Conselhos Escolares - Uma Estratégias de Democratica Da Educação Pública
Conselhos Escolares - Uma Estratégias de Democratica Da Educação Pública
Conselhos Escolares - Uma Estratégias de Democratica Da Educação Pública
Conselhos Escolares:
Uma estratégia
de gestão democrática
da educação pública
Brasília - DF
Novembro de 2004
Conselhos Escolares:
Uma estratégia de gestão
democrática da educação pública
Sumário
Apresentação ....................................................................................................................7
Introdução ...........................................................................................................................11
Referências .......................................................................................................................59
Apresentação
Paulo Freire
9
! União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime)
! Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE)
! Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef)
! Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco)
! Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
O material instrucional do Programa é composto de um caderno instrucional
denominado Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação
pública, que é destinado aos dirigentes e técnicos das secretarias municipais
e estaduais de educação, e seis cadernos instrucionais destinados aos conse-
lheiros escolares, sendo:
! Caderno 1 – Conselhos Escolares: Democratização da escola e constru-
ção da cidadania
! Caderno 2 – Conselho Escolar e a aprendizagem na escola
! Caderno 3 – Conselho Escolar e o respeito e a valorização do saber e da
cultura do estudante e da comunidade
! Caderno 4 – Conselho Escolar e o aproveitamento significativo do tempo
pedagógico
! Caderno 5 – Conselho Escolar, gestão democrática da educação e esco-
lha do diretor
! Caderno de Consulta – Indicadores da Qualidade na Educação.
Este é um dos cadernos instrucionais, e pretende subsidiar os dirigentes e
técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação na discussão do pro-
cesso de implantação e fortalecimento dos Conselhos Escolares no contexto da
política da gestão democrática nas escolas.
O material instrucional não deve ser entendido como um modelo que o Minis-
tério da Educação propõe aos sistemas de ensino, mas, sim, como uma contribui-
ção ao debate e ao aprofundamento do princípio constitucional da gestão demo-
crática da educação.
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Vale ressaltar que não é propósito deste material esgotar a discussão sobre o
tema; muito pelo contrário, pretende-se dar início ao debate sobre essa questão,
principalmente tendo como foco o importante papel do Conselho Escolar.
Muitos desafios estão por vir, mas com certeza este é um importante passo
para garantir a efetiva participação das comunidades escolar e local na gestão das
escolas, contribuindo, assim, para a melhoria da qualidade social da educação
ofertada para todos.
Ministério da Educação
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Introdução
O Caderno que você tem em mão foi preparado para oferecer aos gestores
educacionais nas secretarias estaduais e municipais de educação subsídios para a
compreensão do significado dos conselhos na gestão da educação. É importante
frisar, desde logo, que a Cafise/SEB/MEC, ao oferecer este caderno aos dirigentes
dos sistemas de ensino, se apresenta como parceira na discussão e na busca de
estratégias para a implementação do princípio constitucional da gestão democrá-
tica da educação pública. Coloca este caderno não como uma diretriz a ser segui-
da, mas como uma contribuição para essa discussão.
A nova institucionalidade dos Conselhos Escolares apresenta-se como uma
estratégia central nessa busca. Mas, para compreender e situar o papel do Conse-
lho Escolar na gestão democrática da educação pública, entendeu-se necessário
contextualizar histórica e conceitualmente os conselhos nos processos de gestão
dos sistemas e das instituições de ensino.
Assim, este caderno tem por objetivo oferecer algumas reflexões conceituais e
informações sobre as experiências em curso nos sistemas de ensino, que possam
servir de orientação para os gestores na implantação e na dinamização dos Con-
selhos Escolares.
Para atender a esses objetivos o caderno é dividido em três partes, assim
distribuídas:
I. Conselhos na gestão da educação: procura situar os conselhos no contexto
histórico da participação, pela via direta ou representativa, na organização da
sociedade e na gestão da coisa pública, e compreender as diferentes naturezas
dos colegiados educacionais na gestão dos sistemas de ensino e de suas escolas.
II. Conselhos Escolares nos sistemas de ensino: analisa 101 leis dos sistemas
estaduais e municipais que tratam da gestão democrática da educação pública,
procurando destacar as características das experiências de implementação do
princípio constitucional.
III. Algumas questões para discussão: levanta alguns questionamentos, a partir
dos fundamentos explicitados na primeira parte e ante as questões suscitadas na
análise das experiências em curso, relativos aos Conselhos Escolares como uma
das estratégias de gestão democrática da educação pública.
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Parte I
Conselhos na gestão
da educação
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
Aqui reside a origem mais remota da política, como instrumento de tomada de deci-
sões coletivas e de resolução de conflitos, e do Estado, que não se distinguia da comu-
nidade, mas era a sua própria expressão,
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Conselhos na gestão da educação
1
Boulé e Gerousia – assembléias de cidadãos, com atri-
buições e organização definidas.
2
Termo latino que indica a comunidade ou a socieda-
de local.
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Conselho dos anciãos. O termo latino credencia, que originou
o atual sentido de credenciar – dar credenciais, ou credenciamento,
que atribui poderes –, indicava uma mesa ou armário onde eram
guardados cálices e galhetas para a missa ou iguarias a serem ser-
vidas aos reis e que deveriam ser previamente verificadas, atesta-
das, por alguém para conferir se não estavam estragadas, ou conta-
minadas. No caso, o conselho geral ou dos anciãos – constituído de
“notáveis” – tinha poderes para, após cuidadosa análise, credenciar
alguém para realizar determinadas ações.
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O potestade– dotado de poder – era o presidente do conselho,
que exercia as funções de chefe da comuna, capitão do povo.
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Conselhos na gestão da educação
interesses e, ao contrário dos conselhos de notáveis das cortes, eram a voz das
classes que constituíam as comunidades locais, seja nas cidades-Estado greco-
romanas, nas comunas italianas e de Paris, ou na fábrica da era industrial.
O sentido dado aos conselhos, hoje, tem sua compreensão carregada desse
imaginário histórico. Os conselhos sempre se situaram na interface entre o Esta-
do e a sociedade, ora na defesa dos interesses das elites, tutelando a sociedade,
ora, e de maneira mais incisiva nos tempos atuais, buscando a co-gestão das polí-
ticas públicas e se constituindo canais de participação popular na realização do
interesse público.
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Conselhos na gestão da educação
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Folder da UnB: “Itinerários de Bárbara Freitag”.
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
O termo sistema, importado da física pelas ciências sociais, tem sido usado,
entre nós, com tal elasticidade que pode ser aplicado a quase tudo. Como concei-
to, compreende um conjunto formando um todo autônomo de partes em relação
funcional, orgânica e harmônica em vista de uma finalidade, que decorre dos
valores prevalentes em determinada sociedade. Embora entre nós seja corrente a
utilização da expressão “sistema educacional”, na Constituição e na LDB encon-
tramos somente a figura dos “sistemas de ensino”: da União, dos estados, do
Distrito Federal e dos municípios.
A institucionalização nos remete ao processo social pelo qual se estabelecem
normas e valores formalizados e legitimados. Rogério Córdova (2003), interpre-
tando Castoriadis, afirma que a sociedade humana, diferentemente das socieda-
des animais, se institui por um processo de autocriação, e afirma:
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Conselhos na gestão da educação
Toda a doutrina da lei admite uma rica variedade de processos e iniciativas, uma
diversidade fecunda que possa encaminhar novas experiências e à livre afirmação dos
núcleos regionais de elaboração de cultura, mantendo a unidade básica de um projeto
nacional. Se é verdade que a democracia significa a crença no poder da integração
espontânea dos grupos e poderes criadores, não é menos certo que, numa sociedade
complexa e em desenvolvimento, essas forças devem ser coordenadas e dirigidas por
um esforço comum de realização do bem coletivo. Mas, em vez da unificação totalitá-
ria imposta, rigidamente, pelo poder central, trata-se de uma unidade vital e orgâni-
ca, onde as forças criadoras em matéria de educação colaboram sob a mesma orienta-
ção para o objetivo fundamental de construir a nação e proporcionar a todos a educa-
ção necessária para ao desenvolvimento das pessoas.
[...] nos encontramos em face de uma descentralização articulada, onde cada sistema
de ensino atua em função das necessidades e dos objetivos específicos de sua região,
mas submetidos às diretrizes gerais da educação nacional.
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
Conselho vem do latim Consilium. Por sua vez, consilium provém do verbo consulo/
consulere, significando tanto ouvir alguém quanto submeter algo a uma deliberação
de alguém, após uma ponderação refletida, prudente e de bom-senso. Trata-se, pois, de
um verbo cujos significados postulam a via de mão dupla: ouvir e ser ouvido. Obvia-
mente a recíproca audição se compõe com o ver e ser visto e, assim sendo, quando um
Conselho participa dos destinos de uma sociedade ou de partes destes, o próprio verbo
consulere já contém um princípio de publicidade (CURY, 2000, p. 47).
6
Os termos “administração” e “gestão da educação”, em
geral, eram usados como sinônimos. Dada a forte conotação
técnico-gerencial do termo “administração”, e tendo a educa-
ção um componente político próprio, passou-se a privilegiar
o termo gestão da educação, caracterizando um processo po-
lítico-administrativo contextualizado, que organiza, orienta e
viabiliza a prática social da educação.
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Conselhos na gestão da educação
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cumprir essa função que a tradição instituiu fixar mandatos alternados para os
conselheiros, de forma que parte deles, ao menos, não seja coincidente com os de
um determinado governo.
Torna-se necessário, ainda, diante de freqüentes confusões, oferecer alguns
esclarecimentos sobre a natureza das funções dos conselhos. É verdade que cada
conselho assume feições e atribuições próprias. Em geral, as normas sobre conse-
lhos referem-se a funções deliberativa, consultiva, normativa, mediadora,
mobilizadora, fiscal, recursal e outras. Na verdade, na condição de órgãos
colegiados, os conselhos sempre deliberam, ora como decisão com eficácia adminis-
trativa, quando definem normas ou determinam ações na sua esfera de competência,
ora como simples “aconselhamento”, quando oferecem uma orientação.
As funções denominadas como normativa, recursal e outras têm caráter
deliberativo ou consultivo, de acordo com o grau de autonomia e as competências
que a lei confere ao conselho, e sempre estabelecem uma mediação entre o gover-
no e a sociedade. Em instância final, as decisões do conselho, a não ser nos casos
em que este assume funções também executivas, o que não é da sua natureza,
dependem, para serem objetivadas em ação, do ato administrativo da homologa-
ção pelo Executivo.
Para maior clareza didática, com base na análise das normas correntes dos
conselhos de educação, este documento estabelece a divisão das competências
dos conselhos em quatro principais: deliberativa, consultiva, fiscal e
mobilizadora.
! A função deliberativa é assim entendida quando a lei atribui ao conselho com-
petência específica para decidir, em instância final, sobre determinadas questões. No
caso, compete ao conselho deliberar e encaminhar ao Executivo para que execute a
ação por meio de ato administrativo. A definição de normas é função essencialmente
deliberativa. A função recursal, também, tem sempre um caráter deliberativo, uma
vez que requer do conselho competência para deliberar, em grau de recurso, sobre
decisões de instâncias precedentes. Só faz sentido a competência recursal quando
vem revestida de poder de mudar, ou confirmar, a decisão anterior.
! A função consultiva tem um caráter de assessoramento e é exercida por
meio de pareceres, aprovados pelo colegiado, respondendo a consultas do gover-
no ou da sociedade, interpretando a legislação ou propondo medidas e normas
para o aperfeiçoamento do ensino. Cabe ao Executivo aceitar e dar eficácia admi-
nistrativa, ou não, à orientação contida no “parecer” do conselho.
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O princípio:
Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica
que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de
gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público” (art. 15).
As diretrizes:
I – participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto peda-
gógico da escola;
II – participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou
equivalentes (art. 14).
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O tipo de jogo que jogamos, o uso que fazemos do poder, é condicionado pela
concepção que temos de cidadania e de autonomia, que determina, por sua vez,
as relações internas que a organização cultiva. Estas instituem o sentimento de
pertença e a decisão de participação ou o sentimento de exclusão e omissão. De-
pendendo de como se percebe, de como se sente na organização, o cidadão, ator
social, joga o seu jogo usando as diferentes estratégias do exercício de seu poder:
participa, compromete-se, blefa, barganha, boicota, finge que não joga.
E aqui entra como fator primordial o sentimento de pertença. Vamos fazer
novamente a pergunta essencial: a quem pertence a escola pública? Se pertencer
ao governante, ao diretor, a uma corporação dominante, estamos diante da con-
cepção patrimonialista do bem público, da apropriação, que leva ao jogo dos inte-
resses dos “donos do poder”. Ao contrário, se é percebida como pertencendo ao
“público”, à cidadania, estamos tratando da concepção democrática, cidadã, da
“res publica”, que leva ao jogo do projeto coletivo de vida. E nessa concepção, a
participação deixa de ser mera “colaboração”, para tornar-se exercício de poder
sobre aquilo que nos pertence, que pertence à cidadania, ao “público”, que diz
respeito aos objetivos coletivos.
O sentimento de pertença da escola a todos os cidadãos a quem ela diz respei-
to requer a identificação ao seu projeto educacional. Se a participação requer com-
promisso com o projeto educacional coletivo, o compromisso advém dessa iden-
tificação, desse sentimento de pertença. As pessoas somente se comprometem
com aquilo em que acreditam, com aquilo que lhes diz respeito, que faz sentido
para suas vidas. Se é assim, então passam a querer exercer seu poder, participar
das decisões, porque adquiriram a consciência de que estas afetam suas vidas. Só
há efetiva participação e compromisso quando se estabelece a cultura do querer
fazer – no lugar do dever fazer – para exercer o poder sobre o que nos pertence, o
que diz respeito às nossas vidas, ao nosso futuro, que está vinculado ao futuro do
coletivo social.
Para isso é necessário um novo paradigma de concepção do exercício do po-
der inerente aos cargos públicos, do exercício da “autoridade”. O exercício desse
poder precisa ser compreendido na dimensão franciscana, que concebe o cargo
como função de “serviço” aos que servem aos cidadãos. A designação ao cargo,
na democracia, é uma delegação de serviço aos interesses coletivos, de responsa-
bilidade social. O ocupante do cargo não é “dono do poder”, mas servidor da
cidadania. O mesmo raciocínio vale para os representantes das categorias sociais
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Conselhos na gestão da educação
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Parte II
Conselhos Escolares
nos sistemas de ensino
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Conselhos escolares nos sistemas de ensino
a) A regulamentação
Como vimos, ao legislar sobre o princípio constitucional da gestão democrática
da educação pública, a LDB remete a definição das normas à autonomia das unida-
des federadas, estabelecendo somente duas diretrizes essenciais e coerentes:
! a participação da comunidade (escolar e local) e dos profissionais da educa-
ção em Conselhos Escolares e na elaboração do projeto pedagógico; e
! a promoção de progressivos graus de autonomia das unidades escolares.
Assim, a LDB torna o Conselho Escolar e o projeto pedagógico instituintes
da gestão democrática, remetendo aos sistemas de ensino, na sua diversidade,
a tarefa da regulamentação, assegurando-se, para sua efetivação, “progressivos
graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira” às es-
colas públicas.
As unidades federadas cuidaram, a seu tempo e a seu modo, no espaço da
autonomia conferida pela lei, da regulamentação da gestão democrática, por
meio de leis, decretos e portarias. Em geral, no processo de elaboração dos ins-
trumentos legais e normativos, procuraram viabilizar mecanismos participativos.
A análise das leis e normas revela cuidadoso trabalho de regulamentação da
gestão democrática, visando garantir sua efetiva implementação. Além da regu-
lamentação do Conselho Escolar e do projeto pedagógico, é normatizada, tam-
bém, a escolha de dirigentes escolares, assunto não abordado pela LDB. Muitos
vêm acompanhados de manuais de orientação e mecanismos mobilizadores da
participação.
Esses instrumentos normativos objetivam garantir espaço para processos de
deliberação coletiva sobre o fazer cotidiano da escola, como algo determinado
fora e acima dela, o que deixa em plano menor a diretriz do seu progressivo grau
de autonomia. Vimos que a questão fundamental no processo de autonomia (auto-
nomos) é a da autocriação, da autorização, no sentido de autorizar-se a fazer algo,
ou seja: instituir a própria norma de ação.
Se o Conselho Escolar é instituído com excessivo detalhamento a partir de
fora, as normas relativas à sua constituição e ao funcionamento se situam como
heteronômicas, o que torna limitado o espaço de exercício da autonomia da
escola, no sentido da criação da própria norma. Nesses documentos, o Regi-
mento Escolar é pouco lembrado como espaço de exercício da autonomia da
escola e de construção de sua institucionalidade. Intui-se certa preocupação
de que a democracia na escola precisa, para ser garantida, ser decretada, uma
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
vez que, como às vezes se ouve dizer, as escolas não estão preparadas para o
exercício da autonomia.
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Conselhos escolares nos sistemas de ensino
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A Associação de Apoio às Escolas (AAEs) do Rio de
Janeiro não foi incluída na análise das competências por
ter uma natureza diferenciada, dificultando a explicitação
no modelo adotado no quadro.
8
Alguns preferem situar a avaliação como função fis-
cal. Exatamente para negar a dimensão fiscalizadora da
avaliação é incluída aqui na função mobilizadora, para
ressaltar sua importância como fator de promoção da
qualidade da educação.
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
COMPETÊNCIAS RELATIVAS A: SE PA AL BA MA PE PB GO MT MS ES MG SP PR RG SC DF AM
1. Planejamento da Escola
Plano de ação (anual)
Diretrizes, metas e prioridades
Calendário escolar
Avaliação desempenho/escola
Supervisão geral
2. Projeto Pedagógico
Elaboração e aprovação
Execução/Avaliação
Proposta curricular
Regimento escolar
3. Recursos físicos e financeiros
Plano de aplicação de recursos
Prestação de contas
Plano de expansão da escola
Contratação de serviços
Aceitação de doações
Captação de recursos
Utilização de espaços
Realização de obras
4. Relações escola-comunidade
Programas interação E/C
Parcerias e convênios
Realização eventos (culturais)
Criação de instituições auxiliares da escola
Fortalecimento da escola
5. Questões adm. e disciplinares
Sindicâncias e processos
Penalidades disciplinares
Cumprimento de normas
Estágio probatório servidores
Destituição do diretor
Designação/dispensa Vice-Diretor
Folha de pagamento
Estatuto do Magistério
6. Matérias diversas
Matérias de interesse escolar
Questões adm. e pedagógicas
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Conselhos escolares nos sistemas de ensino
COMPETÊNCIAS RELATIVAS A: SE PA AL BA MA PE PB GO MT MS ES MG SP PR RG SC DF AM
Proj. de atendimento ao estudante
Responder a consultas/ representações
Indicação de cargos/ desempenho
Projetos de melhoria da escola
Utilização da merenda/ materiais
Relatórios anuais
Assistência escolar
7. Conselho Escolar
Elaborar regimento/estatuto
Eleger seu presidente
Capacitação de seus membros
Prestação de contas do conselho
Divulgação de atividades
Desligamento membros CE
8. Ação mobilizadora
Fortalecimento da escola
Participação comunitária
Criação de grêmios / apoio
9. Questões omissas
10. Eleição de diretor (lista tríplice)
11. Convocar assembléia-geral
Legenda de competências: DELIBERATIVAS CONSULTIVAS FISCAIS MOBILIZADORA
d) Composição e funcionamento
No Quadro n. 2 procura-se sintetizar os dados mais importantes relativos à
natureza institucional dos Conselhos Escolares ou equivalentes, regulamentação,
composição (categorias representadas e formas de escolha) e funcionamento (pre-
sidência, periodicidade de reuniões) e outros.
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Quadro n. 2 – Natureza, composição e funcionamento dos Conselhos Escolares
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
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Quadro n. 2 – Natureza, composição e funcionamento dos Conselhos Escolares
Funções pedagógicas,
Professores e especialistas - 25%; Eleição pelos administrativas e
Colegiado Normas do sistema e Servidores do quadro - 25%; respectivos Diretor da fiscais sobre os
MG Escolar regimento da escola Estudantes (7ª série em diante) - 25%; recursos financeiros
segmentos escola
Pais (estudantes 1ª a 6ª séries) - 25% Mandato: 2 anos Unidade executora:
Caixa Escolar
Quadro n. 2 – Natureza, composição e funcionamento dos Conselhos Escolares
A Caixa Escolar
Estudantes e pais - 50% Eleição em (entidade jurídica) é a
Conselho de Regimento da Docentes - 40% assembléia da Diretor da escola unidade executora da
SP Escola escola Especialistas - 5% respectiva (membro nato) escola. O Conselho de
Funcionários - 5% categoria Escola é a instância
deliberativa
Diretor Eleitos pelos
Estatuto e regimento Diretor da escola Funções pedagógicas
Conselho Todos os segmentos da comunida- pares, mediante
PR próprios (órgão Eleito pela e de unidade
Escolar de escolar (definidos no Estatuto) - voto secreto, ou
autônomo) comunidade executora
estudantes + 16 anos por aclamação
A escola é executora.
Número - entre 3 e 21 Eleição mediante O conselho tem
Conselho Regimento Direção da escola chapas respeitando Eleito pelos funções deliberativas,
RS Escolar próprio Professores e servidores - 50% a proporcionalidade pares consultivas e fiscais em
Pais e estudantes maiores de Mandato: 2 anos matéria pedagógica e
18 anos - 50% administrativa.
Funções pedagógicas e
Número definido pela escola
Conselho Deliberativo Eleitos pelos administrativas e
Normas do sistema e Professores e servidores - 50% Eleito pelos
SC Escolar respectivos fiscais sobre os recursos
regimento da escola Pais e estudantes (a partir da pares
(Estrutura da escola) segmentos. financeiros
5ª série) - 50%
Unidade executora: APP
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
Conselhos escolares nos sistemas de ensino
Vamos chamar a atenção para alguns aspectos encontrados nas normas dos
101 (cento e um) sistemas de ensino analisados.
Quanto à proporcionalidade das categorias representadas nos conselhos ou
entidades com atribuições equivalentes, parece ter-se estabelecido uma linha
comum que divide a representação em duas partes iguais: uma constituída pelos
trabalhadores da escola (direção, professores, especialistas e demais servidores)
e outra pelos pais e estudantes (em alguns casos incluem-se membros da comu-
nidade local). Essas duas metades são subdivididas de diferentes formas. Nos
sistemas que adotaram associações como entidades equivalentes aos conselhos,
são criadas categorias de sócios, com proporcionalidade nas assembléias e no
Conselho Fiscal.
A quase-totalidade dos sistemas estabelece o número de conselheiros, obede-
cendo a mínimos e máximos, com critérios baseados em escalas segundo o tama-
nho da escola. Dos 101 (cento e um) sistemas analisados, somente 9 (nove) não
definem o tamanho do conselho.
A maioria dos mandatos é fixada entre um e dois anos. Alguns poucos siste-
mas não definem os mandatos, remetendo o assunto à autonomia da escola.
A forma de escolha dos representantes, também, segue uma linha comum: a
eleição pelas respectivas categorias. No caso dos estudantes são fixados, em ge-
ral, limites mínimos de idade para direito a voto e representação, variando de 12
a 16 anos. O diretor da escola é sempre membro nato.
Quanto ao funcionamento, as normas gerais são bastante explícitas, definin-
do a periodicidade de reuniões, prevalecendo as bimestrais, e a freqüência e for-
ma de deliberação.
Quanto à presidência, ou coordenação do conselho, são adotadas duas for-
mas principais: exercida pelo diretor ou eleita pelos pares. Prevalece, mas não
significativamente, a escolha pelos pares, mas com algumas ressalvas que excluem
da eleição ora o diretor, ora estudantes, ora professores. É interessante notar que,
nos sistemas de ensino em que o diretor da escola é escolhido por formas eletivas
– da comunidade ou do conselho –, este geralmente preside o conselho, mas quan-
do o diretor é indicado pelo governo, o presidente do conselho, na maioria das
vezes, é eleito pelos pares.
A análise dos documentos normativos capta uma fotografia estática e formal-
legal, que, embora traduza concepções e estabeleça princípios de ação, não per-
mite ver a realidade dinâmica. A concepção presente em todos os documentos
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
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Parte III
Algumas questões
para discussão
Vamos agora, nesta terceira parte, discutir, a partir dos fundamentos explicitados
na primeira parte, algumas questões suscitadas na análise das experiências em cur-
so, para a implementação dos Conselhos Escolares. Não se trata da definição de
diretrizes – que pertence ao espaço da autonomia dos sistemas de ensino –, mas de
questionamentos mais gerais que podem auxiliar nas discussões para a instituição
e implementação dos Conselhos Escolares pelos sistemas de ensino.
As questões que se fazem mais presentes – às vezes geradoras de tensões
e conflitos – dizem respeito:
Nunca é demais enfatizar ! ao significado e amplitude das normas
que este documento não instituidoras;
constitui uma diretriz a ! à institucionalidade e autonomia da escola;
ser seguida, mas uma ! à mobilização da comunidade para a participação,
que radica no sentimento de pertença à escola;
contribuição ao debate no
! às distinções necessárias entre conselhos, enti-
âmbito da autonomia dos
dades escolares e unidades executoras; e
sistemas de ensino. ! à concepção e cultura do exercício do poder nas
instâncias executivas do sistema de ensino.
Vamos tratar sucintamente dessas questões, não com o intuito de equacioná-las,
mas de oferecer subsídios para os encaminhamentos pelos sistemas de ensino. Nunca
é demais enfatizar que este documento não constitui uma diretriz a ser seguida,
mas uma contribuição ao debate no âmbito da autonomia dos sistemas de ensino.
a) Normas instituidoras
Qual a função, a finalidade e o significado da norma instituída, da “lei”? Vimos
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
que a lei se fundamenta em valores, por ela formalizados e legitimados, que tradu-
zem as “significações” de nossa identidade cultural e política, da cidadania que
queremos. A lei define objetivos comuns e regulamenta comportamentos e ações
para alcançá-los. No sentido estrito, a lei define objetivos, e as demais regras – atos
e normas (decretos, portarias, resoluções, estatutos, regimentos, regulamentos) –
estabelecem critérios e processos de ação para alcançá-los.
A nossa identidade cultural e política, que radica em nossa história, incorpo-
raram uma tendência à excessiva regulamentação das ações, especialmente na
área de educação. Freqüentemente leis assumem a feição de regulamentos minu-
ciosos. O professor Cândido Gomes, no estudo Conselhos de Educação: luzes e som-
bras (2003), nos lembra que o Estado brasileiro, de feitio napoleônico, precedeu à
Nação, ou seja: a norma precedeu a identidade política. Daí deriva nossa tendên-
cia hipernormatizadora, que erige a norma como panacéia para resolver quase to-
dos os problemas, na crença de que normas podem gerar ética, participação, ci-
dadania, democracia e tantas outras virtudes políticas.
Gomes lembra que Anísio Teixeira (1962) nos alertou sobre a ambivalência da
vida brasileira, em sua dupla personalidade, oficial e real, em que a lei era tida
como “algo mágico, capaz de mudar a face das coisas, de modo que leis perfeitas
seriam uma ponte para mudar a realidade”. E afirma adiante:
Esta tendência de o Estado construir, nos menores detalhes, o Brasil oficial não pode-
ria deixar de estender-se à educação, gerando o que Abreu (1967) chamou de
“jurisdicismo pedagógico”.
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Algumas questões para discussão
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
b) Institucionalidade da escola
A questão da autonomia da escola se situa na centralidade das discussões rela-
tivas à gestão democrática da educação. E ela se torna mais importante à medida
que a progressiva institucionalização e organização dos sistemas de ensino, fruto
da tendência hipernormatizadora do centralismo que ainda domina o Estado brasi-
leiro, diminui o espaço da autonomia da escola, da percepção de sua pertença à
cidadania, fundamentos geradores da participação. Após a Constituição de 1988, à
medida que os sistemas de ensino se estruturaram e se fortaleceram, houve a ne-
cessidade de progressiva ampliação do espaço de autonomia da escola, que agora
vigorosamente se deseja retomar, fator gerador de tensões no exercício de poder.
E a questão da autonomia remete à questão da institucionalidade que reveste
a escola de personalidade, identidade própria. As unidades federadas, no exercí-
cio de sua autonomia para definir as normas de seus sistemas de ensino, parecem
estar diante de um impasse para conciliar dois princípios legais coerentes e
indissociáveis: o constitucional, da gestão democrática da educação pública, e o
da LDB, da progressiva autonomia da escola pública.
A saída do impasse, em alguns casos, parece ter sido encontrado via criação
de Conselhos Escolares com personalidade jurídica e institucionalidade própri-
as. Os conselhos dotados de graus significativos de autonomia, de exercício de-
mocrático do poder por meio da deliberação coletiva, e as escolas sem identida-
de, institucionalidade. A questão seria indagar o que é todo e o que é parte.
Aqui é necessário distinguir a natureza dos conselhos de gestão dos sistemas
de ensino – Conselho Nacional, estaduais e municipais de educação – que têm
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Algumas questões para discussão
c) Distinções necessárias
Na educação básica – assim como na superior, mas de forma distinta – tornou-
se tradição instituir entidades, com personalidade jurídica própria, paralelas ou
complementares – Fundações, Associações (APMs, Grêmios) –, com finalidades de
assistência ao estudante ou de apoio à escola. Mas essas entidades têm um caráter
complementar, de apoio, de execução. Não podem substituir ou assumir o lugar da
institucionalidade da escola. Essa é uma tendência que gera uma preocupação de o
chamado Terceiro Setor assumir funções de Estado, diante da fragilidade deste na
realização de suas funções, que são, por natureza, intransferíveis e indelegáveis.
As associações de pais e mestres, caixa escolar, grêmios estudantis e outras
organizações (ONGs) são importantes, fundamentais até, para promover a
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
d) Significado da representação
Uma questão polêmica e que requer mais discussão para seu adequado enten-
dimento é o papel que assumem os representantes das categorias que constituem
o Conselho Escolar. É preciso distinguir desde logo, e claramente, o espaço de
defesa dos interesses corporativos do espaço de defesa dos interesses coletivos.
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Algumas questões para discussão
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Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública
f) Capacitação de conselheiros
Uma das questões centrais para a qualidade da participação é a da capacitação
dos conselheiros. Para que o conselheiro possa exercer bem sua função é funda-
mental que conheça:
! o conselho: seu significado e papel;
! o papel de conselheiro e o significado da representação;
! a escola como organização e seu projeto político-pedagógico;
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Algumas questões para discussão
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Referências
PARO, Victor. Por dentro da escola pública. São Paulo: Xamã Editora, 1996.
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SECRETARIA DE EDUCAÇÃO BÁSICA
Departamento de Articulação e Desenvolvimento
dos Sistemas de Ensino
Coordenação-Geral de Articulação e Fortalecimento Institucional dos Sistemas
de Ensino
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