Bilan Macron PC
Bilan Macron PC
Bilan Macron PC
2017 - 2022
1
Etude menée par
Bernard Lasaygues
2
SOMMAIRE
Avant-propos ............................................................................................................................................................4
Introduction ..............................................................................................................................................................5
1 - Écologie ...............................................................................................................................................................7
2 - Vie démocratique ..............................................................................................................................................12
3 - Santé ..................................................................................................................................................................22
4 – Sécurité et justice .............................................................................................................................................29
Sécurité ..........................................................................................................................................................29
Justice ............................................................................................................................................................34
5 - Protection des plus démunis .............................................................................................................................38
Minima sociaux, pauvreté .............................................................................................................................38
Immigration ...................................................................................................................................................43
6 - Fiscalité ..............................................................................................................................................................47
7 - Economie ...........................................................................................................................................................55
8 – Éducation et jeunesse .......................................................................................................................................65
9 - Logement, transport et aménagement du territoire ........................................................................................74
Logement .......................................................................................................................................................74
Transport .......................................................................................................................................................78
Aménagement du territoire ..........................................................................................................................81
10 – Europe et politique étrangère ........................................................................................................................86
Conclusion : un quinquennat de crises, entre libéralisme et pragmatisme ...........................................................93
3
Avant-propos
Le Pacte civique est heureux de vous présenter le bilan qu’il a tiré du quinquennat qui s’achève.
Entreprise bien risquée, direz-vous ! Les sujets sont si variés, l’objectivité parfaite tellement hors d’atteinte !
Certes, mais entreprise utile pour susciter la réflexion et le débat, pour éclairer les choix à faire dans les semaines
qui viennent.
Fidèle à sa tradition d’aide au discernement, le Pacte civique a dressé un bilan aussi froid, dépassionné, distancié
que possible, de l’action du Président Macron et de ses gouvernements au cours du mandat 2017-2022.
Il s’est efforcé de décrire et d’analyser les multiples actions entreprises par l’exécutif, de mesurer leurs résultats,
indépendamment des répercussions médiatiques qu’elles ont pu susciter, s’attachant plus aux vagues de fond
qu’à l’écume qu’elles produisent.
Ce bilan se fonde sur un parti pris : celui de ne laisser place ni à l’émotion, ni à la passion. Nous nous sommes
efforcés de rassembler des faits, des données objectives, de les documenter et de les analyser en croisant nos
sources d’information.
Nous avons pris le risque de proposer à la lectrice et au lecteur, sur chacun des grands thèmes étudiés, une
évaluation en fonction de critères clairement énoncés. Charge à elle et à lui de construire leur propre jugement
à partir des informations que nous fournissons.
Nous avons cherché à évaluer des actions, nous n’avons pas voulu juger des personnes, leur psychologie, leur
manière d’être, qui tantôt irrite, tantôt séduit, ce qui, tout en étant légitime, peut fausser l’appréciation.
Les lecteurs ne trouveront aucune allusion à la campagne électorale en cours, ni au programme du président-
candidat, ni à ceux de ses concurrents. Nous ne nourrissons aucune arrière-pensée électoraliste, aucun plan
secret pour influencer le vote de notre communauté et de nos sympathisants, à qui cette étude est destinée.
Nous n’en profitons pas non plus pour mettre en avant notre propre vision du quinquennat à venir. Ce n’est pas
le lieu.
Enfin, nous sommes ouverts au débat, et nous nous efforcerons de donner suite aux commentaires que nous
serons ravis de recevoir par courriel à l’adresse contact@pacte-civique.org.
Bonne lecture !
4
Introduction
Le Pacte civique, fidèle à sa volonté d’être, depuis 2011, un observateur attentif des politiques publiques
conduites dans le pays, s’est mobilisé pour établir le bilan du quinquennat qui s’achève.
Élu en 2017, dans une configuration politique inédite, Emmanuel Macron, jeune président qui n’avait exercé
aucun mandat électif, se définissait comme un réformateur énergique, « ni de droite, ni de gauche », sans
véritable parti, prônant le « en même temps », sorte de dépassement volontariste de toutes les contradictions
françaises et des difficultés à réformer un pays à la fois prompt à s’embraser et rétif aux changements
programmés sur le long terme.
Le Pacte civique, grâce aux travaux de son atelier Démocratie-Observatoire citoyen de la qualité démocratique
(D-OCQD), ne manquait pas de bases solides. Il avait d’abord publié sur les enjeux de la campagne électorale de
2017 un livre intitulé « Relever le défi démocratique face à un monde en mutation ». Il a ensuite établi dans son
rapport 2017 un bilan du 1er semestre du quinquennat ; puis, dans son rapport 2018, celui des dix-huit premiers
mois du même quinquennat. Le rapport 2019 intitulé « Le poids de la défiance, le prix de la confiance » avait
choisi comme sous-titre « 2019 : année charnière du quinquennat ». L’atelier a poursuivi depuis 2020, en dehors
du format d’un rapport annuel, ses travaux d’observation méthodique en publiant des ouvrages sur la
Convention citoyenne sur le climat, et les mortelles inégalités liées à la Covid 19. Il s’est interrogé sur « Quelle
économie pour demain face aux crises sociale et environnementale ? » et sur « La qualité démocratique de la loi
confortant le respect des principes de la République ». Enfin, dans trois livrets parus en 2021, le collectif lyonnais
du Pacte civique, de son côté, a distingué « le vrai et le faux » sur le climat et l’énergie, l’agriculture et
l’alimentation, l’Europe et l’immigration.
A partir de cette expertise, le Pacte civique était légitime à établir un bilan sérieux, documenté et argumenté du
quinquennat 2017-2022.
Dix thématiques ont été retenues. Le Pacte civique a privilégié un choix simple retenant les principales politiques
publiques. Pour chacune d’entre elles, le point de départ est toujours l’examen des promesses électorales du
Président, recueillies sur le livret grand public intitulé « Retrouver notre esprit de conquête pour bâtir une France
nouvelle » et, en tant que de besoin, sur le site < en-marche.fr >, plus complet.
Puis vient une description détaillée des principales mesures prises, lois votées, politiques mises en œuvre, y
compris celles qui répondent à des évènements imprévus ou ne figurent pas dans le programme initial, ainsi que
de leurs conséquences, lorsqu’il est possible de les évaluer.
Pour chaque thématique, l’atelier D-OCQD tente ensuite une évaluation, sur le fondement de sa méthodologie
éprouvée des drapeaux de couleurs, selon une palette graduée de quatre valeurs (vert, jaune, orange, rouge).
On rappelle ici la signification des pictogrammes distribués dans le corps du texte :
• drapeau vert : satisfaisant, voire très satisfaisant ;
• drapeau jaune : globalement satisfaisant mais avec des réserves ;
• drapeau orange : insatisfaisant, avec néanmoins des éléments positifs ;
• drapeau rouge : franchement insatisfaisant, voire détestable.
5
Pour établir cette évaluation, quatre critères ont été mis en avant :
• L’élu a-t-il tenu ses promesses de candidat ?
• Les résultats du quinquennat dans le domaine étudié marquent-ils un progrès à l’aune de la mise en
œuvre des quatre valeurs du Pacte civique : créativité, sobriété, justice et fraternité ?
• Comment ont été gérés les imprévus, comme la révolte des Gilets jaunes ou l’irruption de la pandémie
du covid 19 (sans parler de la guerre en Ukraine depuis le 23 février 2022), qui, par nature, ne pouvaient
relever de l’action programmée du gouvernement ?
• L’action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société (justice sociale,
écologie, démocratie) ?
Le Pacte civique espère que ce document sera utile dans le cadre de la campagne présidentielle et de celle des
législatives. Disposer d’un bilan sérieux et nuancé du quinquennat qui se termine permet en effet de prendre du
recul et d’examiner les programmes électoraux avec discernement.
Il forme aussi le vœu que ce travail exigeant reste une référence documentée et chiffrée pour toutes celles et
tous ceux qui sont attachés au décryptage des évolutions écologiques, sociales et démocratiques afin que leur
action responsable soit lucidement éclairée pour les mois et années qui viennent.
6
1 - Écologie
Nous intégrerons le cout écologique dans le prix du carbone en faisant monter en puissance la taxe
carbone.
Accélérer nos mutations vers une production d’énergie équilibrée et sans carbone
Nous avons la volonté d’accélérer le développement des énergies renouvelables et ainsi de doubler la
capacité en éolien et solaire photovoltaïque d’ici 2022.
Nous en finirons avec les procédures qui s’empilent en raccourcissant et en simplifiant les procédures de
déploiement des énergies renouvelables.
Nous focaliserons les efforts de recherche, de développement et d’investissement des opérateurs sur le
stockage de l’énergie et les réseaux électriques intelligents.
Parce que nous savons aujourd’hui ne pas disposer de tous les éléments nécessaires, nous prendrons nos
décisions stratégiques une fois que l’autorité de sureté nucléaire aura rendu ses conclusions, attendues
pour 2018, sur la prolongation des centrales au-delà de 40 ans.
7
Nous intégrerons le cout écologique dans le prix du carbone en faisant monter en
puissance la taxe carbone.
La taxe carbone avait été introduite en 2014 au taux de 7 €/tCO2 avec une montée progressive à 44 €/t en 2018
et 65 en 2022. Le budget 2018 accélère la montée de cette taxe en visant 86,2 €/t en 2022. Il décide aussi d’aligner
la fiscalité du diesel sur celle de l’essence. Cette modification jointe à l’augmentation du prix du baril à cette
époque est considérée comme un des éléments déclencheurs du mouvement des gilets jaunes.
Pour tenter de calmer ce mouvement, le gouvernement bloque la taxe carbone à 44 €/t niveau maintenu depuis.
On voit que les capacités installées n’ont pas cru comme programmé et que, malgré des croissances de
production annuelles significatives, la part de ces 2 énergies dans le mix final croit insuffisamment vite.
Nous réduirons notre dépendance à l’énergie nucléaire avec l’objectif de 50% d’électricité
nucléaire dans le mix en 2025.
La politique nucléaire a fait l’objet de changements d’orientation par rapport aux programmes et aux
programmations tout au long du quinquennat.
Dès 2018, l’objectif de 50 % en 2025 a été repoussé à 2035 ; il était de toutes façons, impossible à tenir.
La centrale de Fessenheim devait être fermée au cours du précédent mandat, au démarrage de l’EPR de
Flamanville. Malgré le retard de l’EPR, Fessenheim a été fermée en 2020 ce qui a eu pour conséquence,
l’impossibilité de fermer la centrale thermique au charbon de Cordemais avant 2024.
Un rendez- vous devait avoir lieu au démarrage de l’EPR, pour définir de nouveaux moyens de production
nécessaires à partir de 2028. Sans attendre le retour d’expérience, le Président a décidé la mise en service de 6
EPR à partir de 2028.
A noter que la plupart de ces modifications sont dues au retard très préjudiciable de l’EPR de Flamanville.
La trajectoire est fixée par la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) qui fixe un objectif de 422 Mt en 2019-2023
et 359 Mt en 2024-2028.
8
On part d’une émission de 478 MteqCO2 en 2016 pour arriver à 436 en 2019, dernière année significative car
2020 ne l’est pas.
L’émission 2019 est en ligne avec l’objectif SNBC pour ce qui concerne les émissions internes, mais pour les
émissions relatives aux produits importés, elles ne font qu’augmenter et représentent 53 % du total selon le HCC.
La baisse des émissions est de 2.9 % par an ; elle devra être poursuivie sur le même rythme jusqu’en 2050.
Les grands secteurs qui contribuent aux émissions sont les transports pour 30 %, l’industrie pour 19 %,
l’agriculture pour 19 %, les bâtiments résidentiels et tertiaires pour 10 % et la production d’énergie pour 10 %.
Tous les secteurs ont contribué à la baisse sauf les transports.
• 100 % de plastique recyclé en 2025 et la fin des emballages en plastique à usage unique en 2040.
• Développer l’information du consommateur sur les caractéristiques environnementales des produits.
• Agir sur l’obsolescence programmée des équipements
• Lutte contre le gaspillage alimentaire et la destruction des invendus non alimentaires.
5/ Santé
Les lois LOM et LCR mettent en place et développent des zones à faibles émissions ZFE, zones en ville à l’intérieur
desquelles sont mises en place des restrictions de circulation pour les véhicules les plus polluants. Il s’agit de
réduire les émissions de particules fines et d’oxyde d’azote nocives pour la santé et émises surtout par les
véhicules anciens et diesel.
6/ Protection de la biodiversité
Si la prise de conscience de la crise climatique est plus évidente de jour en jour, il n’en va pas de même pour les
enjeux liés à la biodiversité et on ne peut pas dire que les mesures prises au cours du quinquennat aient contribué
à cette prise de conscience ; en effet il n’y a pas eu de grande loi équivalente à la loi Biodiversité de 2016.
9
7/ Les outils de pilotage, de gouvernance et d’évaluation de la
politique climat
La Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC) et la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) créées par la
Loi de transition énergétique de 2015 constituent toujours l’épine dorsale de la lutte contre le dérèglement
climatique. Elles ont été remises à jour en 2018 et quelques cibles ajustées. Ces modifications ont été faites après
une large consultation pilotée par la Commission nationale du débat public (CNDP). Les objectifs continueront
d’être fixés pour 5 ans, mais par la loi et non plus par décret.
Le Haut Conseil pour le Climat (HCC), créé par la Loi de transition énergétique est composé de 11 membres
choisis pour leur expertise. Il émet au moins tous les ans un rapport très documenté et très utile pour l’évaluation
des politiques. Ses avis sont très critiques sur l’action du gouvernement, mais il émet aussi régulièrement des
propositions intéressantes.
Le Conseil de Défense écologique fixe les priorités et vérifie leur mise en œuvre. Il a été actif en 2019 et 2020,
mais ne s’est pas réuni depuis décembre 2020.
Les outils mis en place permettent d’avoir un suivi bien documenté avec une stratégie claire et des objectifs
définis par la loi ainsi qu’une évaluation indépendante par le HCC.
L’écart entre les propositions de la CCC et leur reprise par le gouvernement dans la loi Climat résilience a été
souligné par le HCC : « de nombreuses mesures portent sur des périmètres d’application restreints couvrant une
part insuffisante des activités émettrices de gaz à effet de serre en France ».
9/ Evaluation
Le gouvernement a-t-il tenu les promesses du candidat ?
On peut considérer qu’il est allé au-delà, notamment en termes de consultation démocratique et de création
d’un système bien documenté, qu’il a satisfait un bon nombre de promesses notamment la trajectoire de
réduction des GES (même si c’est après avoir ajusté les cibles) et qu’il a échoué aussi sur bon nombre de cibles :
fermeture des centrales à charbon, insuffisante croissance des ENR, réintroduction de certains pesticides…
Le cas de la taxe carbone porte à débat ; il était impossible de ne pas suspendre son application dans le climat
quasi insurrectionnel des gilets jaunes et ceci a été fait avec retard. L’imprévision vient plutôt de l’absence dans
son élaboration de prise en compte de ses conséquences sur certaines catégories d’usagers.
La question de la redistribution sociale du produit de la taxe, préconisée par le rapport Juppé/Rocard a été
éludée, il est vrai qu’elle ne faisait pas l’objet d’une proposition du candidat.
Autrement dit, on ne peut pas prendre des mesures pour réparer les dégâts écologiques sans justice sociale.
Oui et non concernant l’écologie : des avancées certaines, mais insuffisantes pour les objectifs de long terme.
Oui concernant la démocratie avec l’exercice innovant de la CCC et la bonne tenue du débat public piloté par le
CNDP relatif à l’actualisation de la PPE, mais imparfaitement vu le flou initial sur l’utilisation des résultats et des
recommandations dans les 2 cas.
Au total, compte tenu des enjeux de long terme, les aspects négatifs l’emportent.
11
2 - Vie démocratique
Ce chapitre s’intéresse à la vie démocratique en général au fil du quinquennat qui s’achève. Il abordera donc
aussi bien les réformes menées en matière de vie politique que la manière dont s’est exercé le pouvoir, en
particulier dans ses relations avec les élus locaux et leurs institutions d’une part, la société civile organisée d’autre
part. La gestion des crises auxquelles les gouvernements ont été confrontés sera également examinée sous le
prisme de la qualité démocratique.
• L’interdiction pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil parallèlement à leur mandat, pour
mettre fin aux conflits d’intérêt. Toutes leurs indemnités seront soumises à l’impôt.
• L’interdiction de toute embauche par un élu ou un ministre d’un membre de sa famille.
• L’interdiction du cumul de plus de trois mandats identiques successifs.
• L’interdiction pour tous les détenteurs d’un casier judiciaire (niveau B2) de se présenter à une élection.
• La suppression du régime spécial des retraites des parlementaires. Ils seront rattachés au régime général.
• La présentation, par le président de la République, de son bilan national et européen une fois par an
devant le Congrès.
Nous améliorerons le renouvellement et le pluralisme de notre vie politique.
• Nous réduirons d’environ un tiers le nombre de députés et de sénateurs. Ils disposeront de moyens
supplémentaires pour faire leur travail.
• Nous obligerons les formations politiques à respecter la parité dans la présentation de leurs candidats. Et
nous diminuerons le financement public des formations politiques qui auront une représentation
déséquilibrée en termes de parité.
• Nous ferons de la procédure d’urgence la procédure par défaut d’examen des textes législatifs afin
d’accélérer le travail parlementaire.
• Nous entamerons une rénovation du fonctionnement parlementaire en limitant le nombre de mois
pendant lesquels le Parlement légifère et en réservant plus de temps à l’évaluation et au contrôle de
l’action du gouvernement, en s’appuyant sur les travaux de la Cour des comptes.
Nous développerons la participation des citoyens.
• Nous demanderons aux parlementaires de mettre en place des dispositifs innovants d’évaluation du
travail parlementaire et législatif (jurys citoyens, comptes-rendus de mandat via les réseaux sociaux...).
• Nous encouragerons les communes à développer les budgets participatifs, c’est-à-dire à consulter
directement les citoyens sur l’utilisation de l’argent public.
12
Notons que l’engagement d’introduire une « dose de proportionnelle » dans le scrutin législatif ne figure pas
dans le programme initial du candidat. Il a été obtenu par François Bayrou, en contrepartie de son soutien à
Emmanuel Macron.
Pour couvrir notre sujet, il nous faut examiner d’autres rubriques figurant sur le site < en-marche.fr >, et en
extraire les points qui intéressent la gouvernance.
Dialogue social
Nous renforcerons les partenaires sociaux.
• Nous renforcerons la formation des représentants des salariés.
• Nous permettrons à chaque salarié d’apporter des ressources financées par l’employeur au syndicat de
son choix.
• Nous encouragerons l’engagement syndical, la reconnaissance de celui-ci dans les carrières au sein des
entreprises et nous lutterons contre la discrimination syndicale.
Les territoires
Libérer les territoires
• Nous créerons un « accélérateur » d’associations.
• Nous donnerons plus de souplesse aux collectivités pour décider de leur propre organisation1.
• Tous les 6 mois, sera réunie autour du Premier ministre une Conférence nationale des territoires.
1
Cette mesure vise en particulier à supprimer les départements dans les zones métropolitaines.
2
Source principale : le grand décryptage du quinquennat Macron, de l’institut Montaigne (août 2021)
13
citoyens. Si le CESE espère se positionner comme un « acteur de la revitalisation démocratique », l’impact de la
réforme ne peut être évalué à ce stade.
Renouvellement de la vie politique ?
Le grand projet de réforme (dont une partie constitutionnelle), qui devait réduire de 25 % l’effectif du Parlement,
introduire 20 % d’élus à la proportionnelle dans la composition de l’Assemblée nationale et réformer son
fonctionnement n’a même pas été initié. Les réactions d’urgence face aux crises ont-elles été privilégiées au
détriment de la mise en œuvre du programme présidentiel ? Il est vrai que l’accord politique du Sénat, nécessaire
à son adoption, n’était pas acquis.
Projets de référendum
Le projet de référendum d’initiative parlementaire (RIP) relatif à la privatisation d’Aéroports de Paris a
évidemment échoué à recueillir les 4,7 millions de signatures citoyennes nécessaires, malgré un score très
honorable (plus d’un million de signatures). Le projet de privatisation mis en cause a, semble-t-il, été abandonné.
Dans le cadre de la Convention citoyenne sur le climat, le souhait du Président d’organiser un référendum sur
l’inscription de l’obligation écologique dans la Constitution ne s’est pas concrétisé, faute d’un accord entre les
deux assemblées.
3/ Le dialogue social
L’un des slogans de campagne d’Emmanuel Macron était : « Libérer le travail et l’esprit d’entreprise ». Ce qu’il a
voulu faire à marche forcée dès l’automne 2017 avec les « ordonnances Travail ».
3
En ont témoigné en particulier nos partenaires du Pacte du pouvoir de vivre.
14
universel d’activité) se perdent dans les sables après un long travail collectif. Globalement, le Président
a préféré tenir à distance ces éléments essentiels du dialogue social que sont les corps intermédiaires,
filtres jugés peu utiles, dont l’action est estimée de pure autojustification. Autres reproches souvent
adressés à l’exécutif : l’écart entre la parole présidentielle, souvent remarquable, et son application, qui
contredit souvent les engagements verbaux du président.
• 2020-2021 : un dialogue social plus actif : échanges réguliers lors du grand confinement de 2020, y
compris au niveau local, qui a permis un ajustement rapide des mesures prises à la réalité du terrain ;
mise en place de conférences de dialogue social régulières à partir de 2020. Ce ne sont pas des réunions
de négociation mais elles ont le mérite de faire circuler l’information et de fixer le calendrier des mois à
venir en matière sociale.
Un comité d’experts, coprésidé par Marcel Grignard, ancien numéro deux de la CFDT, et par Jean-François
Pilliard, ex-responsable du patronat de la métallurgie, souligne le « découragement de nombre d’élus » depuis la
réforme de la négociation collective en septembre 20174. Ce groupe de réflexion a livré un quatrième rapport
très documenté, avec le souci revendiqué de se montrer nuancé. « Nous sommes au milieu du gué », écrivent les
auteurs. Il est, selon eux, trop tôt pour tirer des conclusions sur des « mesures dont les effets sont attendus, pour
beaucoup, sur le moyen ou long terme ».
A ce stade, il n’y a pas eu de big bang dans le dialogue entre les employeurs et leurs personnels, même si de
nombreux accords ont été signés depuis 2019. Alors que les ordonnances de septembre 2017 cherchaient à
impulser un nouvel élan en faveur de la négociation collective, la « révolution culturelle dans les pratiques »
s’avère peu visible.
Le soutien au syndicalisme
Mis à part, peut-être, dans le domaine de la formation, les mesures de soutien au syndicalisme annoncées dans
le programme présidentiel sont restées lettre morte. Les ordonnances de 2017 se sont plutôt employées à
diminuer les moyens, en particulier humains (heures de délégation) du syndicalisme qu’à l’encourager.
Dans une tribune publiée par Les Echos5, le secrétaire général de la CFDT écrivait que, depuis la réforme de 2017,
on assistait à « un appauvrissement dramatique du dialogue social » et appelait « à une évolution de la loi ».
4/ Les territoires6
Sur ce sujet, une rupture violente s’est opérée sous l’effet de la crise des Gilets jaunes. L’après ne ressemblera
plus du tout à l’avant.
4
Le Monde du 17/12/2021.
5
6/12/2021.
6
Source principale : Macron le bilan, dossier d’Alternatives économiques (n° 419, janvier 2022).
15
A cela s’est ajoutée une série de décisions très défavorables : diminution drastique des contrats aidés, diminution
de l’APL, enterrement du rapport Borloo sur les quartiers difficiles… La brouille avec les associations d’élus, en
particulier l’Association des maires de France, était consommée, comme en témoigne le boycott de la Conférence
nationale des territoires par les principales associations d’élus locaux en 2018.
7
Cf. Vincent Grimault, La renaissance des campagnes, Seuil, avril 2020.
8
Nous recommandons la lecture de l’article d’Alexandre Delelys, de l’institut Rousseau : Refonder l’organisation de l’État
local et mettre fin à la libéralisation des politiques publiques environnementales consécutive aux vagues de
décentralisation, janvier 2022.
16
5/ Gestion des crises
L’ampleur et le caractère inédit des deux crises majeures du quinquennat (nous faisons volontairement l’impasse
sur la guerre en Ukraine, trop proche pour qu’on puisse en dresser un bilan) ont monopolisé l’action
gouvernementale, parfois au détriment de la mise en œuvre du programme présidentiel. La manière dont elles
ont été gérées, vue sous l’angle de la qualité démocratique, constitue un point important de ce bilan.
• un processus complexe, bien organisé, qui a concerné plus d’un million de citoyens ;
• une sociologie « typée » des participants, assez éloignée de celle des Gilets jaunes ;
• une demande générale de promotion de la citoyenneté, de la solidarité et de la proximité ;
• des conclusions très riches sur les 4 thèmes fixés : fiscalité et dépenses publiques, organisation de l’Etat
et des services publics, démocratie et citoyenneté, transition écologique ;
• une mise en application effective mais très partielle des conclusions du GDN par le gouvernement, le
Président ayant fait le choix de ne pas dévier de sa ligne politique.
L’autre retombée de la crise des Gilets jaunes est la mise en place, décidée par le Président, d’une Convention
citoyenne sur le climat, qui a travaillé d’octobre 2019 à juin 2020.
On en trouvera une analyse complète et une évaluation dans le livret n°3 du Pacte civique, téléchargeable ICI.
Retenons, là encore, quelques conclusions :
• une organisation et une gouvernance excellentes de la convention elle-même ;
• un large écho médiatique ;
• une commande présidentielle ambigüe sur la suite qui sera donnée aux propositions ;
• une belle cohérence d’ensemble des 149 propositions émises par les conventionnels ;
• un lien insuffisant avec les institutions (Parlement, société civile organisée, collectivités territoriales) ;
• des suites assez décevantes, notamment à travers la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 ;
• un processus démocratique porteur d’avenir, malgré tout !
9
Ce rapport peut être commandé au secrétariat du Pacte civique : contact@pacte-civique.org.
10
Voir les chapitres 7 - Économie et 3 - Santé de ce bilan.
17
L’état d’urgence sanitaire
Déclaré par décret en conseil des ministres en mars 2020 pour une durée maximum d’un mois, il devait, pour
être prolongé, recourir à la loi. Les lois de prolongation se sont succédé tout au long de la crise : mars 2020, juillet
2020, novembre 2020, février 2021. L’état d’urgence sanitaire a été officiellement levé en France
métropolitaine11 le 1er juin 2021, remplacé par deux lois successives de « sortie de crise sanitaire », en mai et
novembre 2021, cette dernière restant en vigueur jusqu’au 31 juillet 2022.
L’état d’urgence sanitaire permet au Premier ministre de prendre par décret des mesures limitant les libertés
individuelles, des mesures de réquisition de biens et de services, et des mesures temporaires de contrôle des
prix.
Le recours à l’état d’urgence sanitaire a donc bel et bien limité le rôle du Parlement, appelé à déléguer à l’exécutif
la gestion de la crise.
Les divers comités et conseils
L’exécutif s’est entouré, dès le début de la crise, d’un certain nombre de comités :
11
Il est toujours en vigueur dans de nombreux territoires d’Outremer.
12
Voire tardivement en juin 2021 ; mais la désignation de citoyens pour donner un avis sur la mise en place des
vaccinations s’est soldée par un échec.
18
de décision, ce qui a amplifié les mouvements de contestation contre le port du masque, contre la vaccination,
puis contre le pass sanitaire.
La défiance politique
Les conclusions des nombreux sondages d’opinion (baromètre de la fraternité, baromètre de la confiance
politique du CEVIPOF) et les travaux de l’Observatoire citoyen de la qualité démocratique du Pacte civique13 qui
se sont penchés sur cette question montrent que la montée de la défiance politique ne date pas d’hier, et
constatent une inflexion importante en 2017 : accroissement de la méfiance interpersonnelle, désintérêt envers
la politique et la vie sociale, explosion du vote intermittent lors de la séquence présidentielles/législatives du
printemps 2017. La montée spectaculaire de la défiance politique ne peut donc pas être imputée à l’action du
Président Macron.
A-t-il réussi à inverser la tendance ? Les dernières « vagues » du baromètre du CEVIPOF répondent que non,
mettant en évidence de gros écarts avec nos pays voisins (Italie exceptée) dans la confiance accordée par les
citoyens aux institutions qui les représentent.
13
Voir le rapport 2017 « Restaurer la confiance, un enjeu démocratique » et le rapport 2019 « Le poids de la défiance, le
prix de la confiance ».
19
localement comme à animer le débat public, se cantonnant à un rôle de soutien inconditionnel de l’action
présidentielle.
Le quinquennat a donc été marqué par un appauvrissement du débat public, dans les partis comme dans les
médias, contribuant à accentuer le malaise démocratique.
20
L'action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société ?
Dit autrement, les mesures prises pendant le quinquennat en matière de démocratie ont-elles répondu aux trois
grands défis posés à notre société : la justice sociale, l’écologie au sens large et le renouveau de notre
démocratie ?
Les innovations démocratiques (Grand débat et Conférence citoyenne sur le climat) ont ouvert des pistes pour
l’avenir, même si leurs résultats sont décevants. Le dialogue social s’est un peu amélioré au cours du
quinquennat, mais sans marquer de progrès déterminant. Les initiatives tardives et dispersées prises au niveau
des territoires semblent insuffisantes pour impulser une dynamique de l’ancrage territorial, et, en excluant de
fait le gouvernement du pilotage des politiques locales, elles risquent de nuire, dans l’avenir, à l’efficacité de la
lutte contre le changement climatique et l’effondrement de la biodiversité.
21
3 - Santé
En 2017, malgré les alertes venant du milieu hospitalier depuis plusieurs années, la politique de santé ne fut pas
réellement un enjeu électoral : l’action s’est limitée à œuvrer dans le sens de la continuité des politiques
précédentes en améliorant l’accès à la santé pour ceux et celles qui en sont éloignés pour diverses raisons. Le
programme du candidat Macron en est l’illustration.
• Nous créerons un service sanitaire : 40 000 étudiants en santé consacreront 3 mois à des actions de
prévention dans les écoles et les entreprises.
• Nous renforcerons le droit à l’oubli pour les personnes ayant été malades (plus d’obligation de mentionner
sa maladie –cancer, hépatite C- au bout de 5 ans au lieu de 10 ans lors de souscription d’emprunt ou
d’assurance).
• Nous doublerons le nombre des maisons de santé pour lutter contre les déserts médicaux.
2018
Le « 100 % santé » est enclenché16 : au bilan, sur deux secteurs - audioprothèses et dentaire et optique-, sur les
deux premiers mois de 2021, on enregistre 52 % de recours au « 100% santé » en dentaire et 40 % pour les
prothèses auditives. Sur le marché de l’optique, les résultats sont moins probants avec seulement 10 % des
ventes d’optique en volume.
Un ensemble de mesures liées à la prévention sont mises en œuvre : l’extension des obligations vaccinales (11
vaccins obligatoires), la hausse progressive du prix du tabac (jusqu’à 10 euros en 2020) et la formation des élèves
aux gestes de premiers secours.
14
Issues du document grand public distribué pendant la campagne électorale de 2017.
15
On y parle de meilleure organisation des professionnels de santé, de nouvelles fonctions d’assistants médical, de qualité
et pertinence des soins, de révision profonde du financement des hôpitaux, de numérique, de prévention, de réforme des
études de médecine.
16
Les professionnels de santé sont tenus de proposer une solution permettant à ceux qui bénéficient d’une
complémentaire santé, de bénéficier d’équipements pris en charge à 100% par l’Assurance maladie et leur
complémentaire.
22
Le ministère établit une feuille de route sur « santé mentale et psychiatrie » pour repérer précocement et mieux
prendre en charge les troubles psychiques.
2019
Conformément au document stratégique « ma Santé 2022 », le gouvernement enclenche, comme prévu, la
nouvelle logique de financement forfaitaire : l’objectif est de limiter le recours au financement de l’hôpital par la
tarification à l’activité (T2A) en le plafonnant à 50 %17. En 2019, un forfait sera ainsi mis en place pour la prise en
charge hospitalière de deux pathologies chroniques : le diabète et l’insuffisance rénale chronique.
Mais l’hôpital va mal et le personnel soignant manifeste sa fatigue et sa colère. Le 20 novembre 2019, un plan
d’urgence pour l’hôpital est présenté : 1,5 Mds€ supplémentaire sur 3 ans, reprise par l’Etat d’un tiers de la dette
hospitalière, hausse de 2,45 % de l’Objectif National des Dépenses d’Assurance Maladie (Ondam) au lieu de 2,3
%.
Suite au vote de la loi « Santé », les études de médecine sont réformées18 avec la suppression de la première
année commune aux études de santé (Paces) et du “numerus clausus” à partir de la rentrée 2020. Désormais, ce
sont les ARS qui, au niveau régional, définissent le nombre d’étudiants en santé admissibles.
Dès 2021 on note une progression du nombre d’étudiants en formation « santé » :
Conformément aux promesses électorales, la loi « santé » prévoit le doublement des maisons de santé (MS) et
de centres de santé pluriprofessionnels (MSP) dans les territoires. De fait à l’été 2021 on recensait 1 889 MSP
au lieu de 1 040 en 2017 et il y avait 494 centres de santé pour un objectif de 700.
Parallèlement, le gouvernement poursuit la mise en place de Communautés Professionnelles Territoriales de
Santé (créées en 2016) afin de coordonner les professionnels d’un territoire (libéraux ou salariés, publics ou
privés) pour répondre à un besoin de santé identifié. Mais comme cette démarche repose sur les initiatives de
terrain, tous les territoires ne sont pas concernés. Aujourd’hui près de 600 CPTS sont en place19.
17L’objectif du gouvernement est de financer les hôpitaux à 50% par la tarification à l’activité, et pour les autres 50% par
des modalités de financement telles que le paiement au suivi du patient, paiement à la qualité des soins, paiement pour
restructuration de service, paiement pour coopération entre acteurs, paiement du séjour.
18
Cette réforme est analysée dans le chapitre 8 « Education et jeunesse ».
19
Pour un objectif fixé à 1000 dans le plan santé 2022.
23
Et la Covid arriva
L’hôpital, en première ligne, fut mis à rude épreuve. Le personnel soignant fit face avec courage et abnégation
mais fut épuisé.
Cette pandémie révéla, pour ceux qui ne voulaient pas les voir malgré les alertes des professionnels depuis de
nombreuses années, les faiblesses de notre système de santé : le fait d’être tributaire de la Chine et de l’Inde
pour le matériel de santé (notamment l’absence de masques) et pour la fabrication de médicaments, le manque
de lits disponibles et de personnels pour faire face aux flux de patients, la difficile coordination entre médecine
publique/privée, hospitalière /de ville.
Le gouvernement fut conscient que les applaudissements des Français à destination du personnel de santé au
printemps 2020 ne suffisaient pas et qu’il lui fallait remédier aux problèmes constatés. Une grande concertation
auprès de l’ensemble des acteurs, le "Ségur de la Santé", fut lancée en juillet 2020. L’objectif annoncé est de
"bâtir les fondations d’un système de santé encore plus moderne, plus résilient, plus innovant, plus souple et plus
à l’écoute des professionnels, des usagers et des territoires".
Le Ségur de la Santé comporte deux volets :
• le premier volet concerne le personnel de santé : 8,2 milliards d’euros par an pour revaloriser les métiers
des établissements de santé et des EHPAD et renforcer l’attractivité de l’hôpital. Dans un premier temps
tout le personnel de santé a perçu un supplément de salaire de183E net par mois fin 2020. Puis en 2021
les grilles de salaires des personnels soignants, médico-techniques et de rééducation ont été
revalorisées : entre 228 et 290E net mensuel supplémentaires en début de carrière et entre 536 et 651 E
en fin de carrière ;
• le second volet de l’accord est dédié à la transformation du système de soins. Il prévoit 19,3 Mds€
d’investissement pour le secteur hospitalier et le médico-social. 13 Mds seront consacrés à la reprise de
la dette des hôpitaux et 6,3 Mds sur 5 ans à la rénovation et modernisation des structures médico-
sociales (dont 1,4 Mds pour le numérique).
D’autres mesures sont prévues pour donner plus d’autonomie et de souplesse dans l’organisation des hôpitaux :
• 15 000 recrutements sont annoncés,
• financement de l’ouverture de 4000 lits « à la demande »,
• fin du mercenariat de l’intérim médical à l’hôpital public,
• accélération de la sortie du "tout T2A" (tarification à l’acte) pour privilégier la qualité des soins.
2022
La fin du quinquennat est proche : le droit à l’oubli pour les personnes guéries d’un cancer ou d’une hépatite
depuis plus de 5ans, promesse du candidat, devient effectif.
La vente à l’unité de certains médicaments (essentiellement les antibiotiques), autre promesse, se concrétise.
24
hospitaliers étaient en baisse les 2 premières années20 et ce n’est qu’en 2019 qu’ils ont progressé de 0,5 %, loin
de rattraper les baisses précédentes.
Rattrapé par la pandémie, le gouvernement a dû réagir. Mais la gestion21 de celle-ci fut parfois chaotique :
• La difficulté à trouver un médecin ou un spécialiste qui accepte de nouveaux patients demeure (la
fin du numérus clausus qui portera ses fruits dans 10 ans ne résout pas le problème à court terme).
20
Avec comme conséquence la nécessité de faire plus d’activités pour avoir le même budget, donc de dégrader les
conditions de travail du personnel soignant et la qualité du séjour des patients à l’hôpital. Pour mémoire, la T2A
représente 60 % du budget de l’hôpital.
21
La gouvernance de la gestion de la crise est analysée dans le chapitre 2 « vie démocratique ».
22
En termes de morts par million d’habitants, notre pays a fait preuve d’une certaine réussite : si en mars 2022, avec 2061
décès, il fait moins bien que le Danemark (945), les Pays-Bas (1302) ou l’Allemagne (1534), il fait mieux que la Grande-
Bretagne (2472), l’Italie (2616), la Belgique (2679) ou les Etats-Unis (2975), sans parler de la Pologne (3011) ou la Bulgarie
(5174).
25
• L’articulation médecine de ville–hôpital n’est pas résolue (ne serait-ce que pour désengorger les
urgences).
• L’avenir du secteur public par rapport au secteur privé ou aux emplois mieux payés à nos frontières
n’a pas été posé (on parle de coopération public-privé sans préciser ce qu’il y a derrière).
La pandémie a aussi fait ressortir combien la psychiatrie était sinistrée et oubliée par les instances
gouvernementales. Alors que les assises de la santé mentale avaient été reportées de janvier 2020 à septembre
202123 faute de volonté politique, en réaction aux souffrances psychiques liées notamment aux confinements et
touchant particulièrement les jeunes, le gouvernement a mis en place en 2022 le dispositif MonPsy permettant
de bénéficier de 8 séances gratuites chez un psychologue pour des troubles légers.
• un accès à un auxiliaire de vie scolaire à tous les enfants qui en ont besoin pour avoir une scolarité comme
les autres,
• l’augmentation de 100 € par mois de l’allocation adulte handicapé,
• la simplification des démarches pour les personnes handicapées,
• favoriser l’insertion professionnelle des personnes handicapées.
Ces promesses n’ont pas toutes été intégralement tenues (en particulier « un AVS pour chaque enfant
handicapé »), mais des progrès ont été constatés, au-delà parfois des promesses de campagne : par exemple
indemnisation d’un congé « proche aidant » d’une durée maximum de 3 mois.
En 2017, les conditions de vie du grand âge n’étaient pas une préoccupation affichée du programme du candidat.
En 2019, le président Macron prend l’engagement de réaliser une grande loi dépendance à destination des
personnes âgées. Cette promesse ne sera pas tenue. Certes le chef de l’État a posé le principe en 2021 d’une
cinquième branche de Sécurité sociale dédiée à la perte d’autonomie, en plus des quatre existantes (famille,
retraites, santé et accidents du travail / maladies professionnelles). Sauf que cette structure est une coquille vide,
sans moyens (ou si peu) affectés et surtout sans plan de financement à terme alors que les besoins sont connus
de longue date24.
D’une part, la pandémie Covid qui a touché fortement les EHPAD et d’autre part les récentes révélations
concernant les conditions de vie dans les Résidences pour personnes âgées mettent en évidence la nécessité de
repenser les organisations prenant en charge les personnes âgées en perte d’autonomie. Ce pan de notre vie
sociale a été oublié pendant ce quinquennat.
23
Au cours de ces assises, le président Macron a annoncé un plan de 1,9Mds de dépenses supplémentaires sur la période
2022-2026.
24
À horizon 2030, il manquera environ 10 milliards d’euros par an pour financer les dépenses liées à la perte d’autonomie.
Il semblerait que désormais le candidat Macron 2022 veuille lier le devenir de cette 5 e branche à la réforme des retraites
« nouvelle version ».
26
3/ Essai d’évaluation du quinquennat en matière de santé
Le gouvernement a-t-il tenu les promesses du candidat ?
Les promesses du candidat Macron n’étaient pas très nombreuses et ne prévoyaient pas de réformes
importantes du système de santé ou de l’aide aux personnes en difficulté d’autonomie. Elles n’étaient donc pas
difficiles à tenir et elles ont été globalement tenues, ce qui justifie une appréciation mitigée.
27
Le 100 % santé est incontestablement un progrès de justice sociale. De même que les progrès faits en matière
d’aides aux personnes atteintes d’un handicap.
28
4 – Sécurité et justice
Sécurité
29
C’est une loi controversée qui élargit les prérogatives de l’autorité administrative au détriment de l’autorité
judiciaire.
La Commission Nationale consultative des Droits de l’Homme émet un avis sévère : des pouvoirs de police
exorbitants, des garanties insuffisantes, un dispositif inefficace et contre-productif.
• renforcer les prérogatives des polices municipales, notamment dans le cadre de leur participation
à la sécurisation des manifestations ;
• mieux encadrer le secteur de la sécurité privée en renforçant les exigences de professionnalisme
et les sanctions en cas d’infractions ;
• autoriser et encadrer l’usage des moyens de reconnaissance : vidéoprotection, caméras piétons,
drones ;
• renforcer les sanctions contre les personnes coupables d’agressions contre des élus, policiers,
magistrats… et limiter les effets des réductions de peines.
30
Loi respect des principes républicains 25 (loi séparatisme) du 24 aout 2021
La loi fait suite au discours des Mureaux d’Emmanuel Macron prononcé le 2 octobre 2020 désignant sans détour
comme ennemi le séparatisme islamiste, et ce juste avant la sidération suscitée par la décapitation du professeur
Samuel Paty du collège de Conflans Sainte Honorine, le 16 octobre 2020.
L’exposé des motifs du projet de loi est bref, en dehors du résumé des articles. Il se conclut ainsi : « En terminer
avec l’impuissance face à ceux qui malmènent la cohésion nationale et la fraternité, face à ce qui méconnait la
République et bafoue les exigences minimales de vie en société, conforter les principes républicains : telle est
l’ambition du projet de loi ». Le projet de loi entend ainsi porter des réponses au repli communautaire islamiste
et au développement de l’islam radical en renforçant le respect des principes républicains et en modifiant les lois
et règlements sur la laïcité.
Principales mesures :
• création d’un délit pour avoir révélé des informations relatives à la vie privée aux fins d’exposer à un
risque direct ;
• création du Contrat d’Engagement Républicain ; les associations qui sollicitent des subventions
publiques, demandent un agrément d’Etat… devront le signer. Il les engage à respecter les principes de
liberté, égalité, fraternité, de dignité de la personne, à ne pas remettre en cause le caractère laïque de
la société et de s’abstenir de toute action portant atteinte à l’ordre public ;
• élargissement des possibilités de dissolution administrative des associations ;
• contrôle des associations cultuelles, des écoles hors contrat, de l’instruction à domicile ;
• lutte contre l’islam consulaire.
25
Un ouvrage de la collection Le Pacte civique, à paraitre prochainement chez Jacques André éditeur, sera consacré à
l’analyse de cette loi.
31
Force est de constater que ni les changements de doctrine, ni la nouvelle loi anticasseurs n’ont résolu ce difficile
problème qui reste largement devant nous.
L’objectif de 10 000 policiers et gendarmes en plus est en passe d’être tenu ; les effectifs n’avaient cru que de
5800 entre 2012 et 2017 et avaient décru de 9 000 entre 207 et 2012.
Les résultats d’évolution de la délinquance sont partiels, car du fait de la covid certaines enquêtes sont arrêtées
à 2019 ; globalement, les vols simples diminuent légèrement tandis que les phénomènes de violence
augmentent.
• Des effectifs des forces de sécurité qui n’augmentent que très lentement.
La suppression de 12 500 postes dans la police et la gendarmerie entre 2007 et 2012 a fragilisé les services. La
politique d’augmentation des effectifs ensuite mise en œuvre lors du dernier quinquennat met du temps à
produire des effets visibles, malgré l'accélération constatée en toute fin de période, à partir de 2016.
32
repliée sur ses missions d’intervention et de réaction, la lutte contre le trafic de drogue y occupant une place
importante sans donner les résultats escomptés.
• Des forces de l’ordre inspirant la confiance mais des motifs d’incompréhension qui demeurent.
Selon une étude du CEVIPOF, 78 % des Français ont confiance dans la police. Mais les policiers et gendarmes ont
le sentiment de ne pas toujours bénéficier du respect auquel ils ont droit, tandis qu’une frange de la population,
en particulier dans les quartiers, se plaint de comportements stigmatisants de la part de la police.
• Un terrorisme qui a changé d’échelle et frappe partout sur notre territoire.
Les attentats de 2015 et 2016 ont été un choc révélateur pour notre pays, avec l’identification d’un ennemi
puissant et organisé. La menace terroriste se matérialise avec le retour de djihadistes du Proche-Orient mais
aussi avec la propagande menée sur Internet pour endoctriner des individus restés en France. Par contre, il faut
noter un nombre d’attentats moins important26 et faisant moins de victimes en France depuis 2015, année où il
y eut 16 attentats faisant 159 morts.
6/ Evaluation
Le gouvernement a-t-il tenu les promesses du candidat ?
Oui pour le recrutement des policiers et pour le renforcement du renseignement.
Oui mais… pour la police de sécurité au quotidien qui a bien été créée, mais n’a pas eu l’impact attendu,
notamment apaiser les tensions entre les policiers et une partie de la population dans les quartiers.
26
Source : 6 décembre 2021, colloque l’European Leadership Network et la Fondapol ; chiffres cités par Marlène Schiappa,
ministre déléguée à la citoyenneté : nombre d’attentats djihadistes déjoués en France depuis 2017 : 20 en 2017, 7
en 2018, 4 en 2019, 2 en 2020 et 3 en 2021.
33
L’action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société ?
La société a besoin à long terme d’évoluer dans un climat de sécurité et à ce titre les minces progrès enregistrés
y contribuent ; mais elle a besoin aussi d’évoluer dans un climat apaisé que le quinquennat n’a pas réussi à établir
(en particulier avec la loi confortant le respect des principes de la République qui nous a fait passer d’une laïcité
ouverte à une laïcité suspicieuse).
Justice
Une réforme des peines pour satisfaire deux injonctions contradictoires : diminuer la
population carcérale et « toute peine doit être exécutée ».
Plus de prison pour les peines de moins d’1 mois.
34
Les alternatives (travaux d’intérêt général, bracelets…) sont obligatoires pour les peines de moins de 6 mois.
La libération sous contrainte est favorisée aux 2/3 de l’exécution pour les peines de moins de 5 ans.
Certains délits comme l’usage de stupéfiants ne seront plus jugés mais soumis à amende forfaitaire.
La surpopulation carcérale qui était de 117 % le 1/11/2016, ressort à 115 % le 1/11/2021. Elle est de 140 % pour
les peines inférieures à 2 ans et atteint les 200 % dans certains établissements, ce qui empêche d’appliquer le
principe de l’encellulement individuel. Le taux d’encellulement individuel est de moins de 40 % alors que le
programme prévoyait un taux de 80 %.
35
4/Conclusions
Une action au bilan mitigé
• Des moyens budgétaires qui indéniablement augmentent mais en restant inférieurs à ce qui se fait chez
nos voisins.
• Une situation dans les prisons qui ne progresse pas.
• Des réformes qui visent à simplifier les procédures, améliorer l’accessibilité à la justice, raccourcir les
délais, mais qui ne rencontrent pas toujours l’assentiment des magistrats qui estiment manquer de
moyens pour bien les mettre en œuvre.
• Une tension entre les magistrats et les policiers et aussi entre les syndicats de magistrats et le ministre.
5/Evaluation
Le gouvernement a-t-il tenu les promesses du candidat ?
Oui pour la nouvelle carte des tribunaux, oui pour l’augmentation des moyens.
Non pour les conditions carcérales, non pour la dissipation des malaises affectant les acteurs de la justice.
Non pour la réforme constitutionnelle relative à la nomination des hauts magistrats du parquet.
36
Comment ont été gérés les imprévus ?
Sarah Halimi a été victime d’un meurtre horrible et son assassin a été déclaré irresponsable. La famille, les
proches, l’opinion publique ne comprennent pas et s’indignent. L’institution tient bon et la cassation confirme le
jugement.
37
5 - Protection des plus démunis
Le plan pauvreté
Trois mois après la polémique suscitée par ses propos sur « le pognon de dingue » que coûteraient les aides
sociales sans permettre de sortir ses bénéficiaires de la pauvreté, E. Macron annonce le 13 septembre 2018 sa
stratégie de lutte contre la pauvreté. Il s’agit d’un plan de 8,5 Mds€ sur 4 ans.
38
Un « revenu universel d'activité » devait se substituer aux prestations sociales existantes (APL, RSA, prime
d’activité…), un système plus simple et plus lisible permettant d’éviter le non-recours. Ce système qui devait se
concrétiser par un projet de loi en 2020 pour une entrée en vigueur en 2023 a finalement été abandonné dans
le contexte de la pandémie.
Le plan pauvreté met l’accent sur la petite enfance.
Des petits-déjeuners gratuits sont proposés aux élèves d'écoles primaires situées en zones d’éducation
prioritaire : 150 000 enfants ont pu en bénéficier en 2019/2020, 100 000 en 2020/2021, mais dans le contexte
de confinement et des mesures sanitaires pour l’école.
L’Etat accorde aussi une aide financière pour les communes rurales fragiles de moins de 10 000 habitants, pour
des repas à 1 €. Cette mesure n’a pas connu un vrai succès et devrait être relancée.
Un financement de nouvelles places de crèches pour l’accueil d'enfants de familles défavorisées en zones
prioritaires (1 000 € par place et par an) est aussi mis en place. Les places en crèche ont ainsi augmenté de 9 000
en 2021 au lieu des 30 000 annoncées.
Dans le cadre du plan « 1 jeune 1 solution », et afin de limiter l’impact de la crise sanitaire sur l’insertion des
personnes éloignées de l’emploi et notamment des jeunes issus des quartiers prioritaires, le gouvernement a
décidé de prolonger et de renforcer le dispositif avec la création des « emplois francs + ». L’aide est « boostée »
pour le recrutement en emploi franc d'un jeune de moins de 26 ans.
Le montant de l’aide s’élève à 17 000 € sur 3 ans pour un recrutement en CDI (7 000 € la 1ère année, puis 5 000
les 2 années suivantes) ; 8 000 € pour un recrutement en CDD de 6 mois minimum (5 500 € la 1ère année, puis
2 500 € l’année suivante). Le dispositif est valable jusque fin 2022.
Il s’agit d’un montant minimum de pension, sous conditions de ressources, ensuite réévalué chaque année
suivant l’évolution du montant des retraites.
39
Concernant l’Allocation adulte handicapé – AAH, la promesse du candidat Macron est également globalement
respectée. Le montant de cette allocation, qui correspond à un montant minimum de ressources, est passé de
810,89 €/mois en avril 2017 à 903,60 €/mois en avril 2021.
Depuis le 1er mars 2022 tous les divorces avec enfants prononcés par la justice sont automatiquement transmis
à l’ARIPA. Le versement de la contribution à l’éducation et l’entretien des enfants passe par cette agence.
En cas d’impayés, l’ARIPA engage une action en recouvrement auprès du conjoint défaillant. Le temps que le
mauvais payeur régularise sa situation, l’ARIPA verse une allocation de 116 € par enfant et par mois, sachant que
le montant moyen de pension alimentaire est de 170 € par enfant.
Cette allocation est vitale pour les familles monoparentales dont 700 000, avec 1 million d’enfants, vivent sous
le seuil de pauvreté.
La création de cette agence et le nouveau dispositif sont une action forte pour les familles monoparentales
fragiles en permettant d’éviter des situations compliquées d’impayés accumulés pendant plusieurs mois.
Les sans-abris
Lors de ses vœux aux français le 1er janvier 2018, E. Macron a dit sa détermination à « apporter un toit à toutes
celles et ceux qui sont aujourd’hui sans abri ». Qu’en est-il dans la réalité ?
En janvier 2022, la Fondation Abbé Pierre dresse dans son rapport annuel le bilan : 4 millions de mal logés, parmi
lesquels 300 000 personnes sont sans abri.
Le nombre de personnes à la rue est le même à la fin du quinquennat qu’il y a 5 ans. Même s’il y a aussi 300 000
personnes qui sont passées de la rue à un logement.
Le gouvernement a pourtant tenté de mettre en place des mesures protectrices face à l’urgence sanitaire pour
les ménages en situation précaire et de mal logement : prolongement de la trêve hivernale, fonds de solidarité
logement… Pendant le 1er confinement environ 40 000 places en hébergement d’urgence ont été ouvertes, le
secteur étant saturé avec 4 000 personnes appelant chaque jour le 115.
Malgré cela, les confinements successifs et les conséquences de la crise sanitaire ont accéléré les difficultés et la
précarité.
Cette annonce a beaucoup surpris, alors que les associations de soutien aux publics défavorisés avaient alerté
sur un risque de forte augmentation de la pauvreté.
40
Selon l’INSEE, le taux de pauvreté, mesuré par le nombre de personnes qui vivent avec moins de 60 % du revenu
médian, est resté en 2020 au même niveau qu’en 2019, soit 14,6 % (9,3 millions de personnes) et ceci malgré
une récession de 8 % en 2020.
Cette stabilisation s’explique par le maintien des minima sociaux et le financement du chômage partiel par l’État
qui a permis à des millions de ménages de conserver l’essentiel de leurs revenus et de reprendre leur activité.
Toutefois l’étude de l’INSEE ne prend pas en compte la disparition des revenus étudiants. Elle ignore ainsi la
disparition des petits boulots et des boulots au noir qui pouvaient constituer une source de revenu essentielle
pour les jeunes, étudiants ou personnes précaires.
A noter que si le nombre d’allocataires du RSA, après avoir bondi jusqu’à 2,05 millions pendant la crise du covid,
est presque revenu à son niveau d’avant (1,9 million en janvier 2019), il demeure élevé, surtout si l’on considère
qu’il était de 1,4 million en 2010. Le taux de non-recours est aussi élevé.
Notons enfin que le taux de pauvreté ne dit pas tout de la situation de ces personnes. Au-delà de l’aspect
monétaire, la situation des personnes concernées a été rendue difficile pendant la pandémie : confinement dans
des logements souvent exigus, isolement, recours augmenté aux aides alimentaires (+10 % sur la période),
sentiment de pauvreté accrue.
3/ Essai de bilan
L’action du gouvernement a été marquée par la volonté de lutter contre la pauvreté, par une meilleure
intégration professionnelle et le retour à l’emploi, mais avec des résultats contrastés.
A l’inverse, le revenu universel d’activité n’a pas vu le jour, du fait de la situation particulière de pandémie.
Du plan pauvreté 2018 ont peut tirer un bilan mitigé avec des résultats en deçà des objectifs annoncés
initialement par le gouvernement.
Les résultats marquent-ils un progrès (le critère de progrès étant la réponse aux 4 valeurs
du Pacte civique : créativité, sobriété, justice, fraternité) ?
Il est bien évidemment tentant de faire le parallèle entre Emmanuel Macron, Président des riches avec la
suppression de l’ISF (3,5 Mds€/an de recettes fiscales en faveur des plus aisés) et les 3,7 Mds€/an de réduction
des dépenses APL. Le symbole parle de lui-même et la justice n’est pas au rendez-vous !
Le taux de pauvreté est passé de 14% en 2017 à 14,6% en 2020. La stabilisation en 2020 par rapport à 2019 est
due aux mesures prises pendant la pandémie, comme on l’a vu plus haut.
Au-delà de cet indicateur global, notons des mesures positives : le soutien aux emplois d’insertion, l’aide aux
enfants dans le cadre du plan pauvreté et le Contrat d’engagement jeunes qui met l’accent sur la formation et
l’insertion professionnelle.
41
Citons enfin la lutte contre les impayés de pensions alimentaires par L’Agence de recouvrement et
d’intermédiation des pensions alimentaires (ARIPA), créée en 2017 qui aide financièrement les familles
monoparentales, dont beaucoup en situation de pauvreté.
L'action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société (3 défis
justice sociale - écologie - démocratie) ?
La politique menée par le gouvernement privilégie indiscutablement l’insertion professionnelle et l’accès au
marché de l’emploi, comme en témoignent le financement des structures d’insertion et les objectifs du Contrat
d’engagement jeunes mis en place le 1er mars 2022. L’effort mis sur l’apprentissage suit les mêmes objectifs.
Inversement le gouvernement n’hésite pas à réaliser des économies budgétaires sur les dépenses sociales qui
ne lui paraissent pas efficaces, ainsi des emplois aidés, solution pourtant privilégiée par pratiquement tous les
gouvernements successifs précédents.
La montée de l’inflation, notamment des prix de l’énergie (gaz, essence), ainsi que de nombreux prix
alimentaires pénalisent aujourd’hui les familles les plus modestes. Le gouvernement privilégie des aides
financières ponctuelles et le plafonnement de certaines énergies réglementées. Pour les plus modestes, les
perspectives 2022 d’augmentation de ces produits constituent une réelle menace.
42
Immigration
• Nous examinerons les demandes d’asile en moins de 6 mois, recours compris. C’est nécessaire pour
accueillir dignement les réfugiés qui ont droit à la protection de la France. Les autres seront reconduits
sans délai vers leur pays afin qu’ils ne deviennent pas des immigrés clandestins.
• Nous ferons de la lutte contre la discrimination une priorité nationale. Nous développerons des opérations
de contrôles aléatoires et imprévues à grande échelle, en matière d’accès à l’emploi ou au logement. Les
partenaires sociaux seront également mobilisés.
Autres mesures.
Le délit de solidarité subsiste avec quelques aménagements pour prendre en compte la décision du Conseil
constitutionnel du 6 juillet 2018 qui élève la fraternité au rang de valeur constitutionnelle.
La loi renforce le contrat d’intégration républicaine en précisant les objectifs du parcours d’intégration. Elle
augmente le volume de formation linguistique de 200 à 400 heures.
Les demandeurs d’asile peuvent travailler à partir de six mois après leur entrée sur le territoire, contre neuf mois
avant la loi.
43
Globalement, la loi contient plusieurs mesures restrictives qui lui ont valu d’être critiquée par le défenseur des
droits Jacques Toubon.
Sur le quinquennat, le taux moyen d’acceptation de l’asile par rapport aux demandes est de 31 % environ. Ce
taux est sensiblement le même que sous le quinquennat précédent. Le taux d’acceptation du statut de réfugié
reste donc en France bien inférieur à celui des pays voisins. Autant les réfugiés syriens et irakiens étaient les plus
nombreux jusqu’en 2017, autant 2021 a connu un afflux de réfugiés en provenance d’Afghanistan.
Les obligations de quitter le territoire (OQTF), prononcées par la justice sont en augmentation en 2018 et 2019,
mais plus réduites en 2020, du fait de la crise Covid.
Parallèlement, les éloignements d’étrangers en situation irrégulière, traditionnellement peu nombreux par
rapport aux OQTF ont été réduits pendant la période de pandémie (2020, 2021). A noter que ces procédures ont
du mal à être efficaces, compte tenu des difficultés à obtenir les laissez-passer diplomatiques des pays vers
lesquels sont renvoyés les déboutés.
Le Ministère de l’intérieur distingue les titres de séjour délivrés au titre économique, familial, étudiant,
humanitaire. Après la crise sanitaire 2020, le nombre de titres délivrés en 2021 retrouve le niveau de 2019. Sur
le quinquennat, le nombre de titres de séjour connaît une progression par rapport aux années précédentes.
44
A noter également des moyens renforcés pour le dédoublement des heures de cours de français et d’éducation
civique. Le budget de la Mission intégration a augmenté de 104 millions d'euros, pour atteindre les 280 millions
d’euros en 2019.
3/ Essai de bilan
Le gouvernement a-t-il tenu les promesses du candidat ?
Le programme Macron 2017 ne contenait que deux propositions concernant l’immigration.
Concernant la proposition de lutte contre les discriminations avec contrôles aléatoires, elle a été purement et
simplement laissée sans suite.
L’engagement d’examen des demandes d’asile en 6 mois a été respecté par la Loi Collomb de 2018. Ce
raccourcissement est aujourd’hui discuté par les associations de soutien aux immigrés.
Ainsi, Forum réfugiés estime que « la réduction de délai de la procédure d’asile apparaît de prime abord comme
un objectif simple et consensuel, mais qui soulève des enjeux complexes. Parmi les avantages : le demandeur est
rapidement fixé sur son sort, une meilleure intégration pour les personnes bénéficiant du statut de réfugié.
Pour autant, la réduction des délais d’instruction ne doit pas se faire au détriment d’un examen attentif. Il faut
laisser le temps nécessaire aux demandeurs d’asile pour qu’ils expriment dans les meilleures conditions leurs
craintes en cas de retour, notamment pour les plus vulnérables d’entre eux. La volonté d’atteindre un objectif
chiffré sans tenir compte de la complexité des situations pourrait avoir pour effet de dégrader la qualité de
l’instruction.
En définitive, la réduction des délais de traitement des demandes d’asile ne peut constituer l’unique indicateur de
réussite d’une politique d’asile ».
45
Les restrictions pour l’attribution de l’aide médicale d’Etat sont aussi à mettre au passif du gouvernement.
Au titre des aspects positifs, citons l’augmentation du nombre d’heures de français pour une meilleure
intégration, l’augmentation des places pour l’accueil des demandeurs d’asile, le budget accru de la Mission
d’intégration.
L'action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société (3 défis
justice sociale - écologie - démocratie) ?
L’immigration n’était pas un sujet prioritaire dans le programme Macron 2017.
Le bilan des actions du gouvernement dans ce domaine apparaît contrasté et ambivalent : un essai pragmatique
de ne pas être inhumain tout en restant ferme, ainsi de la fermeture des frontières françaises et des discussions
avec les pays d’origine des migrants pour une augmentation du nombre de mesures d’éloignement.
On y trouve certes quelques mesures propres à permettre une meilleure intégration, notamment des réfugiés.
Mais globalement, l’action du gouvernement paraît fluctuer selon l’état de l’opinion ou les craintes des français,
ainsi de la volonté de montrer une plus grande fermeté ou une suspicion à l’égard des demandeurs d’asile ou
des migrants.
46
6 - Fiscalité
47
fixera pour 5 ans l’évolution de la fiscalité sur le quinquennat. Nous ne réformerons pas plusieurs fois un
même impôt dans le quinquennat.
En matière de cotisations sociales
Nous supprimerons les cotisations salariales maladie et chômage pour les salariés du secteur privé (3,15
points), ce qui augmentera instantanément le salaire net des intéressés. Une mesure équivalente
dégagera également du pouvoir d’achat pour les fonctionnaires et les indépendants.
Nous le financerons par une augmentation de la CSG, de l’ordre de 1,7 points, qui ne touchera pas les
retraités modestes (ceux exonérés de CSG ou soumis à la CSG à taux réduit, c’est-à-dire 40 % environ des
retraités) ni les indemnités chômage, mais concernera en revanche les revenus du capital.
Nous rétablirons l’exonération complète des prélèvements sociaux payés par les salariés (cotisations
salariales et CSG-CRDS) sur les heures supplémentaires.
Remarque
La baisse des impôts de production n’était pas prévue pendant la campagne présidentielle, mais elle a été inscrite
dans la loi de finances pour 2021, dans le cadre du plan de relance décidé en réponse à la crise de la Covid-19.
27
Principales sources : le grand décryptage du quinquennat Macron, de l’institut Montaigne (août 2021) ; Macron le bilan,
dossier d’Alternatives économiques (n° 419, janvier 2022).
28
Dont la mesure la plus connue est la création d’un impôt minimum mondial d’au moins 15 % pour les grosses
entreprises.
48
L’effet sur l’emploi du CICE, de 2013 à 2017, a été évalué par France stratégie à une fourchette comprise entre
100 et 160 000 emplois créés, soit un coût (prohibitif) de plus de 100 000 euros par emploi. Les nouveaux
allègements, un peu plus ciblés vers les bas salaires, s’avèreront-ils plus efficaces ?
29
Elle peut l’être si les revenus du ménage sont modérés, avec une faible part dans les tranches supérieures de l’impôt sur
le revenu.
30
Notons que certaines entreprises du CAC 40, comme Sanofi, versent des dividendes supérieurs à leurs bénéfices, quitte
à vendre des actifs, donc à paupériser l’entreprise.
49
Substitution de la CSG aux cotisations sociales payées par les salariés
Cette substitution s’est faite en plusieurs étapes :
• majoration du taux de CSG de 1,7 % au 1er janvier 2018 (en même temps qu’une hausse des taxes sur le
tabac) ;
• suppression des cotisations maladie et chômage : une partie en janvier 2018, le reste en octobre 2018.
Les effets sur le pouvoir d’achat ont été variables : positif pour les salariés du privé ; neutre pour les
fonctionnaires, indépendants et retraités les plus modestes ; négatif pour les autres retraités et les revenus du
capital. L’effet négatif sur les pensions de retraite a été corrigé pour une partie des retraités en 2019.
Cette réforme s’accompagne donc d’une légère réduction des inégalités de revenu.
Globalement, la substitution d’un impôt, la CSG, à des cotisations salariales a pour effet de renforcer le rôle de
l’Etat dans la gestion de la protection sociale, en particulier de l’assurance chômage31.
31
On notera qu’en même temps, une indemnité de chômage a été créée en faveur de certains travailleurs indépendants.
50
On sait que la forte augmentation du coût de l’essence fin 2018 (liée à la conjonction d’une augmentation
importante des cours du brut avec la montée en puissance de la taxe carbone) a été à l’origine du mouvement
des Gilets jaunes. Face à cette crise d’un genre inédit particulièrement « ingérable », le gouvernement a décidé,
entre autres mesures, de geler la taxe carbone jusqu’en 2022.
Cette taxe étant assise sur la consommation et non sur les revenus, son poids pour les ménages modestes vivant
dans des logements énergivores et/ou utilisant leur voiture pour aller travailler est proportionnellement très
élevé.
Mais on sait aussi que dans son principe, la taxe carbone constitue l’un des outils les plus efficaces pour lutter
contre le changement climatique.
L’utilisation d’une partie des recettes de la taxe carbone pour compenser son impact sur le budget des ménages
modestes, est certes difficile à mettre en place. Mais il n’y a pas d’autre solution pour concilier la lutte contre le
changement climatique et la justice sociale. Le gouvernement n’a pas choisi cette option.
32
Etude de l’Institut des politiques publiques, citée par Libération, 02/03/2022.
51
3/ Essai d’évaluation des mesures fiscales du quinquennat
Le gouvernement a-t-il tenu les promesses du candidat ?
Globalement, les promesses du candidat ont été tenues, à l’exception notable de l’évolution de la taxe carbone,
gelée, pour les raisons que l’on sait, fin 2018.
33
Notons que la France a conservé son rang de 1ère destination européenne pour les investissements étrangers devant le
Royaume-Uni et l’Allemagne.
34
Comme nous l’avons vu, la baisse de l’imposition de la fortune et des dividendes n’a pas entrainé de croissance de
l’investissement productif, donc n’a pas pu avoir de répercussions sur l’emploi.
52
Quelques explications (non exhaustives) à l’embellie de l’emploi au cours du quinquennat
• L’amélioration de l’emploi a commencé avant le nouveau quinquennat, dans un contexte économique assez
favorable au niveau européen.
• La suppression d’un certain nombre de « freins à l’embauche » (en particulier l’assouplissement et la sécurisation
des ruptures de contrat de travail), commencée avec les lois travail du quinquennat précédent et poursuivie avec
les ordonnances, a certainement pesé sur les décisions d’embauche des chefs d’entreprise.
• L’allègement général de la fiscalité, pour les entreprises comme pour les particuliers, et ses répercussions sur le
pouvoir d’achat, sont souvent cités comme facteur favorable à l’emploi.
• La politique du « quoi qu’il en coûte » mise en œuvre pendant la crise sanitaire a permis, dès 2021, un
redémarrage rapide de l’économie, très favorable à l’emploi.
Mais il ne faut pas omettre certaines données qui nuancent le tableau et induisent des risques sur la pérennité de
ces bons résultats.
• Le développement impressionnant des microentreprises (641 000 en 2021), phénomène connexe
de l’ubérisation des emplois, a pesé sur les chiffres du chômage. Est-ce durable ? On sait à quel point ce statut
est instable et souvent précaire. On peut donc douter qu’il constitue un réel progrès.
• Le succès de l’apprentissage a joué un rôle important dans la baisse du chômage des jeunes. Mais il est lié à une
aide massive de l’État (aides financières aux apprentis et soutien renforcé à l’embauche), dont la pérennité n’est
pas assurée.
• Le nombre de demandeurs d’emplois avec activité partielle (catégories B et C de Pôle emploi) a augmenté au
cours du quinquennat, de même que le « halo autour du chômage » de l’INSEE, regroupant les personnes
inactives qui ne remplissent pas les critères du BIT.
La médaille de l’emploi décernée au quinquennat qui s’achève a souvent comme revers l’accroissement de la
précarité.
• La simplification de la fiscalité a été effective dans certains domaines, comme le remplacement des
cotisations salariales par la CSG, ou le remplacement du CICE. L’informatisation de nombreuses
déclarations apporte souvent une réelle simplification, sauf pour les personnes qui maitrisent mal les
outils numériques. Le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, décidé avant ce quinquennat, va
également dans le sens de la simplification. Mais on n’a pas vu de plan d’action organisé et cohérent
pour mettre en œuvre cet objectif. Le développement des Maisons France Services constitue plus un
accompagnement dans la complexité qu’une simplification.
La réponse à la question, au vu des trois critères examinés, est nuancée. Bien que les réformes fiscales ne
constituent qu’une des causes possibles de l’embellie de l’emploi, l’ampleur du progrès constaté (même si
certaines réserves sont justifiées), incite à une appréciation plutôt positive.
53
manière dont fut conçue la baisse des impôts de production dans le cadre du plan de relance porte plus à
interrogation : cette mesure très générale assortie d’aucune contrepartie a-t-elle vraiment atteint sa cible ?
La fin du quinquennat est marquée par un imprévu de taille, la guerre en Ukraine, dont les conséquences
économiques s’annoncent considérables. Aura-t-elle des retombées fiscales ?
Le bilan du quinquennat, en termes de gestion des imprévus, est donc difficile à établir à ce stade. Nous penchons
pour une évaluation provisoire légèrement positive.
Globalement, le bilan fiscal du quinquennat, en termes de réponse aux besoins à long terme de la société,
apparait très négatif.
54
7 - Economie
Pour apprécier le bilan Macron dans le domaine de l’économie, nous nous heurtons à un obstacle
majeur : le poids de la pandémie Covid qui affecte au moins les années 2020 et 2021.
• La fusion des instances représentatives du personnel délégués du personnel, comité d’entreprise, comité
hygiène, sécurité et conditions de travail en une seule instance, comité social et économique. Elle conduit
à une réduction de 30 à 40 % du nombre de représentants du personnel.
35
Emmanuel Macron, Président de la République, le 15 octobre 2017.
55
• La création d’un référendum d’entreprise pour valider un accord d’entreprise passé avec un syndicat
minoritaire.
Cette réforme est définitivement adoptée en décembre 2017.
La réforme de la SNCF
Comme pour le Code du travail, le gouvernement choisit d’aller vite mais le travail avait été préparé par le rapport
Spinetta. Cette réforme entre dans le domaine de la Loi d’Orientation des Mobilités, mais elle est discutée à part.
La loi est présentée en Conseil des ministres le 14 mars 2018 pour une entrée en vigueur le 1er janvier 2020. En
voici les points clés.
• Les cheminots transférés de la SNCF vers un autre opérateur bénéficieront du maintien de niveau de
rémunération, régime de retraite, garantie de l’emploi et acquis individuels.
Cette réforme donna lieu à une forte réaction syndicale avec des mouvements de grève, mais l’opinion publique
ne soutint pas la grève, le gouvernement apporta quelques améliorations et le mouvement débuté en mars 2019
s’arrêta en juin.
• L’impréparation du projet conduit à ce que l’on bute sur les fondamentaux en maintenant un certain
nombre d’exceptions : marins, pompiers, salariés de l’opéra, avocats…La compensation pour la retraite
des fonctionnaires de la non prise en compte des primes, s’avère un véritable casse-tête.
56
• L’introduction dans le projet initial en cours de discussion de la notion d’âge pivot vient en contradiction
avec la promesse initiale « Nous ne toucherons pas à l’âge de départ à la retraite » et conduit la CFDT à
ne plus soutenir la réforme.
• Après de nombreuses grèves et un long débat à l’assemblée, le gouvernement active le 49-3 pour faire
passer le texte en première lecture à l’assemblée. Puis vint la crise du covid et le gouvernement annonce
sa suspension le 16 mars 2020.
Le Président de la République a lui-même implicitement reconnu que cette réforme n’était pas bonne et que
réunir 42 régimes en un seul était infaisable en une seule fois. Il a indiqué que pour une phase ultérieure, il
préfèrerait un passage à 3 régimes.
A noter cependant une belle initiative du bureau de l’assemblée nationale qui a aligné le 8 novembre 2017 la
retraite des députés sur le régime général ; ce que n’a pas fait à ce jour le bureau du Sénat.
36
Voir le chapitre 6 fiscalité.
57
C’est l’une des réformes les plus contestées du quinquennat. Les mesures affectent sérieusement le montant
des indemnisations en cas de chômage puisqu’une étude de l’UNEDIC montre que l’allocation baissera de 17 %
en moyenne ce qui contribuera à précariser encore plus celles et ceux qui sont éloignés de l’emploi.
Les mesures qui devaient pénaliser les employeurs qui abusent des contrats courts ne sont pas à la hauteur.
• Alimentation du Compte Personnel de Formation en euros et non plus en heures ; plus grande
autonomisation du salarié et diminution du caractère prescriptif par l’employeur ou Pole Emploi de
l’entrée en formation.
• Les cotisations sont collectées par les URSSAF et plus par les OPCA, organismes dédiés, ce qui conduit à
une simplification.
• Les organismes de formation doivent être certifiés ce qui doit augmenter la qualité des formations.
La réforme est un grand succès puisque le nombre d’apprentis est multiplié par 2.4 entre 2017 et 2021. Dans le
même temps, le chômage des jeunes de moins de 25 ans baisse de 16 %, plus que sur l’ensemble des salariés (-
11 %).
Il faut cependant noter, que l’essentiel de la croissance se fait sur les formations post bac ce qui laisse le
problème entier pour les autres niveaux.
58
En introduisant la notion de « société à mission », l’entreprise peut désormais déclarer sa raison d'être à travers
plusieurs objectifs sociaux et environnementaux.
La loi affirme bien l’obligation de repenser la place de l’entreprise dans la société et donc de modifier des articles
importants du Code Civil et du Code du Commerce. En particulier, une nouvelle définition de l’entreprise est
donnée par l’article 1833 du Code Civil : « La société est gérée dans son intérêt social, en prenant en
considération les enjeux sociaux et environnementaux de son activité. ». D’autre part, « Les statuts peuvent
préciser une raison d'être, constituée des principes dont la société se dote et pour le respect desquels elle entend
affecter des moyens dans la réalisation de son activité. ». Il conviendra d’évaluer l’impact de ces dispositions sur
les pratiques d’entreprise car elles ne présentent ni contraintes, ni incitation fiscale.
En outre, la présence des administrateurs salariés dans les Conseils d’Administration n’est améliorée qu’à la
marge.
D’autres aspects sont positifs tels que les simplifications pour la création, transmission et liquidation d’entreprise
ou les seuils pour être concerné par certaines obligations.
Dans la ligne de l’ambition affichée, la loi s’efforce de faire évoluer « la philosophie de l’entreprise » et elle a
apporté quelques simplifications utiles.
Ces mesures ont été efficaces, puisqu’il n’y a pas eu la cascade de faillites crainte par beaucoup et que l’emploi
a retrouvé un bon niveau en 2021. Les bénéficiaires ont en général remercié l’Etat et les administrations pour
leur réactivité.
Mais elles ont eu un cout important comme l’indique le rapport de la Cour des Comptes de février 2022. Il est
évalué à 160 Mds€ et a contribué à faire augmenter la dette de l’Etat de 16 points, à 115 % du PIB.
6/ Le Plan de Relance
L’Union Européenne avait conscience que les économies des pays avaient souffert et qu’il fallait les aider par un
vigoureux plan de relance. Elle décide en juillet 2020 d’affecter 750 Mds€ en soutien de plans présentés dans
chaque pays.
La France décide en septembre 2020 un plan de 100 Mds€ dont 40 % financés par l’Union Européenne portant
sur 3 volets.
• 30 Mds€ pour l’écologie et la transition énergétique :
o amélioration du bilan énergétique des bâtiments privés (MaPrimeRénov) et publics,
o transformation du parc de véhicules thermiques en un parc moins polluant,
o décarbonation de l’industrie.
59
• 34 Mds€ pour la compétitivité des entreprises :
o baisse des impôts de production (10 Mds€),
o investissement dans les technologies d’avenir,
o formation, développement des compétences.
• 36 Mds € pour la cohésion des territoires :
o faciliter la formation et l’insertion, l’embauche ou la reconversion des jeunes (« 1 jeune, 1
solution ») et des travailleurs vulnérables vers des secteurs porteurs,
o soutien aux projets d’investissements locaux dont les hôpitaux.
Fin 2021, sur les 100 Mds€, 72 ont été fléchés et 42 effectivement versés dont 10 pour les impôts de production.
Dans la première partie du quinquennat, période de la politique de l’offre, la croissance moyenne est plus forte
que sous le précédent quinquennat. Il y a une chute brutale en 2020 rattrapée en 2021. Sur 5 ans, le PIB passe
de 567 Mds€ au T1-2017 à 637 Mds€ au T4-2021 soit une augmentation de 12,6 % ou, 2,5 % par an.
La croissance du PIB est plus forte que dans les années précédentes, tant pendant la période stable des premières
années, que sur l’ensemble du quinquennat.
60
Le taux de chômage
Il passe de 9,6 % au T1-2017 à 7,4 % au T4-2021. La baisse commence en 2015 et, hormis 2020, est continue
jusqu’en 2021.
Le pouvoir d’achat
Le pouvoir d’achat en moyenne a plus cru entre 2017 et 2022 (4 à 6 % d’après la DG Trésor) que sous le
quinquennat Hollande (4 %) et le quinquennat Sarkozy (3,5 %) ; mais selon l’Institut des politiques publiques,
cette évolution a été inégalitaire puisque les 5 % les moins aisés ont vu leur niveau de vie baisser et les 1 % les
plus favorisés ont vu leur niveau de vie augmenter plus que la moyenne.
61
Le déficit public et la dette publique
Le déficit s’est stabilisé autour de 3 % les 3 premières années, ce qui a conduit à une stabilisation de la dette
autour de 100 % du PIB. Les années 2020 et 2021 ont fait exploser le déficit et grimper la dette à un niveau jamais
atteint de116 % du PIB.
La balance commerciale
Le déficit commercial qui avait décru sous le quinquennat Hollande de 68 Mds€ à 44, est resté stable entre 2017
et 2019 à 58 Mds€ pour atteindre un déficit record de 84,7 Mds€ en 2021.
62
Conclusions
Il est bien sûr présomptueux de tirer des conclusions péremptoires sur des situations qui nécessitent des analyses
plus complètes. On constate néanmoins une évolution importante des indicateurs économiques au cours du
quinquennat.
• Pendant les 3 premières années, la politique de l’offre a bien conduit à une hausse du PIB et à une baisse
du chômage. Elle a aussi permis une hausse du pouvoir d’achat en moyenne, mais n’a pas réussi à
empêcher une perte de pouvoir d’achat chez les plus pauvres et une hausse plus forte que la moyenne
chez les plus riches. Elle a aussi stabilisé le niveau de la dette et des déficits publics, mais la balance
commerciale s’est détériorée en raison de son handicap industriel depuis trente ans.
• Avec la politique du quoi qu’il en coûte, on observe pour le chômage et le PIB, une cassure en 2020 et
un rebond en 2021 qui en annule les effets et les place sur une bonne trajectoire. Pour le déficit public,
on observe une cassure en 2020 et une amélioration lente ; pour la dette, une cassure puis un maintien
à un palier haut. Le déficit commercial continue à se dégrader.
La dette restera soutenable tant que les taux d’intérêt resteront bas et tant que la politique de la Banque
Centrale Européenne restera accommodante. Mais qu’en sera-t-il avec la remontée de l'inflation et quand la
BCE sera contrainte de relever ses taux d'intérêt ?
Le solde de la balance commerciale est plus problématique puisqu’il est le reflet du manque de compétitivité
de notre économie. Il faut espérer que le volet compétitivité du Plan de Relance soit bien ciblé et bien calibré
pour commencer à remonter la pente.
7/ Evaluation
Le gouvernement a-t-il tenu les promesses du candidat ?
Les promesses sont tenues concernant tout le volet libéralisation de l’économie, réduction des contraintes des
entreprises, réduction du coût du travail, amélioration de la protection sociale des entrepreneurs, formation,
apprentissage.
Elles ne sont pas tenues concernant la réforme des retraites et la réduction de la précarité.
63
Toutefois, la nette amélioration de la situation de l’emploi depuis cinq ans tempère ce bilan. En effet la plus
grande injustice est celle d’être durablement privé d’un emploi qui permet de s’intégrer pleinement dans la
société
• La bonne situation de l’emploi si elle est pérenne corrige beaucoup de maux de la société et permet
une réduction des dépenses sociales.
• Une croissance modérée mais suffisante en fin de quinquennat constitue un bon socle pour dégager
des ressources permettant d’engager les réformes nécessaires avec entre autres, mieux payer les
enseignants, mieux payer le personnel de santé, mieux prendre en compte le grand âge…
• La politique de la BCE et le plan de relance européen avec son volet français permettent enfin de
financer des investissements d’avenir.
Certes le gouvernement a peu répondu aux besoins à long terme de la société, mais à la fin du quinquennat,
existe une situation qui peut permettre de continuer l’assainissement de l’économie et de traiter les volets social
et écologie qui l’ont été insuffisamment.
64
8 – Éducation et jeunesse
• nous donnerons la priorité à l’école primaire pour que tous les élèves sachent lire, écrire et compter en
arrivant en 6e ,
• nous interdirons l’usage des téléphones portables dans l’enceinte des écoles primaires et des collèges,
• nous donnerons plus d’autonomie aux équipes éducatives. Elles seront suivies et évaluées. La formation
des enseignants sera adaptée à ce cadre,
• nous limiterons à 12 élèves par enseignant la taille des 12 000 classes de CP et de CE1 en classe prioritaire.
Ces enseignants recevront une prime annuelle de 3 000 € nets. Ils seront plus expérimentés (au moins 3
ans d’expérience),
• nous rendrons possible le rétablissement de parcours bilingue au collège, de parcours européen et d’un
véritable enseignement du grec et du latin,
• nous proposerons à tous un accompagnement après la classe (études dirigées au collège grâce à des
bénévoles),
• nous moderniserons le baccalauréat ; 4 matières obligatoires à l’examen final, les autres matières seront
validées par contrôle continu,
• nous renforcerons l’autonomie des universités. Elles pourront recruter leurs enseignants et définir leurs
formations. Nous ouvrirons 80 000 places dans les filières professionnalisantes,
• nous demanderons à chaque lycée professionnel et université de publier ses résultats,
• nous ouvrirons les bibliothèques en soirée et le week-end,
• nous construirons 80 000 logements pour les jeunes,
• nous créerons un « Pass culture » permettant à chaque Français de 18 ans d’effectuer 500 € de dépenses
culturelles.
65
Au total, ce sont environ 450 000 élèves de GS, CP et CE1 scolarisés en zone d’éducation prioritaire (REP et REP+)
qui bénéficieront chaque année, à l’issue du quinquennat, de cette politique de dédoublement.
Mais les élèves en difficultés à l’entrée en 6e sont pour 70 % situés hors zone prioritaire. C’est pourquoi les
effectifs des classes de GS, CP et CE1 devraient peu à peu être limités à 24 à partir de la rentrée 2021. D’après le
ministère, 87 % de ces classes auraient ainsi déjà bénéficié de ce plafonnement.
L’objectif de ces mesures d’allègement des classes est « que tous les élèves entrant en 6e sachent lire, écrire et
compter ». Il est bien sûr trop tôt pour vérifier que cet objectif est ou non tenu, compte tenu notamment de la
crise de la Covid qui a profondément perturbé le fonctionnement des écoles. Les premières évaluations montrent
cependant une légère amélioration dans les résultats scolaires, certes loin des objectifs annoncés. Si cette
amélioration se confirme en fin de CE1, pourra-t-elle perdurer en CM1 et CM2 avec des effectifs inchangés (qui
sont parmi les plus hauts de l’union européenne37) ?
Bien évidemment enfants et enseignants se réjouissent de ces mesures qui créent un autre climat en classe avec
plus d’interactions possibles entre professeurs et élèves. Mais peut-être ne faut-il pas oublier qu’un élève est
aussi un enfant qui vit en dehors de l’école, avec toutes les difficultés socio-économiques et culturelles qu’il peut
subir et que de ce fait l’école ne pourra pas faire, seule, disparaitre toutes les inégalités de niveau scolaire.
Le dédoublement des classes a pu se mettre en place sans trop d’effort budgétaire car le gouvernement a pu
profiter des recrutements d’enseignants effectués lors du précédent quinquennat, notamment dans le cadre de
l’opération « plus de maîtres que de classes38 » et d’une baisse des effectifs en primaire. Pour sa part, au vu de
l’évolution des budgets du ministère, dans un rapport de février 2022, le Sénat craint que ces mesures aient été
mises en œuvre au détriment des moyens affectés aux remplacements et par suppression de postes dans
d’autres classes.
Parallèlement au dédoublement des classes CP/CE1, tous les enseignants du primaire ont bénéficié de
formations à l’acquisition des « fondamentaux » : lire, écrire et compter.
Contrairement aux annonces du candidat Macron, en REP et REP+, la nomination des professeurs n’a pas changé
et n’est pas réservée aux professeurs d’au moins 3 ans d’expérience.
37
18,8 enfants par professeur en primaire en France contre 13,5 en moyenne dans l’UE.
38
Opération lancée par la ministre Vallaud–Belkacem consistant à mettre des enseignants en supplément dans les écoles,
permettant de dédoubler les classes selon les matières et les niveaux, en fonction des besoins constatés.
66
Cette individualisation des parcours de formation a fait sauter la notion de classe, et par voie de conséquence
celle de délégué-e de classe ou de professeur-e principal-e ou de conseil de classe39. Il convient aussi de noter
que tous les lycées ne proposent pas toutes les combinaisons de spécialités, ce qui provoque des inégalités de
territoires.
La réforme n’a pas mis fin aux inégalités sociales et genrées. La part des filles qui choisissent les spécialités
scientifiques (38 % des élèves) est en diminution par rapport à celles qui choisissaient la filière S de l’ancien
système (48 % des élèves). 80 % des élèves choisissant les spécialités scientifiques sont d’origine sociale
favorisée.
La réforme a eu pour conséquence une moindre appétence pour les études scientifiques : auparavant 62 % des
garçons choisissaient la filière S, aujourd’hui moins de la moitié prend les spécialités scientifiques ; de 43 % pour
les filles, on passe à moins du quart. Ce déséquilibre scientifiques/lettres-sciences humaines inquiète notamment
les écoles d’ingénieurs et peut remettre en cause à terme l’égalité économique entre hommes et femmes du fait
de la plus forte rémunération des métiers scientifiques.
Avec la réforme, les études « lettres » font partie du tronc commun alors que les maths ont disparu40 pour ceux
qui ne prennent pas la spécialité maths. D’où le sentiment que l’enseignement en lycée est devenu plus
« littéraire ».
Le nouveau bac introduit une part de contrôle continu et des examens finaux dans certaines matières. L’objectif
de la réforme est d’alléger cet examen qui était trop lourd à gérer.
Depuis la mise en place de la réforme, l’épreuve du bac a connu plusieurs versions : les épreuves communes de
contrôle continu (E3C) sont devenues EC (évaluation commune de moindre durée) suite aux remarques du
comité de suivi de la réforme. Les sujets devaient être issus d’une banque de données nationales et choisis par
les professeurs.
Puis la Covid a obligé le ministère à revoir sa copie : les EC disparaissent au profit d’un contrôle continu classique
qui compte pour 40 % de la note finale du bac. Comme épreuves finales, ne subsistent que les examens de
français, de philo, du grand oral et des 2 spécialités, qui comptent pour 60 %.
Le rythme des épreuves de spécialités a été dicté par la volonté d’inclure ces notes dans le processus
d’intégration en enseignement supérieur (Parcoursup) : les épreuves de spécialités ont lieu théoriquement en
mars41, et les profs se demandent alors ce qu’ils vont faire de leurs élèves les 3 mois suivants.
Les modifications intervenues ces 3 dernières années dans le contenu et le rythme des épreuves, certes dues en
partie à la Covid, donnent l’impression d’improvisation, de réformes faites dans la précipitation, et de manque
de concertation avec les acteurs de l’éducation qui avaient des critiques sur la copie originelle du ministre.
Le lycée est désormais considéré comme la préfiguration de l’enseignement supérieur, dans la formation
dispensée, dans le rythme des épreuves. D’ailleurs on ne parle plus d’éducation mais de formation.
Pour les lycéens, l’enjeu n’est pas le bac (plus de 90 % des élèves l’obtiennent) mais l’accès à l’enseignement
supérieur (avoir le meilleur dossier pour Parcoursup).
39
Les professeurs n’ont alors plus l’occasion d’échanger sur le profil, le potentiel, les besoins de chaque élève.
40
De fait, il est probable qu’à la rentrée 2022, ce point soit corrigé.
41
Ce qui n’a pas été le cas en 2021 et 2022, Covid oblige.
67
Le Grenelle de l’éducation
A l’automne 2020, le ministre Blanquer, conscient des difficultés à recruter des professeurs à cause du manque
d’attractivité, des difficultés du métier d’enseignant42 et du niveau faible de leur rémunération, lance une
consultation visant à mettre davantage les enseignants au centre de la société. Le 26 mai 2021, 12 engagements
sont annoncés devant permettre plus d’autonomie aux équipes enseignantes, plus de fluidité dans la gestion du
personnel et une meilleure rémunération.
Si l’objectif annoncé est de placer la France dans «le peloton de tête de l’OCDE» en matière de rémunération
des enseignants et faire en sorte qu’à l’horizon 2025, aucun prof ne gagne moins de 2 000 euros net par mois,
à court terme (pour 2021) cet engagement se traduit par une simple revalorisation de 36 euros net mensuels
pour les professeurs ayant entre onze et quinze années d’ancienneté et 100 euros pour les nouveaux titulaires.
Ainsi seulement 42 % des enseignants sont touchés et cette revalorisation ne compense pas le blocage du
point qui est en vigueur depuis 2011 43.
On est loin des espoirs mis dans cette concertation, ce qui n’améliore pas les relations entre les enseignants
et leur ministre qui, « homme de convictions », a beaucoup de mal à entendre des points de vue différents
des siens.
42
Samuel Paty vient d’être assassiné.
43
Débloqué en 2016 mais regelé en 2017 sous Macron.
68
La loi Orientation et Réussite
Parcoursup a été créé pour remplacer APB44, logiciel qui avait atteint ses limites car ne permettant pas à chaque
étudiant d’accéder au cursus de son choix faute de places disponibles.
L’enseignement supérieur regroupe 1,6 M d’étudiants, en hausse constante. L’essentiel de cette croissance est
dû au secteur privé qui représente aujourd’hui 20 % des étudiants. Le quinquennat Macron n’a pas accru l’offre
en enseignement supérieur.
Parcoursup a pour vocation à donner une place à chaque étudiant dans la limite des places disponibles (d’où
l’importance du dossier d’inscription). Comme les filières dites non sélectives (généralement les licences en
faculté) n’ont pas suffisamment de places pour accueillir toutes les demandes, elles sont, elles aussi, amenées à
faire une sélection à l’entrée.
Chaque étudiant émet 20 vœux. Sur quels critères son vœu est-il retenu ?
• comme pour tout recrutement en entreprise : une lettre de motivation,
• comme pour tout recrutement en entreprise : un niveau de compétence. Mais comment être équitable
lorsque le niveau de compétence est basé sur le contrôle continu avec des épreuves et une notation qui
selon les professeurs peuvent être « bienveillantes » ou « sévères »,
• comme pour tout recrutement en entreprise : des critères que seuls les décideurs connaissent.
Parcoursup est donc un mode de sélection qui, par son manque de transparence dans les critères de choix des
candidats, a créé frustration et sentiment d’injustice.
Le fait de ne pas hiérarchiser ses vœux oblige les établissements à savoir gérer du surbooking : en fin de
processus, des filières sélectives peuvent se retrouver en déficit d’effectifs pour avoir refusé trop de demandes
et par voie de conséquence prendre des étudiants moins compétents que ceux qu’elles ont refusés.
Une plus grande autonomie pédagogique des Universités pour des cursus de plus en plus
personnalisés
Les universités peuvent proposer pour les licences, des parcours "différenciés" en deux, trois ou quatre ans, selon
le profil des étudiants. Et les "blocs de connaissances et de compétences" sont définis par les différents
départements de chaque établissement.
Selon le Snesup-FSU, "on se dirige de plus en plus vers des diplômes d'établissements qui n'auront plus grand
chose à voir les uns avec les autres ».
L'offre est si variée entre les différentes facultés, les passerelles entre filières sont si nombreuses que
les lycéens s'y perdent au moment de faire leur choix d'orientation. Et les premiers bénéficiaires du système sont
les initiés : ceux qui savent quelle licence intégrer pour ne pas se barrer la route vers tel master. Les autres
héritent d'une place dans une autre licence, qui a certes le même nom mais qui permet difficilement de rejoindre
un master.
Cette volonté de diversifier les parcours de formation peut s’illustrer avec la réforme des études de médecine. Il
y a désormais 2 modes d’accès :
• le Parcours Spécifique Accès Santé (PASS)45 : il offre aux étudiants une majorité d’enseignements en
sciences de la santé (leur "majeure") et une minorité dans une autre discipline dite « mineure »
44
Admission Post Bac.
45
La filière PASS représente 60 % des admissions en 2e année.
69
(économie, droit, philosophie). Les étudiants qui ne sont pas acceptés en deuxième année de santé
doivent alors intégrer une deuxième année de licence classique dans leur matière mineure et peuvent
retenter leur chance en médecine en fin de deuxième ou de troisième année de licence,
• la Licence avec option Accès Santé (LAS), quelle que soit la matière de la licence.
Un nombre de places est défini a priori pour chaque cursus et chaque type de licence. Les modalités de l’examen
d’entrée ne sont pas immuables. Les 2 modes d’accès ne sont pas présents dans toutes les académies. Le lycéen
a intérêt à se renseigner et être fort en probabilité pour savoir quel cursus choisir.
L’ancien système d’études de médecine était très sélectif. Le nouveau ne l’est guère moins (le « numérus
clausus » a été remplacé par le « numérus apertus » défini par les ARS au niveau territorial) mais il est, en plus,
complexe, voire aléatoire. D’où la tentation d’aller faire ses études de médecine à l’étranger.
Le « Pass culture »
Après une phase expérimentale qui n’a été lancée en 2019 que sur quelques départements et qui ne concernait
que les jeunes de 18 ans, le pass culture a été généralisé à tout le territoire et aux jeunes de 15 à 18 ans en janvier
2022. Aujourd’hui, environ 1 500 000 jeunes47 l’utilisent pour acheter, à partir d’une liste proposée par le
ministère, livres (beaucoup de mangas), places de concert, de cinéma, de spectacle vivant…
Les modalités sont les suivantes :
46
Chronophage pour les équipes de chercheurs.
47
Sur un public estimé à 4 millions de jeunes.
70
• entre 15 et 17 ans : une part individuelle (20 € à 15 ans et 30 € à 16 et 17 ans) reportable d’une année
sur l’autre jusqu’à 18 ans, et une part collective du même montant mobilisable par la classe (de la 4e à la
terminale),
• à 18 ans un crédit de 300 € utilisable sous 24 mois.
48
Créé sous le précédent quinquennat.
49
Moyennant un accompagnement spécifique et une formation de 15 à 20h par semaine
50
Les 15-18 ans bénéficiaient déjà de la gratuité.
71
Les résultats du quinquennat en matière d’éducation et de jeunesse marquent-ils un
progrès ?
• Résultats plutôt positifs pour l’enseignement primaire avec le dédoublement des classes de CP/CE1 dans
les zones prioritaires et la limitation des effectifs en dehors de ces zones en cours de réalisation. Mais
rien sur les classes de CE2-CM1 et CM2.
• Rien sur les collèges.
• Résultats plutôt négatifs pour les lycées avec une organisation qui est tournée dès la classe de première
vers l’enseignement supérieur et qui ne fait qu’ajouter complexité et stress, avec des déséquilibres entre
matières (où sont passées les maths ?), avec un bac qui fait la part belle au contrôle continu et dont les
résultats dépendent donc de chaque professeur.
• Rien sur les lycées autres que d’enseignement général.
• Grenelle de l’éducation décevant.
• Résultats négatifs pour l’enseignement supérieur et la recherche, à cause d’une part de son processus
d’accès qui vise à gérer la pénurie de places offertes dans les filières, d’autre part de la multiplicité des
parcours dont la complexité ne peut qu’avantager les « sachants », à cause enfin de l’absence de
politique favorisant la recherche.
• Résultats plutôt positifs pour l’insertion des jeunes avec le pass culture et l’effort d’insertion des jeunes
ni en formation ni en emploi.
• En cohérence avec l’image jupitérienne du président, le dialogue avec les différentes parties prenantes
des réformes proposées a été difficile, ce qui a conduit la majorité des personnels enseignants à une
perte de confiance envers leur ministère de tutelle.
72
Il est difficile de voir en quoi la réforme des études du lycée permet de mieux répondre aux enjeux de notre
société51.
Le Grenelle de l’éducation n’a pas été au niveau de ce qu’il faudrait faire pour que le métier d’enseignant attire
des vocations.
La recherche continue à n’être pas considérée comme un élément majeur de l’avenir. L’enseignement supérieur
manque de moyens.
Trop souvent, les réformes ou mesures proposées sont complexes et ne peuvent que favoriser ceux qui sont
capables de les décrypter et d’avoir accès aux filières porteuses.
Durant le quinquennat, il n’y a pas eu de débat sur l’avenir de l’éducation nationale. Deux conceptions
s’affrontent :
• une vision égalitaire (même école de qualité pour tous, même diplôme, même organisation centralisée…)
avec le risque de rigidité ;
• une vision cherchant à adapter l’école et la société éducative à la diversité des profils socio-économiques
des élèves en développant l’autonomie des établissements scolaires avec le risque de ségrégation suite
au classement de ces derniers.
Malgré cette absence de débat, il semble qu’Emmanuel Macron ait, lui, tranché en faveur de la deuxième option,
si on prend en considération le plan « Marseille en grand » de novembre 202152.
51
Mis à part l’introduction de l’enseignement de l’informatique et du numérique, sauf que celui-ci n’est pas présent
partout et qu’il manque des enseignants formés.
52
« Il faut que les directeurs d’écoles puissent choisir leur équipe pédagogique… Faire un laboratoire de liberté et de
moyens, un projet pédagogique qui est adapté aux élèves ». Discours de E. Macron à Marseille.
73
9 - Logement, transport et aménagement du
territoire
Logement
53
Voir Le Monde du 3 février 2022.
74
Dès juillet 2017, c’est au tour des locataires d’être pénalisés : 5 € de moins sur les APL de 6,5 millions de
bénéficiaires, puis gel du barème des allocations logements, suppression des « APL accession » pour les
accédants à la propriété. Le secteur HLM se voit imposer une diminution de 1,3 Mds€ par an sur les loyers perçus
par les organismes HLM54. La loi de finance 2018 prévoit le relèvement de 5,5 % à 10 % du taux de TVA pour
certains logements sociaux, une taxe de 10 % sur les produits de vente par les bailleurs sociaux, la fin de la prime
d’État pour les plans épargne logement ouverts à partir du 1er janvier 2018 et un fort resserrement du prêt à
taux 0 (PTZ) et du “Pinel”.
A l’automne 2018, la loi portant sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) prévoit
un certain nombre de modifications, notamment :
• les HLM devront céder 1 % de leur parc chaque année, soit 40 000 logements,
• le regroupement de 850 organismes HLM autour d’entités regroupant au moins 12 000 logements, notamment
en conditionnant l’accès aux aides octroyées par la Caisse des dépôts à cette condition,
• les promoteurs pourront désormais construire 30 % de plus qu’antérieurement s’ils transforment les
immeubles de bureau en logements,
• l’encadrement des loyers en zone tendue est à nouveau rendu possible.
A la fin du quinquennat Hollande, il existait une dynamique du logement avec 437 000 logements mis en chantier
dont 113 000 HLM. Alors que les acteurs de la construction demandaient, en 2017, au nouvel exécutif de ne rien
changer en matière de politique du logement, à la suite des décisions prises, la production de logements est
descendue à 352 700 logements dont 87 000 sociaux en 2020.
L’année 2020 marque un tournant dans la politique du logement. Durant les 3 premières années du
quinquennat il n’était question que de faire des économies, d’obliger les organismes HLM à vendre une partie
de leur parc, de réduire les normes de construction55, d’espérer un « choc de l’offre » (qui n’est jamais venu),
bref une approche très libérale qui n’est pas allée au bout de ses intentions de revoir l’ensemble du financement
de la construction de logements, qui a montré son inefficacité et qui a déstabilisé les acteurs du logement.
Depuis 2020, le gouvernement est revenu aux fondamentaux avec pour objectif de redéployer des financements
pour accélérer la production de logements « abordables » (objectif de 250 000 logements « abordables » en 2
ans56), de répondre aux nouveaux besoins d’habitat exprimés par la crise Covid et de soutenir les jeunes actifs et
les ménages à revenus modestes dans leur parcours-logement. Il est également décidé de conforter la
dynamique de rénovation urbaine pour les quartiers prioritaires de la ville (1,4 Mds€ supplémentaire), de
maintenir les principes de la loi SRU57 au-delà de 2025. Cette nouvelle orientation politique commence à avoir
quelques résultats puisque le nombre de mises en chantier, pour la première fois depuis le début du
quinquennat, est en légère augmentation58.
54
Pour alléger les dépenses d’APL, les bailleurs sociaux ont dû appliquer une réduction de loyer de solidarité tandis que
l’Etat réduisait d’autant le montant de l’APL versé à chaque bénéficiaire, l’opération devant être neutre pour le locataire.
55
Chantier qui n’a pas été mené à son terme hormis la décision de ne demander que 20 % de logements aux normes
handicapés au lieu de 100 %.
56
Objectif qui ne pourra pas être tenu. Sans parler des effets de la politique du zéro artificialisation nette, dite ZAN, qui a
été lancée lors de la présentation du plan biodiversité en 2018.
57
Les communes de plus de 35 000 habitants doivent offrir 20 % de logements sociaux sous peine de sanctions
financières.
58
392 000 mises en chantier en 2021.
75
Concernant la lutte contre le sans-abrisme, le gouvernement a fait des efforts importants pour ouvrir des places
d’hébergement (le budget est passé de 2 à 4 Mds€). Le plan « Logement d’abord » qui consiste à octroyer une
habitation pérenne aux sans-abris plutôt que de les faire passer par des hébergements d’urgence a permis à
300 000 personnes de bénéficier d’un logement adapté (soit 12 % de plus que sous le précédent quinquennat).
Mais il reste que, faute d’accueil suffisant59, 36 % du budget sont toujours consacrés à des nuitées en hôtel.
Autre chantier gouvernemental : la rénovation énergétique du parc de logements. La loi Climat et Résilience
d’août 2021 fixe des échéances contraignantes pour la rénovation des passoires thermiques : interdiction de
louer à partir de 2025 des logements étiquetés G en matière de performance énergétique60, et à partir de 2028
pour les logements classés F61. Pour ce faire, les différentes aides ont été réformées à travers l’instauration de
« MaPrime Renov’ » qui est un succès qui a profité à 500 000 demandeurs. Le plan de relance du gouvernement
octroie une enveloppe de 6,7 Mds€ pour la rénovation énergétique des bâtiments62.
Mais les travaux effectués par les ménages concernent très peu une rénovation thermique globale63, ce qui
compromet, d’après le Haut Conseil pour le Climat, le respect des objectifs bas carbone pourtant confirmés par
le gouvernement. Malgré les aides, le reste à charge pour les ménages modestes est encore trop élevé.
59
Sur 40 000 places en habitat intermédiaire promises, seule 32 000 ont été ouvertes. Sur 10 000 places en pension de
famille promises, seules 5000 ont été ouvertes.
60
Soit 600 000 logements.
61
Soit 1,2 millions de logements.
62
Dont 2 Mds pour MaPrime Renov’, 4Mds pour les bâtiments publics, 0,5Mds pour le parc locatif social.
63
72% des bénéficiaires de MaPrim Renov’ se sont contentés de changer de chauffage.
64
Voir Sylvain Grisot : Manifeste pour un urbanisme circulaire - Pour des alternatives concrètes à l'étalement de la ville,
éditeur exit.net, 2020.
76
Comment ont été gérés les imprévus ?
Face aux conséquences de la pandémie Covid, le gouvernement annonce en mai 2020 une aide exceptionnelle
de 100 à 150 € pour les ménages les plus modestes, aide qui sera reconduite en octobre 2020. Action Logement
se mobilise pour les salariés et les demandeurs d’emploi fragilisés par la crise en proposant 300 € d’aide
préventive aux impayés de loyers ou dépenses de logement.
En mai 2021, le Premier ministre, prenant acte du « ralentissement structurel de la production de logements
neufs » aggravé par la crise sanitaire, annonçait son plan de relance de la construction, « Habiter la France de
demain », doté d’un milliard d’euros. Le gouvernement espère ainsi corriger les erreurs du début du
quinquennat.
L’action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société : justice
sociale, écologie, démocratie ?
Les objectifs sont fixés, les budgets sont votés mais les résultats ne sont pas au rendez-vous : offre de logements
insuffisante notamment en logements sociaux, hausse des loyers, aides aux ménages modestes en diminution,
pas de politique foncière.
Le gouvernement a augmenté fortement le budget consacré à la rénovation énergétique des logements : les
dépenses énergétiques diminuent peu à peu, mais trop faiblement pour aboutir à la neutralité carbone en 2050.
C’est donc que les outils de la politique engagée sont insuffisants et/ou mal adaptés.
Le tournant de 2020 sera-t-il à la hauteur du défi ? Sans doute pas, car il faudra aussi tenir compte de l’objectif
de « zéro artificialisation nette » des sols65 qui conduira à un autre urbanisme aujourd’hui peu pensé par le
gouvernement actuel.
Un effort conséquent a été fait en direction des sans-abris, mais on est loin de la déclaration de Macron en juillet
2017 : « je ne veux plus d’ici la fin de l’année avoir des femmes et des hommes dans les rues »
65
Qui devrait être atteint en 2050, après une division par 2 d’ici 2030 du rythme de consommation des espaces naturels.
Cet objectif est inscrit dans la loi « Climat et Résilience ».
77
Transport
66
Mais à court terme il faut gérer la coexistence de 2 statuts, qui est toujours une source de conflits.
67
« Je préfère que l’on investisse dans une bonne desserte aérienne entre certaines de nos villes moyennes et la capitale que de continuer
de promettre des lignes à grande vitesse ou des autoroutes ».
78
montrant ainsi une absence de stratégie et se privant ainsi d’une programmation pluriannuelle des
investissements dans les transports.
A l’automne 2018, le projet de loi d’Orientation des mobilités (LOM) est présenté au conseil des ministres. Crise
des gilets jaunes oblige, elle ne sera adoptée qu’un an plus tard, en novembre 2019. Elle porte l’ambition de faire
entrer les transports dans le XXIème siècle, en parlant territoires, environnement et nouvelles mobilités.
La loi acte un montant de 13,4 Mds€ de crédits sur cinq ans (2018-2022), effort en augmentation de 40 % par
rapport à la période précédente (2013-2017). Ce montant est à 75 % à destination du ferroviaire. Mais la loi ne
prévoit aucune programmation précise.
La LOM est une loi plus incitative que prescriptive. Elle veut faciliter et encourager les initiatives des collectivités
locales, en leur permettant notamment de proposer des solutions alternatives à la voiture individuelle
(cofinancement de projets de covoiturage, de transport à la demande, de navettes autonomes…). La LOM
propose également une implication plus forte des employeurs dans la transformation des modes de transports,
avec l’instauration d’un forfait mobilité durable pouvant aller jusqu’à 400 € par an pour effectuer le trajet
domicile-travail en covoiturage ou en vélo (forfait exonéré d’impôts et de cotisations sociales). Elle autorise les
collectivités locales à créer une société de projets (ce qui permet par exemple de relancer certaines lignes, y
compris TGV).
Le plan de relance défini en septembre 2020 suite aux effets de la pandémie Covid comporte 11,5 Mds€ de
crédits pour le secteur des transports. 4,7 Mds€ sont prévus pour soutenir le secteur ferroviaire68 ; 2,7 Mds€ sont
consacrés à la poursuite de la conversion du parc automobile ; une enveloppe de 1,9 Mds€ est définie pour la
construction d’un avion neutre en carbone à horizon 2035 et 1,2 Mds€ sont destinés à l’accélération des
investissements pour la mobilité du quotidien (transports en commun, développement de l’usage du vélo69).
Parallèlement le secteur automobile a bénéficié d’un plan d’urgence de 8 Mds€ et le secteur de l’aviation de 15
Mds€ pour éviter des suppressions d’emplois.
La loi Climat et résilience d’août 2021 vient conforter une politique qui n’est plus axée sur le tout automobile.
Elle prévoit notamment :
68
Dont 1,35Mds pour la relance du fret ferroviaire.
69
Notamment l’opération « coup de pouce » qui est une aide à la réparation des vélos.
79
3/ Essai d’évaluation du quinquennat en matière de transports
Le gouvernement a-t-il tenu les promesses du candidat ?
Les promesses du candidat n’étaient pas très précises mais on notait une volonté de changement. Les
engagements budgétaires et les réalisations du quinquennat correspondent bien à cette volonté. La loi Pacte
ferroviaire réformant la SNCF, la Loi LOM axée sur des modes de transports autres que l’automobile, le Plan de
relance et la loi Climat et résilience prennent en compte le développement des modes doux et incitent à la
conversion des modes polluants (tout en veillant cependant à la pérennité des filières automobiles et
aéronautiques).
L’action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société : justice
sociale, écologie, démocratie ?
Toutes les lois votées concernent surtout les entreprises ou industries du transport. Elles s’adressent surtout aux
grandes agglomérations qui peuvent moduler leurs politiques selon les différents modes de transport. Le milieu
rural reste largement tributaire de l’automobile et l’État n’entend pas prendre à sa charge le maintien ou le
développement des petites lignes ferroviaires. Les causes qui ont déclenché le mouvement des gilets jaunes
n’ont pas disparu.
Si toutes les mesures annoncées sont mises effectivement en œuvre dans les délais impartis, alors le secteur des
transports sera en marche vers sa décarbonation. A condition que l’État crée les conditions financières pour que
tout ménage, quels que soient ses revenus et sa localisation sur le territoire, puisse entrer dans cette nouvelle
politique de transports.
Le gouvernement a souvent pris des mesures sans concertation avec les acteurs concernés (réforme de la SNCF)
ou sans trop tenir compte des résultats des consultations qu’il a lancées auprès des acteurs du transport (assises
de la mobilité, du transport aérien, Convention citoyenne sur le climat), créant surtout de la frustration et donc
de la conflictualité sociale en cours de mandat et peut être à l’avenir (SNCF, RATP). Notons aussi le recours, au
80
Parlement, à la procédure accélérée pour les lois qui créent un fort débat dans la population (Pacte ferroviaire
et LOM).
Aménagement du territoire
• nous serons aux cotés des agriculteurs pour qu’ils vivent de leur travail plutôt que des aides publiques. 5
milliards d'euros de notre Plan d'investissement seront consacrés à la modernisation de leurs
exploitations,
• nous doublerons le nombre de maison de santé pour lutter contre les déserts médicaux,
• nous donnerons aux préfets la capacité d’adapter l’organisation des services de l’Etat aux besoins de
chaque région et département,
• nous couvrirons en très haut débit ou en fibre l’ensemble du territoire,
• nous lancerons un plan de transition agricole de 5Mds d’euros : il soutiendra tous les projets de montée
en gamme des exploitations, d’adaptation aux normes environnementale et de bien-être animal.
81
En novembre 2017, pour répondre aux inquiétudes des maires, le Président Macron annonce les grandes lignes
de sa politique de la ville, et confie à JL. Borloo le soin de lui remettre un rapport. Celui-ci travaille avec les élus,
les syndicalistes, les acteurs de terrain et présente en mai 2018 un rapport salué par tous.
Mais ce rapport est refusé par le président, publiquement, devant 400 maires, chefs d’entreprise et acteurs
associatifs car pour lui « cette stratégie est aussi vielle que lui » et il n’est pas question que « deux mâles blancs
ne vivant pas dans ces quartiers » s’échangent un rapport.
Personne n’a alors réellement compris pourquoi le rapport Borloo, à peine rendu, était déjà enterré, mais
étonnamment les idées qu’il mettait en avant vont ressortir. La meilleure preuve est le plan « Marseille en
grand » annoncé à l’automne 2021 qui reprend les propositions de JL. Borloo, que ce soit sur la vidéoprotection,
l'innovation pédagogique, l'accompagnement à l'emploi ou l'accès à la culture.
Le plan Borloo supposait un engagement de 48 Mds€. Le président préfère, plutôt qu’une politique publique
dans la durée, des mesures au coup par coup répondant à trois grands objectifs : « garantir à chacun les mêmes
droits, mais des droits réels » ; « que chacun puisse réussir sa vie par l'école et la réussite économique » ; « savoir
refaire République ».
70
Qui est en fait une initiative européenne qui doit se décliner par pays.
82
Concernant le manque de services publics, à l’issue du « grand débat » le gouvernement lance le concept de
Maison Frances Services avec neuf opérateurs71. Ces nouveaux espaces remplacent les maisons de services au
public (MSAP). L’engagement financier est de 200 M€ d’ici 2022. De 1 340 MSAP existantes en 2019, on passe
aujourd’hui à 2 058 maisons France services et 110 bus France services.
Pour la couverture mobile et les zones blanches, chaque année, dans le cadre du « new deal mobile », l’État
définit les sites à équiper en totalité ou à passer en 4G. Ainsi 1.227 nouveaux pylônes ont été mis en service,
selon le ministère de la Cohésion des territoires. Les zones blanches centre bourgs devraient disparaître en 2022.
La question agricole
L’aménagement du territoire c’est aussi le devenir de la ruralité, le devenir des terres agricoles et leur utilisation,
la souveraineté alimentaire, la rémunération des agriculteurs, la place de l’agriculture dans la transition
énergétique. Conformément à sa promesse de campagne, en septembre 2018, le volet agricole du Grand Plan
d’Investissement prévoit 5 Mds€ pour favoriser la transformation des filières agricoles et de l’industrie
agroalimentaire.
Le quinquennat a été riche de temps forts consacrés à l’agriculture : États généraux de l’alimentation (juillet
2017), Varenne de l’eau (mai 2021), Convention citoyenne pour le climat (octobre 2019).
Mais autant de désillusions à leur issue !
Près de la moitié des exploitants agricoles vont partir en retraite dans les 10 ans. Comment assurer leur
succession ? En facilitant la reprise des exploitations par de nouveaux agriculteurs ou en laissant des investisseurs
ou de grands propriétaires agrandir leur exploitation. L’Etat n’a pas véritablement tranché malgré une ébauche
tardive dans le cadre de la loi décembre 2021 de régulation de l’accès au foncier. De fait aujourd’hui, la France
est d’abord une terre de grande culture.
Dans le cadre de la lutte contre le réchauffement climatique, l’élevage occupe une place importante dans les
émissions de gaz à effet de serre. Chacun s’accorde pour dire qu’il nous faudra manger moins de viande. Quel
est le devenir de cette filière ? Comment l’aider pour sortir de l’élevage industriel, pour favoriser l’accès aux
pâturages des animaux ? Au-delà des mots, l’Etat n’a pas financièrement concrétisé une quelconque politique.
Pour lutter contre les risques de sécheresse liés au changement climatique, plutôt que de s’interroger sur les
cultures et les modes de culture de substitution, le ministère de l’Agriculture a arbitré en faveur de retenues
massives au profit de l’agriculture intensive : des « mégabassines » qui pompent les nappes phréatiques et les
rivières en hiver, quand l’eau est abondante, pour remplir des réservoirs utilisés pendant les périodes sèches.
Tout ceci avec des risques pour les écosystèmes concernés.
La France, réputée « puissance agroalimentaire de premier rang dans le monde », a acheté plus de produits
alimentaires à ses voisins de l'UE qu'elle ne leur en a vendus en 2018. La crise de la Covid a marqué un tournant
dans la vision du président sur l’agriculture : on est passé du « produire mieux » issu des Etats généraux de
l’alimentation au « produire plus » pour assurer notre souveraineté alimentaire. Les promesses sur l’interdiction
du glyphosate, sur la non utilisation des néonicotinoïdes sont passées aux oubliettes. L’Etat a créé un nouveau
label, la certification « Haute valeur environnementale » (HVE), qui devrait récompenser les agriculteurs
appliquant des pratiques agricoles vertueuses. Sauf que ce label crée de la confusion auprès des
consommateurs : quelle différence entre le bio et la haute valeur environnementale ? Le bio ne progresse plus :
soit parce que les Français les plus pauvres n’ont pas les moyens pour « acheter bio », soit parce que les Français
71 La Poste, Pôle emploi, CNAF/CPAM, CNAM, CNAV/CARSAT, MSA, ministères de l’Intérieur et de la Justice, DGFIP.
83
ne sont pas prêts à payer à leur juste prix les produits bio, malgré leurs impacts positifs sur la santé et
l’environnement.
Désormais, pour le futur candidat Macron, l’avenir de l’agriculture devrait être fondé sur 3 piliers : le numérique,
la robotique et la génétique72. La vision d’une agriculture attractive pour les agriculteurs malgré leurs multiples
contraintes et assurant une alimentation de qualité est mise au second plan au profit du concept de souveraineté
alimentaire. Entre sécurité alimentaire nationale, européenne et mondiale, il faudra se positionner et prendre
en compte que de plus en plus de pays dans le monde vont dépendre largement des importations et des aides
alimentaires pour nourrir leur population73.
L’avenir de l’agriculture passe par une juste rémunération des agriculteurs. C’était l’objectif de la loi Egalim votée
en octobre 2018 mais celle-ci s’est avérée inefficace. D’où, 3 ans plus tard, la loi Egalim 2 qui impose des contrats
pluriannuels entre le producteur et le premier acheteur avec des modalités de détermination ou de révision
automatique des prix. Les transformateurs devront par ailleurs indiquer la part de produits agricoles dans leurs
produits transformés pour que les négociations commerciales avec la distribution se montrent plus
transparentes. L’avenir nous dira si cette nouvelle loi permet une meilleure rémunération des producteurs
agricoles.
En fin de quinquennat, le gouvernement vient de réformer l’assurance récolte, censée répondre aux
conséquences du changement climatique sur l’agriculture.
72
Avec les OGM nouvelles générations : les New Breeding Techniques.
73
Voir les travaux de l’INRAE, de FARM, de Demeter, etc.
84
L’action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société : justice
sociale, écologie, démocratie ?
En aménagement du territoire il n’y a pas eu de politique disruptive. Il est clair que les politiques actuelles très
sectorielles (on s’attaque aux banlieues puis aux villes moyennes, puis aux bourgs, puis à la montagne et enfin
aux exploitations agricoles) ne constituent pas une vision de l’aménagement du territoire. Certes elles tendent à
améliorer l’existant.
Les mesures prises prennent peu en compte les conséquences à venir du changement climatique sur l’agriculture,
les réductions nécessaires d’utilisation des énergies fossiles, le challenge des ressources en eau.
L’eau est exploitée comme une ressource pour l’agriculture sans se poser de question sur les conséquences
environnementales. Le recours aux engrais n’est plus un tabou. Le modèle de l’agriculture conventionnelle,
certes raisonnable, semble pérennisé.
Il n’y a pas de réflexions sur l’articulation métropole - villes moyennes, métropole - périurbain. Sauf que, compte
tenu des enjeux climatiques environnementaux et énergétiques, compte tenu aussi des nouvelles aspirations à
vivre autrement, c’est toute une réflexion sur les liens entre ces différentes entités géographiques qu’il faudrait
mener : quel avenir pour les métropoles, où faire la réindustrialisation du territoire, quelle agriculture, quels
équilibres agrosylvopastoraux, comment concilier la volonté de ne pas artificialiser les sols avec l’aspiration des
ménages à vivre en maison avec jardin, etc. ?
Enfin, les inégalités demeurent : la sécurisation d’une rémunération équitable des agriculteurs n’est toujours pas
assurée. De nombreux quartiers périphériques sont encore des lieux d’exclusion.
85
10 – Europe et politique étrangère
74
Dont trois organisés par le Pacte civique.
86
européens aux décisions qui seront prises en fin de consultation. Le site75, disponible en 24 langues, en ligne
depuis le 19 mars 2021, doit permettre aux Européens d’exprimer leurs craintes, de partager leurs rêves et leurs
attentes, d’engager le dialogue avec leurs représentants. Les 11 grands thèmes privilégiés ne comprennent ni
la défense, ni la démographie, ni surtout une vision future de l’Europe indispensable pour lui donner un nouvel
élan. En parallèle, pendant plusieurs mois, des débats, conférences et autres événements sur l’avenir de l’Europe
devaient être organisés dans tous les pays membres. La guerre en Ukraine risque de perturber l’ensemble du
processus.
On peut regretter le peu d’intérêt des médias pour ces exercices pourtant intéressants de démocratie
participative. Le retour et la prise en compte des propositions par les instances européennes sont jusqu’à
maintenant aussi décevants.
La lutte contre les paradis fiscaux, un soutien français pour une décision de l’OCDE.
Au niveau européen la proposition de taxe GAFA sur les géants du numérique n’a pas pu aboutir à cause de la
règle de l’unanimité. Elle était soutenue par 20 Etats sur 27.
Dans l’attente d’une décision internationale, une taxe GAFA a été décidée par le gouvernement français qui a
rapporté 400 millions d’Euros fin 2020.
La France a soutenu le principe d’une telle taxe dans le cadre du G7 finances, puis du G20. Les Etats-Unis de Joe
Biden ont proposé une taxation à hauteur de 21 % des profits des multinationales.
Mais c’est en définitive dans le cadre de l’OCDE que le 8 octobre 2021 136 pays se sont mis d’accord pour
l’imposition à hauteur de 15 % des profits des géants du numérique et des multinationales dans le pays où ils
réalisent leurs profits. Cette mesure devrait entrer en application en 2023.
La faiblesse du taux d’imposition et les possibilités d’exonérations ont été dénoncées par des ONG (Cf. Oxfam).
75
https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/new-push-european-democracy/conference-future-europe_fr
76
Il s’agit traditionnellement des Pays-Bas, du Danemark, de la Suède et de l’Autriche, pays hostiles à un budget européen
trop important et attachés à l’orthodoxie financière.
87
Souveraineté de l’Europe, autonomie stratégique, défense européenne : une volonté du
Président, mais peu de résultats
La souveraineté européenne est une constante du discours d’E. Macron : volonté de positionner l’Europe dans
la mondialisation, agir au plan international au même niveau que les grandes puissances, notamment Etats-Unis
et Chine.
La souveraineté s’entend aussi bien comme autonomie économique, capacité à produire les biens et services
qui nous sont nécessaires, que pour la défense européenne.
La crise de la Covid-19 a démontré la forte dépendance de la France et de l’Europe aux pays d’Asie, en particulier
la Chine. Il convient donc, dans le contexte de concurrence mondiale, de développer les capacités françaises et
européennes à produire les biens essentiels : médicaments, batteries électriques, semi-conducteurs, …
Ainsi une giga-usine de batteries électriques doit s’installer à Dunkerque, portée par la start-up grenobloise
Verkor, soutenue par Renault et Arkema, devant créer 1 200 emplois. Il s’agit du 3e site de production spécialisé
après ceux de Douai (AESC/Envision sino-japonais) et Douvrin (Stellantis, Total Energies).
88
… perturbée par la crise ukrainienne.
Depuis plusieurs années la France intervient dans les discussions concernant l’Ukraine aux côtés de l’Allemagne,
de la Russie et de l’Ukraine dans le « format de Normandie ». Mais ces rencontres, espacées dans le temps, n’ont
pas permis d’endiguer le conflit dans le Donbass.
Le Président français s’est fortement engagé pour maintenir le dialogue avec le Kremlin, au même titre que les
principaux leaders mondiaux. Début 2022 les tensions s’exacerbent, il s’agit d’utiliser jusqu’au bout la voie
diplomatique, tendre vers une désescalade, éviter une guerre en Europe.
La guerre a éclaté le 24 février 2022, Vladimir Poutine a décidé l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Emmanuel
Macron tente à tout prix de maintenir le dialogue avec le Kremlin. En interaction avec les sanctions significatives
infligées par l’Europe et les Etats-Unis, ce conflit peut permettre des avancées dans les domaines de la
souveraineté et de la défense européennes. L’avenir nous le dira …
89
Concernant d’autres défis, les Africains attendent toujours de vraies réponses : mémoire de la colonisation et de
la guerre en Algérie77, fin du Franc CFA, politique des visas. Le problème du retour des immigrés non acceptés
sur le sol français empoisonne aussi les relations avec certains pays dont en particulier l’Algérie.
77
La question des mémoires de la guerre en Algérie est dans l’impasse vu son instrumentalisation par le pouvoir algérien,
ce qui lui permet de faire vibrer la fibre nationaliste antifrançaise et aussi d'éviter de se poser la question du non-respect
des accords d'Evian, en particulier de la clause de protection de la vie des harkis restés en Algérie. De son côté, Emmanuel
macron s’est montré souvent maladroit. De plus il a saucissonné les repentances (disparition et assassinat de Maurice Audin
en 1957, exécution la même année par des paras de l'avocat Ali Boumendgel, répression des manifestations du 17 octobre
1961 à Paris, rapport Stora, enfermement des harkis et leurs familles dans des camps, souffrances des pieds-noirs, etc.).
90
Il s’agit clairement d’une riposte coordonnée américano-britannique face au projet stratégique chinois des
« Nouvelles routes de la soie », d’extension de son influence, notamment de domination militaire sur les océans.
Washington entend reprendre pied dans cette zone pacifique de plus en plus stratégique. Les menaces chinoises
et les tensions autour de Taïwan constituant le principal enjeu.
La Grande-Bretagne post-brexit veut concrétiser le projet de « Great-Britain », de retour de son influence dans
la région.
Enfin l’Australie, en fort litige avec la Chine, a besoin d’alliés et de renforcer sa défense.
Pour la France, au-delà de la crise diplomatique de l’automne 2021 dans la gestion de laquelle la France a su
marquer des points – certes d’estime – en obtenant des excuses publiques du Président des Etats-Unis, en isolant
la Grande-Bretagne et en affaiblissant le Premier ministre australien, la question reste posée de sa capacité à se
positionner dans la zone indopacifique.
4/ Essai de bilan
Le gouvernement a-t-il tenu les promesses du candidat ?
Une appréciation de la réalisation des 10 propositions du programme du Président donne un résultat plutôt
mitigé :
4 propositions ont été réalisées ou sont en voie de l’être : les consultations citoyennes sur l’Europe en 2018,
une avancée intervenue dans le cadre de l’OCDE pour la fiscalité des profits des multinationales, les négociations
du Brexit qui ont permis le maintien du marché unique européen78. On peut aussi considérer que le programme
européen Erasmus+ permettant des études à l’étranger pour étudiants et apprentis est un succès avec 107 000
étudiants français partis en 2020 : plus qu’en 2019, la France est le 1er pays en Europe pour les études à l’étranger,
mais on est loin des 200 000 annoncés dans le programme « En marche ! ».
2 propositions sont restées lettre morte, aucune avancée n’étant enregistrée au cours des 5 dernières années
sur l’organisation de la zone Euro (budget, Parlement et Ministre des finances), ni sur la réservation des marchés
publics aux entreprises localisant au moins la moitié de leur activité en Europe.
Enfin 4 propositions sont aujourd’hui en discussion en Europe, pour certaines réactivées suite à la crise Covid-
19 et la guerre en Ukraine, mais restent encore très largement à construire : l’Europe qui protège ses industries
stratégiques, l’Europe de la défense, l’Europe du numérique, l’Europe de l’énergie (prix plancher du carbone).
Cependant, une fois de plus, l’Europe a monté qu’elle avançait et se consolidait, en tant que puissance, à la faveur
des crises. E. Macron qui assure la présidence au cours du 1er semestre 2022, n’a pas manqué de saisir cette
occasion avec une certaine réussite.
78
Avec une attitude du Président français très ferme sur le Brexit.
91
Le volontarisme d’E. Macron peut être porté à son crédit, sa détermination à prendre les dossiers à bras le corps,
à exercer un leadership en Europe, à poursuivre le dialogue même avec des chefs d’Etat controversés, hostiles
ou autoritaires.
Les résultats ne sont pas à la hauteur, mais dans le contexte du recul du multilatéralisme, de la mondialisation
et des négociations internationales, tant de facteurs entrent en jeu ! La France apparaît de plus en plus comme
une « puissance moyenne ». Cependant, la France, avec sa force nucléaire, son réseau d’ambassades, son siège
à l’ONU, sa langue et sa culture joue encore un rôle. Quant à l’Europe ce n’est plus le « nain politique » dont le
Secrétaire d’Etat américain, Henry Kissinger, moquait l’inexistence politique en demandant quel était son
numéro de téléphone au cas, improbable, où on voudrait l’appeler pour prendre son avis.
Comment ont été gérés les imprévus (en termes d’efficacité, et de réponse aux urgences) ?
Que d’imprévus pendant le quinquennat ! La crise sanitaire, économique et sociale de la Covid-19, le conflit au
Sahel, la politique imprévisible des Etats-Unis avec Donald Trump, l’avancée des « Routes de la soie » par la Chine,
la guerre en Ukraine…
La principale réussite du Président français, avec sa partenaire la Chancelière allemande, est incontestablement
le plan de relance européen de 750 Mds€ approuvé en juillet 2020. Sur le plan diplomatique, la constante a été
le dialogue, la recherche de compromis et d’alliés pour des résultats souvent décevants, mais pouvait-il en être
autrement ?
L'action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société (justice
sociale - écologie - démocratie) ?
Les consultations citoyennes sur l’Europe ont incontestablement répondu à un souci de démocratie directe par
consultation des européens (et des français) sur l’Europe et les propositions qu’ils pouvaient formuler. Par
contre, en France les affaires étrangères sont restées très étrangères aux citoyens jusqu’à la guerre en Ukraine
et le parlement a été peu associé aux grandes décisions.
Le plan de relance européen répond quant à lui à un souci de justice sociale vis-à-vis des pays les plus fortement
frappés par la crise économique.
La conditionnalité des aides européennes peut aussi être considérée comme une volonté de rappeler les
principes fondateurs de l’Europe et l’Etat de droit.
De nombreux rassemblements internationaux ont été organisés par la France sur le climat, mais avec des
résultats souvent décevants en matière d’engagements des participants79.
La présidence française du Conseil européen est aussi l’occasion pour E. Macron de mettre en avant les projets
d’une Europe sociale (salaire minimum en Europe), du Green deal ou de la taxe carbone aux frontières, mais
quelles avancées concrètes à attendre d’ici juin 2022, alors que la guerre en Ukraine mobilise aujourd’hui tous
les efforts ?
79
Cf. sommet du 12 décembre 2017 associant 50 chefs d’État, responsables d’entreprises et d’institutions internationales.
92
Conclusion : un quinquennat de crises, entre
libéralisme et pragmatisme
La méthode d’examen par thèmes que nous avons retenue a permis de réaliser une approche analytique du bilan
du quinquennat. Comment en dresser une évaluation globale ?
Une première synthèse résulte de la consolidation des réponses apportées aux quatre critères retenus pour
évaluer son action. Nous nous appuierons, pour ce faire, sur les constats révélés par l’analyse quantitative que
permet la méthode des drapeaux80.
Les résultats du quinquennat marquent-ils un progrès à l’aune des quatre valeurs du Pacte
civique (créativité, sobriété, justice et fraternité) ?
Evaluation quantitative négative :
• Jaune : 4
• Orange : 7
• Rouge : 4
L’action des gouvernements n’a été que partiellement en phase avec les objectifs du Pacte civique. L’effort de
créativité a été réel, notamment en matière de renouveau démocratique : citons le Grand débat national et la
Convention citoyenne pour le climat, dont on peut penser qu’ils feront date, même si leurs résultats concrets
apparaissent décevants. La question de la sobriété a été éludée81. Le critère de justice a été insuffisamment
appliqué ou même franchement contrarié ; et la fraternité plus invoquée que pratiquée par le Président, la mode
élitiste pour les propos « disruptifs » n’étant pas comprise du pays profond et la gestion jupitérienne la
contredisant.
80
Il convient de bien noter les limites de cette analyse quantitative. Les drapeaux des différentes couleurs sont
additionnés sans pondération des thématiques auxquels ils se rattachent. Suivant le poids qu’on accorde à chacun des
thèmes ou sous-thèmes, l’évaluation synthétique peut évidemment varier. Chaque lecteur ou lectrice est invité à
construire sa propre appréciation en fonction des sujets qui lui tiennent le plus à cœur.
81
Dans l’esprit du Président Macron, la sobriété ne constitue probablement pas une réponse crédible à la menace
climatique et à l’effondrement de la biodiversité.
93
Comment ont été gérés les imprévus ?
Evaluation quantitative plutôt positive :
• Vert : 1
• Jaune : 6
• Orange : 4
• Rouge : 1
Débordé au départ par la révolte des « Gilets jaunes », le gouvernement l’a surmontée, avec retard, par le
lancement de processus démocratiques innovants.
La gestion quotidienne très personnelle de l’interminable crise sanitaire de la Covid 19, a donné lieu à de
multiples critiques, souvent justifiées. Mais elle aboutit à des résultats honorables en termes de limitation des
décès. La crise économique résultant des contraintes sanitaires a été gérée, au prix fort, de manière réactive et
efficace, ce qui a permis un redémarrage rapide de l’économie en 2021.
Enfin, même s’il est trop tôt pour en juger, Emmanuel Macron a fait preuve de responsabilité et de leadership
pour affronter la guerre en Ukraine, ce qui a sans doute contribué à ce que notre pays et l’Union Européenne
puissent affronter ensemble cette épreuve tragique.
L’action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société (justice
sociale, écologie, démocratie) ?
Evaluation quantitative négative :
• Jaune : 5
• Orange : 9
• Rouge : 1
En ce qui concerne la préparation de l’avenir, le bilan est plutôt négatif, en particulier en matière de fiscalité et
de démocratie. Nous y reviendrons.
En résumé, le Président Macron, tout en s’efforçant de tenir ses promesses, a géré de manière assez satisfaisante
les imprévus. Mais les résultats de son action ne marquent pas de réel progrès en regard des valeurs du Pacte
civique, et le chemin tracé n’a répondu que très partiellement aux défis de long terme posés à la société
française.
Pour un jugement synthétique de l’action politique menée, le seul en définitive qui importe pour agir, il faut
pousser un peu plus loin l’analyse qualitative, tenir compte des circonstances et de la dimension tactique de
cette action, qui a été très présente au cours du mandat et l’a peut-être emporté sur le fond. En particulier, le
souhait évident de perturber le champ habituel de la droite classique (cf. le choix des Premiers ministres), le
désintérêt pour le champ de la gauche, pour le mouvement syndical et les initiatives locales, ont sûrement affecté
une mise en œuvre « et de gauche, et de droite » de l’action, annoncée clairement dans le livre Révolution.
94
L’égalité des chances : il ne s’agit pas de réduire les inégalités de situation, si elles reflètent l’inégalité des talents
et des efforts. L’important est d’offrir à toutes et à tous les mêmes chances de réussite, quels que soient leur lieu
de résidence, leurs origines ethniques ou familiales.
Le « ruissellement » de la richesse : l’enrichissement, même s’il est concentré dans le haut de la pyramide sociale,
est bénéfique pour l’ensemble de la société, car il se répercute, in fine, à tous les étages de la société.
Le rôle de l’impôt : une imposition trop lourde nuit à la croissance économique, donc à l’emploi. La réduction de
la fiscalité des entreprises et des particuliers est donc une priorité. Cette thèse implique, en période « normale »,
la réduction des dépenses collectives et la recherche d’économies budgétaires.
Une grande confiance dans la science et la technique : leur développement constitue une des réponses majeures
à la menace climatique.
De fortes convictions européennes : face au pouvoir des grandes puissances (Chine, Russie, Etats-Unis) et des
géants du numérique, l’échelon européen constitue pour la France le seul moyen de peser sur l’avenir du monde.
Mais l’Europe doit changer pour mieux nous protéger et mieux préparer notre avenir.
On retrouvera sans peine de multiples applications de ces principes dans les politiques développées sous
l’impulsion du président Macron, en particulier en début de quinquennat.
Un pragmatisme revendiqué
Mais tout ne se résume pas, dans ce bilan, aux mesures programmatiques d’inspiration idéologique. Avec une
rare agilité d’esprit, le président a su s’adapter aux circonstances, et même faire évoluer ses conceptions, parfois
à rebours de ses convictions initiales.
Ce « pragmatisme » lui a notamment permis de corriger, parfois très tardivement, de grosses erreurs commises
en début de mandat, notamment en matière de logement et d’aménagement du territoire. Le Grand débat
national enclenché à la suite de la crise des Gilets jaunes a provoqué un virage important dans l’appréhension
par le président du rôle des territoires. Le même pragmatisme l’a conduit à renier brutalement ses
préoccupations d’équilibre budgétaire et de résorption de la dette publique au profit du « quoi qu’il en coûte »
des années 2020 et 2021.
Ces virages ont eu le défaut de rendre peu clair le cap poursuivi par le président. Nombre de politologues se sont
interrogés tout au long du quinquennat sur ce qu’était réellement « le macronisme ».
Un bilan mitigé
Bilan quantitatif global
• Vert : 4
• Jaune : 23
• Orange : 24
• Rouge : 6
Le mélange d’idéologie et de pragmatisme qui a caractérisé l’activité présidentielle conduit à un bilan global
contrasté, légèrement négatif si nous récapitulons les drapeaux attribués tout au long de cette analyse. Une
évaluation assez équilibrée se retrouve dans la plupart des domaines, à l’exception des suivants : Europe et
politique étrangère, où le bilan est positif ; sécurité et justice, santé et écologie, où le bilan est négatif ; vie
démocratique, où il est très négatif.
95
Des avancées sont à souligner
La politique en matière de transport a initié une remise en cause du « tout voiture » et une réorientation du
chemin de fer vers les déplacements du quotidien ; mais il reste beaucoup à faire dans ce domaine.
Un des principaux succès du quinquennat a trait à sa politique économique : une croissance vigoureuse a
entrainé une amélioration notable de l’emploi, ce qui a permis à de nombreuses personnes de sortir de
l’exclusion. Il faut bien sûr nuancer cette appréciation en constatant que cette reprise de l’emploi est fragile, et
s’accompagne d’un accroissement de l’emploi précaire. Mais globalement, avant le choc de la guerre en Ukraine
que nous n’avons pas su anticiper, la situation de l’économie en fin de mandat est plutôt satisfaisante.
En matière de politique étrangère, le volontarisme présidentiel, sa vision européenne progressiste exposée lors
du discours à la Sorbonne en septembre 2017, ont contribué à créer une dynamique au sein de l’Union, qui a
porté ses fruits au moment de la crise sanitaire ; mais plusieurs erreurs et quelques échecs (relations avec
l’Algérie, le Liban, gestion de l’opération Barkhane au Sahel, etc.) rendent le bilan nuancé.
96
Au terme d’un travail exigeant, le Pacte civique a dressé un bilan sérieux, sincère, sans calcul politicien ni arrière-
pensée électoraliste. Ce bilan est nuancé mais pas à la manière des textes tièdes et mous. Il ne se prive pas
d’exposer des positions tranchées ni ne refuse de signaler les zones d’ombre et de lumière du quinquennat. En
cela, le Pacte civique est fidèle à ses valeurs fondamentales et à son action depuis sa création, en 2011, qui allient
expertise, engagement et conviction.
* *
*
97