Fundamentos Constitucionais Da Proteção Social
Fundamentos Constitucionais Da Proteção Social
Fundamentos Constitucionais Da Proteção Social
NE | 2016
SPP NE
Ana Rita Ferreira, Daniel Carolo, Mariana Trigo Pereira e Pedro Adão e
Silva
Edição electrónica
URL: http://journals.openedition.org/spp/2613
ISSN: 2182-7907
Editora
Mundos Sociais
Edição impressa
Data de publição: 2 Novembro 2016
Paginação: 71-97
ISSN: 0873-6529
Refêrencia eletrónica
Ana Rita Ferreira, Daniel Carolo, Mariana Trigo Pereira e Pedro Adão e Silva, « Fundamentos
constitucionais da proteção social: continuidades e ruturas », Sociologia, Problemas e Práticas [Online],
NE | 2016, posto online no dia 06 fevereiro 2017, consultado no dia 30 abril 2019. URL : http://
journals.openedition.org/spp/2613
Daniel Carolo
Institute of Public Policy Thomas Jefferson-Correia da Serra, Lisboa, Portugal
Resumo Neste artigo discutimos de que forma a Constituição da República Portuguesa enformou as escolhas
políticas presentes na definição do estado social democrático e de que modo os princípios constitucionais se
fazem refletir na arquitetura do sistema e se foram alterando ao longo do tempo. Argumentamos que, aquando
da transição para a democracia, ao contrário de outras áreas de políticas sociais, a segurança social manteve
princípios organizadores anteriores. Contudo, esta resiliência da matriz bismarckiana do sistema português não
foi impeditiva da expansão da proteção social portuguesa de acordo com princípios universais e concedeu aos
sucessivos governos margem de manobra para definirem políticas programaticamente distintas e
implementarem estratégias reformistas diferenciadas. Concluímos argumentando que, se bem que a Constituição
não tenha sido um limite intransponível para a ação política dos executivos, esta tem operado de facto como um
ponto de veto, nomeadamente pela forma como o Tribunal Constitucional tem defendido o direito à proteção
social, seja numa lógica de seguro social, seja na sua vertente de mínimos sociais.
Abstract This article discusses the ways in which the Constitution of the Portuguese Republic has embodied to the
political choices made during the process of creating and defining a democratic welfare state and how the various
constitutional principles are reflected in the architecture of the system and have gradually changed over the years. The
authors argue that when Portugal transitioned to democracy, unlike other areas of the country’s social policies the
social security system retained some of its earlier organising principles. Having said this, this resilience on the part of
the Portuguese system’s Bismarckian template has not prevented social protection from expanding here in accordance
with universal principles, and has given successive governments manoeuvring room in which to define
programmatically distinct policies and implement differentiated reformist strategies. The paper concludes by arguing
that while the Constitution has not placed an insurmountable limit on governments’ political action, it has served as a
point of veto, namely by means of the way in which the Constitutional Court has defended the right to social
protection, be it in the form of social insurance, be it in the imposition of certain social minima.
Résumé Cet article cherche à savoir comment la Constitution portugaise a influencé les choix politiques présents
dans la définition de l’État social démocratique et de quelle façon les principes constitutionnels se reflètent dans
l’architecture du système et ont changé au fil du temps. L’auteur soutient que lors de l’instauration de la
démocratie, contrairement à d’autres domaines de politiques sociales, la sécurité sociale a gardé d’anciens principes
d’organisation. Cependant, cette résilience de la matrice bismarckienne du système portugais n’a pas empêché
l’expansion de la protection sociale portugaise selon les principes universels et elle a conféré aux gouvernements
successifs une marge de manœuvre pour définir des politiques distinctes au plan programmatique et pour mettre
en œuvre des stratégies réformistes différenciées. L’article conclut en affirmant que même si la Constitution n’a pas
formé une limite infranchissable pour l’action politique des exécutifs, elle a fonctionné en pratique comme un point
de veto, notamment pour la manière dont la Cour constitutionnelle tend à défendre le droit à la protection sociale,
aussi bien dans une logique d’assurance sociale que de minima sociaux.
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Resumen En este artículo discutimos de qué forma la Constitución de la República Portuguesa conformó las
decisiones políticas presentes en la definición del estado social democrático y de qué modo los principios
constitucionales se ven reflejados en la arquitectura del sistema y se fueron alterando a lo largo del tiempo.
Argumentamos que, en el momento de la transición para la democracia, al contrario de otras áreas de políticas
sociales, la seguridad social mantuvo principios organizadores anteriores. Sin embargo, esta resiliencia de la
matriz bismarckiana del sistema portugués no impidió la expansión de la protección social portuguesa de
acuerdo con principios universales y concedió a los sucesivos gobiernos un margen de maniobra para definir
políticas programáticamente distintas e implementaron estrategias reformistas diferenciadas. Concluimos
argumentando que, si bien, la Constitución no ha sido un límite intransitable para la acción política de los
ejecutivos, esta ha operado de hecho como un punto de veto, a saber, por la forma como el Tribunal
Constitucional ha defendido el derecho a la protección social, sea en una lógica de seguro social, o en su
vertiente de mínimos sociales.
Introdução
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A Constituição Portuguesa determina, desde 1976, que todos os cidadãos “têm di-
reito à segurança social” (art.º 63.º, n.º 1), cabendo “ao estado organizar, coordenar
e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado” (art.º 63.º,
n.º 2, CRP 1976). Esta formulação geral, que subsiste no texto constitucional até
hoje, sobrevivendo aos vários processos de revisão constitucional, parece apontar
para o princípio da proteção social universal, que historicamente caracteriza a ide-
ologia social-democrata. Ou seja, assim enunciado, o “direito à segurança social”
parece configurar-se como incondicional, um direito a ser garantido a todos os ci-
dadãos, em quaisquer circunstâncias, tal como se afirmava para outros direitos so-
ciais, como o direito à saúde ou à educação. Aponta-se, assim, para um modelo de
estado social social-democrata, tanto mais que se sublinha caber ao próprio estado
organizar os serviços que asseguram esta proteção social aparentemente universal.
No entanto, o mesmo artigo constitucional abre espaço a uma interpretação
mais restritiva deste princípio, logo desde a sua primeira versão na história demo-
crática. Com efeito, apesar da formulação universalista inicial, a Constituição estabe-
lece igualmente que “o sistema de segurança social protegerá os cidadãos na doença,
velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as ou-
tras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para
o trabalho” (art.º 63.º, n.º 4, CRP 1976). Esta explicitação do tipo de proteção social
que o estado deveria assegurar mostra que se apontava mais para um modelo de es-
tado social corporativo ou conservador, ou seja, para um sistema de segurança social
que visa chegar apenas aos cidadãos trabalhadores (e às famílias dos cidadãos traba-
lhadores). No fundo, ao referir que o direito à proteção social seria garantido aos ci-
dadãos que se vissem numa das várias situações de risco devido a uma incapacidade
para trabalhar, a Constituição parece negar, de alguma forma, a universalidade da
proteção social assegurada pelo estado, afirmando antes que o direito à segurança
social se destina àqueles que, temporária ou permanentemente, não podem cumprir
o dever de trabalhar. Neste sentido, refira-se que a Constituição reforçava esta ideia
quando afirmava, num outro artigo, ser dever do estado garantir “o direito a assis-
tência material dos que involuntariamente se encontrem em situação de desempre-
go” (art.º 52.º, alínea a), CRP 1976), ou seja, ao frisar que a proteção social se destinava
àqueles que se encontrassem sem trabalho contra a sua vontade.
Assim, ao contrário do que afirmava relativamente ao direito à saúde e à edu-
cação, que eram assegurados a todos os cidadãos, a Constituição de 1976 parece
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tornar a garantia deste outro direito social condicional: a segurança social pública
será assegurada apenas a quem cumprir (ou a quem tiver cumprido, ou a quem for
familiar direto de quem cumpriu) a condição de trabalhar e se vir impedido de a
cumprir em algum momento. Isto significa que a segurança social era pensada, se-
gundo o modelo bismarkiano, como um seguro social para aqueles que contribu-
íam financeiramente para o próprio sistema, por via de descontos sobre os seus
salários, e não como um direito incondicional, a ser garantido por via de prestações
sociais sem base contributiva.
É, aliás, possível compreender este primado do modelo corporativo de prote-
ção social quando nos focamos num outro aspeto do texto constitucional: aquele
que diz respeito à componente redistributiva do sistema de impostos. A Constitui-
ção de 1976 afirma que “o sistema fiscal será estruturado por lei, com vista a repar-
tição igualitária da riqueza e dos rendimentos e à satisfação das necessidades
financeiras do estado” (art.º 106.º, n.º 1, CRP 1976), o que, indo ao encontro da ideia
social-democrata de necessidade de redistribuir a riqueza de modo a reduzir as de-
sigualdades, revela, simultaneamente, como se entendia que esta função de dimi-
nuição do fosso entre os cidadãos mais favorecidos e os mais desfavorecidos cabia
ao sistema tributário e não ao sistema de segurança social. Ou seja, ao tornar explí-
cito que a fiscalidade assumirá este objetivo igualitário e ao não afirmar o mesmo
para o sistema de segurança social, a Constituição deixa implícito que esta meta
igualitária não será de facto o principal fim da proteção social.
Porém, há ainda um outro aspeto que nos permite perceber como o modelo
de proteção social concebido na Constituição de 1976 se afastava da ideologia soci-
al-democrata tradicional e se aproximava mais do conservadorismo político, no-
meadamente tal como reinterpretado pela democracia-cristã de meados do século
XX: e este aspeto tem que ver com o facto de o texto constitucional valorizar a exis-
tência de organizações privadas de prestação de cuidados sociais. Efetivamente, o
mesmo artigo relativo à “segurança social” afirma que “a organização do sistema
de segurança social não prejudicará a existência de instituições privadas de solida-
riedade social não lucrativas” (art.º 63, n.º 3, CRP 1976), o que indica que o “terceiro
setor” era entendido como um ator relevante, a par do estado, no desempenho de
funções de segurança social. Esta ideia vai ao encontro da valorização do papel das
estruturas sociais intermédias, nomeadamente a igreja, próprio do corporativis-
mo, que leva a considerar que cabe a estas estruturas, e não ao estado, a prestação
de cuidados sociais (por exemplo, com idosos, crianças, etc.).
Deste modo, é possível perceber que a Constituição de 1976 estabeleceu um
sistema de segurança social mais próximo de um modelo corporativo ou conserva-
dor, afastando-se do princípio universalista social-democrata, de matriz beverid-
geana. E este quadro não se alterou substancialmente ao longo dos anos nas
sucessivas revisões constitucionais (em 1982, 1989, 1992, 1997, 2001, 2004 e 2005).
Com efeito, se é verdade que, a partir de 1982, enquanto diminuía a carga ide-
ológica associada ao período de transição democrática, a Constituição passou a
afirmar de forma clara que uma das tarefas fundamentais do estado consistia em
procurar desenvolver uma sociedade mais igualitária — “promover o bem-estar e
a qualidade de vida do povo, a igualdade real entre os portugueses e a efetivação
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dos direitos económicos, sociais e culturais” (art.º 9.º, alínea d), CRP 1982) —, o que
poderia ser entendido como uma mudança ideológica no sentido de uma visão
mais universalista da proteção social, potenciadora de maior igualdade, a verdade
é que o restante articulado não sofreu alterações de monta que projetassem essa
mudança. Pelo contrário, a revisão constitucional de 1982 veio até especificar que
as “instituições particulares de solidariedade social não lucrativas” — cuja existên-
cia não seria prejudicada pelos serviços de segurança social públicos — teriam
especial incidência na “prossecução dos objetivos” (art.º 63.º, n.º 3, CRP 1982) rela-
cionados, por exemplo, com a criação de redes de assistência materno-infantil, de
creches, com o desenvolvimento de uma política de terceira idade (art.º 67.º, n.º2,
alínea b), CRP 1982), com estruturas de apoio à infância (art.º 69.º, CRP 1982) à ju-
ventude (art.º 70.º, CRP 1982), ou às pessoas portadoras de deficiência (art.º 71.º,
CRP 1982). Ou seja, deste ponto de vista, acentuou-se a importância concedida às
associações da sociedade civil no desempenho de funções sociais que, numa visão
mais social-democrata, caberiam ao estado. Ficou, pois, mais explícito que o estado
não teria a obrigação constitucional de prestar, ele próprio, serviços como creches
ou lares da terceira idade, por exemplo, à semelhança do dever que tinha de erguer
serviços públicos de saúde e de educação.
Apesar de algumas poucas e ligeiras alterações na redação — por exemplo,
aquando da revisão de 1989, a Constituição passou a dispor que era “reconhecido o
direito de constituição de instituições particulares de solidariedade social não lu-
crativas com vista à prossecução dos objetivos de segurança social” (art.º 63.º, n.º 3,
CRP 1989) referidos acima, e, a partir da revisão de 1997, passou a afirmar que o es-
tado apoiava a atividade destas instituições (art.º 63.º, n.º 5) —, estas não traduzi-
ram mudanças de conteúdo. Após sete revisões constitucionais, a proteção social
continua a ser garantida nos mesmos termos em que foi concebida na sua génese:
como um sistema de seguro social, válido para trabalhadores e para as suas famí-
lias, em momentos em que estes se encontrem involuntariamente afastados do
mercado de trabalho.
De forma idêntica, o artigo relativo ao sistema fiscal — apesar de, a partir de
1989, vir a sofrer alterações que podem permitir uma interpretação bem menos
igualitária do que aquela que a versão de 1976 havia instituído — continuava a
manter a ideia de que a função redistributiva da riqueza ocorria por via do esque-
ma tributário, pois estipulava: “O sistema fiscal visa a satisfação das necessidades
financeiras do estado e outras entidades públicas e uma repartição justa dos rendi-
mentos e da riqueza” (art.º 106.º, n.º 1, CRP 1989; art.º 103.º, n.º 1, CRP 1997).
Por tudo isto, é possível perceber que prestações sociais contributivas, como o
subsídio de desemprego, ou as pensões de reforma, de invalidez, de sobrevivência,
têm, no nosso ordenamento jurídico, uma proteção constitucional clara; é possível
até concluir que mesmo a efetivação de uma pensão mínima ou de invalidez, que
não se baseasse numa carreira contributiva, estaria constitucionalmente protegida,
dado que se afirma, de forma geral, a necessidade de proteger os cidadãos na “ve-
lhice”; mas é igualmente possível inferir que prestações sociais não contributivas
— como são hoje os casos do rendimento social de inserção ou do complemento so-
lidário para idosos — não gozam do mesmo nível de proteção constitucional. No
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1 Foi, aliás, este decreto que deu origem à lei que transformou o rendimento mínimo garantido
em rendimento social de inserção.
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princípio, permite ter uma interpretação mais extensiva dos deveres de proteção
social por parte do estado, pois permite-se ir mais longe do que a enunciação cons-
titucional dos direitos sociais, também é igualmente verdade que o mesmo acórdão
afirma que há uma “diversidade de meios possíveis” para garantir o “mínimo in-
dispensável” (idem) à existência. Ou seja, se o estado tem a obrigação de garantir
um mínimo, o poder político pode decidir qual o instrumento a que recorrerá para
isso, “em função das circunstâncias e dos seus critérios políticos próprios” (idem).
Esta decisão parece vir negar aquilo que afirmámos acima relativamente à
possibilidade de uma prestação como o RSI dificilmente poder ser considerada
passível de proteção constitucional, mas, paradoxalmente, reforça precisamente
essa ideia. Senão, vejamos: o TC acorda na ideia de que o estado deve assegurar a
todos os cidadãos o mínimo indispensável à sobrevivência, mas não considera que
essa garantia tenha que ser obrigatoriamente prestada por via de uma prestação
social, nomeadamente desta prestação social em concreto — sendo que o mesmo
entendimento dificilmente seria válido a respeito do subsídio de desemprego, da
pensão de reforma, ou outra, cuja discriminação constitucional é objetiva. Na ver-
dade, esta decisão não é tão clara que não nos permita pensar que um modelo de es-
tado social liberal estaria conforme a Constituição, ao ser capaz de garantir apenas
uma “rede de segurança” mínima a todos os cidadãos (não participantes do merca-
do de trabalho), mesmo que esta fosse prestada por outras vias (por exemplo, mais
caritativas), sem se confundir com um direito social de cidadania. Pelo contrário, fi-
camos sem respaldo absoluto sobre se seria constitucionalmente possível pôr fim
ao RSI, desde que o estado assegurasse um outro mecanismo garante da sobrevi-
vência. E esta interpretação só é possível precisamente porque o texto constitucio-
nal nunca afirma de forma taxativa ser obrigação de o estado garantir aos cidadãos
que não estejam inseridos no mercado de trabalho uma prestação pecuniária.
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C. Maturação/contenção:
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a principal reforma no sistema. Ainda que em termos práticos não se tenha repercuti-
do em alterações institucionais, esta decisão foi porventura a forma de financiar, junta-
mente com os excedentes da previdência existentes, a expansão da cobertura material
e pessoal do “regime não contributivo”.
Contudo, esta fase expansionista, com recurso a um modelo de financiamen-
to mais eficiente, a repartição (também designado por PAYG), cedo sofreu um re-
vés, fruto da necessidade de ajustamento orçamental. Logo no início dos anos 80,
na sequência da crise de 1978 e da intervenção financeira do FMI, ocorreu um pe-
ríodo de contenção da despesa na segurança social, com o aumento dos prazos de
garantia para as pensões de velhice e a reformulação dos regimes de proteção
social dos trabalhadores agrícolas. Por conseguinte, pode considerar-se que mes-
mo antes da primeira Lei de Bases da Segurança Social de 1984, já haviam sido in-
troduzidos vários cortes e restrições no acesso ao sistema de pensões, com o
objetivo de travar o crescimento do número de beneficiários, devido ao processo,
porventura demasiado flexível, de alargamento da cobertura dos esquemas de
proteção social (Carolo, 2015: 132-133).
Mais tarde, na década de 1990, iniciaram-se as medidas de contenção da des-
pesa nos sistemas de pensões (Chuliá e Asensio, 2007), destacando-se as seguintes
reformas:
Década de 1990
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Reforma de 2000
Reforma de 2002
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Reforma de 2007
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Maturação e convergência
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2006 2015
CSI CSI
1997 18.480 176.790
RMG
RSI
116.835
1985 295.668
Quadro 1 Número médio de anos de carreira contributiva dos novos pensionistas do regime geral
da segurança social — pensões de velhice
Ano 2001 2005 2010 2014 2020* 2030* 2040* 2050* 2060*
Número médio de
20,6 23,4 25,5 26,5 31 32,4 33,1 34,6 36,4
anos de contribuições
Fonte: IGFSS: Conta da Segurança Social 2002, Conta da Segurança Social 2014; Comissão Europeia: “The
2015 Ageing Report”*.
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90 Ana Rita Ferreira, Daniel Carolo, Mariana Trigo Pereira e Pedro Adão e Silva
50 6.000.0
40 5.000.0
anual da pensão média
30 4.000.0
(%)
20 3.000.0
10 2.000.0
0 1.000.0
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
-10 0.0
Taxa de variação anual da pensão média Taxa de inflação Pensão média anual de velhice (euros)
35
30
25
20
15
10
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009 2010 2011 2012 2013 2014
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100 6 7 12 13 11
90
80
70
60 70 74
69 67 72
% 50
40
30
5
20 4
10 8 11
9 10
10 6 4
9 7 4
5 5 4
0
1980 1990 2000 2010 2014
Familiares Doença e maternidade Desemprego e apoio ao emprego Pensões, suplementos e complementos Outras
Figura 4 Composição da despesa da segurança social com prestações sociais por principais agregados
Var
1995 2000 2005 2010 2014
1995-2014
Taxa de risco de pobreza antes 37,0 37,0 40,2 42,5 47,8 +10,8pp
de transferências sociais
Taxa de risco de pobreza após 21,0 20,0 18,5 18,0 19,5 -1,5pp
transferências sociais
Taxa de risco de pobreza entre os idosos 38,0 33,0 27,6 21,0 15,1 -22,9pp
(65 ou mais anos)
Índice de Gini 36,0 37,0 37,7 34,2 34,0 -2pp
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92 Ana Rita Ferreira, Daniel Carolo, Mariana Trigo Pereira e Pedro Adão e Silva
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010
Figura 5 Evolução do número de instituições particulares de solidariedade social sem fins lucrativos
Fonte: Joaquim (2015).
Pré-PARES Pós-PARES
33% ou mais
23,5% a 32,9%
11,8% a 23,4%
1% a 11,7%
0%
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Considerações finais
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Referências bibliográficas
SOCIOLOGIA, PROBLEMAS E PRÁTICAS, número especial, 2016, pp. 71-97. DOI: 10.7458/SPP2016NE10351
96 Ana Rita Ferreira, Daniel Carolo, Mariana Trigo Pereira e Pedro Adão e Silva
SOCIOLOGIA, PROBLEMAS E PRÁTICAS, número especial, 2016, pp. 71-97. DOI: 10.7458/SPP2016NE10351
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DA PROTEÇÃO SOCIAL 97
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