Qual A Maneira Mais Eficiente de Prover Direitos Fundamentais: Uma Perspectiva de Direito e Economia?
Qual A Maneira Mais Eficiente de Prover Direitos Fundamentais: Uma Perspectiva de Direito e Economia?
Qual A Maneira Mais Eficiente de Prover Direitos Fundamentais: Uma Perspectiva de Direito e Economia?
1
relativos – de modo a que nos primeiros, não possa haver alegação de restrições
orçamentárias na sua implementação, já que dizem respeito ao mínimo existencial à
dignidade humana. Além do mais, buscam aplicar os direitos fundamentais no âmbito
do Direito Privado, essencialmente nos contratos (previdência privada, planos de saúde,
relações bancárias) e na propriedade. Com isso, mais direitos fundamentais seriam
implementados.
O objetivo deste artigo é fazer uma análise dessa discussão por outro ângulo, ou
seja, através da lente da chamada análise econômica do Direito (Law and Economics).
Esse método de análise de problemas jurídicos é hoje dominante no circuito acadêmico
norte-americano e vem aos poucos sendo conhecido no Brasil em razão de obras
desbravadoras nessa temática.
Contudo, como nos Estados Unidos a sua Constituição Federal não prevê
direitos sociais expressamente no texto constitucional e nos precedentes da Corte
Suprema1, sua doutrina jurídica acaba muitas vezes por não abordar o tema do custo dos
direitos constitucionais.2 Realmente é difícil imaginar uma ação contra o governo norte-
americano para obrigá-lo a fornecer medicamentos, disponibilizar vagas em hospitais,
etc. Assim, a doutrina brasileira que tem trabalhado à luz da análise econômica do
Direito (naturalmente ainda bastante espelhada na discussão norte-americana), não tem
ainda refletido sobre sua aplicação ao Direito Constitucional brasileiro.
1
Como admite o próprio defensor do Welfare State nos Estados Unidos em SUSTEIN, , Cass R., "Why
Does the American Constitution Lack Social and Economic Guarantees?" (January 2003). U of Chicago,
Public Law Working Paper No. 36. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=375622 or
DOI: 10.2139/ssrn.375622
2
Existem as notáveis exceções de SUSTEIN, C. & HOLMES, S. “The cost of rights: why liberty depend
on taxes”. New York: WW Norton & Co., 1999 (numa tradição mais liberal no sentido norte-americano),
e a posição dentro da tradição da análise econômica do Direito de POSNER, Richard A., “The Cost of
Rights: Implications for Central and Eastern Europe—and for the United States,” In Tulsa Law Journal,
vol. 32, p. 1 e seguintes, 1996. Em abordagem um pouco diferente do custo dos direitos, mas dentro da
perspectiva da análise econômica, ver Robert D. Cooter. The Strategic Constitution. , 1999, disponível o
acesso em http://works.bepress.com/robert_cooter/51.
2
economistas ou para o mercado, mas obriga o próprio Estado (art. 37 da Constituição
Federal).
3
Direito. No entanto, se pensarmos que a ineficiência provoca desperdícios em uma
sociedade, certamente não seria justo que os recursos da sociedade fossem gastos sem
maximizar a sua utilização social.4
Outro problema muitas vezes trazido pelos juristas como resistência à Ciência
Econômica seria o descomprometimento ético do individualismo metodológico
econômico. Entretanto, como alerta o prêmio Nobel Amartya Sen5, esta confusão entre
o indivíduo agir em seu próprio interesse (individualismo) e descurar da ética com este
objetivo é uma das grandes injustiças que se fez ao longo da história com o pensamento
econômico (fundamentalmente de Adam Smith), que era, como todos sabem, professor
de Ética na Escócia. Smith, como qualquer bom filósofo, jamais defendeu que os
indivíduos devam se comportar de qualquer maneira no mercado. Sabe-se hoje que,
mais do que nunca, quanto maior a confiança entre as pessoas, melhor o ambiente para
o desenvolvimento das relações econômicas.6
Ademais, quanto ao bem comum, não se deve mesmo dar esta tarefa
isoladamente ao mercado e às relações econômicas. O que estes podem fazer, de regra,
é gerar riqueza. A atribuição do bem comum e a repartição das riquezas, desde
Aristóteles7, é essencialmente tarefa do sistema político e da democracia. Daí a
combinação perfeita para o equilíbrio social entre democracia política e economia de
mercado tão bem defendida por Hayek8 ou mesmo a idéia do “desenvolvimento como
liberdade” de Sen9. E certamente deve a Ciência Econômica orientar as decisões em
favor do bem comum, evitando desperdícios de recursos públicos (leia-se eficiência), ou
mesmo evitando discussões por vezes meramente retóricas e vazias.
4
Ver todo o capítulo I de POLINSKY, Mitchell. “Introducción al análisis económico del derecho”.
Barcelona, Editorial Ariel, 1985.
5
SEN, Amartya. “Sobre Ética e Economia”. 3ª impressão, São Paulo, Companhia das Letras, 2002.
6
FUKUYAMA, Francis. “Trust: The social virtues and the creation of prosperity”. Nova Iorque, Free
Press, 1995.
7
ARISTÓTELES, “A ética”. São Paulo, Editora Atenas, s/d. ARISTÓTELES, “Retórica”. Lisboa,
Imprensa Nacional, s/d. Ver sobre Aristóteles, BERTI, Enrico. “As razões de Aristóteles”. São Paulo,
Loyola e também PEREIRA, Oswaldo Porchat. “Ciência e dialética em Aristóteles.” São Paulo, Editora
Unesp, 2000
8
HAYEK, Friedrich A. The Constitution of liberty. Chicago: The University of Chicago Press, 1997; do
mesmo autor, O caminho da servidão. 5ª ed., Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 1990. Trad. Leonel
Vallandro; Law, legislation and liberty. The mirage of social justice. Chicago: University of Chicago
Press, v. 2, 1995.
9
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo, Companhia das Letras, 2000.
4
Para não ficar uma discussão por demais abstrata, consideremos a definição de
Rachel Sztajn7 que define eficiência assim: "Eficiência significa a aptidão para obter o
máximo ou o melhor resultado ou rendimento, com a menor perda ou o menor
dispêndio de esforços; associa-se à noção de rendimento, de produtividade; de
adequação à função.". Em suma: é a busca pelo ótimo, evitando-se o desperdício na
utilização de recursos.
Mas se isso tudo é verdade, então por que os juristas brasileiros resistem à
economia?
5
E com relação à discussão sobre as políticas públicas relacionadas à promoção
dos direitos sociais a abordagem não pode diferente. Não é a essencialidade da
necessidade (e do direito social positivado) que deve ser o ponto de partida para o
problema, ela deve sim o ponto de chegada. Por isso os direitos sociais são consagrados
em normas programáticas, que estabelecem justamente metas, resultados a serem
obtidos pela sociedade e pelo seu governo em um determinado espaço de tempo.
Este senso comum peca na premissa. O Brasil tem bastante diferença social sim,
mas por outro lado tem mobilidade social alta 11 – o que indica dispersão da renda ao
longo do tempo. E o Brasil infelizmente não é um país rico. Se a distribuição de renda
fosse perfeita (máxima e eficiente) nós chegaríamos a uma distribuição de renda igual à
renda per capita do país que hoje é de cerca de R$ 12.000,00 a R$ 14.000,00 (cerca de
11
Para um exame científico detalhado, foi consultado José PASTORE e Nelson do VALLE SILVA.
Mobilidade social no Brasil. São Paulo, Macron Books, 2000. Maria Celi SCALON. Mobilidade social
no Brasil: padrões e tendências. Rio de Janeiro, Revan, 1999.
6
U$ 7000,00) por ano, portanto, longe ainda de países ricos (que ficam na casa dos U$
20.000,00).
Isso não pode ser feito de costas para as contribuições da Ciência Econômica
especialmente se se tiver em conta o sistema econômico pelo qual optou o constituinte
de 1988.
12
Segundo a pesquisa da transparência internacional, o Brasil ficou em 2007 em 72º lugar em 180 países
pesquisados. No entanto, é importante notar que China e Índia, países grandes como o Brasil, mas
atualmente com maior taxa de desenvolvimento econômico, tem mais ou menos o mesmo índice. Ver
tabela em http://download3.globo.com/flash/jornalismo/politica/2007/09/CPI_2007_Tables_Sources.pdf.
13
Sugere-se aqui a leitura de DA SILVA, Marcos Fernandes. “A economia política da corrupção no
Brasil”, São Paulo, Editora SENAC, disponível em http://books.google.com/books?hl=pt-
BR&lr=&id=OYqHZIdla14C&oi=fnd&pg=PA11&dq=%22Silva%22+%22A+economia+pol
%C3%ADtica+da+corrup%C3%A7%C3%A3o+no+Brasil
%22+&ots=38ZZr8KSRP&sig=mQ4zBkczkdymMSNTQJoADRUsyhI#PPA11-IA3,M1.
14
Segundo o entendimento de MOREIRA, planejamento é forma de ação estatal, caracterizada pela
previsão de comportamentos econômicos e sociais futuros, pela formulação explícita de objetivos e pela
definição de meios de ação coordenados mediante o qual se procura ordenar o processo econômico
(mercado). Ele Deve tornar previsível a atuação estatal e diminuir incertezas, instrumentalizando a
intervenção estatal e ainda deve dar vazão à racionalidade e eficiência nas políticas públicas. Cf.
MOREIRA, Egon B. “Anotações sobre a História do Direito Econômico Brasileiro (Parte II: 1956-
1964)”, In Revista do Direito Público da Economia, vol. 11, p. 121 e ss., 2005.
7
Nesse sistema capitalista, as decisões dos atores sociais são tomadas
fundamentalmente em um ambiente de mercado, cujo critério fundamental, além de
aspectos comportamentais e psicológicos15 tem como referencial o preço.
Assim, numa economia capitalista e monetizada tudo passa a ter um preço para
disponibilização e para utilização das pessoas. Portanto, mesmo que o constituinte
entenda que exista um serviço público que deva ser prestado pelo Estado ou por alguma
entidade privada que sirva como sua concessionária ou permissionária, em razão da sua
essencialidade, ou alguma forma de assistência social pela concessão de bolsas ou
rendimentos, este serviço custará um preço e este preço terá que ser pago em moeda
(aos fornecedores, servidores, etc). De modo que a realização de direitos sociais (como
quaisquer outros) – via serviços públicos e políticas assistenciais – tem um custo, o qual
será suportado pelo recolhimento de tributos e de contribuições sociais (doravante nos
referiremos basicamente a expressão tributos para compreender estas duas modalidades
de exação fiscal porque sua eventual distinção técnica não afeta os argumentos).
15
GIGERENZER, Gerd & Engel, Cristoph. “Heuristics and the Law”. Boston, MIT and Dahlen
Workshop Report, 2006.
8
sociais (...). A visão mais ampla estrutura as suas questões em termos de
política econômica, focando seus interesses no papel do Estado de
organizador e administrador da economia (questões macroeconômicas ou
keynesianas)”.16
9
Complementando essa visão, Barroso defende que o Estado Social assume
diretamente alguns papéis na atividade econômica com o fim de promover o
desenvolvimento econômico e social e outros papéis de cunho regulatório e distributivo,
com o intuito de preservar o mercado e amparar aqueles que ficaram de fora do sistema
(na linguagem keynesiana significaria estimular o pleno emprego).21
Isso não significa dizer que acreditamos que esta seja a melhor forma de
organização do Estado. Já defendemos em outra oportunidade que o Estado deve se
adaptar aos novos momentos, à globalização, à sociedade da informação. Mas o que está
em discussão no momento é (enquanto estiver em vigor a presente constituição) levar a
sério o texto constitucional, que é welfarista, buscando a forma de interpretação e de
operacionalização que leve à melhor promoção e implementação de direitos sociais
(repete-se, a mais eficiente).
21
BARROSO, Luís Roberto. “Temas de Direito Constitucional”. 2ª ed. Rio de Janeiro, Renovar, 2002, p.
389 e ss. No mesmo sentido, SARMENTO, Daniel. “Direitos Fundamentais e Relações Privadas”. Rio de
Janeiro, Editora Lumen Júris, 2004, p. 31 e ss. Ver ainda BERCOVI, Gilberto. “Constituição Econômica
e Desenvolvimento”. São Paulo, Malheiros, 2005.
10
II.A) O MELHOR MECANISMO DE JUSTIÇA SOCIAL É A TRIBUTAÇÃO
11
Em segundo lugar, porque a tentativa de redistribuição pode não trazer os efeitos
sociais desejados, já que as partes sempre poderão renegociar os termos do contrato ou
da desapropriação (como se teve notícia em alguns dos assentamentos rurais no Brasil
inclusive) e despejar o custo da redistribuição na sociedade (como via aumento de juros
no cheque especial, no prêmio do seguro, etc).
Isso porque a justiça distributiva via Direito Privado tende a exigir sempre uma
ação judicial (seja coletiva, seja privada). Um sistema de redistribuição de renda que faz
necessário o recurso a um tribunal é uma forma ineficiente e dispendiosa de política
pública e social, pois ela faz depender a implementação de um direito de um
procedimento longo, necessariamente custoso para a sociedade e para o indivíduo
litigante. A parte (e a sociedade) tem que gastar com advogados, burocracia das cortes e
com os servidores envolvidos no processo (juízes, promotores, escrivães).
De modo que as políticas públicas devem ser conduzidas em regra pelo Poder
Executivo, tendo em conta o lastro tributário instituído pela via fiscal. É ela que decidirá
se o melhor será a instituição de bolsas família, investimento em educação, etc. Nesse
sentido, estudo recente ainda não divulgado do Instituto de Planejamento Econômico
Aplicado do Ministério do Planejamento sobre os últimos dados demográficos e
estatísticos colhidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística de 2006
demonstra o efeito redistributivo da assistência e da seguridade social no Brasil, que
sabidamente é sustentada pela iniciativa privada (empresa e trabalhadores). Segundo a
12
conclusão do IPEA, esse sistema de bem estar social sustenta mais de dezessete milhões
de brasileiros acima da linha de pobreza (ou seja, sem este auxílio do governo, estas
pessoas seriam miseráveis). Pode ser até que o Instituto Nacional de Seguridade Social
custe mais para os contribuintes do que o benefício que está gerando para os mais
pobres, mas é difícil pensar em redistribuição de renda com esta efetividade feito pela
justiça.
Sem falar que é o modo mais democrático, pois as escolhas de emprego dos
recursos escassos obtido dos agentes privados será alocado para aquelas necessidades
sociais prioritárias, não aos olhos de uma pessoa (juiz, promotor, governante), mas aos
olhos da sociedade que votou naqueles representantes que estão conduzindo as políticas
públicas.
13
juízes brasileiros a precedentes de cortes superiores como o mecanismo da súmula
vinculante instituído na Emenda Constitucional 45 de 2004. E isso é positivo inclusive
sob a ótica econômica, pois traz mais previsibilidade e “calculabilidade” em sentido
weberiano ao sistema. Não se deve esquecer, como já dito neste ensaio, que o regime
econômico eleito na Constituição é o capitalista (Constituição Federal, art. 170, 173 e
174).
Então, concluiu-se até aqui que o modelo de Estado concebido pela Constituição
Federal, faz com que se admitam verdadeiros deveres jurídicos prestacionais (de serviço
e assistenciais) em favor da coletividade. Se é verdade que se deve procurar uma
interpretação que garanta ao máximo o respeito aos direitos fundamentais, por outro
lado, isso não significa uma leitura de curto prazo, que não reflete sobre o futuro. A
realidade orçamentária não pode ser compreendida como peça de ficção. O desperdício
de recursos públicos, em um universo de escassez, gera injustiça com aqueles potenciais
destinatários a que deles deveriam atender.
23
ALEXY, Robert. Teoria de los Derechos Fundamentales. Madri: Centro de Estúdios Políticos y
Constitucionales, 2001.
14
Para resolver o mesmo problema de colisão de princípios, qualquer um dos
métodos oferecidos pela análise econômica certamente indicaria que existem “escolhas
trágicas” a serem feitas.24 Se os recursos são escassos, certamente nem todas as
necessidades sociais de saúde, educação, lazer serão atendidas. O diagnóstico, portanto,
de colisão de direitos está correto e descreve bem a normatividade do texto
constitucional. Entretanto sua proposição para solução do problema é insuficiente.
Assim, uma escolha trágica diz respeito a como gastar os insuficientes recursos
da Secretaria Estadual da Saúde do Rio Grande do Sul. Os recursos deverão ir para
campanha contra cigarro ou para construir hospitais? Ou não seria mais recomendável
pagar melhor ou médicos ou então contratar novos funcionários? Ou quem sabe não
deveria ser investido em prevenção de acidentes de transito, dado o custo social dos
acidentes? A solução desse problema não se dá pelo melhor argumento (retoricamente
falando). Somente uma cuidadosa análise de custo-benefício de cada gasto, de cada
política pública alternativa, feita por economistas, médicos, gestores, pode indicar o
melhor caminho, aceitando-se a triste premissa de que nem tudo estará protegido.
Mas uma vez tomada a decisão, ela deve valer para todos, impessoalmente. Pois
realmente o maior problema do país parece ser se ater impessoalmente à regra e agir
fora da lógica do patrimonialismo estatal (que vê a coisa pública justamente como res
nullius).25 Justamente o que caracterizaria um direito como social é sua não apropriação
por um indivíduo, mas estar à disposição de toda a sociedade. De modo que o direito
24
Na mesma linha de GALDINO, FLÁVIO. Introdução à Teoria dos Custos dos Direitos: Direitos não
nascem em árvores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005; e AMARAL, Gustavo. Direito, Escassez &
Escolha . Rio de Janeiro: Renovar, 2001
25
DA MATTA, Roberto. “O que faz do Brasil, Brasil”. São Paulo, Editora Rocco,
1997.
15
social à saúde é um direito de todos terem um hospital funcionando com um nível x de
atendimento, ainda que limitado (por exemplo, urgências). Não significa o direito de um
indivíduo contra todos da sociedade obter um medicamento que poderá provocar o
fechamento do ponto de saúde. Este não é um direito social ou coletivo, mas individual.
E a ação coletiva é este mecanismo que permite atingir todas as pessoas que se
encontrem na mesma situação fática sem a necessidade de recorrer a um sem número de
processos iguais que abarrotam as cortes com discussões idênticas.
É também a ação coletiva que enseja a consideração dos efeitos da decisão para
a sociedade. Vários interesses em jogo poderiam ser ponderados com a participação de
vários entes políticos e sociais como se daria por meio do instituto do amicus curiae (ou
seja, terceiros interessados na lide poderiam participar do feito, trazendo dados,
cálculos, argumentos). Assim, talvez não ficássemos ainda dependendo de atuações
isoladas do Ministério Público na promoção de ações coletivas e de ações civis públicas
16
baseadas na opinião pessoal de promotores que muitas vezes não entram em acordo
sequer com seus pares.
III. CONCLUSÃO
Sustentamos que a melhor forma do Estado cumprir este seu papel é via criação
de políticas públicas sociais e assistenciais dentro das orientações das melhores práticas
administrativas e econômicas a fim de dotar o gasto de maior eficiência (ou seja,
evitando o desperdício), atingindo um maior número de pessoas necessitadas.
Isso implica aceitar que nem todas as necessidades sociais serão supridas e que
nem todas as injustiças serão resolvidas pelo ordenamento jurídico e pelos tribunais.
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