exemplo, o juiz que chega entra mais vezes na
distribuição durante um determinado período de tempo.
357
Conclusões e recomendações
Um exemplo negativo de gestão processual: a ação dos tribunais quanto aos recursos de
contraordenação
358
Conclusões e recomendações
vezes, quanto a eventos ocorridos no mesmo dia e no mesmo percurso. Em face da ação
de AT, que para cada evento do contribuinte instaurou um processo de
contraordenação, o procedimento adotado pelos tribunais não foi uniforme quanto à
apensação ou não de tais recursos, tanto por parte do Ministério Público que introduzia
as ações em juízo, como por parte dos juízes que, sabendo pela consulta ao sistema
informático da existência de vários processos quanto à mesma pessoa, ordenavam ou
não a sua apensação. Facilmente se compreende que o comportamento diferenciado
dos tribunais teve consequências no desempenho funcional muito díspares: enquanto
que, em alguns tribunais, os juízes se ocuparam com aqueles processos (fazendo
número de sentenças); em outros tribunais os juízes puderam dedicar o seu tempo a
outros processos.
Há, entre nós, uma grande relutância em admitir a ação gestionária em questões
de natureza procedimental, designadamente em processos de massa. No ponto 2 do
Parte I, chamamos a atenção para a importância da discussão entre nós sobre qual deve
ser o núcleo duro da concretização do princípio da autonomia e da independência do
juiz. Mas, certamente, que esse princípio não pode impedir a gestão eficiente deste tipo
de litígios, com qualidade, com menos custos para os cidadãos e para o sistema de
justiça. Pouco serve a introdução na lei de procedimentos de massa, como ocorre em
outras áreas, se depois, na prática, não são seguidos. Faz sentido a previsão legal, se se
entender que é necessário a força de lei, mas com a introdução simultânea de
mecanismos que permitam a sua concretização prática. O que ocorreu com os recursos
de contraordenação deve ser objeto de reflexão interna, quer no âmbito do MP, quer
do CSTAF, para que seja evitado futuramente. É preciso compreender que este tipo de
situações já não ocorre em muitos países europeus em que os princípios do Estado de
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Conclusões e recomendações
direito também orientam, de forma consolidada, a ação das instituições e onde a justiça
é mais eficiente sem colocar em causa os princípios da autonomia e da independência
judicial.
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Conclusões e recomendações
Justiça fiscal
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Conclusões e recomendações
Justiça Administrativa
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Conclusões e recomendações
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Conclusões e recomendações
Recomendação
Pelo que, nesta matéria, a nossa recomendação é que deve refletir-se sobre a
necessidade de alterar ou não a lei, quanto à clarificação acima referida, e, no campo
judiciário, dada a previsibilidade de uma diminuição acentuada do número de ações, de
um acompanhamento muito próximo da evolução da situação.
Processos de Oposição
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Conclusões e recomendações
Processos de Impugnação
Pelos custos, diretos e indiretos, quer para o sistema de justiça, quer para os
cidadãos e empresas, e pela ineficiência que gera, aqueles constrangimentos
processuais devem ser ponderados e resolvidos rapidamente pelo legislador.
Recursos humanos
Tal como ocorre em outras áreas da justiça, também para a maioria dos atores
entrevistados no âmbito deste trabalho (juízes e funcionários judiciais), a escassez de
recursos humanos é uma das causas principais da congestão e da morosidade dos
tribunais administrativos e fiscais. As perceções dos atores judiciais assentam na
correlação estreita que fazem entre o volume processual e o número de juízes e de
funcionários em exercício de funções, considerando que foi muito deficitário, aquando
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Conclusões e recomendações
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Conclusões e recomendações
No caso dos funcionários judiciais, deve ser lançado o debate para que, sem
perda de direitos, se reflita sobre a adequação às atuais necessidades dos tribunais de
uma carreira estruturada há mais de 17 anos num contexto social de ação dos tribunais
muito diferenciado.
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Conclusões e recomendações
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Conclusões e recomendações
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Conclusões e recomendações
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Conclusões e recomendações
profissional têm, por isso, que ser interligados com os objetivos para o tribunal no seu
todo. A técnica legislativa nesta matéria, de conceitos muito abertos - que pode não ser
a mais adequada - exige, por parte do poder judicial, em colaboração com o poder
executivo, orientações claras, que permitam eficiência e transparência na sua
implementação, e diminuam o campo de tensão.
Recomendamos que seja feita uma aposta da política pública de justiça nas
competências e no papel do juiz presidente, que deve passar pela adoção, entre outras
mais explicitadas no relatório, das seguintes medidas: a) definição de orientações (se
necessário na própria lei), que permitam clarificar as competências do juiz presidente;
b) fixação, pelo CSTAF e pelo Ministério da Justiça, de objetivos para os tribunais; c)
definição, pelo CSTAF, de critérios de recrutamento exigentes para o exercício de
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Conclusões e recomendações
Secretarias
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Conclusões e recomendações
Métodos de trabalho
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Conclusões e recomendações
consequência, da gestão processual. Estes critérios são fulcrais num sistema que
necessariamente trabalha em rede.
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Conclusões e recomendações
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Conclusões e recomendações
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