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Luiza de Marillac Moreira Camargos
Luiza de Marillac Moreira Camargos
Luiza de Marillac Moreira Camargos
Belo Horizonte, MG
UNIVERSIDADE FUMEC – FACE
2008
LUIZA DE MARILLAC MOREIRA CAMARGOS
Belo Horizonte, MG
UNIVERSIDADE FUMEC – FACE
2008
FICHA CATALOGRÁFICA
CDU: 658.152
Para Júlio, João Gabriel e Júlia.
O que mais falta não é a água, mas determinado padrão cultural que agregue ética e
melhore a eficiência do desempenho político dos governos, da sociedade em geral, das
empresas públicas e privadas, promotoras do desenvolvimento em geral e dos recursos
hídricos, em particular. É requisito básico uma rápida mudança de paradigma burocrático
ainda dominante para o modelo gerencial, não só para atuação política institucional, mas
também para engendrar novos valores – os quais se encontram em rápida transformação –
que ajudem os indivíduos e as organizações públicas e privadas a enfrentar as realidades
sociais, ambientais e de desenvolvimento sustentado dos nossos recursos hídricos.
(Aldo da Cunha Rebouças, Benedito Braga e José Galízia Tundisi)
Não há boa governança sem bom governo. E não há nenhum bom governo sem o
engajamento crítico da sociedade e da cidadania.
Governador Aécio Neves
(citado pelo Secretário de Estado José Carlos Carvalho no Relatório Final da Comissão
Especial sobre Governança Ambiental – Diário do legislativo de 01/09/2006).
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, a Deus pela força espiritual em todos os meus propósitos, e por mais
essa vitória.
Ao professor Dr. Daniel Jardim Pardini, meu orientador, pela paciência, pelos
ensinamentos. Não teria conseguido chegar aqui sem as suas orientações e a sua
determinação em deixar o trabalho cada vez melhor.
A FUMEC pela possibilidade do mestrado e por tudo que aprendi com meus
professores.
A todos os funcionários do IGAM por darem continuidade, dia após dia, à construção
do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
Aos membros de Comitês de Bacia Hidrográfica de Minas Gerais. Nosso árduo
trabalho vencerá e teremos uma sociedade mais cidadã, mais consciente de seus
direitos e deveres em relação ao bem coletivo água.
Aos meus companheiros da gestão de Norte a Sul do Brasil, tudo o que temos feito
vale a pena e terão muitos ainda, para continuar o nosso trabalho.
À minha mãe, ao meu pai (in memoriam) e a minha família, pela força em todos os
momentos de minha vida.
À Betânia, D. Dirce, Prof. Luiz Cláudio, Ângela e Leila, pelas revisões e ilustrações.
RESUMO
The objective of this dissertation was to present the perceptions of the stakeholders
involved in the implementation of water management public policies by the Water
Management Institute of Minas Gerais (IGAM). The theoretical foundation on which
this study was developed involved three concepts: the governance theory, the
stakeholder theory and the collective action theory. The integration of these three
theoretical pillars allowed a better understanding of the issue, enabling the inference
upon relevant aspects concerning the appropriate governance structure for
stakeholders. Depending on the strategic attribute of the water resources
management, the state authorized to coordinate and interfere, when necessary, on
behalf of the interests which are relevant for the various parties involved, seeking to
protect and conserve water as a collective good. The study was carried out
considering four basic dimensions of public governance defined by the OECD (2005),
along with the governmental actions to achieve them: 1) legal and regulatory
structure of water resources management, 2) state shares, where the state is the
owner of the collective good, 3) interaction mechanisms with stakeholders,
transparency and information disclosure, 4) roles and responsibilities of the Councils.
To examine the stakeholders’ perceptions two methodological instruments were
used. First, a panel of experts engaged in management bodies from Minas Gerais
and other states was consulted, all of whom answered questionnaires concerning the
necessary dimensions and mechanisms of public governance for effective
government action. Later, we coordinated a focus group with the stakeholder
representatives involved in water management practices. The results indicate the
need to adapt legislation in terms of: the supply of semi-arid regions, the integration
of State and Union watershed public policies, and the harmonization between
environment and water resources laws. Also relating to the dimension of the legal
and regulatory structure, further information disclosure related to legislation itself and
to granting procedures for the rights of water use are demanded, as well as penalty
impositions in the cases of its misuse. Regarding the State’s actions as owner of the
collective good, if by one hand prevails criticism upon the operational capacity of the
managing body, on the other it is possible to notice a good integration between the
legislative and executive powers concerning the discussions on water resources
management. The conflicts appear more clearly in the interaction between the State
and other stakeholders involved in water management. These are discussions where
the environmentalists question the utilitarian performance of the productive sector;
the private initiative questions the technical ignorance of members from Watershed
Committees; and the Committee representatives question the demanding of a
democratic form for these decision-making bodies. Regarding the Councils’ role,
these questionings related to the choice of stakeholder representatives in the
management of water resources, which requires further discussion concerning the
representativeness criteria.
1 INTRODUÇÃO ..........................................................................................................16
3 OBJETIVOS ..............................................................................................................22
4 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA................................................................................23
5 METODOLOGIA........................................................................................................51
informações...............................................................................................................84
7 CONCLUSÃO..........................................................................................................102
REFERÊNCIAS ...........................................................................................................109
1 INTRODUÇÃO
Diante desse cenário, uma das áreas que tem despertado grande interesse no meio
acadêmico é a gestão de recursos naturais1. Enquanto algumas pesquisas buscam a
implementação de políticas públicas relativas à gestão das águas (HAASE e
CAMARGOS, 2001; FRANK, 2002 e PEREIRA e JOHNSON, 2003), outras abordam
a questão da participação social na gestão de recursos hídricos (ABERS e KECK,
2002; GARJULLI, 2001; LEMOS e OLIVEIRA, 2003; VIEGA, 2007; GUTIÉRREZ,
2006; NOGUEIRA, 2002; DINO, 2003) e os desafios para o fortalecimento dos
Comitês de Bacia Hidrográfica - CBH (ROCHA, 2003), JACOBI (2007), CUNHA
(2004). Ainda em termos das investigações no setor público, Cardoso (2003), Jacobi
(2007) e Soares (2005) enfatizam, em seus estudos, os desafios da inovação nas
políticas públicas voltadas para a descentralização na gestão dos recursos hídricos.
1
A gestão social e ambiental ganhou destaque como área de estudo no Encontro da Associação Nacional de
Pós-Graduação e Pesquisa em Administração (EnANPAD) a partir de 2003
17
Três pilares teóricos são propostos neste trabalho: a teoria da governança, a teoria
dos stakeholders e a teoria da ação coletiva. Por meio do estudo das teorias de
governança é possível compreender seus objetivos, seus princípios e os
mecanismos que possibilitem um maior envolvimento dos stakeholders na
administração. A teoria dos stakeholders auxilia o entendimento de como promover
ações que permitam a efetiva participação dos interessados na administração do
recurso natural. Já a teoria da ação coletiva refere-se às possibilidades de jogos de
interação social e aos desafios de como coordenar as ações individuais de forma a
produzir melhores resultados coletivos.
participativos dos atores envolvidos na gestão das águas. Por parte do Estado, os
interesses podem assumir um caráter coercitivo (ORENSTEIN, 1998).
Uma das possíveis contribuições deste estudo diz respeito à utilização do tripé
teórico: governança, stakeholders e ação coletiva como instrumentos para a
compreensão e mesmo intervenção/ação na gestão de recursos hídricos. Vale
destacar também que a gestão dos recursos hídricos hoje é tema de interesse de
organizações internacionais, bem como dos Estados brasileiros. As reflexões desta
pesquisa poderão contribuir ainda para indicar possíveis caminhos a serem trilhados
pelos gestores de recursos hídricos, em especial, nas relações com as partes
envolvidas. Espera-se também, a partir da proposta de análise envolvendo as teorias
da governança, stakeholders e ação coletiva, contribuir para o debate sobre a
estrutura de governança para a gestão das águas. O próximo tópico trata dos
objetivos da pesquisa.
22
3 OBJETIVOS
4 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Cardoso (2003) afirma que o acesso à água de boa qualidade será a questão crucial
a ser resolvida nas próximas décadas no sentido de assegurar a sobrevivência
humana. Esse discurso praticamente hegemônico tem dominado os meios de
comunicações de massa, o ambiente acadêmico e a política internacional. Em
consonância com esse prognóstico, uma política de recursos hídricos vem sendo
consolidada no Brasil nos últimos anos, tendo como marco a promulgação da Lei
Federal nº 9.433/97. Essa legislação tem como pressuposto a descentralização da
gestão das águas por meio da formação de Comitês de Bacia. Tais Comitês são
formados por representantes do poder público, da sociedade civil (entidades
legalmente constituídas cuja atuação seja relacionada aos recursos hídricos -
entidades ambientalistas, associações, instituições de ensino, sindicatos de
trabalhadores rurais, dentre outras) e dos usuários da água (organizações que
24
− A água deve ser reconhecida como bem público, finito e vulnerável, dotado de
valor econômico.
− A água deve ser assegurada para os seus usos múltiplos.
− A água é prioritária para o consumo humano e dessedentação de animais.
− A bacia hidrográfica será adotada como unidade territorial de planejamento e
gestão.
− A gestão deve ser realizada de forma descentralizada e participativa.
Mesmo após uma década da promulgação da Lei Nacional das Águas, Lei nº
9.433/97, são poucos, ainda, os sistemas de gestão operacionalizados em sua
plenitude. Os que se encontram em operação são os das bacias hidrográficas do rio
Paraíba do Sul e dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí. Conforme Johnsson e
Moreira (2003), alguns estados pioneiros (Ceará, São Paulo, Minas Gerais) na
aprovação das leis das águas avançaram na regulamentação e implementação
dessas leis. No entanto, os ritmos de implantação dos novos sistemas de gestão são
fortemente diferenciados no cenário nacional. De modo geral, são bastante lentos e
descontínuos, especialmente, no âmbito dos estados da federação.
Para Santos et al. (2005), esse processo tem forte cunho educacional, ou seja, de
educação para o exercício da cidadania e da participação política. O autor comenta
também que a existência de espaços públicos robustos, autônomos e operantes
abre a possibilidade para que a opinião pública possa ser institucionalizada,
incorporando-se as normas e estatutos do próprio Estado.
Para uma participação mais efetiva das comunidades locais, Camargos e Cardoso
(2004) enfatizam ser fundamental a mobilização social, o entendimento da
importância da representação dos Comitês e a estruturação de arranjos cooperativos
entre os municípios da área de abrangência das bacias hidrográficas, como forma de
fortalecer os próprios Comitês. As autoras afirmam que a implementação da gestão
de recursos hídricos é um processo complexo que requer lideranças fortes e
democráticas tanto no âmbito dos Comitês, como no âmbito do Estado.
2
Cartilha de Governança da CVM, 2002: p.1.
30
canalizam recursos para o Estado, capitalizando-o para que possa produzir bens e
serviços de interesse público. A expectativa é que os administradores públicos
cuidem da eficaz alocação desses recursos e garantam o retorno dos tributos pagos,
em dividendos sociais gerados por bens e serviços de interesse coletivo (ANDRADE
e ROSSETI, 2006). Assim, cabem aos agentes públicos e servidores do Estado a
formulação e implementação de políticas públicas que representem as expectativas
da sociedade civil e do mercado no setor de prestação de serviços diretos ao público
(ARAÚJO, 2002).
Ainda sob a ótica da ciência política, Jann (2006) afirma que governança pública se
traduz em mudanças na gestão. Seria uma tendência para se recorrer cada vez mais
à autogestão nos campos social, econômico e político. O autor propõe um modelo
que substitui as formas de gestão fundamentadas no "poder” e no “dinheiro" por um
sistema que englobe a negociação, a comunicação e a confiança. A governança é
um mecanismo de fortalecimento das relações entre governo e comunidades locais
motivada por processos de cooperação, que envolve o conjunto de atores públicos,
comunitários e privados. Na viabilização desse formato de gestão é essencial a
estruturação de modernas formas de transferência de serviços para grupos privados
e comunitários (JANN, 2006).
Dentro dessa mesma corrente conceitual, Löffer (2003) entende governança pública
como uma nova geração de reformas administrativas do Estado, que têm como
objeto a ação conjunta, levada à efeito de forma eficaz, transparente e
32
Para Slomsk (2008), a governança pública não é somente uma questão de aumento
de efetividade e eficiência, mas também de guardar a legalidade e legitimidade.
Esse autor complementa que é possível indicar padrões de valor na governança
pública: o governo é destinado a ser apoio e propositor e tem como princípios
centrais a justiça social, a equidade, a legitimidade e o próprio cumprimento do
dever. Esse mesmo autor também esclarece que a governança pública abrange
significativas atividades envolvendo a direção de redes complexas em setores
políticos da sociedade.
Heidemann (2006), três fases podem ser identificadas no debate sobre a trajetória
do Estado convencional para um novo modelo de Estado. A primeira fase refere-se à
transformação do Estado tradicional de prestador do serviço, aquele que
simplesmente gera o bem público, para o Estado que presta e garante a qualidade
do bem público. A segunda etapa de mudança diz respeito à passagem daquele
Estado ativo, provedor solitário do bem público, para o Estado ativador, que aciona e
coordena outros atores em uma produção conjunta. A terceira fase refere-se à
transição do Estado dirigente ou gestor para o Estado cooperativo, que produz o
bem público em parceria com outros atores.
Mesmo com essas restrições, Pereira (2003) acredita que o Estado brasileiro tem
conseguido priorizar condições sistêmicas e institucionais para o exercício da gestão
de recursos hídricos. A autora defende que o arcabouço institucional existente no
país propicia boas condições para a governabilidade dos recursos hídricos no Brasil.
A consolidação da governança ambiental vem ocorrendo por meio da gestão
descentralizada e da participação da sociedade civil (MAZZINI, 2006). A gestão
compartilhada dos recursos hídricos requer compatibilizar conflitos de interesses
entre os atores sociais estratégicos e suas demandas. Necessita ainda criar
ambientes institucionais adequados à solução de embates e à superação de lacunas
existentes no âmbito da legislação dos recursos hídricos (PEREIRA, 2003).
Slomsk (2008) aponta mecanismos para a efetiva governança pública, tais como:
criação e implementação do Conselho de Administração e foco na eficiência
evidenciando a demonstração de execução orçamentária. A governança na gestão
pública considera aspectos relacionados à liderança, integridade, compromisso,
3
Federação Internacional de Contadores
40
Adotando esse mesmo posicionamento, Barret (2005) afirma que os princípios a que
as entidades do setor público devem aderir para alcançar as melhores práticas de
governança são: liderança, integridade e compromisso, complementando que esses
três aspectos são relativos a qualidades pessoais. Além disso, indica também a
responsabilidade em prestar contas e a integração e transparência como produto de
estratégias, sistemas, políticas e processos.
Estes mesmos autores destacam a tipologia proposta por Mitchel et. al (1997), que
considera três dimensões para identificar e categorizar os stakeholders: poder,
legitimidade e urgência. O poder se justifica pelas variáveis definidoras dos recursos
coercitivos (força física e armas), utilitários (tecnologia, dinheiro, conhecimento,
logística e matérias-prima) e simbólicos (prestígio, estima e carinho). A legitimidade
é expressa pelo desejo das ações, e a urgência é manifestada em razão das
pressões do tempo e do criticismo das demandas do ator.
Salientando o papel central dos conselhos, Santos et al. (2005) acrescentam que na
democracia é pressuposto elementar a legitimação e o consenso e as decisões
políticas necessitam ter o conhecimento da sociedade, para que ela possa debater e
deliberar sobre temas de interesse público. Os autores esclarecem que em termos
históricos, a democracia brasileira pode ser considerada um processo recente e na
modernidade se encontra diante do desafio de tornar viável o projeto de nação
democrática.
Os autores também esclarecem que eles têm sido apontados como células de
reinvenção política capazes de fiscalizar o poder público, de torná-lo permeável às
demandas sociais e de promover o aprendizado participativo. Por outro lado,
aspectos como a hegemonia estatal, a passividade deliberativa e a insuficiência de
recursos operam para a natureza cartorial de seus processos. Nesses casos, as
prioridades se invertem: o papel burocrático dos conselhos ganha relevo e eles se
tornam instrumentos que referendam as decisões das secretarias de governo no
sentido de assegurar o repasse de recursos.
Sobre a avaliação dos conselhos Andrade e Rossetti (2006) definem que a primeira
questão a avaliar é o grau com que o Conselho cumpre suas competências
estabelecidas em Lei e responsabilidades pré-definidas nos regimentos internos. A
segunda questão a avaliar está relacionada aos conselheiros no que diz respeito a
tríade – integridade, competência e envolvimento construtivo. Os autores destacam
também que para produzir bons resultados, o corpo de conselheiros é um input
importante do processo de governança, mas não é o único. Os autores asseveram
que devem ser considerados também o acesso a dados e informações, os apoios
internos disponibilizados para o colegiado, o poder que lhe é conferido e os
incentivos que alavancam esforços e atuações mais eficazes, além da qualidade dos
procedimentos que regulam o seu funcionamento.
No item seguinte, a proposta é entender, por meio da teoria da ação coletiva, o que
leva os grupos de interesse a se mobilizarem.
47
A identidade coletiva é uma pré-condição para a ação coletiva ocorrer. Abers (2007)
entende que a identidade coletiva é o reconhecimento da capacidade de agir
coletivamente, por meio de ações de indivíduos que pertencem a um grupo. Da
mesma forma, Ximenes (2006) afirma que quanto maior a capacidade das pessoas
se associarem em torno de interesses comuns, melhores são as oportunidades de
se promoverem empreendimentos coletivos. Na busca de uma ação conjunta é
natural a existência de conflitos individuais entre os grupos de interesse.
Os atores sociais entram em conflito por meio de jogos que mesclam momentos de
embate e de cooperação, denominados jogos “coopetitivos”. Assim, tanto a empresa
48
Simonsen (1997) esclarece que o jogo passou a ser uma espécie de metáfora
científica para explicar situações de interações entre indivíduos em que os
resultados das decisões dependem fundamentalmente de outros indivíduos
envolvidos na mesma situação. Afirma, ainda, que a teoria dos jogos é uma
abordagem teórica interdisciplinar para o estudo do comportamento humano racional
em situações de interdependência estratégica. Dentro dessa perspectiva
comportamental, a teoria de ação coletiva é utilizada também para discutir o
comportamento típico de um indivíduo utilitarista, isto é, aquele que age segundo
seu próprio interesse, buscando sempre maximizar o benefício pessoal dentro de
associações organizadas (MOYA, 2000). A não ser que o número de indivíduos seja
pequeno, ou que haja coerção, ou algum outro mecanismo que faça os indivíduos
agirem para o interesse comum, indivíduos racionais e egoístas não alcançarão seus
interesses comuns ou do grupo.
Jacobi e Barbi (2007) defendem que o capital social é a argamassa que mantém as
instituições coesas e as vincula ao cidadão visando à produção do bem comum. De
acordo com Fukuyama (1999), o capital social é importante no funcionamento das
economias modernas, sendo uma condição sine qua non para a democracia liberal
estável. O autor afirma que capital social é uma norma informal momentânea que
promove a cooperação entre dois ou mais indivíduos. Essas normas devem levar à
cooperação em grupos que devem estar relacionadas às virtudes tradicionais como
honestidade, a manutenção dos compromissos, o desempenho confiável dos
deveres e as semelhanças.
Para Fukuyama (1999), todos os grupos que incorporam o capital social possuem
certo raio de confiança, ou seja, o círculo de pessoas entre as quais as normas
funcionam. Se o capital social de um grupo produz externalidades positivas, o raio
de confiança pode ser maior do que o pertencimento ao próprio grupo. Também é
possível que o raio da confiança seja menor do que a liderança do grupo, assim
como nas organizações que perseguem normas apenas entre as lideranças do
grupo ou dos seus funcionários.
5 METODOLOGIA
De acordo com Santos (2006), a técnica de grupo de foco teve origem nos Estados
Unidos, na década de 1940, mas foi a partir da década de 1960 que passou a ser
comumente utilizada em pesquisas de marketing. A partir de 1970, passou a ser
amplamente aplicada em diversas áreas de conhecimento, tanto por empresas,
quanto por entidades sem fins lucrativos e setores do governo.
reconduzir ao assunto e deve estar atento para que nenhum dos participantes lidere
o grupo. O observador deve ficar responsável pelas anotações das opiniões dos
participantes e precisa contar com boa capacidade de audição e de concentração.
Os grupos devem ser constituídos perfazendo um total de seis a doze membros, que
se reúnem por meio de um encontro que tem a duração média de uma e meia a
duas horas. Esse autor afirma que a função do grupo de foco não é debater sobre os
problemas, nem resolvê-los e tampouco tomar decisões. A função fundamental do
grupo de foco é a própria entrevista em si.
Representantes de stakeholders
Representante de ONG 1
Pesquisador
Representante de poder público estadual 1
Representante de poder público estadual 2
Representante de ONG 2
Representante de poder público municipal
Representante da ONG 3
Representante da ONG 4
Representante de empresa
Representante de indústria
O IGAM tem por missão assegurar a qualidade e quantidade das águas do Estado
de Minas Gerais. É remanescente do Departamento de Águas e Energia de Minas
Gerais (DAE), extinto em 1983, tendo em vista a criação da Companhia Energética
61
O GRÁF. 1 constata esta afirmativa, já que 67% dos especialistas concordam e 17%
dos especialistas concordam totalmente, que a Lei é clara em seu conteúdo.
Legislação de
0%
recursos hídricos 0%
17% 17% 33% 17% 17%
clara em seu
0%
conteúdo
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
Nas regiões onde não tem água, no semi-árido, ou tem pouca água, onde
há escassez, como a região do semi-árido mineiro ou do semi-árido
brasileiro, a legislação de recursos hídricos, tanto a política nacional quanto
a política estadual são muito falhas, fracas, não atentas para esse detalhe
(Pesquisador).
A ausência de uma legislação específica para regiões semi-áridas pode ser uma das
causas que permeiam a imposição de políticas públicas, no sentido de tentar
solucionar o abastecimento de água dessas localidades. Os embates recentes em
torno da transposição do rio São Francisco ilustram essa constatação. No caso em
questão, em função da legislação brasileira não prever meios que possibilitem o
abastecimento das regiões desprovidas de água, ações isoladas do governo federal
têm gerado grande resistência das comunidades afetadas pela mencionada
transposição.
Outro ponto é o fato de ser também uma gestão, conforme a lei prevê,
descentralizada e participativa, pois dá oportunidade para que todos
participem. É uma forma de se fazer a gestão local é trazer, levar o
problema para onde ele ocorre, e não ficar centralizado (Representante de
poder público estadual).
A integração municipal na bacia é a grande jogada, mas tem que ver como
fazer isso. Essa é a solução, porque hoje em dia o foco é muito
municipalista. Por exemplo, o município faz alguma coisa de recursos
hídricos, faz plano municipal de recursos hídricos, plano municipal de
saneamento, mas ele faz focado, ele não tem integração com a bacia.
Muitas vezes a gente, inclusive, vê choque de planos diretores de recursos
hídricos de bacia hidrográfica com o município (Representante de poder
público municipal).
4
Disponível em: <http://www.igam.mg.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=89&Itemid=146>.
Acesso em 13 jul. 2008.
68
Por outro lado, essa análise também reforça o que foi manifestado no painel de
especialistas quanto a outros questionamentos associados às dificuldades de
gerenciamento impostas pela legislação. No nível das diretrizes de políticas públicas,
não prevalece uma integração entre as três esferas de planejamento (bacia
hidrográfica, Estado e União). Isso pode ser decorrente da ausência de clareza
quanto à harmonização das competências previstas na legislação estadual e federal,
havendo necessidade de maior entendimento sobre a integração da gestão em rios
de domínio da União e em rios de domínio do Estado. Vale destacar que a
Constituição Federal, de 1988, estabeleceu apenas dois domínios para os corpos de
água no Brasil – o domínio da União e o domínio dos Estados para as águas
superficiais ou subterrâneas (MMA, 2001). Portanto, a Lei não contempla o papel a
ser exercido pelos municípios na gestão das águas.
[...] o ponto que ficou fraco é o seguinte: a lei não prevê ou não demonstra
fontes de recursos ou como vamos fazer a coisa andar, sair da inércia. Eu
monto o comitê; montado o comitê, tenho três obrigações básicas e a
primeira é o plano da bacia, depois o cadastramento, mas não fala e não
temos como tirar esses recursos desse negócio. E aí fica mendigando
recursos nos órgãos ambientais para fazer o comitê. Por isso o comitê não
deslancha, fica preso nesse processo (Representante da Indústria).
70
Dentro desse aspecto, outro fato que também acho um pouco prejudicial é
que nós temos carência de representatividade na área da sociedade civil
organizada ou não, e aquela representatividade que existe não tem uma
estruturação que permite a eficiência dessa representação perante as
estruturas, tanto governamentais quanto do setor produtivo. Então isso traz
um desequilíbrio na efetivação da política (Representante de ONG 1).
Eu acho que esse é um grande gargalo nesse processo todo, e que vai,
inclusive, dificultar todo esse processo de governança. O comitê, aquela
bacia, não pode iniciar a cobrança se não tiver a sua agência respectiva ou
entidade equiparada. Por sua vez a entidade equiparada ou agência só
pode existir se tiver viabilidade econômica. E o que se chama viabilidade
econômica são aqueles 7,5% da receita. Isso faz com que Minas Gerais
tenha apenas três comitês que são viáveis, dos 37. Isso então gera uma
dificuldade muito grande: vai ter que ter uma segunda consertação (sic)
institucional para agrupar comitês, e isso é uma situação que está sendo
conversada. Mas de qualquer forma esse procedimento das agências ainda
72
O GRÁF. 2 mostra que 67% dos especialistas discordam e 17% desses, discordam
totalmente, que as penalidades atendem aos objetivos do uso consciente. Apenas
17% dos especialistas concordam totalmente com essa afirmativa.
As penalidades
em lei atendem
aos objetivos do
17% 67% 17%
uso consciente
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
Uma das principais argumentações dos especialistas diz respeito às diferenças entre
as penalidades impostas pela gestão ambiental e a gestão de recursos hídricos.
Enquanto a primeira enfatiza a conotação de comando e controle, a segunda foca na
conotação de negociação. A rigidez penal prevista na legislação ambiental, seja no
não cumprimento das condicionantes do licenciamento ambiental, seja nas próprias
penas impostas e nas infrações cometidas contra a fauna brasileira, contrapõe-se à
ausência de penalidades mais severas nos casos do mau uso da água. Além disso,
conforme relatado por um dos especialistas, ainda impera uma falta de harmonia dos
procedimentos e critérios legais no nível federal e no estadual. A penalidade, por si
só, não motiva o uso consciente da água, havendo assim uma demanda por
políticas educativas de orientação e explicação dos efeitos das infrações cometidas.
73
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
O IGAM está sempre sendo retomado, o IGAM não consegue continuar, ele
está sempre sendo retomado e refeito. Eu acho que esses problemas são
claros, são problemas culturais que se refletem nas instituições de Minas
Gerais. Temos hoje, e essa é a grande questão, essa confusão de que a
água é um fator ambiental. A água não é um fator ambiental, é um fator
estratégico. É igual energia, faltou água, faltou energia, faltou tudo. Acho
que o IGAM tem esse problema por uma questão cultural, uma questão
institucional. O problema do avanço do IGAM é uma questão cultural
(Representante de empresa).
O fato do IGAM não contar ainda com o devido reconhecimento de suas atribuições
contribui para dificultar a compreensão dos stakeholders sobre suas
responsabilidades. A garantia de informações aos stakeholders, um dos
75
Creio que essa observação de o IGAM estar sendo sempre retomado e não
ter aquela continuidade é bem isso mesmo, porque o órgão sempre teve
uma forma muito fechada. Concordo também que parece que agora pelo
menos está havendo uma boa vontade de interagir mais com a sociedade.
Acho que é fundamental a interação com as universidades, é absurdo não
ter esse envolvimento, por exemplo, de teses de mestrado e doutorado
(Representante de ONG 2).
Ampla 0%
informação sobre
os processos de 17% 17% 33% 17% 17%
outorga aos 0%
stakeholders 0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
O GRÁF. 5 revela que a maioria dos especialistas (83%) concorda que há garantia
de defesa quando da não concessão de outorga e somente 17% discordam dessa
afirmativa.
Quando da não 0%
0% 0%
concessão da 0%
outorga de 17% 50% 33%
direito de uso
aos stakeholders 0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
O GRÁF. 6 mostra que 50% dos especialistas concordam que o órgão gestor tem
acesso aos financiamentos em geral.
79
O órgão gestor 0% 0%
tem acesso
competitivo a 17% 17% 33% 17% 17%
finaciamentos
estatais e outros 0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
Plano, o que não foi priorizado pelo órgão gestor, tendo em vista outras prioridades
das administrações posteriores (IGAM, 2006).
O GRÁF. 8 revela que 33% dos especialistas discordam totalmente que o Estado
permite a autonomia do órgão gestor e 17% discordam. Portanto, há uma tendência
de discordância de 50% e de 50% de concordância dessa afirmativa.
0% 0% 0%
Permite automia 0% 0%
ao gestor para
implentar a 33% 17% 50%
política de recurso
hidríco
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2
3 4 Concordo
5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
Alguns especialistas opinaram que o órgão gestor assegura direitos iguais aos seus
stakeholders, no entanto, prevalece a correlação de forças em função de pressões
políticas, e algumas partes interessadas acabam sendo privilegiadas. Ademais, as
dificuldades de acessibilidade às informações e participação nas reuniões não
propiciam a socialização desses direitos. Conforme o GRÁF. 11 há uma tendência
de discordância de 50% dos especialistas quanto ao órgão gestor assegurar direitos
iguais aos seus stakeholders e 33% concordam com a afirmativa.
85
É a segurada direitos
É assegurado
direitos iguais às 17% 33% 33% 17%
partes interessa-
das na gestão de
recursos hídricos
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
No grupo de foco verificou-se que, de modo geral, a interação do órgão gestor com
seus stakeholders necessita avançar, percebendo-se inclusive que há consenso de
que o IGAM deve se pautar cada vez mais, pela sensibilização e negociação com
seus stakeholders. A equidade no tratamento dos stakeholders é questionada por
alguns de seus representantes,
Na parte do Estado com seus interessados, eu acho que tem umas coisas
que não funcionam. Quando é priorizado algo no Estado, como a Linha
Verde, isso tem uma dinâmica, uma velocidade que realiza; e tem outras
que parecem que são levadas em banho-maria. Não posso dizer aqui com
muita propriedade, mas às vezes é uma questão de priorização mesmo, e
isso acaba refletindo nos outros, nos interessados, nos stakeholderes
(Representante de poder público municipal).
A relação com os stakeholders pode ser agravada pelos próprios embates entre os
seus representantes. O já citado preconceito sobre a atuação do setor produtivo
percebido pelo representante da indústria, os conflitos eminentes proporcionados
pela postura crítica dos representantes das ONGs em relação às indústrias usuárias
da água e os questionamentos das organizações sobre os caminhos trilhados nos
Comitês de Bacia para a outorga, constituem-se exemplos da conturbada interação
das partes interessadas.
Eu acho que falta preparo de todos para poder fazer a máquina funcionar,
inclusive o órgão público. Então temos processo de treinamento para a
sociedade civil, a empresa muitas vezes precisa entrar. Ela tem mais
capacidade operacional, talvez, de ter técnicos, mas acho que isso não
exclui o processo. Então para que leis, para que comitê, para que abrir
vagas para a sociedade civil? Para assistir? Então a gente tem que ver o
processo de avançar, e eu concordo que muitas pessoas que estão
participando de comitês, não sejam técnicos, mas alguma coisa os outros
aprendem com elas nesse parlamento. Com certeza! (Representante de
poder público municipal).
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
A comunicação entre
os órgãos e os
stakeholders tem uma
política efetiva.
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
As
0% 0% 0% 0%
responsabilidades
pela gestão das
águas e o mandato 17% 17% 33% 33%
dos conselhos são
claramente bem
definidos.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
Silva et al (2005) pontuam que uma das dificuldades encontradas nos Sistemas de
Gestão de Recursos Hídricos brasileiros é o exercício de representatividade e
recomendam especialmente, o fortalecimento da capacidade de cooperação entre
as estruturas sociais, promovendo assim o capital social e a preparação dos
membros dos Comitês para a participação qualificada.
A composição dos 0% 0% 0%
conselhos é
representativo em 17% 17% 17% 33% 17%
relação as partes
interessadas
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
O GRÁF. 19 demonstra essa afirmativa, pois 50% dos especialistas concordam com
a afirmativa e 50% discordam.
Os conselhos 0%
0% 0% 0% 0%
influenciam na
politíca e
50% 33% 17%
estabelecem
indicadores de
desempenho
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
0% 0%
As decisões dos 0% 0%
conselhos são
17% 17% 33% 33%
executadas pelo
órgão gestor
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
A gente percebe que sobre muitas coisas que são exigidas às vezes não
têm uma reflexão, a pessoa (o conselheiro) não ponderou e não pensou na
exeqüibilidade, se aquilo é exeqüível ou não. Eu acho também que, na
questão do comprometimento, não basta você ser envolvido com a questão,
tem que ser comprometido (Representante do Poder Público Estadual 2).
É assegurado 0%0% 0%
0%0%
sistema de 0%
remuneração aos 67% 33%
membros dos
conselhos
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
Eu trago essa reflexão também para o âmbito dos comitês. Aliás, todo
conselheiro que está ali já é remunerado. A instituição é que tem que ser
profissionalizada. Ele (o representante da instituição) está lá representando
interesse do segmento, é uma atividade de civismo. Acho que incorpora à
proposta um trabalho de militância mesmo, de você ter um imaginário.
Agora eu vou te pagar para fazer isso? Ai esculhambou tudo
(Representante de ONG 2).
A gente não pode de forma alguma confundir conselho com comitê. Eu falei
da profissionalização dos conselhos. Se você ver o que o conselheiro tem
que fazer, membro de comitê não é conselheiro, membro de comitê é
membro de comitê. A gente não pode misturar, eu defendo a
profissionalização dos conselhos; dos comitês, jamais. O comitê é aquele
cara que está ali para defender o espaço deles, na bacia. Agora,
conselheiro é outra coisa. Vai ao conselho de administração de empresas, é
outra coisa. A gente tem que deixar isso claro. A gente ouve isso o tempo
todo, é totalmente diferente, não se pode misturar; são colegiados, mas são
colegiados totalmente diferentes (Representante de empresa).
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1 Discordo totalmente 2 3
4 Concordo 5 6
7 Concordo totalmente Não Respondeu
7 CONCLUSÃO
A maior parte dos representantes dos stakeholders manifesta uma questão ambígua,
ao ressaltarem a novidade e importância da legislação de recursos hídricos ao
considerar a bacia hidrográfica como unidade de planejamento, no entanto, ao
mesmo tempo, discorda de o município não ter sido privilegiado nessa mesma
legislação. O desafio é buscar estratégias e mecanismos para um processo de
incorporação dos municípios, objetivando construir a referência de bacia hidrográfica
e sua identidade social.
103
Uma das questões levantadas junto aos depoentes refere-se à falta de integração
entre os Planos Diretores dos municípios e o Plano Diretor de Recursos Hídricos
aprovado pelo Comitê com acompanhamento técnico do IGAM, pois acabam
comprometendo o planejamento e as ações nas bacias hidrográficas. Aqui se
manifesta a presença do conflito na busca de uma ação conjunta, fundamento
básico da teoria da ação coletiva (ABERS, 2007). Por mais que os representantes
dos poderes públicos estadual e municipal reconheçam a necessidade de integração
dos Planos Diretores as justificativas recaem sobre a atuação do outro poder. O
mesmo pode-se dizer da desarmonia existente entre as políticas públicas da bacia
hidrográfica, do Estado e da União e da necessidade de maior integração entre as
legislações que tratam do meio ambiente e dos recursos hídricos. Assim, evidencia-
se também a importância de se fomentar a convergência de políticas setoriais, para
maximizar a implementação dos Planos de Bacia.
Muito das dificuldades encontradas pelo IGAM, no sentido de promover uma gestão
voltada para os stakeholders, advém do pouco tempo de existência do órgão gestor,
o que demanda ainda de um amadurecimento da estrutura necessária ao
atendimento, quanto a informações e suporte técnico, às partes interessadas. Isso
acaba refletindo na operacionalização de uma das principais funções do órgão de
conceder a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos. O fortalecimento
institucional do IGAM há de ser aperfeiçoado na direção da qualificação e da
ampliação do seu corpo técnico para a prática da governança dos recursos hídricos.
104
Inferiu-se que a visão dos entrevistados teve caráter imediatista, pelo próprio perfil
dos entrevistados.
REFERÊNCIAS
EVANS, P. O estado como problema e como solução. São Paulo: Lua Nova,
1993. 100 p.
FRANK, Beate. Cobrança pelo uso da água. In: REUNIÃO DO FÓRUM NACIONAL
DE COMITÊS DE BACIA, 4. 2002, Camboriú, SC. Anais... Camboriú, 2002.
JOHNSSON, Rosa Maria F. O pacto em torno da cobrança pelo uso da água bruta
na bacia do rio Paraíba do Sul. In: SIMPÓSIO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RECURSOS HÍDRICOS, 17., 2003, Curitiba, PR. Anais… Curitiba, 2003.
MINAS GERAIS. Lei nº. 13.199 de 29 de janeiro de 1999. Dispõe sobre a Política
Estadual de Recursos Hídricos. Belo Horizonte: 1999. 20 p.
MOYA, Maurício Assumpção. Dicionário político. São Paulo: Editora da USP, 2000.
NADLER, David A. Building better boards. Harvard Business Review. Boston, MA,
v. 82, n. 5, may/2004.
APÊNDICES
UNIVERSIDADE FUMEC
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: ESTRATÉGIA
Conforme contato telefônico, estou encaminhando anexo, um breve questionário relativo ao Painel de
Especialistas, previsto na metodologia de minha dissertação de mestrado intitulada – “Governança de
Recursos Hídricos: um estudo das percepções dos stakeholders sobre a gestão das águas do Estado
de Minas Gerais”.
Stakeholders aqui é definido como todas as pessoas ou grupos que têm ou reivindicam propriedade,
direito ou interesse em uma corporação e em suas atividades passadas, presentes e futuras. Nesse
universo estão os acionistas, empregados, fornecedores, clientes, governos e elementos da
comunidade, com representação nos conselhos e órgãos deliberativos mais importantes da
organização (CLARKSON, 1995).
O principal objetivo deste painel é identificar junto a especialistas opiniões referentes à importância de
determinados mecanismos de governança de recursos hídricos, bem como a utilização desses
mecanismos na gestão das águas.
Ficha do Especialista
Nome (opcional)
Instituição
Cargo
Tempo de trabalho na instituição
( ) Graduação
( ) Pós-Graduação
Formação Educacional:
( ) Mestrado
( ) Doutorado
Por favor, responda as questões colocando um X na resposta que mais expresse a sua opinião na
coluna correspondente. As afirmativas que se seguem dizem respeito à utilização ou não das
dimensões de governança na gestão de recursos hídricos. Para dar a sua opinião, utilize a seguinte
escala de 1 a 7, em seguida faça seus comentários.
1 2 3 4 5 6 7
Discordo Concordo
Concordo
totalmente totalmente
122
DIMENSÕES/MECANISMOS DE GOVERNANÇA
Escala
Mecanismos associados às
Comentários
dimensões de governança
1 2 3 4 5 6 7
3. As obrigações e responsabilidades
do órgão gestor de recursos hídricos
estão bem definidas.
DIMENSÕES/MECANISMOS DE GOVERNANÇA
Dimensão – Ações do Estado enquanto responsável pelo domínio da gestão das águas
Escala
Mecanismos associados às
Comentários
dimensões de governança
1 2 3 4 5 6 7
2. As informações sobre a
implementação da Política Estadual
de Recursos Hídricos são
freqüentemente apresentadas aos
órgãos legislativos e de auditoria.
4. O processo de avaliação de
desempenho do órgão gestor é
atendido por sistemas de infor-
mações eficazes.
124
DIMENSÕES/MECANISMOS DE GOVERNANÇA
Escala
Mecanismos associados às
Comentários
dimensões de governança
1 2 3 4 5 6 7
DIMENSÕES/MECANISMOS DE GOVERNANÇA
Escala
Mecanismos associados às
Comentários
dimensões de governança
1 2 3 4 5 6 7
3. Os mecanismos vigentes de
composição dos Conselhos atendem
a escolha representativa das partes
interessadas na gestão de recursos
hídricos.
6. É assegurado sistemas de
remuneração aos membros dos
Conselhos.
1. A legislação de recursos hídricos é clara em seu conteúdo? Quais os pontos fortes e fracos? (se
houver tempo, lembrar de questionar sobre alguns pontos colocados no painel de especialistas:
disponibilidade hídrica, domínio de rios estaduais e de rios da União, penalidades).
2. As obrigações e responsabilidades do IGAM estão bem definidas? Elas são exercidas e
divulgadas aos demais envolvidos com a gestão de recursos hídricos?
3. Existe flexibilidade na legislação para ajustes de capital, visando os objetivos do IGAM?
4. Os processos de outorga são amplamente divulgados? A legislação garante direitos de defesa no
caso da não concessão?
Bloco 2 - Ações do Estado enquanto responsável pelo domínio da gestão das águas (Estado
proprietário)