Adi Lei 13465 STF Lei, PI
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TRIBUNAL FEDERAL
1
I) DA LEGITIMIDADE ATIVA
2
III - estudo de viabilidade técnica e ambiental;
IV - assistência técnica, assessoria e consultoria;
V - direção de obras e de serviço técnico;
VI - vistoria, perícia, avaliação, monitoramento, laudo, parecer
técnico, auditoria e arbitragem;
VII - desempenho de cargo e função técnica;
VIII - treinamento, ensino, pesquisa e extensão universitária;
IX - desenvolvimento, análise, experimentação, ensaio,
padronização, mensuração e controle de qualidade;
X - elaboração de orçamento;
XI - produção e divulgação técnica especializada; e
XII - execução, fiscalização e condução de obra, instalação
e serviço técnico.
Parágrafo único. As atividades de que trata este artigo
aplicam-se aos seguintes campos de atuação no setor:
I - da Arquitetura e Urbanismo, concepção e execução de
projetos;
II - da Arquitetura de Interiores, concepção e execução de
projetos de ambientes;
III - da Arquitetura Paisagística, concepção e execução de
projetos para espaços externos, livres e abertos, privados ou
públicos, como parques e praças, considerados isoladamente
ou em sistemas, dentro de várias escalas, inclusive a territorial;
IV - do Patrimônio Histórico Cultural e Artístico,
arquitetônico, urbanístico, paisagístico, monumentos,
restauro, práticas de projeto e soluções tecnológicas para
reutilização, reabilitação, reconstrução, preservação,
conservação, restauro e valorização de edificações,
conjuntos e cidades;
V - do Planejamento Urbano e Regional, planejamento
físico-territorial, planos de intervenção no espaço urbano,
metropolitano e regional fundamentados nos sistemas de
infraestrutura, saneamento básico e ambiental, sistema
viário, sinalização, tráfego e trânsito urbano e rural,
acessibilidade, gestão territorial e ambiental, parcelamento
do solo, loteamento, desmembramento, remembramento,
arruamento, planejamento urbano, plano diretor, traçado
de cidades, desenho urbano, sistema viário, tráfego e
trânsito urbano e rural, inventário urbano e regional,
assentamentos humanos e requalificação em áreas urbanas
e rurais;
VI - da Topografia, elaboração e interpretação de
levantamentos topográficos cadastrais para a realização de
projetos de arquitetura, de urbanismo e de paisagismo, foto-
interpretação, leitura, interpretação e análise de dados e
informações topográficas e sensoriamento remoto;
VII - da Tecnologia e resistência dos materiais, dos elementos
e produtos de construção, patologias e recuperações;
3
VIII - dos sistemas construtivos e estruturais, estruturas,
desenvolvimento de estruturas e aplicação tecnológica de
estruturas;
IX - de instalações e equipamentos referentes à arquitetura
e urbanismo;
X - do Conforto Ambiental, técnicas referentes ao
estabelecimento de condições climáticas, acústicas, lumínicas
e ergonômicas, para a concepção, organização e construção
dos espaços;
XI - do Meio Ambiente, Estudo e Avaliação dos Impactos
Ambientais, Licenciamento Ambiental, Utilização
Racional dos Recursos Disponíveis e Desenvolvimento
Sustentável.
(grifos nossos)
4
de arquitetura e urbanismo. Evidente, portanto, a relação intrínseca entre a norma
questionada e os interesses desse segmento.
5
XII – Propugnar por uma presença mais efetiva da
profissão junto aos Poderes Públicos e nos programas de
desenvolvimento do país, em todas as tarefas que envolvam
estudos e projetos relativos ao meio ambiente natural,
cultural e construído;
(...)
XVII – Promover permanentemente, através do Conselho
Superior e de outros fóruns, a discussão, revisão e proposição
das normas e leis que regem a profissão do(a) arquiteto(a)
e urbanistas de modo a assegurar o fortalecimento das
representações da categoria profissional;
(...)
§ 2º Cabe ao IAB representar extrajudicial e judicialmente
a categoria profissional, na defesa de interesses, direitos e
prerrogativas profissionais, coletivas e individuais.
(g.n.)
6
j. 1º.8.2011, Plenário, DJE de 14.9.2011), como demonstram os estatutos de
Departamentos do IAB juntados aos autos (documentos 5 a 17).
1
Para além dos arts. 9º ao 82, restam eivados de inconstitucionalidade, por também tratarem da
regularização fundiária urbana prevista no Título II, os dispositivos da Lei aqui elencados: arts. 83 e
84, 87 a 90, e 98; o § 2º do art. 11-C, da Lei n. 9.636, de 1998, incluído pelo art. 93 da Lei; e o § 5º
do art. 1º, do Decreto-Lei n. 1.876, de 1981, incluído pelo art. 95 da Lei.
7
No Título II (Da Regularização Fundiária Urbana), merecem
destaque, por notável potencial danoso à Constituição, os seguintes institutos: a
Legitimação Fundiária e o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis.
2
A legitimação fundiária está disciplinada em Seção própria no Título II, mas é tratada também
em outros dispositivos do mesmo Título, que restam coimados por conexão. São eles: art. 9º, §2º;
art. 11, VII; art. 13, §1º, II; e item 44 do inciso I do art. 167 da Lei 6.015, de 1973, incluído pelo art.
56 da Lei.
8
Esquematicamente, temos como objeto da ADI:
9
Apenas para citar um exemplo desses posicionamentos, os
arquitetos e urbanistas subscreveram, contra a Medida, manifestação (documento 18)
promovida pelo Colegiado Permanente com Participação das Entidades Nacionais
dos Arquitetos e Urbanistas do CAU/BR (CEAU-CAU/BR). Fazem parte do CEAU
o IAB, a Federação Nacional de Arquitetos e Urbanistas (FNA), a Associação
Brasileira dos Escritórios de Arquitetura (AsBEA), a Associação Brasileira de Ensino
de Arquitetura e Urbanismo (ABEA), a Associação Brasileira de Arquitetos
Paisagistas (ABAP) e a Federação Nacional dos Estudantes de Arquitetura e
Urbanismo (FeNEA). Veja-se:
10
2. Emendado o projeto de lei de conversão de medida
provisória iniciado na Câmara dos Deputados pelo Senado
Federal, deve o texto retornar à apreciação da Casa iniciadora
(CF, art. 65, p. ún.). 3. Liminar parcialmente deferida
3
Lista integral das entidades signatárias disponibilizada pela WWF Brasil em:
http://d3nehc6yl9qzo4.cloudfront.net/downloads/signatarios_carta7591.pdf
11
proteção deficiente), a competência constitucionalmente
reservada a lei complementar (art. 62, § 1 o , III), a
competência da União para legislar sobre Direito Processual
Civil (art. 62, I, b), a previsão de que o pagamento de
indenizações da reforma agrária será em títulos da dívida
agrária (art. 184, caput), a exigência de participação popular
no planejamento municipal (art. 29, XII) e as regras
constitucionais do usucapião especial urbano e rural (arts. 183
e 191). (g.n.)
12
seus arts. 182 e 183 que estabeleceu princípios, diretrizes e instrumentos para a
realização da função social da propriedade urbana.
4
Política Urbana na Constituição Federal de 1988 e além: implementando a agenda da reforma
urbana no Brasil. Edésio Fernandes.
13
atribuída ao poder público municipal e à competência normativa atribuída
exclusivamente ao Plano Diretor – aprovado pela Câmara Municipal:
5
Princípios e instrumentos de política urbana. Enciclopédia Jurídica da PUCSP. Daniela Campos
Libório, Nelson Saule Júnior. Tomo Direito Administrativo e Constitucional, Edição 1, abril de 2017.
Disponível em: https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/76/edicao-1/principios-e-instrumentos-
de-politica-urbana
14
À União e aos Estados não é dado conhecer as particularidades
e interesses locais, os recursos disponíveis ou a concretude do território e de suas
relações jurídicas. Também não estão aptos a perceber as consequências de certas
determinações para o atendimento das necessidades e direitos dos habitantes de dada
cidade. Dessa forma, Ayrton Pinassi assevera:
6
PINASSI, Ayrton. Direito Municipalista Constitucional. São Paulo, Conan, 1995. P. 229.
15
constante do Município, sob os aspectos físico, social, econômico e administrativo,
desejado pela comunidade local”7. Sua finalidade é ordenar o processo de
desenvolvimento urbano, baseado na participação social (art. 29, XII, CF) na
pactuação de direitos e políticas territoriais. Por sua relevância, enquanto instrumento
de cidadania, suas limitações são aquelas previstas ou permitidas no próprio texto
constitucional.
7
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 3 ed. São Paulo, Revista dos Tribunais,
1977, p. 611.
8
A função social da propriedade e o direito à cidade: teoria e prática atua. Texto para Discussão 2282.
IPEA. Rio de Janeiro, março de 2017.
16
usucapião (art. 183) ou mesmo da desapropriação (art. 5º, XXIV, e art. 182, §4º, III).
Deve haver, portanto, o equilíbrio entre os valores constitucionalmente postos.
17
• Inconstitucionalidade formal por usurpação de
competências do Município
18
da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII) e a fixar diretrizes
gerais com o objetivo de “ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes” (art. 182, caput). Segundo o magistério da
doutrina, as competências indicadas nesses dispositivos são
de titularidade própria dos Municípios, razão pela qual
eles estão investidos de amplo poder normativo para dispor
a respeito, e não mera competência suplementar. Eis, por
todos, o autorizado ensinamento de José Afonso da Silva:
19
Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. São Paulo, Ed.
Malheiros, 7ª ed. p. 63)
20
Luís Fernando Massonetto, Professor Doutor de Direito Econômico e Direito
Urbanístico da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo:
21
A descrição dos objetivos da regularização fundiária urbana
revela tratar-se de política complexa, que articula matérias
de naturezas diversas e que não pode ser resumida na
simples subsunção do fato jurídico-urbanístico à norma.
Muito pelo contrário. Na maior parte dos casos, as medidas
jurídicas são acessórias às questões materiais que
predicam uma efetiva intervenção no território, com a
implantação de infraestrutura, realocação de
comunidades, readequações sanitárias, entre outros
investimentos públicos.
Nesse contexto, ainda que seja possível dispor de maneira
abstrata sobre a política de regularização fundiária, a
concretização dos dispositivos legais implica, como não
poderia deixar de ser, a verificação in casu dos
instrumentos aplicáveis a cada uma das situações.
22
federativo poderia fazê-lo com maior acuidade. A definição
da maneira como se dará o ordenamento, a ocupação, a
expansão e o desenvolvimento urbanos é algo crucial para
os municípios, por serem eles – diferentemente da União e
dos Estados - diretamente afetados pelos rumos que essas
políticas públicas tomam.
Questões atinentes ao ponto específico sobre o qual aqui se
debruça, no caso, o loteamento e o parcelamento do solo
urbano sob a forma de condomínios fechados, interferem
decisivamente na organização, na dinâmica de funcionamento
e na vida da municipalidade e há discussões quanto à
possibilidade de uma lei municipal poder ou não contrariar lei
federal que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano (Lei
nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979), lei de condomínio em
edificações e incorporações imobiliárias (Lei nº 4.591, de 16
de dezembro de 1964) e até disposições sobre relações
condominiais e de vizinhança estabelecidas pelo Código Civil
e que não são, a toda evidência, objeto deste recurso
extraordinário.
Considerando que cada ente da Federação conta com uma
realidade que lhe é peculiar e, por isso mesmo, demanda
políticas urbanas singulares, adequadas a sua realidade, a
suas necessidades e a suas aspirações, qualquer passo no
sentido de se estabelecer uma padronização deve ser
tomado com cuidado, pois as repercussões no plano fático
podem ser enormes, muito variadas e, por vezes,
indesejáveis.
(…)
Conforme bem ressaltado pelo Ministério Público, a
implantação de loteamentos fechados afeta o planejamento
urbanístico global e repercute no direito de locomoção, no
direito ao uso e à ocupação do solo, no meio ambiente, na
arrecadação tributária do município, na segurança pública.
Tem ainda profunda implicação para a adequada distribuição
espacial das atividades socioeconômicas e dos equipamentos
urbanos e comunitários, para a justa distribuição dos
benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização e
para a prevalência do interesse coletivo sobre o individual e do
interesse público sobre o privado. Exatamente pelo fato de
cada município ter uma situação única no tangente a esses
pontos é que não se pode, com base na realidade de um
único ente, conferir à hipótese solução excessivamente
ampla e genérica. (g.n.)
23
suas escolhas a atos burocráticos de implementação da regularização e tornando,
assim, sua competência executiva em meramente administrativa.
Seção I
Disposições Gerais
24
II - processamento administrativo do
requerimento, no qual será conferido prazo
para manifestação dos titulares de direitos
reais sobre o imóvel e dos confrontantes;
IV - saneamento do processo
administrativo;
(...)
25
responsabilidade do ente federativo
instaurador.
(...)
(...)
26
Constituição erigiu como protagonista do planejamento urbano; e impondo que o
Plano Diretor e o contorno territorial das cidades se moldem à norma, em
antagonismo aos ditames constitucionais. Consegue, desse modo, a um só tempo
violar a competência executiva e normativa municipal.
9
ALFONSIN, Bethânia de Moraes. Direito à Moradia: instrumentos e experiências de regularização
fundiária nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: FASE/IPPUR, Observatório de Políticas Urbanas,
1997, p. 24.
27
para a titulação da propriedade, depreciando a construção das cidades como elemento
de cidadania e realização de demais direitos e a demandar um conjunto de medidas
urbanísticas, sociais e ambientais indispensáveis ao desenvolvimento sustentável.
Prioriza, dessa forma, a mercantilização das cidades e reduz a regularização a matéria
de direito imobiliário quando se trata também e até mais de direito urbanístico.
28
A norma também reduz sensivelmente exigências ambientais e
urbanísticas para a regularização fundiária urbana. É o que se vê: “Para fins da Reurb,
os Municípios poderão dispensar as exigências relativas ao percentual e às
dimensões de áreas destinadas ao uso público ou ao tamanho dos lotes regularizados,
assim como a outros parâmetros urbanísticos e edilícios” (art. 11, § 1º).
(grifos nossos)
29
Interesse Específico (Reurb-E), que se destina a núcleos urbanos informais em que a
população não é predominantemente de baixa renda:
10
Conceito de demarcação urbanística na Lei n. 11.977: art. 47 III – demarcação urbanística:
procedimento administrativo pelo qual o poder público, no âmbito da regularização fundiária de
interesse social, demarca imóvel de domínio público ou privado, definindo seus limites, área,
localização e confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e
o tempo das respectivas posses;
A legitimação de posse apenas se aplicava aos imóveis objeto de demarcação: IV – legitimação de
posse: ato do poder público destinado a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto
de demarcação urbanística, com a identificação do ocupante e do tempo e natureza da posse;
11
No marco legal anterior era admitida apenas em caso de interesse social:
Art. 54 § 3º A regularização fundiária de interesse social em áreas de preservação permanente
poderá ser admitida pelos Estados, na forma estabelecida nos §§ 1o e 2o deste artigo, na hipótese de
o Município não ser competente para o licenciamento ambiental correspondente, mantida a exigência
de licenciamento urbanístico pelo Município.
Art. 61. A regularização fundiária de interesse específico depende da análise e da aprovação do
projeto de que trata o art. 51 pela autoridade licenciadora, bem como da emissão das respectivas
licenças urbanística e ambiental.
30
Lei n. 13.465, de 2017
Art. 23. A legitimação fundiária constitui forma originária de
aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do
poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que
detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua,
unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de
núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de
dezembro de 2016.
§ 1º Apenas na Reurb-S, a legitimação fundiária será
concedida ao beneficiário, desde que atendidas as seguintes
condições:
I - o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou
proprietário de imóvel urbano ou rural;
II - o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação
de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma
finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto; e
III - em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial,
seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua
ocupação.
31
retrocesso, com enorme potencial para desestruturar as cidades e seus serviços e para
ampliar o universo de pessoas desfavorecidas e vulneráveis.
32
conversível em aquisição de direito real de propriedade na forma desta Lei, com a
identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse” (art.
11, VI). Converte a mera posse em propriedade desembaraçada, como forma
originária de aquisição de direito real (art. 26, §2º), tal qual a usucapião, mas sem
seus requisitos (Seção IV do Título II):
Constituição
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até
duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde
que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
33
A legitimação fundiária, melhor explicitada no tópico a seguir,
incorre no mesmo problema de constituir modo de aquisição originária de
propriedade sem obediência aos requisitos do caput do art. 183 da CF. Mas, vai além.
Possibilita a impensada e vedada aquisição de imóveis públicos (§3º do art. 183,
Constituição).
34
da Reurb” (art. 11, VII), a legitimação fundiária contempla quem detiver, em área
pública, ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação
urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado, existente em 22 de
dezembro de 2016.
35
O problema daí decorrente, para além da inconstitucionalidade
formal (por usurpação de competências do Município) já abordada no ponto V.1, é a
violação das hipóteses constitucionais de aquisição originária da propriedade, da
expressa vedação de aquisição de imóveis públicos por usucapião e do regime
constitucional de proteção do direito fundamental à propriedade.
36
estabelecer de forma expressa e delimitada formas extraordinárias de aquisição da
propriedade (usucapião constitucional urbano e desapropriação). Com isso,
reconheceu que a extinção do vínculo de propriedade em desfavor dos
proprietários originais é situação excepcional, a demandar autorização
constitucional. Para a usucapião, os limites mínimos exigidos são:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até
duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua
moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde
que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos
ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor
mais de uma vez.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por
usucapião.
(g.n.)
37
II - o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação
de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma
finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto; e
III - em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial,
seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua
ocupação.
§ 2º Por meio da legitimação fundiária, em qualquer das
modalidades da Reurb, o ocupante adquire a unidade
imobiliária com destinação urbana livre e desembaraçada de
quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições,
eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto
quando disserem respeito ao próprio legitimado.
§ 3º Deverão ser transportadas as inscrições, as
indisponibilidades ou os gravames existentes no registro da
área maior originária para as matrículas das unidades
imobiliárias que não houverem sido adquiridas por
legitimação fundiária.
§ 4º Na Reurb-S de imóveis públicos, a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, e as suas entidades
vinculadas, quando titulares do domínio, ficam autorizados a
reconhecer o direito de propriedade aos ocupantes do núcleo
urbano informal regularizado por meio da legitimação
fundiária.
§ 5º Nos casos previstos neste artigo, o poder público
encaminhará a CRF para registro imediato da aquisição de
propriedade, dispensados a apresentação de título
individualizado e as cópias da documentação referente à
qualificação do beneficiário, o projeto de regularização
fundiária aprovado, a listagem dos ocupantes e sua devida
qualificação e a identificação das áreas que ocupam.
§ 6º Poderá o poder público atribuir domínio adquirido por
legitimação fundiária aos ocupantes que não tenham constado
da listagem inicial, mediante cadastramento complementar,
sem prejuízo dos direitos de quem haja constado na listagem
inicial.
38
de vínculos subjetivos. Ou seja, trata-se de mecanismo de extinção do vínculo
proprietário original. Decorre daí evidente extrapolação das hipóteses excepcionais
determinadas constitucionalmente (usucapião e desapropriação), intentando criar
uma terceira figura, sem a devida regulamentação. Pretende-se, assim, fugir das
condições impostas pela Carta Magna para a extinção de tal vínculo, tais como
interesse social (necessário para a desapropriação); período aquisitivo e finalidade de
moradia (exigidos para usucapião), devido processo e indenização justa (prevista
expressamente para os casos constitucionais).
13
Art. 15. Poderão ser empregados, no âmbito da Reurb, sem prejuízo de outros que se apresentem
adequados, os seguintes institutos jurídicos:
I - a legitimação fundiária e a legitimação de posse, nos termos desta Lei;
II - a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002
(Código Civil), dos arts. 9o a 14 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, e do art. 216-A da Lei no
6.015, de 31 de dezembro de 1973;
III - a desapropriação em favor dos possuidores, nos termos dos §§ 4o e 5o do art. 1.228 da Lei no
10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil);
IV - a arrecadação de bem vago, nos termos do art. 1.276 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002
(Código Civil);
V - o consórcio imobiliário, nos termos do art. 46 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001;
VI - a desapropriação por interesse social, nos termos do inciso IV do art. 2o da Lei no 4.132, de 10
de setembro de 1962;
VII - o direito de preempção, nos termos do inciso I do art. 26 da Lei no 10.257, de 10 de julho de
2001;
VIII - a transferência do direito de construir, nos termos do inciso III do art. 35 da Lei no 10.257, de
10 de julho de 2001;
IX - a requisição, em caso de perigo público iminente, nos termos do § 3o do art. 1.228 da Lei no
10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil);
X - a intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular, nos termos do art. 40
da Lei no 6.766, de 19 de dezembro de 1979;
XI - a alienação de imóvel pela administração pública diretamente para seu detentor, nos termos da
alínea f do inciso I do art. 17 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993;
XII - a concessão de uso especial para fins de moradia;
XIII - a concessão de direito real de uso;
XIV - a doação; e
XV - a compra e venda.
39
Não é demais denominar a norma, portanto, de Lei da
Grilagem, como têm feito ambientalistas e urbanistas, já que um de seus maiores
potenciais é o de premiar e estimular a ação de grileiros.
14
Art. 183 § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
40
7. Na linha dessa interpretação, aliás, o Plenário do Supremo
Tribunal Federal, ao julgar o RE 225.011/MG, estendeu à
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos os privilégios
conferidos à Fazenda Pública, dentre eles o da
impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Na
ocasião, consignou o Eminente Relator que “não se aplicam às
empresas públicas, às sociedades de economia mista e a outras
entidades estatais ou paraestatais que explorem serviços
públicos a restrição contida no artigo 173, § 1º, da Constituição
Federal, isto é, a submissão ao regime jurídico próprio das
empresas privadas ” (RE 225.011, Tribunal Pleno, julgado em
16/11/2000, DJ de 19/12/2002).
(...)
16. Assim, não há como reconhecer a aquisição originária
da propriedade pelos recorrentes.
(g.n.)
41
notariais e de registro. Decorre daí que o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis
esteja previsto no Título da Reurb e tenha impacto em todas os profissionais ligados
à cidade, bem como em seus habitantes.
42
§ 6º Os serviços eletrônicos serão disponibilizados, sem ônus,
ao Poder Judiciário, ao Poder Executivo federal, ao Ministério
Público, aos entes públicos previstos nos regimentos de custas
e emolumentos dos Estados e do Distrito Federal, e aos órgãos
encarregados de investigações criminais, fiscalização
tributária e recuperação de ativos.
§ 7º A administração pública federal acessará as informações
do SREI por meio do Sistema Nacional de Gestão de
Informações Territoriais (Sinter), na forma de regulamento.
§ 8º (VETADO).
(g.n.)
43
trata sobre serventias extrajudiciais, cuja competência para iniciativa legislativa é
exclusivamente do Judiciário, nos termos do art. 96 da Constituição:
15
Precedentes: ADI 1.935/RO, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 4-10-2002; ADI 865/MA-
MC, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 8-4-1994; ADI 3.773, rel. min. Menezes Direito, j. 4-
3-2009, P, DJE de 4-9-2009; = ADI 4.140, rel. min. Ellen Gracie, j. 29-6-2011, P, DJE de 20-9-2011.
44
Constituição Federal, a edição de lei formal de iniciativa
privativa dos Tribunais de Justiça. Precedentes: ADI 1.935,
rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 4.10.2002; ADI 2.350, rel.
Min. Maurício Corrêa, DJ de 30.4.2004; e ADI 3.773, rel.
Min. Menezes Direito, DJe de 4.9.2009.
4. A despeito da manutenção do número absoluto de cartórios
existentes nas comarcas envolvidas, todos previamente criados
por lei estadual, a recombinação de serviços notariais e de
registro levada a efeito pela Resolução 2/2008, do Conselho
Superior da Magistratura do Estado de Goiás, importou não só
em novas e excessivas acumulações, como também na
multiplicação de determinados serviços extrajudiciais e no
inequívoco surgimento de serventias até então inexistentes.
5. A substancial modificação da organização judiciária do
Estado de Goiás sem a respectiva edição da legislação estadual
pertinente violou o disposto no art. 96, II, d, da Constituição
Federal. Declaração de inconstitucionalidade da íntegra da
Resolução 2/2008, do Conselho Superior da Magistratura do
Estado de Goiás. Modulação dos efeitos da decisão, nos termos
do art. 27 da Lei 9.868/99, para a preservação da validade
jurídica de todos os atos notariais e de registro praticados pelas
serventias extrajudiciais que tiveram suas atribuições
eventualmente modificadas durante a vigência do ato
normativo ora examinado.
(...)
7. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga,
por unanimidade, procedente em parte.
(ADI 4140 / GO, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal
Pleno, Julgamento: 29/06/2011)
(g.n.)
45
relevância16, no que tange ao SREI, a Lei também padece de vício de iniciativa por
ter tratado de matéria cuja competência privativa é do Poder Judiciário (art. 96, II,
alíneas ‘b’ e ‘d’). Ora, não podendo ser editada pelo Executivo, muito menos poderia
ter sido objeto de Medida Provisória. Por tantos vícios, o Sistema deve ser declarado
inconstitucional.
Apesar de não ser objeto desta peça, concorda-se com a ADI de origem na Procuradoria Geral da
16
46
Ao prever a figura do Operador Nacional do Sistema de
Registro Eletrônico de Imóveis (ONR), pessoa jurídica de direito privado, como
responsável pela implementação e operação de sistema de registro eletrônico de
imóveis, a norma parece ignorar que tais atividades cabem única e exclusivamente
aos delegatários dos serviços notariais e de registro, por previsão constitucional. É o
que bem explicita o já mencionado parecer do eminente professor Luís Fernando
Massonetto:
47
Interinidade. Aplicação do teto de remuneração. Precedentes.
Petição de desistência não homologada e agravo regimental
não provido.
(...)
2. A Jurisprudência da Corte se consolidou no sentido da
autoaplicabilidade do art. 236, § 3º, da CF/88, e, portanto,
de que, após a promulgação da Constituição Federal de
1988, é inconstitucional o acesso a serviços notarial e de
registro, inclusive por remoção ou permuta, sem prévia
aprovação em concurso público.
(...)
(MS 29083 ED-ED-AgR/DF, Relator(a): Min. TEORI
ZAVASCKI, Relator(a) p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI,
Julgamento: 16/05/2017, Órgão Julgador: Segunda Turma)
(g.n.)
SARLET, Ingo W.; MOLINARO, Carlos A.; PANSIERI, Flávio. Comentário ao art. 236. In:
17
CANOTILHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; STRECK, Lenio L.; SARLET, Ingo W.
(Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. p. 756.
48
exercício dessa atividade material (não jurídica) em que se
constituem os serviços públicos.
II – A delegação que lhes timbra a funcionalidade não se
traduz, por nenhuma forma, em cláusulas contratuais.
III – A sua delegação somente pode recair sobre pessoa
natural, e não sobre uma empresa ou pessoa mercantil,
visto que de empresa ou pessoa mercantil é que versa a Magna
Carta Federal em tema de concessão ou permissão de serviço
público.
(...)
(ADI 2415 / SP, Relator(a): Min. AYRES BRITTO,
Julgamento: 22/09/2011, Órgão Julgador: Tribunal Pleno)
(g.n.)
49
A sobreposição de pessoa jurídica de direito privado como
executor de atividade estatal interfere na competência exclusiva de fiscalização do
Judiciário, em evidente desprezo pela cautela constitucional que previu tal
competência fiscalizadora como meio de resguardar o serviço de titularidade pública.
Isso, porque apenas o Judiciário domina o conhecimento necessário para aferir a
correta prestação do serviço público desenvolvido por notários e registradores.
18
Segundo as razões do veto dos §§ 3º e 8º “Os dispositivos apresentam inconstitucionalidade
material, por violação ao princípio da separação dos poderes, ao alterar a organização administrativa
e competências de órgão do Poder Judiciário; há também violação ao princípio da impessoalidade,
entendido como faceta do princípio da igualdade, ao estabelecer atribuição para entidade privada
constituir o ONR, em detrimento de outras”. Mensagem n. 232, de 11 de julho de 2017. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/Msg/VEP-232.htm
19
Associação de direito privado, de CNPJ 44.063.014/0001-20, registrada no 3º Ofícial de Registro
de Títulos e Documentos e Civil de Pessoa Jurídica de São Paulo.
50
Ora, vê-se que constava desde o início na Medida Provisória, a
escolha de associação privada específica já constituída e sem representatividade20,
Instituto de Registro Imobiliário do Brasil (Irib), para a tarefa de constituir o ONR.
Sendo medida violadora do princípio da impessoalidade e de caráter patrimonialista,
o Presidente da República se viu obrigado a vetar norma original de sua edição. No
entanto, realizou apenas veto parcial, o que não foi o suficiente para sanar o problema,
pois todo o artigo, e não apenas os dispositivos vetados, estão eivados de vício
constitucional, pela figura do ONR e competência previstas.
20
Conforme consta da Ata de Reunião da Assembleia Geral Ordinária de 2014 (documento 21), o
Irib tem no seu quadro de associados 1.006 (um mil e seis) registradores de imóveis, frente ao número
total de 3.501 registradores de imóveis no Brasil (dado do Conselho Nacional de Justiça).
51
Nesse sentido, importa pontuar que os dados pessoais são de
propriedade do titular e não devem ser divulgados ou transferidos a terceiros sem a
sua prévia e expressa anuência ou expressa previsão em lei (art. 7, inc. VII, do Marco
Civil da Internet; e art. 31, da Lei de Acesso à Informação).
52
Presentes os requisitos para a concessão da medida cautelar:
53
VII) DOS PEDIDOS
54
2.1. Entendendo de modo distinto, seja julgada parcialmente
procedente para declarar a inconstitucionalidade de:
Termos em que,
Pede e espera deferimento.
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ANEXOS
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