Formulação, Administração e Execução de Políticas Públicas - Joaquina Barata Teixeira - Texto Obrigatório
Formulação, Administração e Execução de Políticas Públicas - Joaquina Barata Teixeira - Texto Obrigatório
Formulação, Administração e Execução de Políticas Públicas - Joaquina Barata Teixeira - Texto Obrigatório
Introdução
Temos hoje uma grande demanda municipal, estadual e federal em todo o país para
o planejamento, a gestão e formulação de políticas públicas nos marcos jurídico-políticos
da Constituição de 1988, que avançou na concepção de direitos sociais (no que toca à
política de Seguridade Social com seu tripé: Saúde, Previdência e Assistência Social) e no
que diz respeito a direitos em outros campos, a exemplo dos conquistados pelas
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O Serviço Social vem alçando funções de comando e liderança em vários espaços do
Poder Judiciário, Executivo e Legislativo, precisando estar preparado para os trabalhos
de gestão e planejamento que lhe atribuem. A cada Ministério, a cada Secretaria e a cada
órgão está imposta a responsabilidade de elaborar suas políticas, seus planos, programas
e projetos e de supervisionar serviços e benefícios. Prefeitos devem conceber e elaborar
Planos Diretores, Planos de Assistência Social, criar Conselhos e fundos. Nos últimos
anos, as prefeituras vêm solicitando aos CRESS a indicação de assistentes sociais para a
participação nesse trabalho.
Este texto tem o escopo de favorecer uma apropriação atualizada das teorias do
planejamento e gestão. Em seu primeiro tópico, localiza a gestão e o planejamento no
campo das políticas sociais. No segundo, aborda o planejamento estratégico como forma
contemporânea de planificação. No terceiro, situa o contexto da formulação de políticas
como espaço de disputa e ressalta a necessidade da participação popular. No quarto,
enfoca orçamento púbico e, finalmente, no quinto, apresenta as clássicas considerações
finais.
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Há sinais que indicam o planejamento ter longa tradição em culturas bem
sucedidas, não obstante a afirmação de Habermas (2002) que o coloca como produto da
modernidade. Como refere TATIWA (2004), não se pode imaginar a construção das
pirâmides do Egito sem planejamento prévio ou, ainda, as conquistas do Império
Romano sem uma estratégia de guerra.
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1.2 Planos, programas e projetos
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1.3 Sistemas, benefícios e serviços
A gestão democrática hoje exige que se constituam, além dos planos, programas e
projetos (os quais orientam ações num prazo determinado), a estruturação, no aparelho
do Estado, de sistemas, benefícios e serviços ofertados às populações da cidade e do
campo, às etnias e às chamadas “minorias”. Trata-se da implementação de direitos
assegurados em lei, com caráter de ações permanentes, as quais são também objeto do
processo de planejamento, para revisão e aperfeiçoamento. São conhecidos os sistemas
existentes no Estado brasileiro: Sistema Único de Saúde (SUS), Sistema Unificado de
Assistência Social (SUAS), Sistema Educacional, Sistema Previdenciário etc.
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Há, em toda a parte, um clima propício à criação de instrumentos e ferramentas que
possibilitem a construção do novo, com vistas em mecanismos agilizadores que
concretizem os sonhos, transformando-os em projetos. Este clima possibilitou, no início
do milênio, a rápida disseminação das idéias do planejamento estratégico.
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Uma genérica e repetitiva rotina institucional que não desperta apelo não condiz
com a noção de estratégia e de combate, como a rotina de meses e meses de despachos
burocráticos cotidianos; por isso, as instituições devem ter coragem de se comprometer
com metas que estão fora do alcance comum. Metas ambiciosas são metas envolventes e
pode-se alcançá-las por caminhos muitas vezes simples. Às vezes, processos complicados
e emperrados têm como horizonte objetivos institucionais medíocres (por exemplo,
licitações que demoram seis meses, para aquisição de material de manutenção). O
desafio é limpar e simplificar os caminhos em direção a horizontes largos.
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caminham lado a lado, porque
perseguem instrumentos que permitem fluir a direção democrática do(da) gestor(a) no
interior das unidades plurais de trabalho.
Não é à toa que o conceito de estratégia está vinculado à ciência ou à arte da guerra,
daí que seu sentido etimológico, tomado do grego strategía, o define como “arte militar
de planejar e executar movimentos e operações de tropas, navios e/ou aviões, visando
alcançar ou manter posições relativas e potenciais bélicos favoráveis a futuras ações
táticas sobre determinados objetivos”, ou, ainda: “arte de aplicar os meios disponíveis
com vista à consecução de objetivos específicos” (AURÉLIO, 1975, p. 586).
A transposição do conceito para a política dá-se pela sua dimensão também de luta,
combate, meio em que é permanente a disputa entre forças antagônicas e às vezes até
hostis, empenhadas em manter o poder. Ora, como diz Gramsci (1978, p. 207), “a luta
política é enormemente mais complexa”.
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Como numa luta, quer-se vitória com hegemonia, isto é, domínio de situação,
ampliação de posições, transformação de oponentes em aliados ou, no mínimo, se o
cenário é desfavorável, evitar ou adiar um combate direto. Trata-se de uma espécie de
transição para um novo conteúdo e uma nova forma.
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3.2 Trajetória da gestão para formas democráticas
Afirma Chiavenato (1993) que, nos próximos 25 a 50 anos, o mundo verá o fim da
organização burocrática de hoje. Com o fim da ordem burocrática, chegará ao fim
também a gestão burocrática que predomina nas instituições, obstruindo ao Serviço
Social dar vazão às potencialidades criadoras e transformadoras de seu projeto ético-
político profissional. Pode-se dizer que já foram traçados os caminhos para essa
trajetória de superação. Em 1995 e 1998, documentos emanados do então denominado
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), procuraram
sintetizar uma trajetória no tocante ao setor público (que envolve a relação
Estado/Sociedade). Os textos oficiais tinham uma clara intenção de justificar a subsunção
das Políticas Públicas do governo às pressões dos organismos internacionais, transferir
aos servidores públicos a responsabilidade pelo sucateamento da coisa pública, ocultar
os determinantes da retração de verbas e de pessoal, e ainda os gargalos dos serviços
O primeiro é o que o documento denomina “Administração Pública
Patrimonialista”, praticada no Estado absolutista, em que o aparelho de Estado
funcionava como uma extensão do poder real (do soberano). Os cargos do aparelho do
Estado, nessa situação, eram prebendas1. Passam a ser inerentes a esse tipo de
administração, o nepotismo e a corrupção. Com a sociedade capitalista, surge, na
segunda metade do século XIX, o Estado liberal (Estado democrático burguês – e sua
doutrina da res-publica), que trouxe consigo outro modelo: a “Administração Pública
Burocrática”, cujos princípios seriam: a profissionalização, a idéia de carreira, a
hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, os controles rígidos de comando,
enfim, o poder racional-legal. A Administração Pública Burocrática teria trazido alguns
avanços em relação à Administração Patrimonialista, mas, com o crescimento e
complexificação da sociedade e dos organismos, essa forma de administrar
“burocratizou-se tanto que se tornou incapaz de trabalhar em favor dos cidadãos,
voltando-se para si mesma” (MARE, p. 1995). Problemas da Administração Pública
Burocrática teriam aberto espaço para o surgimento, na segunda metade do século XX,
da chamada “Administração Pública Gerencial”, como resposta à expansão das funções
econômicas e sociais do Estado, por um lado, e, por outro, como resposta à globalização
da economia, ao desenvolvimento tecnológico, à necessidade de reduzir custos e
aumentar a qualidade dos serviços, segundo os documentos do MARE (1995). Seriam
características da Administração Gerencial: a) a definição precisa dos objetivos que o
administrador público deve atingir em sua unidade; b) a garantia da autonomia do
administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros; c) a cobrança a
p dos resultados; d) a descentralização; e) a permeabilidade aos anseios da
sociedade; f) a eficiência e a qualidade na prestação dos serviços públicos; g) a ênfase nos
resultados alcançados, mais do que nos processos internos.
O importante, nisso tudo, é reter a idéia de gestão pública planejada, enquanto
exercício de democracia e de cidadania. Colocar o cidadão como portador de direitos e
beneficiário das instituições passa a ser essencial na gestão democrática e isso não
depende somente de uma cultura gerencial, mas de uma cultura ético-política. Isso
porque o patrimonialismo e o clientelismo ainda persistem na administração pública e
precisam ser superados.
Era preciso, portanto, desenvolver essas comunidades e prepará-las para o
rompimento dessas relações, o que queria dizer: introduzir outras formas de
propriedade, outras regras sociais, enfim, outras relações econômicas e sociais.
Na concepção desse programa, a noção de participação assentava-se:
Essa é uma das razões pelas quais algumas pessoas torcem o nariz quando se fala
em “planejamento participativo”, porque o assemelham a essa herança do
Desenvolvimento de Comunidade, que, na Amazônia, deixou um rastro de problemas que
refletem ainda hoje, como, por exemplo, a transformação da posse comunitária da terra
em propriedade privada, a expropriação pura e simples, que deu lugar a grandes
latifúndios, à migração rural-urbana que gerou o inchaço das cidades, à invasão das
terras indígenas etc.
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se fala de decisões compartilhadas em todos os níveis e instâncias?
A participação não pode ser descartada porque ela deve integrar a prática social e
designa uma variada série de atividades: o ato do voto universal, por exemplo, é uma
forma de participação, a militância num partido político, a presença numa manifestação
de rua, num comício, numa assembléia de bairro, etc. são formas de participação política.
Sabe-se que o sufrágio universal só foi conquistado nos primeiros decênios do século XX
e foi gradual. No início, as mulheres não votavam, nem os analfabetos, etc., o que
demonstra a conquista de patamares cada vez superiores de participação.
O ideal democrático supõe cidadãos atentos para as escolhas que estão sendo
procedidas entre as diversas alternativas apresentadas pelas forças políticas e sociais,
quer nas instâncias locais, quer no universo globalizado, principalmente vendo a relação
de um com o outro (do local com o global).
Para que a participação seja orgânica e qualificada são necessários alguns
requisitos.
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4 Orçamento público
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Segundo Tatiwa (2004, p. 43), se o processo de planejamento de políticas públicas
busca incorporar sonhos e utopias para transformá-los em projetos, “o orçamento é um
dos toques de realidade que transforma os sonhos em cenários desejados, porém
possíveis”. Mannermaa (1991) contesta essa afirmação ao dizer que precisamos fazer do
impossível o possível.
2 PLANO PLURIANUAL – Lei que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da
1999).
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do jogo de forças sociais e políticas na sociedade.
No Brasil, o ano financeiro coincide com o ano civil. Assim, os orçamentos anuais
são executados no período de 1o de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
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4.2.2 Controle social do orçamento público
4 QDD – Quadro que demonstra onde estão alocados os recursos empenhados para as atividades de uma
instituição.
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d) Na fase de execução orçamentária, quando o orçamento é posto em prática.
5 Conclusões
,-
O planejamento estratégico não é o mero transporte do mundo dos negócios para a
gestão pública dos procedimentos gerenciais. Trata-se de uma dimensão que transcende
a gerência e se inscreve como uma busca de uma nova ética, de um patamar superior de
sociedade e até de civilização.
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Referências
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