KAS Librairie Africaine D'etudes Juridiques PDF
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LIBRAIRIE AFRICAINE
D’ETUDES JURIDIQUES
Volume 6
Edité par Hartmut Hamann et Jean-Michel Kumbu
Hartmut Hamann, associé du cabinet d’avocats CMS Hasche Sigle, focalise son
attention sur des grands projets internationaux et sur des affaires d’arbitrage. Il
est professeur à la Freie Universität Berlin et à Technische Universität Chemnitz.
Il y enseigne le droit international public et la résolution des conflits de droit.
M. Hamann travaille souvent en Afrique.
Published By:
Rule of Law Program for Sub-Saharan Africa
©June 2011
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AVANT-PROPOS............................................................................................................................... i
VOLUME 6
AVANT-PROPOS
Les différents travaux ont fait l’objet d’une deuxième présentation suivie des débats en
ateliers et en séance plénière au cours du séminaire régional sur la décentralisation et
l’intégration régionale tenu à Butare du 4 au 5 décembre 2010 avec la participation de
jeunes chercheurs assistants de l’Université de Kinshasa, de l’Université de Lubumbashi, de
l’Université du Burundi, de l’Université nationale du Rwanda, tous accompagnés de leurs
encadreurs respectifs. Il convient de mentionner la présence à ces assises d’un représentant
de la Fondation Konrad Adenauer de Nairobi, de deux représentantes de la GTZ/Rwanda
ainsi que d’un invité spécial en la personne du Profeseur Ntumba Luaba Lumu, en sa qualité
de Secrétaire Exécutif Adjoint Chargé des Programmes de la CEPGL.
L’Etat de droit peut être défini comme l’Etat dans le quel le pouvoir politique est
institutionnalisé, où les relations aussi bien entre particuliers qu’entre gouvernants et
gouvernés sont régis par des règles juridiques impersonnelles légitimement édictées par un
pouvoir démocratiquement élu. C’est donc la soumission de tous, y compris les organes et
agents de l’Etat, au droit.
L’un des fondements d’un Etat de droit démocratique est une justice indépendante, véritable
soupape de sûreté qui garantit les droits des citoyens et qui est en mesure de sanctionner
avec impartialité et efficacité des infractions contre les lois en vigueur. La construction d’une
justice performante et indépendante peut donc contribuer décisivement au développement
d’un pays. C’est pour cela que quatre travaux faisant partie de ce volume se consacrent aux
aspects pratiques du système judiciaire congolais.
Deux travaux se consacrent à la réforme de l’armée et de la police qui doivent, dans un Etat
de droit démocratique, demeurer des services de l’Etat et non du parti au pouvoir.
Nous devons notre gratitude particulière aux participants pour leur engagement. Comme
d’habitude les points de vue exprimés dans les travaux publiés sont ceux des auteurs, pas
nécessairement les nôtres ou ceux de la Fondation.
INTRODUCTION
La Loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo, aussi bien que
la Constitution de Luluabourg du 1er août 1964 l’avaient tour à tour prévue, mais à un
degré d’organisation suffisamment varié. Plus précisément, la Loi fondamentale avait
provisoirement confié ses attributions au Conseil d’Etat belge1. Il s’agit là d’un problème
d’assimilation judiciaire entre la Belgique et son ancienne colonie et dont l’origine remonte
à la Loi belge du 15 avril 19242. Ce problème ne fut définitivement résolu qu’à travers la
Constitution de Luluabourg, qui confia l’exercice transitoire des compétences de la Cour
constitutionnelle à la Cour d’appel de Léopoldville (article 196).
Toutefois, bien que prévue, la Cour constitutionnelle ne fonctionna pas ; d’abord, parce
que son installation projetée ne fut pas réalisée. Ensuite, les mécanismes transitoires mis en
place se sont avérés inopérants.
Sous la Loi fondamentale, cette situation s’explique, d’une part, par la dégradation des
relations diplomatiques entre le jeune Etat du Congo et la Belgique3 ; d’autre part, à en
croire le professeur Vunduawe, le Conseil d’Etat belge avait décidé, dans l’arrêt Mahamba
concernant un cas de succession au pouvoir coutumier survenu dans le territoire de Walikale
(Nord-kivu), qu’il était incompétent pour rendre une décision judiciaire au compte d’un
Etat étranger indépendant4.
*Assistant à l’Université de Goma ; doctorant en droit public à l’Université de Kinshasa ; magistrat nommé au grade de
substitut du Procureur de la République. Tél. : +243994194466 ; e-mail : internationaliste82@yahoo.fr
1
Compétence dévolue à la plus haute juridiction administrative belge, car, à cette époque, la Belgique n’avait pas de
juridiction constitutionnelle spécialisée. Celle-ci fut instituée, sous l’appellation «Cour d’arbitrage», seulement en 1989,
et organisée sur la base de la loi spéciale du 6 janvier 1989. Mais, suite à la révision constitutionnelle du 7 mai 2007, la
dénomination «Cour d’arbitrage» a été remplacée par «Cour constitutionnelle».
2
C’est cette loi qui étendit, après que le décret du 2 mars 1922 ait supprimé le Conseil supérieur colonial (lui-même créé
par le décret du 16 avril 1889) en sa qualité de Cour suprême pour la colonie et dont le siège était établi à Bruxelles, la
compétence de la Cour de cassation belge au Congo-belge. Lire sur ce point KATUALA KABA KASHALA et YENYI
OLUNGU, Cour suprême de Justice et textes annotés de procédure, Kinshasa, Ed. Batena Ntambua, 2000, p.12. De même,
la loi belge du 15 avril 1958 étendit la compétence territoriale du Conseil d’Etat belge, créé par la loi du 23 décembre
1946, à la colonie. Cette assimilation judiciaire reconduite par la Loi fondamentale relative aux structures du Congo fut
abolie pour la première fois par la Loi constitutionnelle du 18 juillet 1963 et l’abolition fut définitivement acquise dans la
Constitution de Luluabourg du 1er août 1964. Voir F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles,
De Boeck et Larcier, 2007, p.849.
3
F. VUNDUAWE te PEMAKO, idem, p.851.
4
Ibidem.
N’ayant pas été organisée, la Cour constitutionnelle dut être supprimée, en pleine crise
économique internationale6, lors de la révision constitutionnelle du 15 août 19747 et ses
compétences furent dévolues à la CSJ (article 70, alinéa 2). Avec ses nouvelles compétences
et leur élargissement au contentieux électoral, suite à la révision constitutionnelle du 15
février 1978 (article 101)8, il fallait réaménager les modes de fonctionnement de la plus haute
juridiction du pays. Il s’en suit l’adoption, d’une part, de l’Ordonnance-loi n°82-020 du 31
mars 1982 portant le nouveau COCJ9 et, d’autre part, de l’Ordonnance-loi n°82-017 du 31
mars 1982 relative à la procédure devant la CSJ rénovée.
5
L’économie générale de ce texte constitutionnel est fournie par BALINGENE KAHOMBO, « L’expérience congolaise de
l’Etat fédéral : la Constitution de Luluabourg revisitée », http://www.la-constitution-en-afrique.org/, 24 mai 2010.
6
Ce qui présage des motifs d’ordre budgétaire pour l’Etat congolais.
7
Révision portée par la Loi n° 74-020 du 15 août 1974.
8
Révision portée par la Loi n°078-010 du 15 février 1978.
9
Cette Ordonnance-loi a été modifiée et complétée par celle n°83-009 du 29 mars 1983.
10
Ce modèle de justice constitutionnelle est né en Autriche par la création de la Haute Cour constitutionnelle en 1919 et
dont le premier Président était Hans KELSEN. Il s’est alors généralisé dans les pays européens de tradition juridique
romano-germanique. Lire G. DRAGO, Contentieux constitutionnel français, Paris, PUF, 1998, p.36 et Ch. EISENMANN, La
justice constitutionnelle et la Haute Cour constitutionnelle d’Autriche, Paris, LGDJ, 1928.
11
G. DRAGO, ibidem. L’auteur explique que ce système de contrôle est celui en vogue aux Etats-Unis d’Amérique où
chaque juridiction peut être saisie d’une exception de constitutionnalité et la régler dans le cadre du traitement du litige
principal au fond.
12
Sauf en ce qui concerne le recours en inconstitutionnalité des actes réglementaires, qui relevait de la compétence de
juridictions administratives.
13
St. BOLLE, «Projet de révision constitutionnelle au Sénégal: la renaissance de la Cour suprême», http://www.la-
Ainsi, la Cour constitutionnelle est appelée à fonctionner à côté de deux autres ordres
juridictionnels distincts : celui des juridictions administratives au sommet duquel se trouve
le Conseil d’Etat et l’ordre des juridictions judiciaires coiffées par la Cour de cassation.
Néanmoins, ladite Cour n’est pas encore opérationnelle. Il appartient à l’actuelle CSJ d’exercer
transitoirement ses compétences16. En plus, elle n’est pas non plus entièrement régulée sur
le plan normatif. Outre la Constitution, il est prévu qu’elle soit régie par une loi organique,
déterminant son organisation et son fonctionnement. Cependant, ce texte n’étant pas encore
adopté et promulgué, l’on se référera, pour le besoin de notre analyse, à la proposition de
Loi organique, initiée par l’honorable député Mohamed Bule, telle qu’amendée en juin 2008
par la Commission politique, administrative et judiciaire (Commission PAJ) de l’Assemblée
nationale.
Il résulte de l’ensemble de ces textes que la Cour constitutionnelle congolaise sera dotée d’une
composition hétéroclite (I), avec des animateurs aux fonctions et au statut controversés,
et que la complexité des compétences lui conférées par le constituant donne lieu à une
ouverture très étendue au droit de recours constitutionnel (II).
Le constituant a fait la part des choses entre les membres proprement dits de la Cour
constitutionnelle et les magistrats du Parquet général près celle-ci. Il faut dire qu’une telle
composition bipartite de la Cour au niveau des magistrats est une originalité congolaise,
car aucun autre pays de tradition romano-germanique n’a institué un Ministère public
constitutionnel18. Quel dosage juridique est-il fait dans l’organisation de ces magistrats
constitutionnels pour ne pas compromettre l’indépendance due à toute institution
juridictionnelle et, partant, son efficacité ? Pour y répondre, il convient de voir, tour à tour,
les membres proprement dits de la Cour constitutionnelle ainsi que les magistrats affectés à
son Parquet général.
A ce propos, Hans Kelsen considérait, en effet, qu’« Il est de la plus grande importance
d’accorder dans la composition de la juridiction constitutionnelle une place adéquate aux juristes de
profession », sans exclure « la collaboration des membres appelés à la défense des intérêts proprement
politiques »19. C‘est cette combinaison qui ressort des articles 158 et 159 de la Constitution : les 2/3
des membres de la Cour doivent être des juristes ; et nul ne peut être nommé à la Cour s’il
ne justifie d’une « expérience éprouvée de quinze ans dans les domaines juridique ou politique»20.
Les critères pour devenir membres de la Cour constitutionnelle sont ainsi variés en fonction de la
distinction établie par le constituant entre les membres nommés en raison de leur qualité de juristes
et les autres.
Concernant la première composante, en plus d‘être juristes, la Constitution exige que les 2/3 des
membres de la Cour proviennent de trois horizons différents : la magistrature, le barreau
ou l’enseignement universitaire (article 158, alinéa 2). Par contre, s’agissant de la seconde
composante, c’est-à-dire les autres membres de la Cour, ils n’ont pas besoin d’être des juristes
et s’ils le sont, il faut qu’ils aient une expérience dans le domaine politique. Ce qui signifie
que la Constitution ne semble pas exclure l’hypothèse où la Cour ne serait composée que
de juristes, dans la mesure où les politiciens appelés à siéger en son sein peuvent également
avoir des compétences avérées en droit. Le nombre de 2/3 ci-dessus semble donc être un
minimum en-deçà duquel il est interdit de descendre.
18
Voir St. BOLLE, «Vers une Cour constitutionnelle à la congolaise», http://www.la-constitution-en-afrique.org/,
24 septembre 2008.
19
H. KELSEN « La garantie juridictionnelle de la Constitution (La Justice constitutionnelle) », R.D.P., 1928, p. 227.
20
L’article 3, alinéa 2, de la proposition de Loi organique telle qu’amendée par la Commission PAJ de l’Assemblée
nationale ajoute un critère à ceux prévus par la Constitution : la Commission recommande d’exclure les parents ou
alliés jusqu’au troisième degré d’être au même moment membres de la Cour « afin de renforcer l’indépendance de cette
dernière, en la mettant à l’abri du tribalisme, du clientélisme et du népotisme ». Cet ostracisme peut paraître bienvenu.
Seulement, souligne Stéphane Bolle, sa constitutionnalité est douteuse, au regard de l’article 169 de la Constitution
de 2006 qui habilite le législateur organique à fixer l’organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle.
C’est la leçon que l’on peut tirer de la jurisprudence constitutionnelle béninoise et, en dernier lieu, de la Décision DCC
05-069 du 27 juillet 2005 de censure d’une loi électorale ajoutant une condition d’accès à la compétition
présidentielle.
L’institution d’un Parquet général près la Cour constitutionnelle, exerçant «les fonctions de
Ministère public près cette Cour »24 peut paraître incongrue25. Le texte de la Commission PAJ
21
L’article 34 de la Loi spéciale belge sur la Cour constitutionnelle aurait pourtant servi partiellement de modèle
quant aux fonctions à prendre en considération. Par exemple pour les juges recrutés dans l’enseignement
universitaire, ils doivent avoir le grade de professeur ordinaire, de professeur extraordinaire, de professeur
ou de professeur associé de droit dans une université belge.
22
St. BOLLE, «Vers une Cour constitutionnelle
», op.cit.
23
Article 18 de la Loi organique n°08/013 du 05 août 2008 portant organisation et fonctionnement du Conseil supérieur
de la Magistrature.
24
Article 11 de la proposition de Loi organique du député Bule, telle qu’amendée par la Commission PAJ.
25
St. BOLLE, «Vers une Cour constitutionnelle
», op.cit.
Il faut rappeler que ce choix n’a été fait en droit positif par aucun des pays se rattachant au
modèle kelsénien ou européen de justice constitutionnelle. La Constitution de 2006, en son
article 149, alinéa 2, prévoit expressément que la Cour constitutionnelle, composante du
pouvoir judiciaire « indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif » (article 149, alinéa
1), est dotée, à l’instar des autres juridictions, d’un parquet, à charge pour le législateur
organique de régler le statut de ses membres et de circonscrire leurs fonctions.
En second lieu, faute d’indication textuelle contraire, il apparait que les magistrats du
Parquet général près la Cour constitutionnelle, contrairement aux membres proprement
dits de celle-ci, seront soumis, en ce qui concerne leurs droits et devoirs, au statut des
magistrats de 2006. Cette soumission au statut des magistrats est-elle compatible avec
leur éminente position institutionnelle? Comment peut-on comprendre, sans remettre en
cause la crédibilité et l’indépendance de la Cour constitutionnelle, qu’ils fassent l’objet de
poursuites disciplinaires et être, le cas échéant, révoqués par le Président de la République ?
Et pourtant, la Cour constitutionnelle auprès de laquelle ils exerceraient leurs fonctions n’est
pas une juridiction comme les autres, car, d’une part, elle contrôle l’action des institutions
politiques de l’Etat et, d’autre part, elle jouit d’une suprématie constitutionnelle sur les
ordres de juridictions administratives et judiciaires33.
26
Article 13, alinéa 1, de la proposition de Loi organique du député Bule, telle qu’amendée par la Commission PAJ.
27
Idem, article 13, alinéa 2.
28
Loi organique n°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats.
29
Voir aussi dans ce sens St. BOLLE, «Vers une Cour constitutionnelle
», op.cit.
30
Article 152, alinéa 2, point 2, de la Constitution du 18 février 2006.
31
Article 19, alinéa 1, point 1 de la Loi organique du 05 août 2008 portant organisation et fonctionnement du Conseil
supérieur de la Magistrature.
32
Article 12, alinéa 2, de la proposition initiale de la Loi organique du député Bule sur la Cour constitutionnelle. Cet article
prévoit un mandat de neuf ans non renouvelables.
33
C. WASENDA-N’SONGO, «Rapport entre contrôle de constitutionnalité et contrôle de légalité : pour quelle relation
entre la Cour constitutionnelle et le Conseil d’Etat », communication lors de Journées des réflexions sur la mise en place des
ordres juridictionnels prévus par la Constitution du 18 février 2006, Faculté de Droit, Université de Kinshasa, du 29 au 31
janvier 2009, inédit, p.10.
Le texte rapporté par la Commission PAJ préconise la création, sur le modèle belge39,
d’un corps de conseillers référendaires, placé sous l’autorité du Président de la Cour
constitutionnelle40. Leur nombre ne peut dépasser soixante membres, alors qu’en Belgique
le numerus clausus est fixé seulement à vingt-quatre (article 36 de la Loi spéciale belge sur la
Cour constitutionnelle).
34
Art 58 nouveau de la proposition de Loi organique de la Cour constitutionnelle, amendée par la Commission PAJ de
l’Assemblée nationale.
35
Article 36 nouveau du même texte.
36
A. MAMPUYA KANUK’A TSHIABO, « A propos du projet de Loi organique sur la Cour constitutionnelle »,
Quotidien «Le Phare» du 9 avril 2008 ; article rapporté par St. BOLLE, «Quelle Cour constitutionnelle en RD du
Congo? », http://www.la-constitution-en-afrique.org/, 16 avril 2008.
37
Article 38 nouveau de la proposition de Loi organique de la Cour constitutionnelle, amendée par la Commission PAJ de
l’Assemblée nationale.
38
Nous reprenons ici, presque intégralement, les propos de Stéphane Bolle, qui a fait une critique préliminaire, et à mon
avis fondée, sur ce que pourraient devenir les conseillers référendaires congolais. Lire St. BOLLE, «Vers une Cour
constitutionnelle
», op.cit.
39
Titre II, chapitre 2, articles 35 à 39 de la Loi spéciale belge sur la Cour constitutionnelle, adoptée le 6 janvier 1989.
40
Article 19 amendé, alinéa 1, de la proposition de Loi organique précitée.
Il faut aussi déplorer que la Commission PAJ de l’Assemblée nationale ait omis de
reprendre l’article 20 de la proposition de Loi organique du député Bule, article chargeant les
conseillers référendaires « d’assister la Cour dans l’étude et la préparation technique des questions
lui soumises ». La Commission aurait dû non seulement corriger une malfaçon rédactionnelle
flagrante, mais encore détailler le rôle exact que joueront les conseillers référendaires. Ce
manque de clarté est d’autant plus regrettable que leur intervention éventuelle, à un stade
quelconque de la procédure devant la Cour constitutionnelle, n’est mentionnée nulle part.
A quoi donc serviront les 60 conseillers référendaires auprès de neuf membres de la Cour
constitutionnelle, sachant aussi que le texte prévoit expressément le recours à l’expertise
externe41, qu’elle soit nationale ou internationale ? Seront-ils des assistants rattachés aux
membres de la Cour, à l’instar des assistants parlementaires, ou des juges constitutionnels
de second rang, délestant les membres de la Cour des tâches les plus fastidieuses ? Il serait
sage que le législateur organique tranche définitivement.
Le Greffe de la Cour a été institué aux termes de l’article 18 amendé de la proposition de Loi
organique du député Bule. Il sera dirigé par un greffier en chef ayant le rang de Secrétaire
général de l’Administration publique et nommée, en conséquence, par le Président de la
République. De même, le Secrétariat du Parquet près la Cour constitutionnelle sera dirigé
par un premier Secrétaire ayant le même rang et nommé, lui aussi, par ordonnance du
Président de la République (article 12 nouveau de la proposition amendée de Loi organique).
Malheureusement, le texte amendé de la Commission PAJ ne précise pas sur proposition
de quelle autorité se feront ces nominations, ni le titulaire du pouvoir de nomination
des autres membres du Greffe ou du Secrétariat. Peut-être ce pouvoir appartiendrait au
Premier Ministre, du moins en ce qui concerne les greffiers et secrétaires dont les grades
sont inférieurs à ceux requis pour les postes de commandement dans l’Administration
publique42. C’est par ailleurs le Premier Ministre qui fixera par décret délibéré en Conseil
des ministres l’organisation et le fonctionnement du Greffe et du Secrétariat. Pourtant, du
fait de la volonté du constituant43, il eut fallu que tout ceci soit prévu par la Loi organique,
de manière que les tâches respectives des greffiers de la Cour et des différents secrétaires de
son Parquet général soient d’ores et déjà connues, au lieu de les déterminer dans un texte à
part entière.
41
Article 22 amendé de la proposition de Loi organique précitée.
42
Pour ceux-ci, la compétence de nomination appartient au Président de la République (article 81, alinéa 1, point 4 de la
Constitution).
43
Art. 168 de la Constitution du 18 février 2006 : « L’organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle sont
fixés par une loi organique ».
Toutes ces fonctions sont analogues à celles qu’exercent les greffiers au sein des juridictions
judiciaires. Partant, il faudrait également, peut-être, assimiler les secrétaires du Parquet
général près la Cour constitutionnelle à leurs homologues de l’ordre judiciaire. Ainsi, la Cour
aurait une structure et, on l’a déjà stigmatisé, une procédure convenables aux privatistes,
alors qu’elle est appelée à statuer sur des recours constitutionnels, véritable matière de droit
public. Quoi de plus regrettable!
Il faut entendre ici par «cas d’ouverture au droit de recours constitutionnel», les différentes
matières rentrant dans la compétence d’attribution de la Cour et qui sont, juridiquement,
le fondement constitutionnel de sa saisine par toute partie qui a qualité pour ce faire. A ce
propos, la Constitution de 2006 a conféré à la Cour une compétence très large, que très peu de
constituants, à travers le monde, acceptent de conférer à leur juridiction constitutionnelle44.
Aussi est-il nécessaire de voir les chefs de compétence de la Cour ou cas d’ouverture au
droit de recours constitutionnel, avant de nous pencher sur un problème bien particulier,
celui du contrôle juridictionnel du pouvoir constituant dérivé.
La Cour constitutionnelle peut être saisie pour exercer trois catégories de compétences. Elle
intervient45 soit comme une autorité constitutionnelle, soit comme un juge pénal soit à titre
d’un véritable juge constitutionnel.
44
NGONDANKOY NKOY-ea-LOONGYA, « De l’organisation de la Cour constitutionnelle congolaise : le Constituant de
2006 induit-il le principe d’une organisation décentralisée de la nouvelle juridiction constitutionnelle », communication
lors de Journées des réflexions sur la mise en place des ordres juridictionnels prévus par la Constitution du 18 février 2006, Faculté
de Droit, Université de Kinshasa, du 29 au 31 janvier 2009, inédit, p.4.
45
Cette classification est partiellement empruntée à P. PACTET et F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Droit constitutionnel,
25ème édition à jour, Paris, Sirey, août 2006, pp.505-507.
Comme juge pénal, la Cour constitutionnelle organise un véritable procès au sens privatiste
du terme, réglé essentiellement par le droit privé judiciaire. Elle juge ainsi, en premier et
dernier ressort, le Président de la République et le Premier ministre48, ainsi que leurs co-
auteurs et complices.
46
Article 20 de la Loi organique n°10/013 du 28 juillet 2010 portant organisation et fonctionnement de la Commission
électorale nationale indépendante.
47
Article 21 de la même Loi.
48
Sur le statut pénal de ces deux autorités politiques, lire NYABIRUNGU Mwene SONGA, Traité de droit pénal général
congolais, Kinshasa, Editions Universitaires Africaines, 2007, pp.237-242.
49
Articles 40 à 44 de la Loi n°04/028 du 24 décembre 2004 portant indentification et enrôlement des électeurs en République
démocratique du Congo.
50
Articles 26-27 de la Loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives,
provinciales, urbaines, municipales et locales.
51
Articles 73 à 76 de la même Loi.
52
Articles 45 à 55 Loi n°04/028 du 24 décembre 2004 portant indentification et enrôlement des électeurs en RDC ; articles
79 à 99 de la Loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales,
urbaines, municipales et locales.
53
En réalité, il ne s’agit de l’Etat au sens technique du terme et dont les provinces font partie intégrante, mais du pouvoir
central (en l’occurrence l’Exécutif et le Parlement nationaux) opposé à ces dernières.
Enfin, la Cour statue sur le conflit des normes. Sur ce point, la Constitution distingue :
99 le contrôle de constitutionnalité des traités internationaux (article 216), des lois
nationales et actes ayant force de loi (articles 124, 139 et 160, alinéa 1, 2 et 3), des
règlements intérieurs des chambres parlementaires, du Congrès, de la Commission
électorale nationale indépendante (CENI) ainsi que du Conseil supérieur de
l’audiovisuel et de la communication (CONSAC) (article 160, alinéa 2). Il convient
d’ajouter à ces actes les édits provinciaux, conformément à l’article 73 de la Loi
n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre
administration des provinces, bien que ce contrôle pose ici, on le verra, un véritable
problème d’existence juridique effective.
Concernant particulièrement les lois nationales, il s’agit évidemment des lois ordinaires
et des lois organiques. Mais on peut se demander si le constituant a organisé, même
implicitement, un contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées
conformément à l’article 118 in fine de la Constitution. Ce problème présente un aspect
technique très élevé et, en raison de sa particularité, il sera abordé ultérieurement.
99 Le recours en inconstitutionnalité des actes législatifs ou réglementaires, tel que
prévu à l’article 162, alinéa 2, de la Constitution.
Il faut noter l’importance de l’expression « actes législatifs ou réglementaires », qui est reprise à
l’article 121 de la même Constitution en tant que « textes législatifs et réglementaires ». Les deux
dispositions constitutionnelles rappellent aussi deux autres textes juridiques antérieurs.
D’une part, l’article 6 de l’Ordonnance-loi n°82-020 du 31 mars 1982 portant Code de
l’organisation et de la compétence judiciaires, qui dispose : « Le Ministère public surveille
l’exécution des actes législatifs, des actes réglementaires et des jugements » ; d’autre part,
l’article 115 de l’Ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 relative à la Procédure devant la
CSJ, qui prévoit : « La section de législation de la Cour suprême de Justice est saisie par requête de
l’autorité habilitée à prendre l’acte législatif ou réglementaire » ; voire l’article 87, alinéa 3 de
la même Ordonnance-loi, aux termes duquel «La Cour[section administrative] ne contrôle pas
les actes législatifs ».
Cependant, la Constitution- et aucun autre texte antérieur- n’a pas défini ces actes.
S’agissant de l’expression « acte réglementaire », il n’est pas difficile à appréhender. Il s’agit de
toute décision de l’Administration, intervenue en dehors du domaine de la loi54 et de l’édit
provincial55, faisant grief, c’est-à-dire portant atteinte aux droits et devoirs des particuliers,
54
Articles 122 et 123 de la Constitution du 18 février 2006.
55
Articles 203 et 204 de la même Constitution ainsi que les articles 35 et 36 de la Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant
principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.
En revanche, l’ « acte législatif » est difficile à cerner, tant il est vrai qu’une vive controverse
a été suscitée à ce sujet par la doctrine et la jurisprudence constante de la Cour suprême de
Justice.
En effet, pour le professeur Vunduawe57, par actes législatifs, on entend toutes déclarations
de volonté émanant du législateur- dans sa fonction de légiférer et non de contrôle du
pouvoir exécutif, des entreprises, établissements et services publics58- et destinées à
produire des effets juridiques. Selon lui, cette catégorie d’actes regroupe non seulement les
lois organiques et les lois ordinaires, mais encore les actes de l’exécutif ayant force de loi
(ordonnances-lois)59. Par contre, Marcel Wetsh’okonda, à notre sens, épousant partiellement
le point de vue du professeur Vunduawe, souligne que « les actes législatifs s’entendent des
lois au sens strict, des ordonnances-lois autrement appelées actes ayant force de loi ainsi que des
règlements intérieurs des Chambres, du Congrès et des institutions d’appui à la démocratie prévues
dans la Constitution, bref des actes juridiques susceptibles du contrôle de constitutionnalité devant
la Cour constitutionnelle »60.
Dans tous les deux cas, il convient d’observer que l’énumération n’est pas exhaustive, car
elle ne fait pas mention d’une autre catégorie d’acte législatif important que l’on a déjà
rencontrée dans la configuration politique actuelle de la RDC : les édits élaborés par les
assemblées provinciales. De plus, on peut se demander en quoi les règlements intérieurs
de la CENI ainsi que du CONSAC seraient des actes législatifs. N’est-on pas là en dehors
du cadre précis, c’est-à-dire le Parlement et les assemblées provinciales, où ces derniers
sont censés être élaborés conformément aux articles 100, alinéa 2 et 197, alinéa 2 de la
Constitution61 ?
Pour sa part, la CSJ, faisant office de Cour constitutionnelle, a établi une liste assez étendue,
couvrant l’expression « actes législatifs », dans son Arrêt R.CONST.051/TSR du 31 juillet
2007 rendu en l’affaire Trésor Kapuku Ngoy. Cet arrêt de principe rappelle la position jadis
exprimée par la même Cour, siégeant en matière administrative, dans son Arrêt R.A. 320 du
21 août 1996 prononcé en l’affaire de l’investiture du Premier Ministre Kengo Wa Dondo.
Dans ce dernier arrêt, la CSJ avait statué sur un litige né de l’application de l’article 78 de
l’Acte constitutionnel de la Transition (ACT) du 9 avril 1994, qui prévoyait : « Le Premier
56
CSJ, 20 janvier 2004, RL09, avis sur les difficultés d’interprétation des articles 76 et 94 de la Constitution de la transition,
inédit, pp.3-4 ; la Cour distingue les actes réglementaires des actes individuels qui, quoiqu’étant des décisions
administratives, n’affectent que, selon les termes de la Cour, « la situation subjective des individus ». Sur cette définition,
lire aussi F. VUNDUAWE te PEMAKO, op.cit., Bruxelles, Afrique éditions, De Boeck et Larcier, 2007, pp. 303-304 et 667.
57
F. VUNDUAWE te PEMAKO, «L’histoire constitutionnelle des actes ayant force de loi au Congo-Zaïre (1885-2005) »,
in Liber Amicorum Marcel Antoine Lihau, Pour l’épanouissement de la pensée juridique congolaise, Bruxelles, Bruylant et
Presse de l’Université de Kinshasa, 2006, pp.272.
58
C’est nous qui l’ajoutons.
59
F. VUNDUAWE te PEMAKO, «L’histoire constitutionnelle des actes ayant force de loi… », op.cit., p.272 ; F. VUNDUAWE
te PEMAKO, Traité de droit…op.cit., p.857.
60
Article 100, alinéa 2 : « Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, le Parlement vote les lois » ;
article 197, alinéa 2 : «Elle [L’Assemblée provinciale] légifère par voie d’édit ».
61
Article 100, alinéa 2 : « Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, le Parlement vote les lois » ;
article 197, alinéa 2 : «Elle [L’Assemblée provinciale] légifère par voie d’édit ».
Se fondant sur cette disposition, le HCR-PT procéda au vote qui aboutit à l’élection de
Léon Kengo Wa Dondo en qualité de Premier Ministre. Le Président de la République
procéda par la suite, constitutionnellement, à l’investiture du nouveau Premier Ministre
par ordonnance n°94/039 du 16 juin 1994 ainsi que de son équipe gouvernementale par
ordonnance n°94/042 du 06 juillet 1994. Ce que contestèrent Monsieur Etienne Tshisekedi
Wa Mulumba et les partis politiques membres de l’Union sacrée de l’opposition radicale
(USOR et alliés), puisque, selon eux, ils avaient déposé le dossier de leur candidat dans le
délai constitutionnel imparti. Ils saisirent la CSJ en annulation de ces ordonnances pour
illégalité. Plus précisément, il leur était reproché d’avoir entériné les illégalités commises par
le HCR-PT, en ce qu’il avait élu et présenté à l’investiture du Président de la République une
personne autre que celle qui devait l’être et que l’élection intervenue n’était pas prévue par
l’article 78 de l’ACT ; qu’en procédant ainsi, le HCR-PT s’était permis d’interpréter l’ACT,
alors qu’il n’était pas investi d’un tel pouvoir ; pendant que le Président de la République
dont la compétence en l’espèce était liée, en signant les ordonnances mis en cause, avait
commis un excès et un détournement de pouvoir62.
Sans avoir eu à examiner le fond de l’affaire, la CSJ, section administrative, s’était déclarée
incompétente pour y statuer, ce pour deux raisons. D’une part, elle considéra que les
ordonnances mises en cause étaient des actes de gouvernement, lesquels échappent à
son contrôle63 ; d’autre part, elle estima qu’elle ne pouvait pas examiner la légalité de ces
ordonnances sans statuer au préalable sur la régularité des actes du HCR-PT en vertu desquels
elles avaient été prises. Or, dit-elle, ces actes étant des actes législatifs, ils échappaient aussi
à son contrôle par voie d’un recours en annulation (article 87, alinéa 3 de l’Ordonnance-loi
précitée relative à la Procédure devant la CSJ), ce en vertu du principe de la séparation des
pouvoirs64. Il eut fallu donc, pour ne pas perdre la cause à ce stade de la forme, saisir la Cour
par une requête en inconstitutionnalité.
Pour la Cour, « le vocable actes législatifs dont le contrôle est proscrit couvre non seulement les
lois stricto sensu ou les textes ayant valeur de loi, mais également tout document ou acte émanant
ou accompli dans l’exercice du pouvoir législatif »65.
C’est cette définition que la même Cour a réitérée, cette fois-ci faisant office de Cour
constitutionnelle, dans son Arrêt R.CONST.051/TSR du 31 juillet 2007. Elle brille cependant
par l’illustration qu’elle donne de sa propre définition, en y incluant la motion de défiance
votée par l’Assemblée provinciale du Kasaï oriental contre le Gouverneur Trésor Kapuku
Ngoy. Sur cette base, la Cour s’est en conséquence déclarée compétente- même si elle
confond sa compétence contestée en l’espèce avec la recevabilité de la requête dont elle
était saisie par le Gouverneur défié- pour statuer sur la constitutionnalité de ladite motion
en tant qu’acte législatif au sens de l’article 162, alinéa 2, de la Constitution. Cet arrêt a
62
Objet du litige tel que rapporté par la CSJ. Lire CSJ, 21 août 1996, R.A.320, Bulletin des arrêts de la Cour suprême de
Justice, années 1990 à 1999, Kinshasa, Editions du Service de Documentation et d’Etudes du Ministère de la Justice, 2003,
pp.159-160.
63
Conformément à l’article 87, alinéa 2 de l’Ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 relative à la Procédure devant la
Cour suprême de Justice.
64
CSJ, 21 août 1996, R.A.320, op.cit., p.161.
65
Idem, pp.161-162.
C’est pourquoi, de notre point de vue, les seuls actes législatifs, à l’état actuel du droit
congolais, sont les lois organiques, les lois ordinaires, les actes ayant force de loi et les édits
provinciaux. Ces actes sont les seuls par lesquels le pouvoir législatif exerce sa compétence
de légiférer pour mériter d’être qualifiés d’ « actes législatifs ». Cette compétence ne doit
être confondue ni avec le pouvoir de contrôle que détiennent les organes législatifs sur les
organes exécutifs, les entreprises, établissements et services publics, ni avec leur compétence
à réguler leur propre organisation interne. Les actes adoptés par le pouvoir législatif dans
ce cadre sont, non des actes législatifs, mais des actes d’assemblée. Lorsque ces derniers
sont non-liants, il est vraiment péremptoire qu’ils échappent, faute d’intérêt, au mécanisme
de recours en inconstitutionnalité prévu à l’article 162, alinéa 2 précité de la Constitution.
Par contre, s’agissant des actes d’assemblée de portée obligatoire, certains sont admissibles
au contrôle de constitutionnalité (règlements intérieurs des chambres parlementaires et
du Congrès), mais non au recours en inconstitutionnalité ; d’autres échappent au pouvoir
de la Cour constitutionnelle à ces deux titres à la fois. Seule une révision constitutionnelle
permettra d’inverser valablement cette situation afin que « le juge constitutionnel s’occupe de
tout acte d’assemblée lorsqu’il est établi que celui-ci a visiblement violé les droits et libertés publiques
garantis ou porte atteinte à ce que le constituant a considéré comme matière protégée66 ». Sinon, la
jurisprudence audacieuse, mais infondée, de la CSJ risque fort bien de se pérenniser.
66
O. NYEMBO-Ya-LUMBU, La Constitution de la Troisième République est fédérale. Regard critique sur la
“décentralisation”, Kinshasa, Editions Universitaires Africaines, 2009, p.132.
Cette problématique est capitale à un moment où la République fait face aux premières
velléités de révision de sa jeune Constitution67. Et on peut bien penser que la Cour soit
attendue sur ce point comme le dernier rempart contre une éventuelle « dérive de la majorité
parlementaire », enclin à adopter n’importe quelle révision constitutionnelle, pourvu qu’elle
maintienne, ou mieux qu’elle confisque, ad vitam aeternam, le pouvoir d’Etat.
C’est pourquoi, dans ses deux arrêts du 6 mai et du 19 mai 2009, la Cour constitutionnelle
comorienne n’hésite pas de dire constamment que « la Constitution de 1’Union des Comores
67 Voir St. BOLLE, « RD Congo. Faut-il déjà réviser la Constitution de 2006 », http://www.la-constitution-en-afrique.
org/, 27 novembre 2007. L’auteur rapporte des propos édifiants que nous citons in extenso: Le député Tshibangu
Kalala a déposé, le 5 novembre 2007, sur le Bureau de l’Assemblée nationale une proposition de loi constitutionnelle
portant révision des articles 110, 152 et 197 de ladite Constitution. Une pétition, signée par 310 députés de l’Alliance
pour la Majorité Présidentielle (AMP), est venue appuyer la proposition qui a un triple objet : 1) revoir le régime des
incompatibilités parlementaires : comme cela est envisagé par Nicolas Sarkozy en France, un député ou un sénateur,
nommé à une fonction incompatible avec son mandat, serait temporairement remplacé et, après cessation de cette
fonction, retrouverait automatiquement son siège ; 2) réformer la composition du Conseil Supérieur de la Magistrature,
dont la présidence serait confiée au Chef de l’Etat, au moment même où la France s’apprête à supprimer cette prérogative
; 3) étendre aux députés provinciaux le régime des immunités, réservé jusque-là aux députés nationaux.
Dans son exposé des motifs, l’auteur de la proposition de loi constitutionnelle soutient que la révision permettra « le
renforcement et la consolidation de la démocratie et de l’Etat de droit ». L’argumentaire n’a guère convaincu en dehors
de la mouvance présidentielle. Les antirévisionnistes ont bruyamment marqué leur désapprobation : les parlementaires
de l’opposition entendent défendre la séparation des pouvoirs mise à mal par la proposition de révision ; le syndicat des
magistrats proteste contre une « dictature parlementaire ou une dictature de l’exécutif » qui ruinerait l’indépendance
du pouvoir judiciaire, que l’article 220 de la Constitution déclare intangible ; plus de 30 000 citoyens auraient signé une
pétition, lancée le 18 novembre 2007 par trois journalistes de la chaîne privée de télévision CEBS, pour s’opposer à une
révision précoce qui « menace la survie de la République ».
Déjà, à l’époque, le Professeur Auguste Mampuya a estimé que pareille proposition de révision constitutionnelle était
non seulement immorale, mais également et surtout anticonstitutionnelle, pour violation des articles 149 (« le pouvoir
judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif ») et 220 (l’indépendance du pouvoir judiciaire «
ne peut faire l’objet d’aucune révision constitutionnelle ») de la Constitution de 2006. Lire A. MAMPUYA KANUNK’A
TSHIABO, Entretien Journal Le Phare, novembre 2007, cité par St. BOLLE, «RD Congo. Faut-il déjà révisé, … », ibidem.
Lire aussi Le Potentiel, Congo-Kinshasa: controverse autour de la révision constitutionnelle après le dépôt d’une pétition
à l’Assemblée nationale, 7 novembre 2007. En 2010, la volonté de réviser la Constitution de 2006 s’est amplement
incrustée. Une commission interinstitutionnelle a été constituée à cet effet pour faire l’évaluation de l’application de
la Constitution de 2006. Et sur la base de ses travaux, la révision constitutionnelle projetée porterait désormais sur de
nouvelles matières comme la décentralisation, le mode de scrutin pour l’élection du Président de la République et des
gouverneurs des provinces ainsi que sur le nombre et la durée du mandat présidentiel.
68
CENTRE POUR LA GOUVERNANCE DEMOCRATIQUE BURKINA FASO, Constitutionnalisme et révision
constitutionnelle en Afrique de l’Ouest : le cas du Bénin, du Burkina Faso et du Sénégal, rapport de recherche 2009, p.16.
Quant aux cas expressément fixés par les textes, les deux juridictions sont catégoriques. Pour
la Cour constitutionnelle comorienne, « les lois que la Constitution de 1’Union des Comores a visé
dans ses articles 26 et 31 sont les lois, organique et ordinaire votées par 1’Assemblée de 1’Union,
ainsi que celles des Assemblées des Iles Autonomes » ; tandis que le Conseil constitutionnel
sénégalais considère que « l’alinéa premier de l’article 92 de la Constitution et l’article premier de
la loi organique susmentionnée donnent compétence au Conseil constitutionnel pour connaître de la
constitutionnalité des lois et des lois organiques ; que le Conseil constitutionnel ne tient ni de ces
textes ni d’aucune autre disposition de la Constitution et de la loi organique le pouvoir de statuer sur
une révision constitutionnelle »72.
En revanche, il est arrivé à la Cour constitutionnelle du Bénin d’invalider une loi de révision
de la Constitution. Pour s’en rendre compte, il y a lieu de se souvenir de la décision qu’elle
a rendue le 8 juillet 2006, par laquelle elle invalide une loi constitutionnelle modifiant de
quatre à cinq ans la durée du mandat parlementaire et que les députés béninois tentaient
d’appliquer à leur mandat en cours73.
La Cour constitutionnelle du Mali a aussi fait œuvre de jurisprudence dans son Arrêt n°01-
128 du 12 décembre 200174. En effet, elle a procédé à une interprétation a contrario, et partant
extensive, de l’article 88 de la Constitution de 1992, aux termes duquel :
« Les lois organiques sont soumises par le premier ministre à la Cour constitutionnelle avant leur
promulgation.
Les autres catégories de lois, avant leur promulgation, peuvent être déférées à la Cour
constitutionnelle soit par le président de la République, soit par le premier ministre, soit par le
président de l’Assemblée nationale ou un dixième des députés, soit par le président du Haut Conseil
des Collectivités ou un dixième des conseillers nationaux, soit par le président de la Cour suprême ».
Pour la Cour malienne, la loi de révision constitutionnelle attaquée n’étant pas une loi
organique, elle doit être regardée comme faisant partie des « autres catégories de lois » et, par
conséquent, susceptible d’un contrôle en conformité à la Constitution du pays75.
69
Arrêt du 6 mai 2009, considérant sur le contrôle de conformité à la Constitution du projet de loi référendaire portant
révision de certaines dispositions de la Constitution de 1’Union des Comores du 23 décembre 2001 ; arrêt du 19 mai
2009, considérant sur le contrôle de conformité à la Constitution du projet de loi référendaire et de la loi référendaire sur
la révision de l’Union des Comores.
70
Ibidem.
71
Voir 2ème considérant de cette décision.
72
Lire 3ème considérant de la décision du 18 juin 2009.
73
CENTRE POUR LA GOUVERNANCE DEMOCRATIQUE BURKINA FASO, op.cit., p.15.
74
Voir l’intégralité de cet arrêt dans St. BOLLE, «La Cour Constitutionnelle du Mali invalide en 2001 une loi de révision
ad referendum », http://www.la-constitution-en-afrique.org/ , 17 décembre 2007.
75
10ème considérant de l’arrêt du12 décembre 2001.
Dans tous les cas, la Cour constitutionnelle congolaise est désormais avertie sur le
problème qui l’attend. Elle aura le choix, soit de suivre les décisions d’incompétence des
juges constitutionnels comoriens et sénégalais, avec le risque de laisser libre cours à une
frénésie des révisions constitutionnelles, soit de faire un exercice audacieux de sa fonction
juridictionnelle, à l’instar des juges constitutionnels béninois et malien, pour décourager des
tentatives révisionnistes, parfois inopportunes et concoctées aux dépens de la démocratie
et de l’Etat de droit. L’audace de la Cour se justifie d’ailleurs ici, contrairement à celle dont
elle a fait montre concernant la définition des « actes législatifs », compte tenu surtout de
la brèche ouverte par la Constitution pour une interprétation extensive du contrôle de
constitutionnalité des lois. Il faut donc espérer qu’elle exerce judicieusement ses compétences,
selon les conditions imposées par le constituant.
Depuis que la Cour suprême de Justice a hérité, en 1974, des compétences dévolues à la défunte
Cour constitutionnelle fondée sur la Constitution du 24 juin 1967, il est symptomatique
de relever qu’elle n’a rendu aucun arrêt en tant que juridiction constitutionnelle. Plusieurs
raisons expliquent cette situation.
D’abord, la procédure constitutionnelle devant la CSJ n’a été organisée, avec retard, qu’à
travers l’Ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982. C’est que, normalement, entre 1967 et
1982, la justice constitutionnelle est inorganisée ou, sinon, dans un total dysfonctionnement76.
La situation n’est toutefois pas inédite, car, depuis 1960, la RDC n’est véritablement pas
dotée d’une juridiction constitutionnelle effective.
76
KENGO Wa DONDO, L’évolution jurisprudentielle de la Cour suprême de Justice au Zaïre (1968-1979), Mercuriale du
4 novembre 1978, Kinshasa, CSJ, 1979, p.135.
77
MABANGA MONGA MABANGA, Le contentieux constitutionnel congolais, Kinshasa, Editions Universitaires
Africaines, 1999, p.76.
78
D. KALUBA DIBWA, « Le constitutionnalisme congolais : de la démocratie électorale à la démocratie constitutionnelle »,
http://www.la-constitution-en-afrique.org/, 26 juillet 2010. Il s’agit d’une contribution présentée lors de Journée scientifiques
de la Faculté de droit sur le thème général : cinquante ans de constitutionnalisme en RDC, du 24 au 26 juin 2010.
Ceci explique aussi pourquoi le tout premier arrêt rendu par la CSJ en tant que juridiction
constitutionnelle82, à savoir l’Arrêt R.C.E.001/96 du 04 février 199783, se rapporte à un cas
de contestation électorale. Car, dans cette matière, l’Ordonnance-loi précitée (article 144)
ouvre, au bénéfice de l’intéressé, une brèche pour saisir directement la Cour d’un recours
contre les actes du Parlement refusant la validation des pouvoirs ou constatant la démission
d’office d’un de ses membres.
L’interrègne de Laurent Désiré Kabila d’abord (1997-2001), puis de Joseph Kabila (2001-
2003), n’a guère changé la situation. Bien au contraire, le Président de la République était
79
Lire F. VUNDUAWE te PEMAKO, « Réflexion sur la validité de l’Acte constitutionnel de la transition au regard du
compromis politique global et de l’Arrêt R.A. 226 de la Cour suprême de Justice », Le Soft de Finance, n°127, 2 mars
1993; MABANGA MONGA MABANGA, op.cit., pp.69-71.
80
E. MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, « Le contrôle de constitutionnalité des lois sous l’Acte constitutionnel de la
Transition du 9 avril 1994 », Annales de la Faculté de droit, vol.XXV, Kinshasa, PUZ, août 1996, pp.321-355 ; MABANGA
MONGA MABANGA, op.cit., p.77 ; D. KALUBA DIBWA, « Le constitutionnalisme congolais : de la démocratie
électorale… », op.cit.
81
L’équivalent aujourd’hui du Parlement national.
82
MABANGA MONGA MABANGA, op.cit., p. 67 ; MATADIWAMBA KAMBA MUTU, « De l’originalité du procès en
cassation », Justice, science et paix, numéro spécial, Kinshasa, juin 2004, p.66.
83
Arrêt rendu dans l’affaire concernant Mutiri Muyongo. La CSJ dut annuler la décision du HCR-PT portant invalidation
du mandat du député concerné pour violation des articles 11 et 63 de l’Acte constitutionnel de la transition, surtout
car un critère de perte de mandat de député venait d’être introduit par le HCR-PT, à savoir la notion de « nationalité
douteuse ».
Le retour en force de la CSJ s’est réalisé au cours de la transition de 2003 à 2006. En effet, après
une longue guerre de plus de dix ans, les belligérants sont tombés d’accord pour gouverner
le pays d’une manière consensuelle, d’autant que nul d’entre eux n’a pu réussir à prendre
le dessus sur les autres par les armes. Devenus ainsi des partenaires politiques, les anciens
belligérants se sont de plus en plus servis de l’argumentation juridique, de telle manière
que le droit constitutionnel a dû recouvrer une place de choix dans la dynamique de l’ordre
politique établi84 par la Constitution du 04 avril 2003. Et, grâce à l’élargissement du droit de
recours direct au juge constitutionnel, la CSJ a été de plus en plus sollicitée. Ainsi, remarque-
t-on, le Chef de l’Etat l’a saisie presque pour tout85. Le Président de l’Assemblée nationale
a même requis l’interprétation des concepts juridiques avant que les textes législatifs aient
été adoptés86. A cela s’ajoute l’institution par la Constitution de la transition du caractère
obligatoire du contrôle de constitutionnalité des lois organiques (article 121), des règlements
intérieurs de l’Assemblée nationale (article 103, alinéa 3) et du Sénat (article 109, alinéa 3). Il
en a résulté le déclic de la jurisprudence constitutionnelle.
De son côté, la Constitution du 18 février 2006 est venue doper cette tendance de l’extension
du droit de recours direct à la juridiction constitutionnelle, consolidant par là même, sur ce
point précis de l’accès à la justice87, l’émergence d’un Etat de droit.
La CSJ en fait désormais une abondante application. On relèvera seulement, parmi tant
d’autres décisions, son historique Arrêt R.CONST.112/TSR du 05 février 2010, par
lequel elle vient d’admettre, pour une matière dont elle est saisie pour la première
fois de son histoire88, l’accès direct d’une autorité politique au juge constitutionnel,
sans passer par l’office du PGR. En effet, saisie par une requête en contrôle de
constitutionnalité d’un traité international, la Cour a été appelée à dire si l’adhésion de
la RDC au Traité instituant l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des
Affaires (OHADA) est ou non conforme à la Constitution. Mais, elle a eu à faire face à la
résistance du PGR qui a soulevé, sur la base de son prétendu monopole de saisine de la
juridiction constitutionnelle, l’irrecevabilité de la requête du Président de la République.
84
D. KALUBA DIBWA, « Le constitutionnalisme congolais : de la démocratie électorale… », op.cit.
85
Voir D.KALUBA DIBWA, La saisine du juge constitutionnel et du juge administratif suprême en droit public congolais :
lecture critique de certaines décisions de la Cour suprême de Justice d’avant la Constitution du 18 février 2006, Kinshasa,
éditions Eucalyptus, 2007, pp.70-81, cité par D. KALUBA DIBWA, « Le constitutionnalisme congolais : de la démocratie
électorale… », op.cit.
86
M. WETSH’OKONDA KOSO SENGA, « L’avis consultatif de la Cour suprême de Justice n° RL 10 du 13 décembre
2005 sur l’infraction politique : interprétation ou réécriture de la loi ? », Les Analyses Juridiques, Lubumbashi, n°
8/2006, janvier-avril, 2006, pp.4-26, cité par D. KALUBA DIBWA, « Le constitutionnalisme congolais : de la démocratie
électorale… », op.cit.
87
C’est un droit de l’homme qui, partant, n’était véritablement garanti par les textes juridiques congolais, ce en contradiction
flagrante avec le droit international. Sur la substance de ce droit, lire B. BIBOMBE MUAMBA, « Le droit à la justice et à
un procès équitable, à travers la Déclaration universelle des droits de l’homme et le Pacte international relatif aux droits
civils et politiques », Annales de la Faculté de droit, édition spéciale, droits de l’homme, commémoration du 59ème
anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme, Presses de l’Université de Kinshasa, décembre 2007,
pp.191-213.
88
Lire M. WETSH’OKONDA KOSO SENGA, « L’arrêt de la Cour suprême de Justice n°R.CONST.112/TSR du
5 février 2010 sur l’OHADA », http://www.la-constitution-en-afrique.org/, 04 avril 2010.
L’étude de la qualité pour saisir directement le juge constitutionnel demeure, malgré tout,
très complexe. Tout dépend de la compétence que l’on entend voir la Cour exercer. On se
limitera, pour ce qui nous concerne, au seul pouvoir en appréciation de la constitutionnalité,
qui pose, à notre sens, un peu plus de problème.
En réalité, il s’agit des actes émanant de l’exécutif90, que la Constitution qualifie d’ordonnances-
lois, et dont l’élaboration est étrangère à la longue procédure législative d’adoption des
lois91. Ces ordonnances-lois sont simplement délibérées en Conseil des ministres et entrent
en vigueur dès leur publication (article 129, alinéa 2 de la Constitution). Il s’agit là d’une
procédure très abrégée, compatible avec l’urgence que commande l’adoption de tels actes
(article 129, alinéa 1 de la Constitution) et antinomique avec le caractère dilatoire rattaché au
mécanisme de contrôle de constitutionnalité quant à l’entrée en vigueur d’un texte juridique
déjà adopté. C’est donc également à tort que le législateur organique se mettrait à recopier
une erreur contenue dans la Constitution.
Le recours en inconstitutionnalité peut être introduit, quant à lui, par le Procureur général
près la Cour constitutionnelle quand une loi, un édit ou un règlement porte atteinte aux droits
fondamentaux de la personne humaine (article 58 nouveau de la proposition de Loi organique
du député Bule, telle qu’amendée par la Commission PAJ de l’Assemblée nationale). Mais
on ne peut pas comprendre ici pourquoi le législateur organique ne mentionnerait pas
parmi les actes assujettis à ce recours ceux ayant force de loi, alors que ces derniers font
partie des actes législatifs visés à l’article 162, alinéa 2 de la Constitution. Ce recours peut
également être introduit par toute personne, justifiant d’un intérêt conformément au droit
commun d’introduction des actions en justice. Répétons-le, c’est donc par une action directe
qu’elle exercera ce recours. Mais, quand elle soulève une exception d’inconstitutionnalité
devant une juridiction, c’est celle-ci92, et non le demandeur sur exception93, qui saisit la Cour,
90
Sur la définition des actes ayant force de loi, lire F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit…op.cit., pp.857 ; F.
VUNDUAWE te PEMAKO, «L’histoire constitutionnelle des actes ayant force de loi… », op.cit., p.274. Dans cet article
l’auteur précise, quoique de manière critiquable, ce qui suit : « Les actes ayant force de loi sont toutes déclarations
de volonté émanant de l’exécutif et destinés à produire, en vertu de la Constitution ou des théories des circonstances
exceptionnelles (gouvernement de fait, état de siège ou d’urgence), des effets juridiques équipollents à ceux d’une loi ».
Lire aussi M. LIHAU EBUA LIBANA, Droit constitutionnel et institutions politiques, cours polycopié, Faculté de droit de
l’Université de Kinshasa, s.d., n°177, p.86 ; cité par MABANGA MONGA MABANGA, op.cit., p.37.
91
Initiative, dépôt, recevabilité, discussion et amendement, adoption, promulgation éventuellement après un contrôle de
constitutionnalité, entrée en vigueur.
92
Article 162, alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006 : « Celle-ci sursoit à statuer et saisit, toutes affaires cessantes,
la Cour constitutionnelle ».
93
Contra article 162, alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006 : « Elle [Toute personne] peut, en outre, saisir la Cour
constitutionnelle, par la procédure de l’exception de l’inconstitutionnalité invoquée dans une affaire qui la concerne
devant une juridiction ».
Il s’en suit que recours par voie d’action directe et celui exercé par voie d’exception finissent
par converger vers l’unique juge constitutionnel. Pour cela, la doctrine s’est interrogée sur
la pertinence pratique de la différenciation de ces deux types de voies juridictionnelles94.
La question mérite d’être posée, surtout parce que, dans le modèle américain de justice
constitutionnelle, lorsqu’on parle de l’exception d’inconstitutionnalité, l’intérêt est
immédiatement perceptible, puisque la juridiction qui en est saisie est compétente pour la
régler dans le cadre du traitement du litige principal au fond95. Elle ne la renvoie pas du
tout, comme au Congo, au juge suprême de la constitutionnalité. Encore que, au demeurant,
la décision de ce juge peut ne pas résoudre le problème de fond lui soumis, puisqu’il est
possible qu’il se soit limité à l’examen des seules modalités formelles d’exercice du recours
constitutionnel, qui incluent aussi, ne l’oublions pas, l’aspect résiduel de délais ; ce qui rend
davantage complexe le mécanisme de la Cour constitutionnelle congolaise. Compte tenu
de cette complexité et de l’éminence de la place de ladite Cour dans l’ordre juridique et
politique établi, on est alors en droit de se demander si l’actuelle CSJ est vraiment mieux
« armée » pour en exercer transitoirement les nombreuses attributions et contribuer ainsi
efficacement à la construction de l’Etat de droit en République démocratique du Congo.
C’est cette problématique qui commande notre étude séparée, qui s’évertue à dresser le
bilan de plus ou moins cinq dernières années du travail de la CSJ faisant office de Cour
constitutionnelle, soit de février 2006 à juin 2010.
CONCLUSION
D’abord, il s’agit d’une Cour à coloration politique, dont six de ses neufs membres au moins
doivent être des juristes, les autres trois membres pouvant être des personnalités politiques.
La même redistribution des emplois se retrouvera, selon toute vraisemblance, au niveau des
conseillers référendaires, appelés à assister les juges constitutionnels dans l’exercice de leurs
délicates fonctions.
Il convient tout de suite de préciser que l’institution « conseillers référendaires » est imitée de
la Belgique. Cependant, à l’opposé de son collègue belge, le législateur organique congolais
paraît avoir levé l’option, dans la proposition de loi qui aura été, prochainement, mise en
application, d’admettre à ce titre des personnes n’ayant pas la qualité de juristes. De ce fait,
il y a lieu de douter de la capacité de telles personnes à aider les juges constitutionnels dans
le traitement des dossiers, pour lequel l’on sait très bien qu’elles doivent faire preuve d’une
certaine technicité dans le domaine de la justice constitutionnelle. A cette originalité, on
dirait négative, il faut ajouter la création d’un Parquet général près la Cour constitutionnelle.
Un tel choix n’a été opéré, jusque-là au moins, par aucun autre pays relevant du modèle
kelsénien de justice constitutionnelle.
94
MABANGA MONGA MABANGA, op.cit., pp.40-41.
95
G. DRAGO, op.cit., p.36.
Sur son titre de juge de l’administration, il faut beaucoup y insister. C’est que, en effet, le
recours en inconstitutionnalité des actes réglementaires, fondé sur l’article 162, alinéa 2, de la
Constitution, relève désormais de la compétence monopolistique de la Cour constitutionnelle,
alors qu’auparavant, ce recours était susceptible d’être introduit uniquement devant le juge
administratif, aussi bien par voie d’action que par voie d’exception. Par conséquent, la
Cour constitutionnelle est devenue, de par la volonté du constituant, le deuxième juge de
l’Administration, à côté des juridictions administratives.
Enfin, s’agissant de la mise en œuvre de ces compétences, on a souligné le fait que la Cour
constitutionnelle n’est pas une juridiction fermée, tel qu’on a eu à voir la Cour suprême de
Justice faisant office, depuis 1974, de juridiction constitutionnelle. En matière d’appréciation
de la constitutionnalité par exemple, cette dernière ne pouvait être saisie, sous peine
d’irrecevabilité, que sur requête du Procureur général de la République, agissant soit
proprio motu, soit à l’initiative de certaines autorités politiques -Président de la République et
Président de l’ancien Conseil législatif- ou d’une juridiction de jugement. Ce fut l’époque du
monopole du droit d’accès direct au juge constitutionnel, un véritable déni de justice et une
violation manifeste des droits de l’homme au préjudice de nombreux justiciables congolais.
Aussi, la jurisprudence a-t-elle réaffirmé son abolition pure et simple, nonobstant des
tentatives de résistance du Procureur général de la République, se fondant sur l’Ordonnance-
loi n°82-017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la Cour suprême de Justice.
REFERENCES
A. Textes juridiques
1. Constitution du 1er août 1964.
2. Constitution du 24 juin 1967.
3. Constitution de la transition du 04 avril 2003.
4. Constitution du 18 février 2006.
5. Décret-loi constitutionnel n°003 du 27 mai 1997 relatif à l’organisation et à l’exercice
du pouvoir en République démocratique du Congo.
6. Loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo
7. Loi n° 74-020 du 15 août 1974 portant révision de la Constitution du 24 juin 1967.
96
J. VINCENT, S. GUINCHARD, G. MONTAGNIER et A. VARINARD, Institutions judiciaires. Organisation. Juridictions.
Gens de justice, 8ème édition, Paris, Dalloz, 2005, p.283.
B. Jurisprudence
C. Doctrine
INTRODUCTION
La Cour a-t-elle été, au cours de ces cinq dernières années, à la hauteur de sa tâche ? Quelles
implications faut-il tirer de son œuvre jurisprudentielle du point de vue de la construction
congolaise de l’Etat de droit ?
A ce sujet, il convient de relever que la Cour a déjà eu à annoncer ses couleurs, en élaborant
une jurisprudence abondante, mais sujette à caution. L’institution elle-même n’est pas
épargnée de critiques. Sa « capacité » à jouer, dans sa configuration actuelle, le rôle de la Cour
constitutionnelle à venir est fortement remise en cause. Aussi, paraît-elle avoir perdu de sa
crédibilité et de sa légitimité auprès des justiciables, d’une manière telle que, n’inspirant
pas confiance à tous, elle semble désormais préjugée partiale, si bien qu’elle ne saurait
plus correspondre aux justifications essentielles d’une justice constitutionnelle, à savoir
notamment apaiser les conflits au sein de la classe politique et protéger les minorités contre
les abus de la majorité99.
Toutefois, il ne faudrait pas avoir l’impression que son bilan est totalement négatif. En effet,
la Cour a aussi rendu bien de décisions dont la pertinence juridique mérite d’être soulignée.
Il faut donc avoir à l’esprit les deux bouts de la balance pour objectivement apprécier son
travail.
C’est pourquoi notre étude va montrer, d’une part, que les insuffisances dont a fait montre
la CSJ ont eu pour effet la perte de confiance dans le juge constitutionnel (I), mais que,
d’autre part, son œuvre jurisprudentielle demeure une aubaine juridique et académique,
*
Assistant à l’Université de Goma ; doctorant en droit public à l’Université de Kinshasa ; magistrat nommé au grade de substitut
du Procureur de la République. Tél. : +243994194466 ; e-mail : internationaliste82@yahoo.fr
97
Article149, alinéa 2, et 157.
98
Cette période transitoire a commencé en 2006, mais on ne sait pas quel pourra être son terminus ad quem, tant des
questions d’ordre politique et d’ordre matériel semblent se poser. Politique d’abord, étant donné la nécessité de l’adoption
et la promulgation de la Loi organique de la Cour ressuscitée, ainsi que le mode politisé de la désignation de ses neufs
membres proprement dits. Matériel par la suite, car la mise en place d’une si éminente institution juridictionnelle exige une
infrastructure adéquate et des moyens financiers conséquents.
99
L. FAVOREU, « Brèves réflexions sur la justice constitutionnelle en Afrique », in G. CONAC (dir.), Les cours suprêmes en
Afrique. II. Jurisprudence : droit constitutionnel, droit social, droit international, droit financier, Paris, Economica, 1989, p.43.
L’expérience de près de cinq ans montre que la CSJ reste une juridiction très fréquentable.
Cependant, sa crédibilité auprès des justiciables s’est avérée sensiblement diminuée pour
plusieurs raisons. L’on observe d’abord, en effet, que son architecture institutionnelle est,
selon toute vraisemblance, inappropriée à l’exercice des fonctions d’un juge constitutionnel
; en plus, confirmation presque de cette thèse, les balbutiements jurisprudentiels de la Cour
ont été, au cours de cette période, assez nombreux.
Il existerait une relation de cause à effet entre le rôle que l’on entend faire jouer à une cour
constitutionnelle et l’architecture institutionnelle dont celle-ci est dotée.
Il ne s’agit pas ici de revenir sur les attributions du juge constitutionnel102, mais de voir
concrètement quelles sanctions se rattachent à la réalisation de sa mission principale de
contrôle de l’action du pouvoir politique. Il s’agit là d’une délicate mission, parce que l’on
peut imaginer que le juge soit considéré comme le rival du politique et que celui-ci, par
crainte du gouvernement des juges103, se montrera peu disposé à se soumettre aux dictats
de ses décisions.
En effet, il y a lieu de nuancer la réponse. Quand il s’agit d’un traité international, aucun
problème particulier ne semble se poser. Le traité ne peut être ratifié ou approuvé, s’il comporte
une clause contraire à la Constitution, qu’à condition de réviser celle-ci au préalable (article
216). Par contre, s’agissant des autres actes soumis au contrôle de constitutionnalité (lois
organiques, lois ordinaires, éventuellement lois constitutionnelles, règlements intérieurs des
chambres parlementaires, du Congrès, de la Commission électorale nationale indépendante
(CENI) ainsi que du Conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communication (CONSAC)),
la Constitution est muette. Dans tous les cas, il paraît logique de considérer qu’une loi
déclarée anticonstitutionnelle ne peut être promulguée, tandis que les autres actes ne
peuvent pas être mis en application.
Toutefois, bien que n’étant pas prévue par la Constitution, il existe par ailleurs une possibilité
pour le juge de procéder à la divisibilité des sanctions ci-dessus envisagées. En droit comparé,
cela ne fait aucun doute. La divisibilité est prévue aux articles 22 et 23 de l’Ordonnance
n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant Loi organique du Conseil constitutionnel français.
Elle est également prévue au Bénin où la Cour constitutionnelle vient à nouveau d’en faire
une application dans sa Décision DCC 05-069 du 27 juillet 2005, dans une affaire où elle
était appelée à se prononcer sur la constitutionnalité de la Loi portant règles particulières à
l’élection du Président de la République. En l’espèce, la Cour a décidé que les articles mis en
cause étaient inséparables de l’ensemble de la Loi106. A contrario, on en déduirait qu’il n’y a
pas eu lieu, en conséquence, d’appliquer la règle de la divisibilité.
D’une manière générale, lorsque, dans un texte, l’(es) article(s) inconstitutionnels sont
inséparable(s) de l’ensemble de celui-ci, l’anti-constitutionnalité et sa sanction frappent
tout le texte. A l’inverse de cette hypothèse, seules les dispositions mises en cause sont
atteintes, selon le cas, soit par la nullité, soit par la non-promulgation, soit encore par la
non-mise en vigueur. Ce sont ces solutions qui sont prévues dans la proposition de Loi
organique de la Cour constitutionnelle congolaise107, telle qu’amendée par la Commission
PAJ de l’Assemblée nationale. La divisibilité n’a pas, cependant, de place concernant le
contrôle de constitutionnalité des traités internationaux, puisqu’elle est visiblement exclue
par l’article 216 précité de la Constitution.
sont, dès leur signature, soumises à la Cour constitutionnelle qui, toutes affaires cessantes, déclare si elles dérogent
ou non à la présente Constitution ». Si elles dérogent à la Constitution, elles ne peuvent être mises en application
(voir article 52 amendé in fine de la proposition de Loi organique de la Cour constitutionnelle). On voit bien que ceci
contraste avec l’affirmation du professeur Vunduawe, selon laquelle par ces ordonnances « le Chef de l’Etat peut
modifier la Constitution de facto » ; Lire F. VUNDUAWE te PEMAKO, «L’histoire constitutionnelle des actes ayant
force de loi au Congo-Zaïre (1885-2005) », in Liber Amicorum Marcel Antoine Lihau, Pour l’épanouissement de la pensée
juridique congolaise, Bruxelles, Brylant et Presse de l’Université de Kinshasa, 2006, p.281.
105
Il ne faut pas confondre ce mécanisme du contrôle de constitutionnalité (article 216, articles 124, 139 et 160, alinéa 1, 2
et 3 de la Constitution) avec celui du recours en inconstitutionnalité (article 162, alinéa 2, de la Constitution). Voir notre
étude séparée intitulée « L’originalité de la Cour constitutionnelle congolaise ressuscitée ».
106
Article 4 de la Décision DCC 05-069 du 27 juillet 2005.
107
Proposition élaborée par l’honorable député Mohamed Bule Gbangolo Basabe.
Ainsi, l’arrêt de la Cour peut conférer le pouvoir politique ou le retirer. Elle peut aussi
anéantir l’action du pouvoir politique, en empêchant la production des effets juridiques des
actes qu’il prend. Et c’est précisément à ce niveau où l’on s’aperçoit du rôle crucial que peut
jouer le juge constitutionnel dans un Etat de droit. Une juridiction comme l’actuelle CSJ peut
ainsi avoir du mal, du fait de ses insuffisances institutionnelles, à remplir efficacement une
si délicate mission à plus d’un titre.
L’actuelle CSJ est organisée en trois sections111 : section judiciaire, section administrative
et section de législation. A l’exception de cette dernière, chaque section comprend une
ou plusieurs chambres. Chaque chambre siège à trois juges, tandis que chaque section en
chambres réunies, excepté la section de législation qui statue en assemblée mixte112, siège à
cinq juges ; et la Cour, toutes sections réunies, siège à sept juges.
La section judiciaire joue pratiquement le rôle d’une Cour de cassation ; celle administrative
le rôle d’un Conseil d’Etat. La section de législation donne des avis consultatifs sur des
projets ou propositions de lois ou d’actes réglementaires qui lui sont soumis, ainsi que sur
des difficultés d’interprétation des textes (article 159 du COCJ). La Cour, toutes sections
réunies, statue en tant que juridiction constitutionnelle113.
Il en résulte que la CSJ concentre, à elle seule, les contentieux judiciaire, administratif et
constitutionnel. A ce propos, Maître Matadi Nenga Gamanda considère que pareille
concentration n’est pas un problème en soi, en raison du caractère peu nombreux du
contentieux administratif et constitutionnel114. En revanche, le professeur Mboyo Empenge
soutient que cette concentration des pouvoirs entre les « mains » de la CSJ « reste une erreur
grave et préjudiciable à l’administration d’une juste, saine et bonne justice »115. Le professeur
108
E.R. TINKAMANYIRE Bin NDIGEBA, Le rôle du juge électoral, audience solennelle et publique de rentrée de la CSJ,
discours du Premier Président, Kinshasa, 2008, p.17.
109
Ibidem. Voir aussi KATUALA KABA KASHALA, La jurisprudence électorale congolaise commentée, Kinshasa, The Carter
Center, RD Congo, novembre 2007, p.33.
110
Lire article 75 de la Loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives,
provinciales, urbaines, municipales et locales.
111
Lire les articles 54, 55 et 56 de l’Ordonnance-loi n°82-020 du 31 mars 1982 portant Code d’organisation et de la
compétence judiciaires (COCJ), telle complétée par l’Ordonnance-loi n°83-009 du 29 mars 1983.
112
Aux termes de l’article 118 de l’Ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la CSJ, « Le
dossier est examiné par les magistrats de la Cour suprême de Justice et du Parquet général de la République réunis en
assemblée mixte ; toutefois l’avis ne sera valablement donné qu’à la majorité des magistrats présents à la séance ».
113
Cependant, sous réserve de ce que prévoit la loi électorale du 09 mars 2006, qui prévoit que la CSJ statue à trois juge au
moins en matière électorale (article 27 in fine et 74, avant-dernier alinéa).
114
MATADI NENGA GAMANDA, Droit judiciaire privé, Louvain-La-Neuve et Kinshasa, Brylant-Academia s.a, Droit et
Idées nouvelles, 2006, p.501.
115
B.B. MBOYO EMPENGE EA LONGILA, «La mégarde des modèles de constitutions euro-occidentales et l’élaboration
d’une constitution zaïroise de développement véritablement intériste», Annales de la Faculté de Droit, vol.XXV,
Kinshasa, PUZ, août 1996, p.172.
Pour notre part, nous estimons que ces deux derniers points de vue sont plus défendables
que le premier. L’opinion de Maître Matadi Nenga Gamanda ne paraît pas convaincante
parce qu’il cherche à écarter, à partir de la minimisation du nombre des dossiers soumis à
la CSJ dans le cadre du contentieux administratif ou constitutionnel, les inconvénients liés à
l’organisation interne de cette Haute juridiction, comme si, minimes soient-ils, ces dossiers
ne mériteraient pas d’avoir un traitement qualitatif adéquat. En outre, cette minimisation
ne se justifie pas. D’une part, l’explosion de la jurisprudence constitutionnelle depuis la
transition de 2003 à 2006 n’est plus à démontrer ; d’autre part, les contentieux administratif
et constitutionnel ne cesseront pas de se développer, étant donné la dynamique des droits
de l’homme et de la nouvelle décentralisation territoriale en RDC.
Le deuxième inconvénient est tiré du retard dans le traitement des dossiers, en particulier
compte tenu du nombre réduit des juges. L’ancien Premier Président de la CSJ, Etienne Roger
Tinkamanyire Bin Ndigeba (2008-2009), l’a expressément avoué dans son discours prononcé
à l’audience solennelle et publique de rentrée judiciaire de la Haute Cour en octobre 2008118.
Cet inconvénient est pourtant facile à pallier, parce qu’il aurait suffi à l’autorité compétente
d’élever, par de nouvelles nominations, le nombre des juges à ladite Cour, surtout que les
textes ne le lui interdisent pas119.
Le dernier inconvénient, et en tout cas le plus radical de notre point de vue, c’est l’absence
d’indépendance de la Cour vis-à-vis du pouvoir politique en place. Tout d’abord, les juges
sont soumis au statut120 des magistrats du 10 octobre 2006 ; ce qui veut dire qu’ils sont
simplement nommés et révoqués par le Président de la République, sur proposition du CSM.
Un tel statut semble être incompatible avec l’éminence de la position institutionnelle d’un
juge constitutionnel, du rôle qu’il doit jouer dans le cadre de l’Etat. Il s’en suit une instabilité,
on dirait même chronique, des juges, si bien qu’en l’espace de moins de quatre ans, outre
les nominations générales, la CSJ vient d’être placée sous la direction successive de trois
premiers présidents. L’inamovibilité des magistrats du siège n’est pas reconnue. Pourtant,
aux Etats-Unis, bien que les juges à la Cour suprême soient nommés par le Président de la
République, avec approbation du Sénat, la possibilité de les démettre à tout moment n’est
116
KABANGE NTABALA, «Quelle constitution pour la Troisième République face aux réalités zaïroises ? », Annales de
la Faculté de Droit, vol.XXV, Kinshasa, PUZ, août 1996, pp.98-99.
117
A. MAMPUYA KANUK’A TSHIABO, «A propos du projet de Loi organique sur la Cour constitutionnelle », Quotidien
“Le Phare“ du 9 avril 2008 ; article rapporté par S. BOLLE, «Quelle Cour constitutionnelle en RD du Congo? », http://
www.la-constitution-en-afrique.org/, 16 avril 2008.
118
E.R. TINKAMANYIRE Bin NDIGEBA, op.cit., p.12.
119
L’Ordonnance-loi n°82-020 du 31 mars 1982 portant COCJ ne fixe pas un numerus clausus des juges à la CSJ. Par
conséquent, ce nombre doit être variablement fixé, selon les besoins, par le Président de la République, qui nomme et
révoque les magistrats.
120
Loi organique n°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats.
A cette instabilité s’ajoute le mauvais traitement des hauts magistrats, dont la survie dépend
finalement, sinon de la « charité des justiciables »124, du moins des primes qui leur sont, par
mansuétude, attribuées par le pouvoir politique.
Dans ces conditions, comment la CSJ pourrait échapper aux critiques de partialité, surtout
de la part des membres de l’opposition politique ? On l’a vu d’ailleurs en novembre 2006,
sous réserve de quelques exagérations politiciennes, suite à la contestation des résultats du
second tour de l’élection présidentielle du 29 octobre 2006, ayant opposé le candidat Jean
Pierre Bemba Gombo, pour le compte de l’Union pour la Nation (UN), à Joseph Kabila
Kabange, Président sortant, pour le compte de l’Alliance pour la Majorité Présidentielle
(AMP). Non seulement que les locaux de la Cour ont fait l’objet d’un incendie par les
partisans du candidat Bemba, mais encore l’Arrêt RCE.PR.009 du 27 novembre 2006125,
entraînant la proclamation du Président sortant, par l’Arrêt R.E.006 du 27 novembre 2006,
vainqueur de l’élection contestée avec 58,03% de suffrages exprimés, est intervenu dans
un climat de tension totale, antinomique avec la sérénité qui doit caractériser l’issue d’une
procédure juridictionnelle. En outre, il faut déplorer les balbutiements jurisprudentiels de
la Cour, surtout puisqu’on s’est bien rendu compte qu’ils peuvent être à l’origine d’une
véritable crise institutionnelle, comme ce fut précisément le cas en 2007.
De tels balbutiements étaient prévisibles. Car, on vient de le démontrer, la CSJ rime plutôt
avec un environnement autre que celui d’une cour constitutionnelle instituée dans le
cadre d’un Etat de droit. Aussi convient-il d’illustrer cette thèse par un relevé de quelques
errements constatés dans le traitement, par la Cour, des récents procès de droit public, avant
de revenir sur la crise institutionnelle survenue en 2007 suite à la contestation de ses arrêts
rendus sur le contentieux de l’élection à la députation nationale.
I.2.1. Les errements de la Cour dans les récents procès de droit public
Plusieurs critiques ont été formulées contre la CSJ, en particulier à propos de la définition
121
E. ZOLLER, Grands arrêts de la Cour suprême des Etats-Unis, Paris, PUF, 2000, pp.21-23.
122
J.-P. KILENDA KAKENGI BASILA, L’Affaire des 315 magistrats de Kinshasa, une purge néo-mobutiste, Paris,
L’Harmattan, p 145, cité par M. WETSH’OKONDA KOSO SENGA, « L’arrêt de la Cour suprême de Justice n°R.
CONST.112/TSR du 5 février 2010 sur l’OHADA », http://www.la-constitution-en-afrique.org/, 04 avril 2010.
123
Idem, p 146.
124
L’expression est un euphémisme, car, au fond, elle peut revêtir une forme qui touche à l’illégalité, telle que la
corruption. Il semble qu’à la Haute Cour, il existerait un jour dédié à cette « charité des justiciables », qu’on appellerait
le « vendredi saint ».
125
C’est l’arrêt par lequel la Cour a tranché la contestation électorale quant au fond et dans lequel elle rejette toutes les
demandes formulées par le Mouvement de Libération du Congo (MLC), le requérant.
Des critiques ont également fusé concernant l’interprétation qu’elle a donnée, dans son
Arrêt R.CONST.051/TSR du 31 juillet 2007 prononcé en l’affaire dite Trésor Kapuku Ngoy,
à l’investiture d’un gouverneur de province par rapport à son entrée en fonction127.
Pour la Cour, bien qu’un gouverneur soit déjà investi par une ordonnance du Président de
la République (article 80 de la Constitution), il ne sera en fonction qu’à partir du moment
où son programme d’action est approuvé par l’Assemblée provinciale128. Il s’agit là d’une
interprétation stricte littérale de l’article 198, alinéa 6, de la Constitution, selon lequel : « Avant
d’entrer en fonction, le Gouverneur présente à l’Assemblée provinciale le programme d’action de son
gouvernement ».
En plus, une fois constitué, le gouvernement est présenté par le même gouverneur, ainsi que
son programme d’action, devant l’Assemblée provinciale. D’après la Constitution, celle-
ci investit, non le gouverneur- car il ne peut pas logiquement faire l’objet d’une double
investiture-, mais plutôt les ministres provinciaux (article 198, alinéa 7). Il en résulte
que cette dernière disposition et l’alinéa 6 de l’article 198 précité de la Constitution se
complètent réciproquement et ne doivent pas être interprétés, en conséquence, l’un isolé
de l’autre. Or, c’est précisément l’erreur qu’a commise la CSJ. Ainsi, a-t-elle jugé, la motion
de défiance dirigée contre le Gouverneur Trésor Kapuku Ngoy est prématurée et partant
anticonstitutionnelle.
Cela étant, on doit maintenant insister sur un autre aspect du problème, en rapport avec la
procédure, pour démonter que la Cour a eu du mal, au cours de ces dernières années, à se
départir d’une tendance à la « privatisation des procès de droit public ».
Toutefois, la Cour ne semble pas bien l’avoir compris. L’on remarque par exemple qu’en
matière de contestation électorale, la défunte Commission électorale indépendante (CEI)
126
Lire notre étude séparée sur « L’originalité de la Cour constitutionnelle congolaise ressuscitée ».
127
Lire J.-L. ESAMBO KANGASHE, La Constitution congolaise du 18 février 2006 à l’épreuve du constitutionnalisme. Contraintes
pratiques et perspectives, thèse de doctorat en droit public, Université de Paris 1-Panthéon-Sorbonne, Université de
Kinshasa, présentée et soutenue publiquement le 17 juin 2009, pp. 120-123 ; O. NYEMBO-Ya-LUMBU, La Constitution
de la Troisième République est fédérale. Regard critique sur la «décentralisation», Kinshasa, Editions Universitaires Africaines,
2009, pp.133-135.
128
CSJ, 31 juillet 2007, R.CONST.051/TSR, inédit, deuxième feuillet.
129
O. NYEMBO-Ya-LUMBU, op.cit., p.134.
On peut prendre pour exemple la célèbre affaire MLC, bien que la CSJ n’ait eu à y statuer
qu’à titre de juridiction d’appel130, mais non de Cour constitutionnelle. Dans son Arrêt RCE/
ADP/021 du 21 mars 2007131, par lequel elle a proclamé définitivement le candidat André
Kimbuta Yango, pour le compte de l’AMP, élu gouverneur de la Ville Province de Kinshasa,
la Cour tente ainsi de se corriger. Elle précise en effet que « la Commission électorale indépendante
n’a pas qualité de partie au procès en matière de contentieux électoral »132 et que son rôle dans une
instance pareille est simplement d’apporter, s’il en est besoin, son expertise aux juridictions
de jugement133. Mais, très rapidement, elle sombre à nouveau dans la confusion pour les
autres aspects du dossier.
Certes, le requérant « Mouvement de Libération du Congo (MLC) » était l’appelant dans cette
affaire. Par contre, la Cour n’aurait pas dû qualifier le candidat André Kimbuta Yango, dont
l’élection par les députés provinciaux était contestée, d’intimé, c’est-à-dire de partie qui a
gagné le procès au premier degré. En droit public, cela ne vaut pas, parce que le terme donne
l’impression que la requête du MLC était dirigée, non contre l’acte de la CEI proclamant les
résultats provisoires de l’élection du gouverneur de la Ville Province de Kinshasa, mais
plutôt contre le candidat André Kimbuta Yango. Aussi, n’est-il pas étonnant de constater
que la Cour ait fait comparaitre toutes les deux parties, représentées par leurs avocats, aux
fins de conclure et plaider, pratiquement comme dans un procès privé.
Tout porte à penser que la Cour s’est trainée dans une telle erreur du fait d’une interprétation
erronée du principe du contradictoire. En droit public, ce principe signifie que le juge doit
examiner, sur pièces, les arguments pour et contre la requête dont il est saisi, mais non la
présence des parties et avocats plaidant devant lui134. Tout au moins, il est admis que les
personnes intéressées par la cause peuvent, s’il en est besoin, être conviées à éclairer la religion
de la Cour, sans qu’elles ne soient néanmoins considérées comme des parties au procès.
Malheureusement, l’on remarque que la CSJ a abondamment reçu devant elle la tierce
opposition, alors que cette voie de recours extraordinaire136 n’avait pas été prévue par la loi
130
La critique vaut cependant même lorsque la CSJ a siégé comme Cour constitutionnelle. Il suffit de voir comment elle a
traité l’affaire de la contestation du résultat du second tour de l’élection présidentielle.
131
Cet Arrêt confirme la position déjà développée par la Cour dans ses diverses arrêts du 09 février 2007, en particulier les RCE 010
et RCE 016, déclarant un appel formé par la CEI irrecevable pour défaut de qualité. Voir KATUALA KABA KASHALA, op.cit.,
pp.124-125 et 135-136.
132
Idem, p.246.
133
Ibidem.
134
A. MAMPUYA KANUK’A TSHIABO, op.cit.
135
E.R. TINKAMANYIRE Bin NDIGEBA, op.cit., p.10.
136
Il est prévu à l’article 84 de l’Ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la CSJ, mais
uniquement devant sa section administrative. Par définition, la tierce opposition est une voie de recours extraordinaire
qui confère le droit à un tiers non appelé à la cause, de s’opposer à une décision judiciaire qui préjudicie à ses droits,
en en demandant devant la juridiction qui l’a rendue sa rétractation ou sa réformation. Voir MUKADI BONYI et
Tout d’abord, il découle de ce qui précède que la CSJ a été saisie, en tant que juridiction d’appel,
en particulier quant aux recours concernant les contestations des résultats électoraux relevant
de la compétence des cours d’appel au premier degré137. Ce problème ne nous concerne pas
dans cette étude. Ensuite, on le sait également, la CSJ, faisant office de Cour constitutionnelle,
a statué sur les cas de contestations des élections présidentielles et législatives nationales. Et
c’est précisément ici où le bas blesse, car la Cour a eu à recevoir l’exercice devant elle de la
tierce opposition, alors que, visiblement, ce recours était interdit par l’article 168, alinéa 1 de
la Constitution, aux termes duquel « Les arrêts de la Cour constitutionnelle ne sont susceptibles
d’aucun recours… ». A notre avis, la prohibition frappe tout recours qui remette en cause
l’autorité de la chose jugée de ces arrêts et non les recours visant à leur interprétation ou
concernant la rectification des erreurs matérielles qui y sont décelées.
En outre, s’agissant spécifiquement du contentieux des résultats, cette voie de recours semble
incompatible avec l’article 74 de la Loi électorale du 09 mars 2006 (alinéa 3), qui impartit
à la CSJ, y compris lorsqu’elle siège en tant que juridiction d’appel, un délai de deux mois
pour rendre ses arrêts ; ce délai étant même réduit à sept jours dans le cas de l’élection du
Président de la République. Toutefois, ces délais sont très courts compte tenu du volume ou
de l’importance des dossiers à traiter. Aussi n’ont-ils qu’une valeur indicative à l’égard du
juge, d’autant qu’aucune sanction n’est prévue au cas où ils sont effectivement dépassés.
De ce fait, il n’y aura donc commission d’aucune irrégularité de procédure, dès lors que le
dépassement de délai est fondé sur les exigences d’une bonne administration de la justice.
Mais, dès que la Cour a rendu son arrêt, l’affaire est close. La tierce opposition devient, à
partir de ce moment, incompatible avec l’article 74 précité de la Loi électorale, étant donné
que la Cour ne saurait revenir sur un dossier, suite à l’introduction de cette voie de recours
extraordinaire, sans prendre le risque illégal de s’auto-adjuger un nouveau délai judiciaire.
Que faut-il alors inférer de ce comportement de la CSJ, si ce n’est peut-être de la mauvaise
foi ou du monnayage des procédures au profit de certains justiciables ? On retiendra, pour
notre part, que ces errements de droit ont été à l’origine de la contestation des arrêts de
la Haute Cour en 2007 et ont ainsi provoqué une crise institutionnelle entre le pouvoir
judiciaire et l’Assemblée nationale.
KATUALA KABA KASHALA, Procédure civile, Kinshasa, Editions Batena Ntambua, 1999, p.164 ; MATADI NENGA
GAMANDA, op.cit., p.479.
137
Contentieux de l’élection des députés provinciaux et des gouverneurs de province (article 74 in fine de la
Loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles, législatives, provinciales,
urbaines, municipales et locales).
Il faut noter que la situation n’est pas inédite, parce que ce n’est pas la première fois que
les arrêts de la CSJ ont fait l’objet de contestation extrajudiciaire. En effet, bien que nous
situant dans un autre contexte, il n’est pas sans intérêt de rappeler que, sous l’empire de la
deuxième République, le Comité central du Mouvement Populaire de la Révolution (Parti-
Etat) pouvait casser, par le biais de sa Commission de discipline, les décisions judiciaires
revêtues de l’autorité de la chose jugée139. Par la suite, une telle compétence a appartenu à
l’ancien Département des droits et libertés du citoyen, institué par l’Ordonnance n°86-268
du 31 octobre 1986140. L’un et l’autre mécanisme consacrait ainsi la dictature du politique sur
le judiciaire, dont on avait confisqué tout le pouvoir.
Sans aller dans les moindres détails de cette affaire, il y a lieu de se réjouir que la force
du droit ait fini par l’emporter sur la politique, de sorte que les mandats de 18 députés
nationaux furent finalement invalidés. La position de la plénière de l’Assemblée nationale
tire son appui essentiellement des articles 149 et 151 de la Constitution. L’article 149 dispose
que le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif (alinéa
1); tandis que l’article 151 prévoit que « Le pouvoir législatif ne peut ni statuer sur des différends
juridictionnels, ni modifier une décision de justice, ni s’opposer à son exécution » (alinéa 2).
Par ailleurs, la crise de 2007 nous permet de soulever, de lege ferenda, la problématique de
la prohibition de recours contre les arrêts de la Cour constitutionnelle, conformément à
l’article 168, alinéa premier, de la Constitution. Est-ce une option juste et fondée sur le plan
du droit positif ?
Une option juste d’abord, elle ne l’est pas du tout ; et cela n’appelle aucun autre commentaire,
si ce n’est de renvoyer aux déboires judiciaires du groupe de 18 députés nationaux invalidés,
138
E. BOSHAB, « Le principe de la séparation des pouvoirs à l’épreuve de l’interprétation des arrêts de la Cour suprême
de Justice par l’Assemblée nationale en matière de contentieux électoral », in G. BAKANDEJA Wa MPUNGU, A.
MBATA BETUKUMESU MANGU et R. KIENGE-KIENGE INTUDI (dir.), Participation et responsabilité des acteurs
dans un contexte d’émergence démocratique en République Démocratique du Congo, Actes des journées scientifiques
de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa 18-19 juin 2007, Kinshasa, PUK, 2007, p.23.
139
Idem, p.22.
140
BALINGENE KAHOMBO, «La protection des minorités ethniques en République Démocratique du Congo. Entre
rupture et continuité des ordres constitutionnels antérieurs», Librairie africaine d’études juridiques, vol.2, avril 2010,
p.17 ; NGONDANKOY NKOY-ea-LOONGYA, Droit congolais des droits de l’homme, Louvain-la Neuve, Bruylant-
Academia, 2004, pp.374-375 et 390.
Cet argument n’est pas fondé. Premièrement, la Cour constitutionnelle dispose aussi des
compétences pénales143. Elle juge le Président de la République et le Premier ministre144,
ainsi que leurs co-auteurs et complices, en premier et dernier ressort, conformément à article
164 de la Constitution. En second lieu, l’article 61.5 ci-dessus n’a pas établi une distinction
entre les matières pénales et les autres. C’est pourquoi nous considérons qu’il accorde, en
termes de protection des droits de l’homme, une garantie plus étendue que celle qui ressort
du droit international. Rien n’autorise, en effet, de lui donner une autre interprétation, car il
constitue, à notre sens, une disposition spéciale, qui doit s’interpréter restrictivement. Il est
donc clair qu’elle est violée, de façon flagrante, par l’article 168 de la Constitution. En plus,
ce dernier article inspire en réalité de la discrimination, en ce qu’il interdit le double degré
de juridiction dans des matières où d’autres citoyens sont pourtant admis de l’exercer.
Pour toutes ces raisons, il est de bon aloi qu’il fasse l’objet de modification, au nom de la
justice et de la cohérence normative du droit. Dans cette optique, le professeur Ngondankoy
a déjà envisagé, face à l’impératif du respect de ce double degré de juridiction, une éventuelle
« organisation décentralisée »145 de la Cour constitutionnelle, en lui dotant d’une structure
de premier degré ainsi que d’appel. La proposition est scientifiquement défendable, mais
difficilement admissible pour des raisons budgétaires. Peut-être faudrait-il concevoir,
simplement, l’introduction dans l’organisation de cette Cour d’une chambre de premier degré
et celle d’appel, à l’instar de ce que le législateur a fixé concernant le Tribunal pour enfant146.
141
Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie l’a reconnu en 2001, bien que ce principe, posé à l’article 14 (5)
du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, ne figure pas expressément parmi
les règles insusceptibles de dérogation prévues à son article 4. Lire TPIY, Arrêt confirmatif relatif aux allégations
d’outrage formulées à l’encontre du précédent conseil, Milan Vujin, IT-94-1-A-AR77, 27 février 2001, 4ème attendu.
142
Ibidem.
143
Cf. supra.
144
Sur le statut pénal de ces deux autorités politiques, lire NYABIRUNGU Mwene SONGA, Traité de droit
pénal général congolais, Kinshasa, Editions Universitaires Africaines, 2007, pp.237-242.
145
NGONDANKOY NKOY-ea-LOONGYA, « De l’organisation de la Cour constitutionnelle congolaise : le Constituant de
2006 induit-il le principe d’une organisation décentralisée de la nouvelle juridiction constitutionnelle », communication
lors de Journées des réflexions sur la mise en place des ordres juridictionnels prévus par la Constitution du 18 février
2006, Faculté de Droit, Université de Kinshasa, du 29 au 31 janvier 2009, inédit, pp.6-7.
146
Article 84 et 87 de la Loi n°09/001 du 10 janvier 2009 portant protection de l’enfant.
Deux tendances idéelles méritent d’être soulignées ici. D’un côté, l’œuvre de la CSJ témoigne
de l’audace jurisprudentielle du juge constitutionnel ; ce qui est, de l’autre côté, une avancée
réelle dans la construction congolaise de l’Etat de droit.
Deux notions ont particulièrement attiré notre attention : celle de droits de la défense et la
notion du calcul de la majorité absolue.
Toutefois, il faut faire remarquer que cette deuxième notion n’est pas, en réalité, l’œuvre
des juges constitutionnels, mais elle est plutôt celle de la CSJ statuant simplement au degré
d’appel en matière électorale147. C’est uniquement en tant qu’elle concerne, de plein fouet, le
domaine d’action des juges constitutionnels que l’on se voit presque obligé d’en parler ici.
Et, de toute façon, comme on l’a vu, ce sont les mêmes juges qui tranchent dans toutes les
affaires soumises à l’examen de la Haute Cour.
Elle a défini l’expression « majorité absolue » dans son Arrêt RCE 014 du 16 février 2007,
rendu en l’affaire Mbatshi Batshia, dont l’élection au premier tour en qualité de gouverneur
de province du Bas-Congo était contestée par le MLC, au motif qu’aucun candidat n’avait
obtenu la majorité absolue sur les 29 députés provinciaux ayant participé au vote. Car, en
effet, le candidat Mbatshi Batshia, pour le compte de l’AMP, avait obtenu 15 voix sur les 29
disputées, au lieu de la majorité absolue calculée à 15,5 voix des suffrages exprimés, contre
14 pour son challenger du MLC, Fuka Unzola.
L’occasion faisant le larron, la CSJ a dû poser un principe cardinal en ces termes : « Le mode
de calcul de la majorité absolue diffère suivant que le nombre des suffrages exprimés est un chiffre pair
ou impair. Lorsqu’il s’agit d’un nombre pair, la majorité absolue est la moitié plus un, tandis qu’en
cas de chiffre impair, la règle est que la majorité absolue se calcule en retenant la moitié du chiffre
pair immédiatement inférieur à laquelle il est ajouté une unité »148. L’application de ce principe
en l’espèce a ainsi conduit la Cour, après avoir déclaré non fondées les allégations du MLC,
à proclamer élu, au premier tour du scrutin, Mbatshi Batshia en qualité de gouverneur du
Bas-Congo.
Cette fois-ci, en tant que Cour constitutionnelle, la CSJ a esquissé la notion de « droits de la
défense » dans son Arrêt R.CONST.062/TSR du 26 décembre 2007, prononcé dans l’affaire
Célestin Cibalonza Byaterana. Il faut tout de suite relever que cette notion est consacrée par
les articles 19, alinéa 3, et 61.5 de la Constitution. Mais celle-ci ne la définit pas. En outre,
147
Contra D. KALUBA DIBWA, « Le constitutionnalisme congolais : de la démocratie électorale à la démocratie
constitutionnelle », http://www.la-constitution-en-afrique.org/, 26 juillet 2010. Il s’agit d’une contribution présentée
lors de Journée scientifiques de la Faculté de droit sur le thème général : cinquante ans de constitutionnalisme en RDC,
du 24 au 26 juin 2010. L’auteur souligne, à tort, que cette œuvre est à mettre au crédit du juge constitutionnel.
148
KATUALA KABA KASHALA, op.cit., p.236.
L’une des mérites de cette définition est d’avoir précisé le champ d’application des droits
de la défense. Ils ne se limitent pas au domaine pénal, comme on pourrait être tenté de le
penser, suite à la concentration de l’article 19 précité à la défense dont toute personne a le
droit de bénéficier à tous les niveaux de la procédure pénale. Au contraire, les droits de
la défense concernent tous les litiges soumis à une procédure de règlement juridictionnel,
dans le cadre d’un « procès ». Le terme procès doit être entendu ici, de notre point de vue,
dans son sens le plus large possible, de manière à y inclure aussi bien des procédures de
règlement judiciaire que celles d’ordre arbitral. En outre, en dehors de ce cadre précis, les
droits de la défense sont de mise, à condition que celui qui s’en prévaut ait fait l’objet d’une
sanction. Cependant, on ne sait pas très bien ce que la Cour a voulu dire lorsqu’elle souligne
qu’il en est de même quand une personne a fait l’objet d’une « mesure défavorable prise en
considération de sa personne », en dehors de tout caractère de sanction.
L’autre mérite, c’est que la Cour privilégie, dans sa définition, une dimension groupale,
plurielle, pratiquement comme les droits de la défense sont entendus en droit international150.
Malheureusement, cette définition compte aussi une grande faiblesse, puisque la Cour n’a
pas déterminé sa consistance matérielle, c’est-à-dire le groupe des droits dont il est question
dans les droits de la défense. Tout au moins, indique-t-elle, ces droits impliquent au premier
chef « le principe du contradictoire »151. Dans son Arrêt R.CONST.078/TSR du 04 mai 2009,
rendu en l’affaire José Makila Sumanda, la Cour a complété le contenu de sa définition, en
précisant que le respect des droits de la défense implique également le droit d’une personne
ou, ajoute-t-elle, d’un « organe » à l’information sur les griefs mis à sa charge152.
Sur ce dernier ajout, on notera qu’il s’agit d’un nouvel élargissement des droits de la
défense. Ceci est une grande innovation, parce que les dispositions des articles 19 et 61 de
la Constitution ne visent visiblement que des personnes, alors que, désormais, les droits
de la défense doivent s’appliquer aussi, en vertu de cette jurisprudence, aux organes. Le
problème est, dès lors, de savoir à quels organes la Haute Cour a-t-elle fait allusion.
De notre point de vue, ce sont les organes politiques qui sont concernés, dans le contexte
démocratique du jeu de la mise en œuvre de la responsabilité politique des gouvernements.
Il s’agit alors du Gouvernement national ou des gouvernement provinciaux, contre lesquels
des motions de censure peuvent être adoptés respectivement par l’Assemblée nationale et
les assemblées provinciales (articles 146, 147 et 198 de la Constitution).
149
CSJ, 26 décembre 2007, R.CONST.062/TSR, op.cit., cinquième feuillet.
150
Voir L. SINOPOLI, « Les droits de la défense », in H. ASCENSIO, E. DECAUX et A. PELLET (dir.), Droit international
pénal, Paris, Editions A. PEDONE, 2000, pp.791-805.
151
CSJ, 26 décembre 2007, R.CONST.062/TSR, op.cit., cinquième feuillet.
152
CSJ, 04 mai 2009, R.CONST.078/TSR, inédit, sixième feuillet.
Outre le principe du contradictoire et le droit à l’information sur les griefs formulés contre
l’accusé, les droits de la défense comprendraient aussi tous les droits liés à toutes les garanties
d’un procès équitable : garanties juridictionnelles et garanties d’ordre procédural153. Ainsi,
sont notamment protégés le droit de voir sa cause être entendue par un tribunal compétent,
indépendant et impartial, le droit à un avocat conseil de son choix, la présomption
d’innocence, la publicité des audiences, le droit d’être jugé sans retard excessif et le double
degré de juridiction. Autant dire qu’il s’agit donc d’une définition lato sensu des droits de la
défense ; tandis qu’au sens restreint, ces droits se limiteraient au principe du contradictoire,
selon lequel l’ « accusé », c’est-à-dire la personne ou l’organe mis en cause, -si l’on préfère
une expression plus adéquate que le terme employé par la Cour- doit être mis à même de
discuter les griefs formulés contre lui en présentant ses moyens de défense154. En ce cas, il
conviendrait alors de les dénommer tout simplement « le droit à la défense ». Leur importance
pratique n’est plus à démonter, comme d’ailleurs on le verra aussi à propos du principe de
la continuité et de la régularité des services publics.
Ressentant qu’il y avait là un véritable problème juridique, qui risquait d’affecter la validité
de ses actes, la CEI, agissant en la personne de son Président, Monsieur l’Abbé Apollinaire
153
L. SINOPOLI, op.cit., pp.794 et 800.
154
CSJ, 26 décembre 2007, R.CONST.062/TSR, op.cit., cinquième feuillet.
155
Aux termes de l’article 154 de la Constitution de la transition du 04 avril 2003, les autres institutions d’appui à la
démocratie sont : la Commission de l’éthique et de la lutte contre la corruption, la Commission vérité et réconciliation,
la Haute autorité des médias et l’Observatoire national des droits de l’Homme.
Dans son Arrêt R.CONST.005/TSR du 27 août 2007, la CSJ tire d’abord appui des articles 222,
alinéa 1, et 223 de la Constitution, qui prévoient respectivement que « Les institutions politiques
de la transition restent en fonction jusqu’à l’installation effective des institutions correspondantes
prévues par la présente Constitution et exercent leurs attributions conformément à la Constitution de
la transition » et qu’« En attendant l’installation de la Cour constitutionnelle, du Conseil d’Etat et de
la Cour de cassation, la Cour suprême de Justice exerce les attributions leur dévolues par la présente
Constitution ». La Cour déduit alors de ces deux dispositions que le constituant a fait application
du principe de la continuité et de la régularité des services publics, tel que développé en droit
administratif156. Pour pouvoir l’extrapoler à la CEI, en vertu de son pouvoir régulateur du
fonctionnement des institutions157, elle insiste sur le fait que la volonté du constituant de 2006,
en instituant la CENI au même moment que la dissolution différée de la CEI, c’est-à-dire
seulement après l’installation du nouveau Parlement, était d’achever, avant cette dissolution,
tout le processus électoral158. Mais, étant donné que l’installation de ce nouveau Parlement
est intervenue avant que ce processus ne soit achevé, la Cour a estimé fonder, s’inspirant
de l’esprit du constituant, d’appliquer à la CEI le même principe de la continuité et de la
régularité des services publics159, jusqu’à ce que la CENI soit devenue effective. Ainsi a-t-elle
permis la prolongation du mandat de la CEI160.
En effet, la requête de la CEI a été mal rédigée, dans la mesure où elle demande à la Cour de
prolonger son mandat au-delà du terme prévu. Est-ce là un pouvoir rentrant dans le cadre des
attributions de la Cour constitutionnelle ? En vérité, la CSJ se serait déclarée incompétente,
contraignant ainsi la CEI de venir à nouveau auprès d’elle, mais sur la base d’un chef de
compétence adéquat. A ce sujet, il a fallu alors qu’elle soit saisie en interprétation de la
Constitution. Car, formellement, elle ne pouvait pas « permettre » à un organisme technique
et à vocation politique de continuer à fonctionner, au seul motif qu’elle détiendrait un
prétendu pouvoir pour la régulation des institutions de la République. Et de toute façon, la
Cour n’avait pas besoin de permettre à la CEI de continuer à fonctionner, d’autant que ceci
allait se déduire, d’une façon logique et automatique, de la réponse positive qu’elle aurait
donnée à l’interprétation sollicitée par la requérante.
En plus, on peut douter de ce que la CEI et son activité -la gestion du processus électoral-
soient considérées comme un service public, donc fondamentalement un service d’ordre
administratif. Pourtant, on vient de le relever, la CEI est un organisme technique et à vocation
156
CSJ, 27 août 2007, R.CONST.005/TSR, inédit, huitième feuillet.
157
Idem, septième feuillet.
158
Idem, huitième feuillet.
159
Ibidem.
160
Pour la Cour, ceci se justifie davantage d’autant plus qu’il faut éviter, avant l’installation de la CENI, un éventuel vide
institutionnel, faute d’organisme de gestion du processus électoral, en cas d’empêchement définitif du Chef de l’Etat,
des gouverneurs des provinces ou en cas de dissolution de l’Assemblée nationale.
Dans son Arrêt du 27 août 2007, la Cour semble d’ailleurs avoir effleuré cette nuance, mais
sans la saisir techniquement. Elle y précise qu’elle permettra la prolongation du mandat
de la CEI, parce que la volonté du constituant était de combler le vide juridique à tous les
niveaux tant politique, juridictionnel que de l’organe chargé de l’organisation des élections,
« lequel est appelé à évoluer ensemble avec lesdites institutions, dans la mobilisation des ressources,
la préparation et l’organisation des élections locales, municipales et urbaines, et dans le traitement
du contentieux électoral et dans le but d’éviter le vide institutionnel en cas d’empêchement définitif
du Chef de l’Etat, des gouverneurs de provinces, dans la dissolution de l’Assemblée nationale et
enfin dans l’exécution des engagements internationaux souscrits par la République démocratique du
Congo »162. Où est alors dans ces termes le principe de la continuité et de la régularité des
services publics ? Et bien, on en conclurait seulement que la Cour n’a pas su distinguer le
droit administratif du droit constitutionnel, bien que son arrêt garde toute sa place dans la
construction congolaise de l’Etat de droit.
« L’Etat de droit est celui dans lequel la loi est au-dessus et au service de tous »163. L’une des traductions
remarquables de cette définition, rapportée par Joseph Cihunda, c’est la soumission de l’Etat,
de ses organes et des gouvernants, au contrôle juridictionnel164. Ceci suppose l’existence
d’un pouvoir judiciaire indépendant165 et accessible pour les gouvernés, capable d’affermir
l’exigence de la primauté du droit dans la gouvernance de la chose publique. A cet égard, on
notera que l’œuvre jurisprudentielle de la CSJ a permis de consolider, malgré la résistance
de certains conservateurs, le droit d’accès direct pour tous au juge constitutionnel, un droit
dont l’exercice effectif conduit, en particulier, à la juridictionnalisation de plus en plus
croissante de la vie politique en RDC.
161
Définition tirée de la doctrine internationale. Lire P.-M. DUPUY, Droit international public, Paris, Dalloz, 2006, pp.60-61
162
CSJ, 27 août 2007, R.CONST.005/TSR, op.cit., huitième feuillet.
163
J. CIHUNDA HENGELELA, « Rapports entre les autorités politiques provinciales et le pouvoir judiciaire à Kinshasa
», Librairie africaine d‘études juridiques, vol.2, 2010, p.24.
164
E. MPONGO BOKAKO BAUTOLINGA, « Le rôle de l’armée dans la construction de l’Etat de droit en République
démocratique du Congo », in G. BAKANDEJA Wa MPUNGU, A. MBATA BETUKUMESU MANGU et R. KIENGE-
KIENGE INTUDI (dir.), op.cit., p.77.
165
J. CIHUNDA HENGELELA, op.cit., p.25.
Le plus grand bénéficiaire de cette ouverture d’accès direct au juge constitutionnel est,
vraisemblablement, l’opposition politique. Tout d’abord, chacun de ses membres peut, à titre
individuel, saisir la Cour par un recours en inconstitutionnalité. Ensuite, le mécanisme du
contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires et, peut-être aussi, des lois constitutionnelles
s’avère leur propre apanage, surtout parce qu’il est difficile de concevoir que la majorité qui
a voté la loi en demande encore la censure auprès de la juridiction constitutionnelle170.
166
Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires.
167
KATUALA KABA KASHALA, « Une nouvelle exception à la saisine de la Cour suprême de Justice telle qu’organisée
à l’article 2 du Code de sa procédure », Justice, science et paix, numéro spécial, Kinshasa, juin 2004, pp.7-11.
168
C’est ce que l’Avocat général de la République, Katuala Kaba Kashala, soutenait en 2004 à propos de l’accueil
réservé aux requêtes du Président de la République en contrôle de constitutionnalité des lois votées par le Parlement.
KATUALA KABA KASHALA, idem, p.9.
169
En particulier les articles 131, 132 et 133, alinéa 4.
170
P. PACTET et F. MELIN-SOUCRAMANIEN, op.cit., p.76.
171
M. WETSH’OKONDA KOSO SENGA, « L’arrêt de la Cour suprême de Justice n°R.CONST.112/TSR du 5 février 2010
… », op.cit.
172
A propos de ces deux arrêts, l’auteur explique ce qui suit : « Dans le premier, la décision de la Cour est motivée par
le fait que le nombre de députés requis pour la saisir valablement n’a pas été atteint d’une part et d’autre part que le
délai dans lequel cette saisine aurait dû intervenir n’a pas non plus été respecté. Dans le second arrêt, c’est le fait que
ce n’est pas l’interprétation de la constitution qui lui a été demandée mais plutôt celle d’une expression contenue dans
le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale et qu’elle avait déjà prononcé un avis de conformité dudit Règlement
intérieur à la Constitution pour y revenir qui ont constitués les moyens principaux de la Cour ».
Si une telle attitude de la part de la Cour, en plus des allégations sur sa partialité, pourrait
dissuader l’opposition politique à recourir au juge constitutionnel, il apparaît aussi que ladite
opposition n’a pas encore su utiliser, d’une manière fréquente, l’arme constitutionnelle qui
lui est réservée dans le cadre de la protection de la démocratie et de l’Etat de droit. Pourtant,
elle n’est pas toujours d’accord avec la majorité, dont elle critique souvent l’obstination
effrénée à adopter toutes les lois qu’elle veut, en l’absence d’une minorité de blocage au
Parlement. Malgré tout, il n’en demeure pas moins que la tendance du moment est à la
juridictionnalisation de plus en plus croissante de la vie politique au Congo.
C’est une très bonne chose que la politique et ses animateurs soient saisis par le droit,
longtemps supplanté par le recours à la lutte armée ou à d’autres formes de violences sociales
comme moyen de revendications politiques. Le recours au juge constitutionnel est devenu
tantôt une obligation, tantôt une faculté, tantôt de plus en plus une nécessité. Parallèlement,
l’autorité reconnue à la juridiction constitutionnelle, bien que parfois contestée, a tendance
à réussir à s’imposer sur toute la classe politique, qui ne fait guère qu’obéir à ses arrêts.
173
D. KALUBA DIBWA, « Le constitutionnalisme congolais : de la démocratie électorale… », op.cit.
174
Lire notre étude séparée intitulée« L’originalité de la Cour constitutionnelle congolaise ressuscitée ».
175
Il était question de savoir si le Président de la République avait, aux termes des articles 76 et 94 de la Constitution
de la transition, la compétence de nommer seul, sans consulter ni les quatre Vice-présidents ni le Gouvernement, les
gouverneurs et vice-gouverneurs de provinces, les membres du Conseil supérieur de la Magistrature, les mandataires
de l’Etat dans les établissements publics et paraétatiques ainsi que les agents des services de renseignements. Et la
Cour a répondu par l’affirmative.
176
Voir notamment L. OKITONEMBO WETSHOGUNDA, « La forme juridique de la décision d’interprétation d’une loi
: un avis ou un arrêt ? », Les Analyses juridiques, n°9, 2006, pp.46-49, cité par M. WETSH’OKONDA KOSO SENGA, «
L’arrêt de la Cour suprême de Justice n°R.CONST.112/TSR du 5 février 2010 … », op.cit.
Dans les cas concernant les provinces, l’on remarque que la Cour a été sollicitée pour
résoudre des conflits entre les organes exécutifs et les assemblées provinciales. Sur les trois
cas jusque-là portés devant la Cour, ses arrêts ont été exécutés. En effet, le Gouverneur du
Kasaï occidental est resté en poste, de même que celui du Sud-Kivu, avant que ce dernier ne
démissionne quelques semaines après le prononcé de l’arrêt du 26 décembre 2007. Quant
au Gouverneur de l’Equateur, l’arrêt de la Cour du 04 mai 2009, rejetant son recours en
inconstitutionnalité de la motion de défiance votée contre lui par l’Assemblée provinciale, a
conduit à son remplacement, à l’issue d’un scrutin partiel, par Jean-Claude Baende. Il s’agit
là de la confirmation de l’autorité de la juridiction constitutionnelle, à laquelle l’Assemblée
nationale ne s’est pas elle-même dérobée, quoiqu’on dise, dans l’affaire de 18 députés
invalidés.
Ainsi, ces quelques résultats nous paraissent encourageants. Ils le seraient davantage si la
Cour améliore, par la qualité de son travail et le respect de son indépendance par tous, son
crédit vis-à-vis de ses justiciables. Dans un Etat post-conflit, il est difficile d’imaginer que
sans la confiance que ceux-ci accordent en la justice, on construira durablement un Etat de
droit. Si la justice devient politique et partisane, à la solde du pouvoir, elle devient arbitraire
et porte, en définitive, le germe de la conflictualité sociale, de nature à mettre à néant tous
les acquis démocratiques, du constitutionnalisme et de l’Etat de droit, difficilement obtenus
à sang et à cris.
CONCLUSION
En effet, c’est lui qui nomme, révoque et nourrit, à sa guise, les magistrats de la CSJ. En outre,
comme si cela ne suffisait pas, le peu de pouvoirs qui leur était confié fut confisqué, d’abord
par le Comité central du Mouvement Populaire de la Révolution, à travers sa Commission
de discipline, puis par l’ancien Département des droits et libertés du citoyen, institué par
177
Officiellement dénommée « Loi n° 10/002 du 11 février 2010 autorisant l’adhésion de la République Démocratique du
Congo au Traité du 17 octobre 1993 relatif à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique ».
Sur le plan juridique, il a été mis fin à la dictature. La CSJ est cependant demeurée intacte
dans son organisation fixée depuis 1982. Ses insuffisances l’ont, de ce fait, poursuivie
jusqu’aujourd’hui. Elle est taxée d’être tombée dans le giron du pouvoir et ses balbutiements
jurisprudentiels lui ont coûté, d’une part, quelque perte de confiance de la part de certains
de ses justiciables et, d’autre part, des tentatives conséquentes de désobéissance à ses arrêts.
Mais, elle ne manque pas non plus de mérite. Son œuvre jurisprudentielle a été florissante
au cours de ces dernières années. Quelles que soient ses erreurs, elle ne cesse d’émerveiller
la curiosité par ses arrêts audacieux. Et on peut penser que cette œuvre se développera
davantage, tant il est vrai que le droit de recours direct au juge constitutionnel est désormais
un solide acquis juridique dans la construction congolaise de l’Etat de droit.
La Cour constitutionnelle à venir doit être une juridiction qui apportera des correctifs à
l’actuelle CSJ. Mais les choses ne semblent pas être bien parties au regard du triple objectif du
constituant178 : spécialité, célérité et efficacité. D’abord, parce que dans le mode de désignation
de ses neufs membres proprement dits, il y a lieu de craindre de la représentation politicienne
et, partant, la domination d’une mouvance politique sur une autre, surtout en période où
il n’y aura pas de cohabitation. Heureusement, il existe un bémol à cet inconvénient : le
mandat de neuf ans non renouvelables des membres de la Cour constitutionnelle et le régime
renforcé de leurs incompatibilités. Il y a lieu de craindre aussi que le Parquet général près la
Cour constitutionnelle, qui est en soi une originalité congolaise179, n’ait pas l’indépendance
nécessaire à l’exercice de sa mission. Ses membres, comme leurs collègues de juridictions
ordinaires, seront soumis au statut de droit commun des magistrats, alors que la Cour
constitutionnelle, compte tenu de son importance dans le fonctionnement des institutions
politiques du pays, n’est pas une juridiction comme les autres. Toutefois, on peut espérer
que le pouvoir n’en fera pas, du fait du jeu des nominations et révocations des magistrats,
une institution croupion, totalement subordonnée à sa volonté.
178
Exposé des motifs de la Constitution du 18 février 2006, point 3.
179
Aucun autre pays de tradition romano-germanique n’a institué un Ministère public constitutionnel.
A. Textes juridiques
1. Constitution du 18 février 2006.
2. Loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielles,
législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales.
3. Loi n°09/001 du 10 janvier 2009 portant protection de l’enfant.
4. Loi organique n°04/009 du 05 juin 2004 portant organisation, attributions et
fonctionnement de la Commission électorale indépendante.
5. Loi organique n°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats.
6. Ordonnance-loi n°82-017 du 31 mars 1982 relative à la procédure devant la Cour
suprême de Justice.
7. Ordonnance-loi n°82-020 du 31 mars 1982 portant Code d’organisation et de la
compétence judiciaires, telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance-loi n°83-
009 du 29 mars 1983.
B. Jurisprudence
C. Doctrine
INTRODUCTION
L’organisation politique d’un Etat moderne repose sur un certain nombre des principes
dont celui de la séparation des pouvoirs. Ce principe qui n’a cessé d’alimenter les débats
depuis la publication de « l’Esprit des lois » par Montesquieu en 1748, renferme l’idée
que dans un Etat, le pouvoir devrait arrêter le pouvoir. Il s’est en effet, créé une sorte de
consensus que résume les formulations retenues par le conseil constitutionnel français
selon lequel : « l’indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique
de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiéter ni le législateur ni le gouvernement »,
moyennant quoi « il n’appartient ni au législateur ni au gouvernement de censurer les
décisions des juridictions, d’adresser à celles-ci des injonctions ou de se substituer à elles
dans le jugement des litiges relevant de leurs compétences ». Il s’agit là selon le professeur
Guy Carcassonne180 l’étiage de la séparation des pouvoirs, du minimum en dessous duquel
cette indépendance serait méconnue.
Aussi, tous les pays, reconnaissant la nécessité de préserver un équilibre entre les trois
pouvoirs traditionnels, à savoir les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, inscrivent-ils ce
vieux principe dans leurs constitutions respectives.
Lors d’un colloque international sur l’indépendance des juges181 tenu en France à Rouen, en
mai 1953, M. Vincent Auriol, Président de la République française avait déclaré dans son
message : « Le souci de protéger contre pression, quelle qu’en soit l’origine, le magistrat qui dit le
droit est un principe commun à tous les pays de civilisation et de liberté ». L’indépendance du juge
a précisé de son côté M. Ernesto Battaglini, est le centre et le foyer de toute institution judiciaire :
elle est même le support essentiel de la fonction judiciaire elle-même », et l’éminent magistrat italien
ajoutait : « l’indépendance du juge a un triple aspect : indépendance constitutionnelle, indépendance
de la fonction et indépendance de l’institution.».
*
Assistant à la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa, Coordonnateur du CIDHE, une ONG de protection des Droits de
l’Homme et de l’Environnement établie à Kinshasa/RDC.
180
Guy CARCASSONNE, « Les éléments théoriques de la problématique de l’indépendance de la justice », Acte du congrès
de l’AHJCA, Dakar, novembre 2009, in http://www.ahjucaf.org/spip.php?article7166
181
Jean louis ROPERS, « Un colloque international sur l’indépendance des juges, in RIDC, T1, p. 699, 1953
L’intérêt à pouvoir réfléchir sur un thème parfois rebattu est donc à la fois actuel et pratique.
Actuel d’abord par le fait qu’en 2006, une constitution a été votée par referendum en RDC.
Dans cette constitution, le constituant a nettement voulu rompre avec un passé très sombre
dans le domaine de l’indépendance du pouvoir judiciaire184. Deux lois de mise en œuvre ont
été par la suite adoptées pour assurer l’indépendance du pouvoir judiciaire ainsi consacrée185.
182
Dans les régimes parlementaires par exemple, une nette séparation des pouvoirs peut s’observer entre l’exécutif et le
législatif si, l’exécutif bicéphale, est partagé entre une opposition majoritaire au parlement et un pouvoir minoritaire.
Le législatif peut par contre apparaître comme une chambre d’enregistrement lorsque le pouvoir est majoritaire au
parlement. Dans ces conditions son indépendance peut être exposée à une sérieuse menace.
183
Guy CARCASSONNE, op.cit.
184
Lire les articles 149 et 150 de la constitution du 18 février 2006.
185
Il s’agit de la Loi organique N°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats et de la Loi organique N°08/013
du 05 aout 2008 portant organisation et fonctionnement du Conseil Supérieur de la Magistrature en République
démocratique du Congo.
La question de l’indépendance du pouvoir judiciaire dans les pays sous examen a évolué
suivant deux périodes : la période de la guerre froide et celle de l’après chute du mur
de Berlin. Si chacun des deux Etats avait ainsi réglementé la question au gré de grands
bouleversements que le monde a connus, dans les deux cas, la période de la guerre froide a
été la plus sombre dans l’histoire de l’indépendance du pouvoir judiciaire ; celle que nous
vivons est marquée par de timides avancées faites parfois avec beaucoup d’hésitations.
Nous retraçons son évolution législative d’abord en République démocratique du Congo,
ensuite en République du Congo.
186
L’article 136 de la constitution de 2002 de la république du Congo est formulé comme suit : « le pouvoir judiciaire est
indépendant du pouvoir législatif. Les juges ne sont soumis, dans l’exercice de leurs fonctions, qu’à l’autorité de la loi ».
2° La constitution de 1964 qui a réservé huit articles au pouvoir judiciaire (Art. 122-130) est
revenue sur le principe de l’inamovibilité des juges et sur celui de nomination des magistrats
des parquets par un pouvoir discrétionnaire du chef de l’Etat, mais deux innovations
importantes peuvent être soulignées par rapport à la loi fondamentale de 1960. D’abord, son
article 129 parle d’un statut des magistrats qui est fixé en vertu d’une loi nationale ; et ajoute
que leur nomination ne peut se faire qu’en vertu d’une loi nationale, mais en l’absence
d’une telle loi, la nomination des juges ne devrait logiquement se faire que suivant l’esprit
de l’article 194 de la loi fondamentale de 1960. La deuxième innovation résulte de la lecture
de l’article 130 qui introduit le Conseil Supérieur de la Magistrature comme organe de
discipline des magistrats. Ce qui est significatif, ce n’est pas en fait le Conseil Supérieur de
la Magistrature en soi, mais c’est surtout le fait qu’aucun magistrat, membre de cet organe
ne pouvait être nommé187 par le chef de l’Etat188, bien que ce dernier en était le président,
secondé dans cette fonction par le Ministre de la justice, qui en était le premier vice-président
et membre de droit.
On peut évidemment regretter le fait qu’un organe spécialement chargé de la gestion des
magistrats n’ait reçu à titre principal qu’un pouvoir de discipline et cela sur une catégorie
seulement de ses membres : les magistrats du siège, et subsidiairement celui de donner les
avis sur la nomination des magistrats de siège. L’indépendance du pouvoir judiciaire était
ainsi réduite à un simple formalisme juridique si bien que la constitution du 24 juin 1967 n’a
pas eu besoin d’apporter des modifications à un système qui joue en faveur de l’exécutif.
Les articles 56 et 63 se rapportant aux deux aspects de la question examinée ci-haut ont
gardé le même esprit avec la constitution de 1964.
3° Une autre étape douloureuse fut vécue en ce qui concerne le pouvoir judiciaire et
particulièrement son indépendance. En effet, en 1974 intervint une révision de la constitution
de 1967 par une loi N°74-020 du 15 Aout 1974 portant révision de la constitution du 24
juin 1967. L’exposé de motif de cette loi indique que toutes les anciennes institutions de la
république sont devenues des organes du Mouvement Populaire de la République (MPR),
fonctionnant sous la responsabilité, la direction et la présidence du président du MPR qui
reçoit ainsi la plénitude des pouvoirs. En ce qui concerne le pouvoir judiciaire, le point
(e) indique que l’appellation Conseil judiciaire a été préférée à d’autres pour des raisons
d’option politique. Le Conseil judiciaire composé de l’ensemble des cours et tribunaux189,
187
L’article 130 de cette constitution détermine la composition du CSM et les modalités de désignation des membres
devant y faire parti. Le chef de l’Etat n’avait aucun pouvoir dans ce processus.
188
Article 66 de la loi N°74-020 du 15 Aout 1974 portant révision de la constitution du 24 juin 1967
189
Pour plus de détails lire aussi les articles 95 et 98 de la loi N°078-010 du 15 février 1978 portant révision de la Constitution
de 1967.
4° En effet, cette loi (la loi N°078-010 du 15 février 1978 portant révision de la constitution
de 1967) sensée assouplir les conditions d’un bon fonctionnement de la justice, s’est non
seulement inscrite dans l’esprit de l’ordre ancien, mais il a en même temps opéré un recul.
Cela découle de la lecture de son exposé des motifs qui indique que, le conseil judiciaire a
subit une réforme importante du fait de la création à sa tête d’un président permanant qui
est un magistrat. Cela permettrait, selon le texte, de renforcer l’unité de commandement
et permettrait d’assurer au mieux le fonctionnement du conseil judiciaire. Il est reconnu
à cet effet au président du conseil judiciaire, nommé par le président de la république, le
pouvoir de contrôle des sentences des cours et tribunaux, la possibilité d’en suspendre
l’exécution, d’édicter des directives s’imposant aux juges dans l’exercice de leurs attributions
juridictionnelles et auxquelles ils ne peuvent déroger que par motivation spéciale190. L’article
97 reconnaît au président du conseil judiciaire le pouvoir de participer aux délibérations
du conseil exécutif. La formule générale selon laquelle le magistrat est indépendant dans
l’exercice de sa mission apparaît à l’article 99 alinéa 2, mais il ne peut autrement s’agir là que
d’une contradiction au regard des articles 95 et 98 précédemment examinés. La modification
de la constitution intervenue le 15 Novembre 1980 ne changera rien à cet ordre des choses
qui fonctionna dans ces conditions jusqu’en 1990 lorsque le régime annonça le processus
d’un changement timide d’objectifs vers la démocratisation du pays.
En effet, le 24 avril 1990, le président Mobutu prononça un discours dans lequel il proclamait
l’ouverture de l’espace politique à un multipartisme. C’est donc dans ce contexte qu’il faut
comprendre la modification de la constitution intervenue en juillet 1990. Par la loi N°90-
002 du 05 juillet 1990, le régime tendait à se conformer à l’esprit du discours précité, et
parmi les nouvelles orientations apportées par cette loi, on peut noter la réhabilitation des
trois pouvoirs traditionnels dont le pouvoir judiciaire animé, comme avant par les cours et
tribunaux. A propos de son indépendance, l’article 110 indique simplement, comme c’est
le cas, que la mission de dire le droit est dévolue aux cours et tribunaux et que le magistrat
est indépendant dans l’exercice de sa mission. Néanmoins, l’ouverture de l’espace politique
annoncée permit la tenue d’une Conférence Nationale souveraine (CNS) qui a initié
d’importantes réformes restées lettres mortes, les résolutions de la CNS et sa constitution
n’ayant jamais été promulguées. Les travaux de la CNS ont eu le mérite d’avoir élaboré une
architecture juridique sur laquelle on ne s’est jamais totalement écarté à bien d’égards, y
compris en ce qui concerne la question de l’indépendance du pouvoir judiciaire.
L’avènement en 1997 d’un nouveau régime installé par l’AFDL ne permit pas également de
libérer le pouvoir judiciaire sous le système d’inféodation systématique qu’il a vécu trois
190
La loi organique N°3/1996 du 29 mars 1996 portant organisation, fonctionnement et compétences du Conseil Supérieur
de la Magistrature de la république du Rwanda consacrait en son article 15, point (a) le principe de nomination des
magistrats par le Conseil Supérieur de la Magistrature sans possibilité pour le président de la république d’intervenir
dans cette procédure. Il s’agit là aussi d’un progrès jamais réalisé en Afrique.
Une constitution a été adoptée en 2006. Les principes évoqués dans celle-ci en ce qui
concerne l’indépendance du pouvoir judiciaire, sont les plus ambitieux. Un CSM totalement
purgé de la présence des autorités politiques et n’admettant aucun membre non magistrat.
Les deux lois de mise en œuvre ont été votées et promulguées (Loi organique N°06/020
du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats et Loi organique N°08/013 du 05 aout
2008 portant organisation et fonctionnement du Conseil Supérieur de la Magistrature en
République démocratique du Congo).
Un commentaire sera fait à propos d’un système idéalement bon, mais qui pourrait avoir
dans la pratique, la mention « impraticable ».
Le fonctionnement harmonieux d’un pouvoir dans un pays s’inscrit dans un contexte général
de la vie politique de cet Etat. Le Congo Brazzaville ne saurait faire exception à ce principe.
En effet, entre 1960 et 1990, l’histoire politique au Congo Brazzaville a été marquée par des
violences qui n’ont pas permis à un régime de se maintenir dans une durée pouvant permettre
une consolidation de la pratique constitutionnelle en matière de l’indépendance du pouvoir
judiciaire. Ayant fonctionné dans un système de monopartisme dicté par le léninisme-
marxiste de l’époque, il est possible d’admettre, au regard des indications actuelles que la
vie politique en république du Congo comme en RDC, depuis l’indépendance de ce pays
en 1960, n’a pas pu favoriser l’émergence d’un pouvoir judiciaire indépendant de l’exécutif.
Après cette période, une nouvelle s’est ouverte avec la constitution de 1992 adoptée par
referendum le15 mars de la même année. Les différentes réformes opérées dans le domaine
du pouvoir judiciaire au cours de cette période permettent à la fois de mettre en évidence
les difficultés auxquelles son fonctionnement de manière indépendante s’est heurté dans
le passé, et de mesurer l’enjeu de la question dans un contexte de démocratisation du
pays. Entre 1992 et 2010, ont été adoptées trois constitutions accompagnées de plusieurs
autres lois se rapportant, les unes au statut des magistrats, les autres à l’organisation et au
fonctionnement d’un Conseil Supérieur de la Magistrature, qui n’aura jamais fonctionné
dans la pratique.
L’année 1990 marque le début d’une nouvelle ère politique dans le pays. Devant la
multiplication des grèves, le parti au pouvoir abandonne sa référence au léninisme-marxiste
et se prononce en faveur du multipartisme ; ce qui permit l’organisation d’une Conférence
Nationale sur le modèle de celles organisées dans d’autres pays africains pour encadrer le
changement de régime politique. C’est dans ce cadre que fut adoptée par référendum, la
constitution de 1992. Parmi les nouvelles réformes insufflées par ce texte, celles touchant à
l’indépendance du pouvoir judiciaire étaient des plus importantes. Le 20 août de la même
année, trois lois – la loi n°022-92 portant organisation du pouvoir judiciaire, la loi n°023-92
portant sur le statut de la magistrature, et celle n°024-92 instituant le Conseil Supérieur de la
Magistrature – sont adoptées pour accompagner la mise en œuvre de cette réforme.
Cette constitution pose de façon expresse à son article 129alinéa 2, le principe que le
pouvoir judiciaire est indépendant du législatif et de l’exécutif. L’alinéa 3 est allé plus loin
en précisant que les magistrats de la cour suprême sont élus par le parlement réuni en
congrès, dans les conditions fixées par la loi. Cette précision en ce qui concerne l’élection
des magistrats de la plus haute juridiction par le parlement, dénotait le fait que le pouvoir
judiciaire, représenté par cette plus haute institution judiciaire était depuis longtemps, sous
l’emprise de l’exécutif, qu’il était nécessaire de soustraire ses animateurs de cette emprise
en adoptant des mécanismes juridiques constitutionnels clairement définis. Il s’agit là d’une
évolution jamais vécue dans les pays de la région et même dans plusieurs autres pays en
Afrique191, mais il faut vite faire remarquer que cette réforme n’a pas été étendue à tous
les niveaux de l’appareil judiciaire. Le silence en ce qui concerne le mode de désignation
des autres magistrats devrait inévitablement permettre au président de la République de
garder un contrôle sur une bonne partie des membres du pouvoir judiciaire. En outre, cette
innovation n’a pas pu s’étaler sur une durée au point de se cristalliser dans la pratique
constitutionnelle. Et comme nous allons le voir dans suite de cette analyse, cette idée n’a
pas su résister aux pressions et à la « suprématie quasi naturelle » de l’exécutif sur les autres
pouvoirs traditionnels de l’Etat.
D’autre part, l’article 133 in fine prévoit l’adoption d’une loi portant statut des magistrats.
C’est dans ce cadre qu’il faut placer l’adoption des lois N° 023-92 du 20 août 1992 portant
statut des magistrats et celle N° 024 de la même date portant, elle, institution du Conseil
supérieur de la Magistrature. Le Conseil Supérieur de la Magistrature prévu à l’article 134
est présidé par le président de la république qui en est membre de droit, tandis que les autres
membres sont eux, élus par le parlement réuni en congrès. La loi N°29-94 du 18 octobre
1994 portant elle aussi, institution du Conseil Supérieur de la Magistrature, s’inscrivait
également dans la logique de renforcement de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Tous
ces changements devraient marquer la fin d’une période où le Président de la République
avait le pouvoir de tout contrôler. En fait, le Conseil Supérieur de la Magistrature est un
organe qui s’occupe, au sein du pouvoir judiciaire, de la vie des magistrats ; et donc ses
pouvoirs ne devraient pas se limiter seulement à sanctionner des « membres » sur lesquels
il n’a, en réalité aucun pouvoir.
Ces pouvoirs, à notre sens et comme nous le dirons plus loin, devraient couvrir l’ensemble
des prérogatives reconnues à un organe de contrôle. Ne dit-on pas que qui peut le plus peut le
moins ? Si un organe de contrôle comme le CSM ne peut avoir aucun pouvoir discrétionnaire
191
Voir article 10, alinéa 3 de la loi organique N°3/1996 du 29 mars 1996 portant organisation, fonctionnement et
compétences du Conseil Supérieur de la Magistrature de la république du Rwanda déjà citée.
Il s’agissait là d’un recul par rapport à la réforme de 1992, maintenue implicitement dans
la constitution de 1997 qui dépouillait au chef de l’Etat cette prérogative, certainement à
cause de l’incidence très négative qu’il a eue sur l’indépendance du pouvoir judiciaire. Un
autre recul opéré par cette loi se révèle dans le processus de nomination des magistrats.
En effet, son article 8 reconnait au président de la république le pouvoir de nommer les
magistrats de la Cour Suprême. Pourtant les bases de l’élection de ces hauts magistrats par
192
Voir article 10, alinéa 3 de la loi organique N°3/1996 du 29 mars 1996 portant organisation, fonctionnement et
compétences du Conseil Supérieur de la Magistrature de la république du Rwanda déjà citée.
193
En ce qui concerne la composition et le mode de désignation des magistrats membres du CSM, lire les articles 3 et 4 de
la loi N°16-99 du 15 avril 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi 024-92 du 20 août 1992 et de la
loi N° 29-94 du 18 octobre 1994 portant institution du CSM.
Le pays est entré dans une longue transition politique depuis 1990. Dans la perspective d’une
sortie de ce processus en 2002, une constitution est adoptée en vue d’assurer l’organisation
du pouvoir après la transition. Dans cette constitution, la proclamation de l’indépendance
du pouvoir judiciaire est faite en des termes ambigus. Son article 136 dispose que : « Le
pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif. Les juges ne sont soumis dans l’exercice
de leurs fonctions, qu’à l’autorité de la loi »194. Le président de la République est le garant
de l’indépendance du pouvoir judiciaire195 par le biais du CSM dont il est président196. En
effet, le principe que le président de la république est le garant du pouvoir judiciaire a été
pendant très longtemps la règle en République du Congo pendant tout le règne de l’actuel
président de la république, acteur majeur de la vie politique dans le pays.
Ayant réussi à se maintenir au pouvoir à travers une longue transition où ses pouvoirs se
sont effrités, notamment avec la dernière réforme de 1992197 maintenue implicitement dans
la constitution de 1997, une tendance à un retour d’un régime fort peut s’observer dans la
pratique actuelle du pouvoir. En effet, en décidant de reprendre son contrôle sur le processus
de nomination de tous les magistrats, notamment ceux de la Cour Suprême de Justice, il
est clair que les dernières réformes sur cette question ne paraissaient plus favorables au
régime consolidé par une « victoire électorale ». Il a vraisemblablement tiré « les mauvaises
leçons » d’une affirmation de principe selon lequel « les plus hauts magistrats du pays
devraient être élus par les parlementaires réunis en congrès ». Le régime en place, à travers
l’actuelle constitution a donc fait un virage à 90° pour expérimenter les vieilles méthodes
de tristes mémoires vécues pendant ses treize premières années au pouvoir (1979-1992). Si
l’article 141 précise en effet que les membres de la Cour Suprême et les magistrats des autres
juridictions nationales sont nommés par le président de république, seuls ceux de la CSJ
sont inamovibles. En application de l’article 139 de la constitution déjà évoquée, un projet
de loi organique portant organisation, composition et fonctionnement du CSM a été soumis
194
L’article 129, alinéa 2 de la constitution de 1992 précisait en des termes clairs que le pouvoir judiciaire est indépendant
à la fois du pouvoir exécutif et du législatif. Dans un même pays et en l’espace de 10 ans, il est regrettable qu’on n’ait
pas capitalisé l’intérêt d’une réforme opérée dans un contexte que nous avons décrit précédemment
195
Lire l’article 140 de la constitution de 2002.
196
L’article 139 de la constitution sous analyse prévoit la création d’un CSM
197
Cette réforme est matérialisée par deux articles. L’article 129, al.3 avait posé le principe de la nomination des magistrats
de la Cour Suprême de Justice par le parlement ; l’article 135 al.1er s’était, quant à lui exprimé en des termes clairs
sur le fait que le CSM est le garant de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Son alinéa 2 soumettait la nomination des
magistrats du parquet par le président de la république, sur proposition du SCM sans préciser la nature liée ou non de
cette proposition.
Dans la pratique, aussi que nous allons le démontrer, tel ne fut pas le cas. Dans les deux pays,
cet organe avait pour principaux responsables le président de la république et le Ministre
de la justice assumant respectivement les fonctions de président et de vice-président. Le
président de la Cour suprême, deuxième vice-président, ne jouait qu’un rôle secondaire,
celui d’appliquer le régime disciplinaire.
En RDC par exemple, jusqu’avant la dernière réforme, le CSM n’avait aucun pouvoir sur les
magistrats des parquets qui échappaient ainsi à son contrôle, et en ce qui concerne le processus
de leur nomination et leur promotion, et en ce qui concerne leur régime disciplinaire. Après
la refonte du pouvoir judiciaire en conseil judiciaire, un autre organe est apparu à côté du
CSM : l’inspectorat général des services judiciaires, un instrument au service du Ministre de
la justice, pour éviter que les magistrats ne soient juge et partie de ses propres fautes.
198
Cette réforme est matérialisée par deux articles. L’article 129, al.3 avait posé le principe de la nomination des magistrats
de la Cour Suprême de Justice par le parlement ; l’article 135 al.1er s’était, quant à lui exprimé en des termes clairs sur
le fait que le CSM est le garant de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Son alinéa 2 soumettait la nomination des
magistrats du parquet par le président de la république, sur proposition du SCM sans préciser la nature liée ou non de
cette proposition.
199
Ghys Fortuné DOMBE BEMBA, « Grincement des dents, allégresse à la magistrature et déception des peuples », Article
en ligne in congoinfos.com.
200
L’article 129 al 3 de la constitution de 1992 dispose : La Cour suprême comprend des magistrats élus par le parlement
réuni en congrès dans les conditions fixées par la loi.
En RDC, la question a quelque peu évolué depuis l’adoption de la loi la loi organique n°
08/013 du 05 aout 2008 portant organisation et fonctionnement du Conseil Supérieur de la
magistrature. Seulement, si l’opérationnalité de l’institution est assurée, son indépendance
réelle peut être discutée : certains des membres éminents du CSM transitoire - parmi lesquels
le Premier Président de la Cour Suprême de Justice et le Procureur Général de la République
- n’ont-ils pas été nommés le 9 février 2008 lorsque le Président de la République a signé les
ordonnances fort controversées d’organisation judiciaire ? Malgré les réformes courageuses
initiées dans ces deux pays, le pouvoir judiciaire semble encore, aux yeux des tenants des
pouvoirs politiques, un instrument au service de leurs intérêts. Les modifications apportées
à différentes périodes de la vie politique dans ces deux pays en vue d’améliorer le système,
sont là-bas remises en cause, ici bafouées. Ceci peut se vérifier dans la pratique judiciaire
dans ces deux pays.
201
L’article 75 de l’Acte Fondamental du 24 octobre 1997 se limite à dire que : Les magistrats de siège et de parquet des Cours
et Tribunaux sont nommés par le Président de la République sur proposition du CSM. Ce qui sous-entend la désignation
de ceux de la Cour Suprême dans les conditions et formes prévues à l’article 129 al 3 de la constitution de 1992
202
Lire l’article 141 de la constitution de 2002.
203
Idem
Le juge apparait ainsi quelque peu adulé et légitimé, ce qui n’est pas sans entraîner des
complications dans la hiérarchie classique entre les pouvoirs exécutif et judiciaire qu’il
représente. Aussi, le pouvoir judiciaire reste soumis à des entraves qui minent l’indépendance
des magistrats dans l’exercice de leurs fonctions. Nous décrivons ici quelques causes à la
base de ces entraves, et nous fournirons quelques propositions pour une véritable affirmation
ou consolidation de l’indépendance du pouvoir judiciaire dans les deux Etats.
Dans son dernier rapport sur l’indépendance du système judiciaire (partie I : l’indépendance
des juges), la Commission de Venise souligne que l’indépendance judiciaire présente deux
aspects complémentaires. L’indépendance externe protège le juge contre l’influence des autres
pouvoirs de l’Etat ; elle est une composante essentielle de l’état de droit. L’indépendance
interne garantie qu’un juge prend ses décisions en se fondant uniquement sur la constitution
et la législation, et non sur les instructions de juges plus élevés dans la hiérarchie205. Dans
la pratique cependant, les entraves portées à l’indépendance du pouvoir judiciaire sont de
deux ordres : les unes sont internes et résultent de la loi ; les autres, beaucoup plus à craindre
sont externes. Dans l’un ou l’autre cas, les menaces que leurs interventions font planer sur
l’impartialité de la justice sont regrettables.
Le degré d’indépendance dont bénéficie la magistrature varie selon les États ; il dépend
en effet très étroitement de la réalisation plus ou moins achevée de l’État de droit. Dans
les pays sous examen comme partout ailleurs, le principe que le pouvoir judiciaire est
indépendant des autres pouvoirs – notamment l’exécutif – ne se discute plus à l’heure
actuelle. Sa proclamation, du moins sur le plan formel témoigne de cette évidence. Mais
204
Idem
205
Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), Rapport sur l’indépendance du
système judiciaire partie I : l’indépendance des juges, Strasbourg, 16 mars 2010 (Doc. CDL-AD(2010)004.
La constitution de 2006 a mis fin à un système qui consistait à placer les magistrats du
parquet sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques206, et sous l’autorité du
Ministre de la justice qui avait sur eux un pouvoir d’injonction, très souvent négative. Sous
l’empire de cette constitution, le magistrat du parquet est de façon formelle affranchi de sa
206
Le principe de la subordination hiérarchique de tous les membres du Ministère public d’un ressort d’une Cour d’Appel
à un supérieur commun tire son fondement d’un autre principe, celui de la plénitude d’exercice de l’action public, qui
appartient au procureur Général près la cour d’Appel (lire le professeur Luzolo Bambi Lessa, cours de procédure
pénale, Kinshasa, 2007)
La hiérarchie au sein des juridictions par contre ne soulève pas de problèmes particuliers. Le
principe du double degré de juridiction comme partout d’ailleurs, est destiné à rendre une
meilleure justice en permettant au requérant qui n’est pas satisfait par la décision rendue
par la première juridiction, de saisir la juridiction hiérarchiquement supérieure. Et si celle-
ci devait rendre une décision contraire, cela ne constituerait pas une atteinte à l’autonomie
de la décision de la juridiction inférieure dès lors que chaque juridiction est libre de statuer
comme elle l’entend et quelle que soit sa place dans la hiérarchie. En revanche, la hiérarchie
entre les personnes crée des rapports plus complexes et soulève plus de questions quant à
l’indépendance du magistrat.
Le pouvoir hiérarchique dont il est question au sein du corps judiciaire ne concerne nullement
la prise de décision ; celle-ci relève de la seule conscience de chaque juge qui n’a de compte
à rendre ni à son chef de juridiction, ni à qui ce soit. Il s’agit plutôt de certains pouvoirs
administratifs reconnus aux chefs de juridictions et des parquets qui peuvent, dans la pratique
constituer des menaces à l’indépendance des magistrats s’ils ne sont pas limités aux seules
nécessités du service. Il leur revient en effet le pouvoir de réglementer l’organisation des
audiences, de pourvoir aux affectations et d’évaluer l’activité professionnelle de magistrats
placés sous leur autorité – élément important pour leur avancement –. Même si des garanties
entourent ces pouvoirs pour éviter tout arbitraire de leur part, le magistrat n’est pas pour
autant à l’abri de pressions ou de sanctions de la part de ses supérieurs hiérarchiques, si les
rapports qui les lient dans le service ne sont pas d’une parfaite sérénité. Dans le cas de la
République du Congo par exemple, les articles 28 et 29 déjà cités sont révélateurs de tels
risques de pressions. D’autres formes d’entraves légales résultent des pouvoirs reconnus au
Ministre de la justice.
207
L’article 28 alinéa 2 dispose que : « Toute insubordination caractérisée et réitérée constitue également une faute ».
208
L’article 29 dispose que : les chefs de cours, en dehors de toute action disciplinaire, ont le pouvoir de donner un
avertissement aux magistrats placés sous leur autorité.
209
En France par exemple, malgré le fait que le Président de la République soit le président du CSM, et le Ministre de la
justice, Vice-président, un rectificatif très important a été apporté dans la mesure où, en dehors du CSM, ni le président
Il est vrai que la séparation des pouvoirs veut que le pouvoir limite le pouvoir par le biais
d’un contrôle mutuel, mais il s’agit d’un contrôle visant à maintenir l’équilibre des pouvoirs
et non une immixtion d’un pouvoir dans l’activité essentielle de l’autre211. Le Professeur
VUNDWAWE te PEMAKO212 y voit la raison suivant laquelle, les actes de gouvernement
échappe au contrôle juridictionnel, contrairement aux actes administratifs qui, eux, y sont
soumis. Dans le cadre de la RDC particulièrement, ce pouvoir peut s’avérer très dangereux
dans la pratique si son détenteur s’emploie à l’utiliser de manière extensive et répétée. C’est
dans ce cadre que le Ministre de la justice du Gouvernement Gizenga II a promis, au cours
d’un point de presse tenue le 29 août 2008, de sanctionner les magistrats qui, de son point de
vue, « rendent des jugements iniques et se compromettent dans la corruption 213». D’autres
atteintes internes à l’indépendance des magistrats et des juridictions que l’on ne souligne
pas assez souvent, mais qui, dans ces deux pays sont tout aussi réelles et importantes que les
autres, sont d’ordre financier et matériel. S’y ajoutent d’autres facteurs qui matériellement,
proviennent de l’extérieur de l’appareil judiciaire mais qui, de manière latente et insidieuse,
peuvent être en définitive perçus comme des menaces internes.
Une institution à quelque niveau qu’elle soit, a besoin des moyens matériels et financiers
pour organiser son fonctionnement. Dans le cadre d’un pouvoir chargé d’assurer un service
public : la justice, ces moyens devraient logiquement provenir d’un budget élaboré par
ses animateurs ou avec leur implication. Cependant, dans les deux cas sous examen, ces
moyens matériels et financiers font cruellement défaut. Cela apparaît aussi bien au niveau
du fonctionnement des juridictions et des services connexes, qu’au niveau de conditions
salariales des Magistrats.
En ce qui concerne d’abord les moyens accordés aux juridictions, les études généralement
faites sur leurs conditions matérielles et financières, notamment dans les pays africains, ont
montré des insuffisances notoires pouvant affecter l’exercice d’une « bonne justice » et au-
delà, entraîner une incapacité du magistrat à bien mener sa tâche. Une perte de crédibilité
En république démocratique du Congo par exemple, une mission d’enquête réalisée par
la Commission Européenne sous la conduite du professeur J. MVIOKI BABUTANA de la
Faculté de droit a permis de démontrer que les cours et tribunaux, les offices et les prisons
ne reçoivent ni budget de fonctionnement, ni budget d’investissement214. Et pourtant
chaque année, le Ministre de la justice prépare et soumet à la Commission budgétaire les
prévisions budgétaires du secteur de la justice. Ayant examiné profondément la question
de la justice en RDC, le professeur y est revenu dans une autre étude où il fait remarquer
que : « sur le plan budgétaire, le pouvoir judiciaire perd son caractère de pouvoir indépendant et est
réduit au rang d’un simple service du Ministère de la justice215 ». Dans sa note préliminaire sur
la mission en RDC, le Rapporteur Spécial sur l’indépendance des juges et des Avocats est
arrivé aux mêmes conclusions lorsqu’il dit : « le manque d’indépendance financière de la justice
a une incidence directe sur le manque d’indépendance de la justice tant civile que militaire, et nourrit
une corruption quasi généralisée des magistrats et des auxiliaires de justice(…)216 ».
Dans beaucoup d’Etats d’Afrique, ces moyens manquent de manière cruciale. Le budget
alloué au ministère de la justice ne dépasse généralement pas 1% du budget national. En
RDC par exemple, ce budget est de 0,6% de l’ensemble du budget national. Il s’ensuit un
manque considérable de moyens matériels : les bureaux sont insuffisants, exigus et vétustes,
les machines à écrire non adaptées à l’image d’un pouvoir constitutionnel, etc.
Ensuite, c’est la situation financière et matérielle même des magistrats qui ne les épargne pas
d’éventuelles pressions. Ils reçoivent une rémunération souvent très faible pour la fonction
qu’ils occupent. Leur traitement, indemnité et avantages sociaux sont déterminés par les
lois portant statut des magistrats. Même si l’on note, en République du Congo, un effort
des pouvoirs publics pour améliorer leur situation, force est de reconnaitre que la faible
rémunération des magistrats dans ces deux pays les met dans une situation de précarité
telle qu’ils jouissent de moins en moins de la « notabilité » auprès de ceux qui les saisiraient
éventuellement pour rendre la justice ou de ceux qu’ils auraient condamnés. Le professeur
MVIOKI n’a pas manqué de parler de « magistrat rebattu » au rang du simple fonctionnaire
de l’Etat. En effet, peut-on vraiment concevoir qu’un juge vienne partager le même autobus
(n’ayant à sa disposition aucun autre moyen de transport) avec un prévenu qu’il vient de
condamner, même d’une peine légère ? La situation est pourtant réelle en RDC, même s’il
est vrai que les plus hauts gradés parmi eux ont bénéficié d’un matériel roulant dans des
conditions qui restent à préciser.
En dehors des risques d’agression, un tel juge bénéficiera difficilement de toute l’autorité
nécessaire dont il aura besoin pour exercer en toute indépendance sa profession. Pour
assurer la sécurité financière des juges et des institutions judiciaires, le droit des juges à un
salaire et à des prestations de retraite ou autres avantages sociaux devrait être assuré et mis
à l’abri des ingérences arbitraires de l’exécutif susceptibles de compromettre non seulement
l’indépendance du juge individuellement, mais également l’apparence d’indépendance de
l’institution à laquelle il appartient. L’idée générale qui sous-tend cette proposition est que
214
Joseph MVIOKI BABUTANA (Dir.), Etat des lieux du système judiciaire congolais, Rapport, Fondation Konrad
Adenauer, Commission Européenne, Kinshasa, Aout 2003, pp178-179.
215
Joseph MVIOKI BABUTANA, ‘‘le système judiciaire congolais : Etat des lieux et perspectives’’,in Pamphile Mabiala
Mantuba-Ngoma, Théodor Hanf et Béatrice Schlee, La République démocratique du Congo : une démocratisation au
bout du fusil, publications de la Fondation Konrad Adenauer, Kinshasa, 2006, p 185.
216
Voir Doc. A/HRC/4/25/Add.3, 2007, p 1§2.
Sans confondre vie privée et activité professionnelle des magistrats, il faut reconnaître que
dans nos Etats, la réputation de ceux qui ont la charge de rendre la justice tient encore une très
grande place dans l’opinion publique. Cependant, certains comportements liés à la moralité
des magistrats ont été décriés (corruption, concussion, alcoolisme, etc). Au niveau interne des
juridictions, de telles données fragilisent le magistrat qui « prêtent le flanc » à ses supérieurs et
certainement aussi aux autorités exécutives, d’où des risques de perte d’indépendance vis-à-
vis d’eux. Ces premières formes de menaces qui relèvent de l’éthique du magistrat paraissent
informelles, mais sont tous les jours décriées dans les deux pays ; d’autres en revanche sont
plus sournoises et plus redoutables et se rapportent à la fonction judiciaire.
Les menaces que font planer les interventions externes sur l’impartialité de la justice sont
de sources différentes et de nature variée ; cependant, il convient, croyons-nous, d’accorder
une importance particulière à certaines. Le processus de nomination, de promotion et de
récompenses, ou encore le processus de renouvellement de mandat peut être de nature
à compromettre l’impartialité réelle ou apparente de la Justice. Par ailleurs, certaines
pressions provenant de l’environnement social peuvent aussi avoir une influence négative
sur l’impartialité du juge.
Dans plusieurs pays, la nomination initiale des magistrats dépend le plus souvent soit de
la réussite à un examen d’entrée dans une école de la magistrature soit du résultat d’un
concours. En République démocratique du Congo, comme au Congo Brazzaville, le processus
de nomination des magistrats n’est pas susceptible de faire naître de soupçon raisonnable
quant à l’indépendance d’esprit de ceux-ci, car s’y applique l’un des systèmes222 ci-dessus
évoqués. Un recrutement sur examen ou sur concours organisé par un Conseil Supérieur de
la Magistrature est à cet égard des moins questionnables si toutefois cet organisme ne subit
pas, en fait et en apparence, l’influence du pouvoir exécutif ou de l’argent223. La nomination
ou la promotion des magistrats par l’exécutif sur recommandation dudit Conseil l’est
davantage à première vue si ce dernier doit recommander plusieurs candidatures pour
un même poste. Dans une telle hypothèse, même si la liberté de choix de l’autorité de
nomination est restreinte mais très certaine, on peut craindre que la personne nommée se
sente redevable de l’autorité qui l’a choisie.
En Belgique par exemple, bien que le pouvoir de nomination appartienne au Roi sur
présentation des candidats par le Conseil Supérieur de la Justice, celui-ci ne présente qu’un
220
Evariste BOSHAB, « La misère de la justice et la justice de la misère en République Démocratique du Congo », in Revue
de la Recherche Juridique, 1998, p. 1169
221
Nous allons y revenir dans l’analyse de certaines décisions de justice notamment au Congo Brazzaville.
222
Lire l’article 2 de la loi organique n°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats en RDC, et l’article 17 de
la loi 15-99 du 15 avril 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°023-92 du 20 août 1992 portant
statut des magistrats en République du Congo.
223
Soustrait des pressions politiques en apparence, il semble que le dernier concours des magistrats en RDC n’était pas
à l’abri de la corruption. Des familles auraient du débourser de fortes sommes allant parfois jusqu’à 1500 dollars
pour assurer l’admission de leurs enfants chômeurs depuis plusieurs années. Des oncles, Tantes, cousins et cousines
auraient ainsi été mis en contribution.
En matière de promotion, c’est également au CSM que la loi attribue la compétence pour
proposer les candidats225, y compris pour les magistrats de la Cour de cassation et du Conseil
d’Etat226. Le signalement établi chaque année par les chefs des juridictions et chefs d’offices
des parquets a pour but d’éclairer les autorités compétentes sur le rendement, la conscience
et les aptitudes professionnelles du magistrat et détermine sa promotion en grade. En RDC,
l’article 158 de la constitution donne également au CSM la possibilité de proposer trois
candidats à la Cour Constitutionnelle, sur un total de neuf membres que doit compter cet
organe. Trois sont désignés par le parlement réuni en congrès et trois autres le sont sur
224
Ces critères sont déterminés à l’article 3 de la loi 15-99 du 15 avril 1999 modifiant et complétant certaines dispositions de
la loi n°023 du 20 août 1992 portant statut de la magistrature, repris à l’article 7 de la loi 16-99 du 15 avril 1999 modifiant
et complétant certaines dispositions de la loi 024-92 du 20 août 1992 et de la loi n°29-94 du 18 octobre 1994 portant
institution du Conseil Supérieur de la Magistrature. Il s’agit : « de l’ancienneté dans la profession, de l’expérience ; de
la technicité et compétence ; du cursus professionnel ; de la probité morale ; de la conscience professionnelle et du sens
élevé du patriotisme ».
225
Article 11 de la loi organique n°06/020 du 10 octobre 2006 portant statut des magistrats.
226
Article 2 al. 5 de la loi organique n° 08/013 du 05 août 2008 portant organisation et fonctionnement du Conseil Supérieur
de la Magistrature en RDC.
Il résulte de ce qui précède que même si un tel organe, détient le pouvoir de nommer les
magistrats, cela ne signifie pas que le processus de désignation soit pour autant soustrait
à l’influence du pouvoir exécutif. Dans la nomination comme dans la promotion des
magistrats, des craintes demeurent encore ; on peut même craindre que la proposition du
CSM ne soit pas de nature à lui attribuer un pouvoir décisionnel si l’autorité de nomination
doit opérer un choix sur une liste de plusieurs candidats, pour pourvoir à des postes très
limités et bien moins inférieurs aux nombres des candidats. Le système de désignation des
juges sur liste en ce qui concerne par exemple les magistrats de la Cour Suprême et le
président de la Cour constitutionnelle au Congo Brazzaville, ne présente aucune garantie
d’indépendance pour des raisons que nous avons déjà évoquées. En RDC par exemple, des
magistrats ont indiqué avoir été informés par leur hiérarchie qu’ils devraient prendre une
certaine décision pour pouvoir aspirer à une promotion227.
Le magistrat, comme tout agent de l’Etat, est soucieux de poursuivre une bonne carrière dans
sa profession sans se préoccuper d’autres questions que celles liées à la nature et à l’exercice de
son activité. Parler de menaces au sujet de la carrière du juge pouvait paraitre contradictoire
avec l’idée d’indépendance du magistrat affirmée directement ou indirectement par les textes
des pays étudiés. Pourtant, un magistrat qui ferait preuve d’une très grande indépendance
aux yeux de son chef hiérarchique, ou à l’égard des autorités exécutives ou politiques en
place, pourrait voir sa carrière menacée et son indépendance bien amoindrie. Les magistrats
sont plus ou moins attentifs à la perspective d’un avancement dans leur carrière avec les
garanties dont ils bénéficient à cet effet, et sont donc bien conscients qu’ils ne sont pas à
l’abri de sanctions.
227
NATIONS UNIES, Rapport du Rapporteur Spécial des Nations unies sur l’indépendance des juges et des Avocats, additif,
mission en République Démocratique du Congo. Doc. A/HCR/8/4/Add.2, § 39, 11 avril 2008 (disponible en ligne sur http :
//daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN§Go8/128/48/PDF/Go812848.pdf ?).
En effet, pendant longtemps, les tribunaux militaires ont siégé sous la présidence d’un officier
nommé par le commandement militaire et n’ayant pas de qualifications pour être magistrat.
Le magistrat de carrière attaché au tribunal siégeait dans le collège des juges comme un
simple membre parmi les autres officiers, mais ne dirigeait pas le débat du procès. Quant aux
procureurs (auditeurs militaires), ils étaient, en vertu de leur fonction, directement attachés
au commandement et à l’exécutif comme conseillers. Le plus gradé parmi eux, l’auditeur
général, exerçait automatiquement les fonctions de conseiller juridique du Ministre de la
Défense en temps de paix, et celui du Président de la République en temps de guerre228. Par
ailleurs, l’auditeur Général était le chef du corps de justice militaire et avait ainsi préséance
sur les magistrats de siège. Cette atteinte à l’indépendance du siège à l’égard du parquet
était confirmée par le pouvoir reconnu à l’auditorat militaire de convoquer les audiences
des juridictions militaires.
Certaines de ces atteintes ont été progressivement supprimées au fil du temps. D’abord,
des résolutions prises par la Conférence Nationale Souveraine tenue en 1992 avaient
permis de supprimer plusieurs de certaines atteintes en abrogeant des dispositions légales
qui les justifiaient. Aussi, la présidence des compositions des juridictions militaires a été
progressivement confiée aux magistrats militaires au détriment des officiers n’ayant pas
qualité de magistrat. Parallèlement, l’indépendance du siège à l’égard du parquet et la
préséance des juges sur les magistrats du parquet ont été rétablies. Ensuite, le code judiciaire
militaire de 2002 et la constitution de 2006 ont à leur tour permis de rendre plus conformes
les conditions de la carrière du magistrat militaire à celui de son collègue civil. Aussi, la
nomination des magistrats militaires répond désormais aux conditions générales décrites
dans la loi portant statut des magistrats en RDC, et ne peut plus se faire par réquisition
effectuée par les hauts magistrats. De même, ces textes ont sensiblement limité l’autorité du
ministre de la Défense sur la justice militaire. Ce dernier ne peut désormais plus émettre que
des demandes de poursuites (injonction positive) et ne peut plus ordonner qu’il soit mis fin
aux poursuites déjà engagées.
228
Marcel WETSH’OKANDA KOSO, République Démocratique du Congo, la justice militaire et le respect des droits de l’homme –
L’urgence du parachèvement de la réforme, une étude d’AfriMAP et de l’Open Society for Southern Africa, publication du
réseau open Society Institute, Johannesburg, 2009, p. 7
a) Pressions politiques
De façon générale, les pressions politiques exercées sur les magistrats visent à obtenir
d’eux, l’abandon des poursuites ou d’influencer leurs décisions, le but final étant – en ce qui
concerne les magistrats militaires – de protéger un ou plusieurs alliés d’hier. Dans certains
cas, les pressions politiques sont exercées de manière très subtile et leur manifestation n’est
souvent pas évidente pour le public en dehors du magistrat directement concerné. Gédéon
Kyungu Mutanga et Tshiinja Tshiinja, deux anciens chefs May May du Nord Katanga,
sont cités pour avoir bénéficié d’une telle protection de la part du Gouvernement. Dans
le cas du premier, des pressions ont été exercées sur le magistrat pour influencer le cours
de l’instruction à son égard. Dans un rapport du 8 février 2007, la MONUC230 auprès de
qui le chef militaire s’était volontairement rendu le 12 mai 2006, a du confirmer cet état
de choses lorsqu’elle a constaté que le sort de M. Gédéon dépendait exclusivement de
la volonté du Président de la République. Dans le cas de Tshiinja Tshiinja par contre, le
magistrat instructeur de l’affaire, acculé par la Société Civile au sujet des lenteurs dans le
déclenchement des poursuites, aurait confirmé que le sort du suspect ne dépendait pas de
lui mais du pouvoir politique.
Dans d’autres cas, ces pressions politiques sont plus ouvertes. Il semble que celles exercées
sur les magistrats dans l’affaire Kilwa ont particulièrement été flagrantes qu’elles ont du
susciter l’indignation de quatre Organisations des Droits de l’Homme qui ont ainsi signé un
communiqué de presse231
229
Idem , pp. 8-9 ; 71-77
230
MONUC, La situation des Droits de l’Homme en RDC au cours de la période de juillet à décembre 2006, 8 février 2007, p. 22.
231
ACIDH, ASADHO, GLOBAL WITNESS ET RAID, Le procès de kilwa: un déni de justice, chronologie, octobre 2004-juillet
2007, 17 juillet 2007
232
Lettre du Ministre de la justice N° 0226/JPM284/D/CAB/MIN/J/2009 portant « Amnistie à accorder aux membres
des groupes armés (CNDP…). »
Cette thèse semble s’accréditer par le fait que, Monsieur MBOKOLO et Monsieur
KAKWENDE, un autre magistrat militaire proche du général NAWELE ont été, dans les
mêmes circonstances mutés à l’intérieur du pays. N’ayant pas rejoint leurs lieux d’affectation
respectifs, ils ont fait l’objet des poursuites pour refus d’obéissance. Dans un autre rapport
des Nations unies, l’expert note que : « dans plusieurs procès pour crimes graves, les magistrats
ayant entamé des actions ou pris des décisions défavorables à un membre du commandement militaire
ont été déplacés et que, suite à ce déplacement, les décisions prises par leur successeur ont abouti à
l’acquittement de l’accusé. Dans des nombreux cas, les commandements militaire et de la Police ne
remettent pas aux magistrats les militaires ou les policiers inculpés en expliquant parfois qu’ils sont
soutenus par la capitale (…)». Les magistrats décrivent une situation intenable dans laquelle il
est souvent impossible de travailler234.
Le poids qu’exerce le commandement a été identifié comme l’un des facteurs de la contre
performance sur la justice militaire. Partout, le commandement s’arroge le droit soit
d’interdire les poursuites à l’encontre des éléments placés sous son autorité soit de soumettre
lesdites poursuites à son autorisation préalable. Ainsi, dans une lettre adressée à l’auditeur
militaire de garnison de Bunia en date du 24 juillet 2006, le général MBUYAMBA NSONA235,
commandant des opérations dans l’Ituri, on peut lire ce qui suit :
1. J’ai constaté que depuis un certain temps, les militaires de garnison sont convoqués et viennent
comparaître dans vos offices à l’insu du commandement des opérations ;
233
NATIONS UNIES, Rapport de l’expert indépendant sur la situation des Droits de l’Homme en République démocratique du
Congo, Doc. A/HCR/7/25, 29 février 2008§28. (Disponible en ligne sur http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/
GEN/Go8/115/59/PDF/Go811559.pdf?)
234
Doc. A/HCR/8/4/Add.2, 11 Avril 2008, op cit. § 39.
235
Marcel WETSH’OKANDA KOSO, op. cit. pp75-76
Dans beaucoup d’autres cas, les magistrats se sentent souvent menacés. Dans le même
rapport, on peut lire exactement que : « plusieurs magistrats ont indiqué avoir reçu des menaces,
notamment dans les provinces de l’Est du pays, entre autres pour avoir accepté le soutien de la
MONUC. Ils ont reçu des avertissements leur indiquant que, après le départ de la MONUC, eux
resteront et que leur compte sera réglé. D’autres magistrats militaires ont indiqué avoir trouvé des
tracts contenant des menaces et les enjoignant à ne pas enquêter dans les affaires de meurtre. Dans
le cas de la justice militaire, ce sont des militaires qui menacent ou agressent les juges à des fins
d’intimidation, en vue de s’assurer leur impunité ou celle de leurs collègues. Les récents graves
incidents qui ont eu lieu à Kisangani où le général Kifwa a enlevé quatre magistrats à leur domicile,
les a déshabillés et battus dans la rue devant la foule, et les a ensuite amenés à l’état major où deux
d’entre eux aurait fait l’objet de traitements cruels et dégradants toute la nuit, démontrent que le
degré de vulnérabilité des juges atteint des niveaux intolérables236 ».
En effet, en fin janvier 2002, le parquet de Meaux (France) avait ouvert une information
judicaire contre X, à la suite de plaintes déposées par la FIDH et des rescapés du massacre
du Beach, qui s’est déroulé du 5 au 14 mai 1999 contre les personnes réfugiées au sud de
Brazzaville. Le 1er avril 2004, alors que M. NDENGE237 était en visite privée depuis le 19
mars 2004 dans l’hexagone dans sa villégiature de Meaux, il est arrêté et placé en garde à vue
à Paris à la demande du juge de Meaux, Jean Gervillié, qui instruit l’affaire. Jean-François
N’Dengue serait donc directement impliqué dans les tortures et le massacre de plus de 350
réfugiés du Beach en mai 1999, à l’intérieur du port de Brazzaville. Il semble que malgré
les pressions émanant du Quai d’Orsay238, le juge d’instruction a directement envoyé M.
N’Dengue à la prison de la Santé. C’est alors que M. Sassou N’Guesso, président du Congo
(mandaté par ELF-TOTAL) et ami de longue date de Jacques Chirac entre en jeu et fait jouer
ses relations. N’obtenant pas gain de cause, viennent alors les menaces : « Que dirait-on,
grince en substance le président africain, si je faisais arrêter l’attaché militaire de l’ambassade de
France ? Ou si je menaçais les intérêts de Total et ses dirigeants sur place ? 239».
Il semble que ce chantage sur les puissants intérêts pétroliers français au Congo ait pris le dessus
et ait influencé la décision, puisque, selon le canard enchaîné déjà cité, le « Président Chirac, avant
de s’envoler pour Moscou, avait demandé à Villepin de régler la question dans la nuit ». Ce qui
conduit le 3 avril, à 2 heures du matin, à la chambre d’instruction de la cour d’appel de Paris - sans
236
Doc. A/HCR/8/4/Add.2,11 Avril 2008 op cit. § 38
237
Un officier de la gendarmerie congolaise (Brazzaville) de haut rang
238
Lire le Canard Enchaîné du 7 avril 2004, « L’affaire n’dengue - les menaces de SASSOU envers Chirac -
quand la France-Afrique fait dérailler la justice française ».
239
Idem.
Dans leur lettre du 5 avril 2004 on peut lire ceci : « Indépendamment de la légalité d’une telle
décision, compte tenu de l’absence d’immunité diplomatique de M. NDENGE et des charges retenues
contre lui, il apparaît que cette affaire a fait l’objet d’un traitement à tout le moins surprenant. Il
été porté à notre connaissance que les services de gendarmerie ayant procédé à l’interpellation de
M. NDENGE, le magistrat instructeur et le juge de la Liberté et de la détention ont fait l’objet
d’interventions répétées afin d’éviter la mise en examen de l’intéressé et sa mise en détention (…)
Ces faits nous semblent justifier d’une saisine de votre Conseil afin qu’il examine la réalité des
interventions dont les enquêteurs et les juges du siège ont pu être l’objet. De la même manière,
le traitement exceptionnel de cette procédure nous paraît justifier l’examen des conditions dans
lesquelles un magistrat a pu accepter de statuer dans ces conditions240 ».
M. Jean Gervillié, juge d’instruction au Tribunal de Grande Instance de Meaux a, lui aussi
saisi le Conseil Supérieur de la Magistrature d’une demande d’audition. Ce magistrat
en charge de l’instruction ouverte contre X pour crimes contre l’humanité, commis entre
avril et juillet 1999 à Brazzaville (Congo) avait dénoncé les interventions subies, de nature à
compromettre gravement le déroulement serein et indépendant de l’information dont il était saisi.
A la suite de cette demande, le Syndicat de la magistrature s’est réunie le 13 avril 2004.
Dans la communication de la présidente du Syndicat, Madame Aïda Chouk, on peut lire :
« Messieurs et Mesdames les membres du Conseil Supérieur de la Magistrature, M. Jean Gervillié,
juge d’instruction au Tribunal de Grande Instance de Meaux a saisi votre conseil d’une demande
d’audition. Ce magistrat en charge de l’instruction ouverte contre X pour crimes contre l’humanité,
commis entre avril et juillet 1999 à Brazzaville ( République du Congo) indique en effet que cette
procédure a fait l’objet d’interventions de nature à compromettre gravement le déroulement serein
et indépendant de l’information en cours. Les circonstances du déroulement de la garde à vue de M.
N’DENGUE et celles de l’audience du magistrat de la chambre d’instruction de Paris sur le référé-
liberté diligenté par le procureur de la République près le Tribunal de Grande Instance de Meaux,
nous conduisent à vous saisir d’une demande d’avis sur d’éventuelles pressions attentatoires aux
principes de l’indépendance de la magistrature et de la séparation des pouvoirs241 ».
Dans la suite de la procédure engagée en France, les autorités congolaises ont annoncé leur
volonté de relancer les enquêtes sur une information judiciaire qui aurait été ouverte, contre
X depuis l’année 2000. D’après la FIDH, plusieurs éléments ont pu témoigner d’une forte
immixtion du politique dans l’affaire. Elle écrit : « le 11 juin 2002, le procureur de la république
et le Doyen des juges d’instruction ont été relevés de leurs fonctions par le Ministre de la justice242.
Patrice NZOUALA est nommé nouveau Doyen des juges d’instruction ; décès du juge d’instruction
et nomination d’un nouveau juge ». Dans un autre rapport de la FIDH sur une mission judiciaire
du procès des Disparus du Beach, les experts mettent en doute l’indépendance des magistrats
et des jurés chargés de ce procès en ces termes : « Le choix des jurés n’a pas été laissé au hasard
d’un tirage au sort ; au contraire, ils ont été soigneusement choisis par l’administration congolaise.
240
Fédération Internationale des Droits de l’Homme, Groupe d’action judiciaire de la FIDH, République du Congo, affaire
des Disparus du Beach, Développements et enjeux des procédures en cours en France, en République du Congo et devant la Cour
internationale de Justice, Décembre 2001-juillet 2004, N° 400, juillet 2004, p.12. (Trouvez l’intégralité du rapport sur
http://www.Fidh.org/justice/index.htm).
241
Retrouver l’extrait de la lettre dans Pressafrique d’avril 2004, in http://www.pressafrique.com/m41.html
242
Ces deux personnalités auraient déclaré à la FIDH qu’aucune procédure n’était initiée au Congo dans le cadre de
l’affaire du Beach. La mesure du Ministre de la justice peut donc s’analyser en une sanction à leur encontre.
En RDC comme au Congo Brazzaville, l’analyse de quelques cas pratiques a démontré les
diverses formes que peuvent prendre les immixtions du politique dans l’administration de
la justice. Les conséquences de telles pratiques sur l’indépendance du pouvoir judiciaire
freinent tout élan dans un pays comme la RDC où d’importantes réformes venaient de
s’opérer. Bien plus, même si c’est devant les juridictions militaires que de telles attitudes
ont été les plus manifestes – dans le cas de la RDC par exemple – cela ne veut pas dire que
les magistrats civils soient à l’abri de telles pressions. Un rapport déjà cité indique que :
« concernant l’ingérence du pouvoir exécutif dans l’administration de la justice, on peut signaler
le cas d’un Vice-président de la République qui a fait suspendre l’exécution d’un jugement de
déguerpissement régulièrement rendu, allant jusqu’à séquestrer et à faire détenir les huissiers commis
à l’exécution de la décision ». Le même rapport note : « qu’il est courant de voir le Ministre de la
justice suspendre l’exécution d’une décision de justice rendue en bonne et due forme. Il arrive même
qu’il intime l’ordre à un magistrat instructeur de libérer un prévenu sans tenir compte des éléments
du dossier244 ».
Par ailleurs, il arrive des cas que le juge, tout en étant soumis à l’autorité d’aucun autre
organe ou collectivité, aliène son indépendance à des particuliers ou à de l’argent. Cette
forme de pression, bien que souvent non organisée, n’en est pas moins redoutable.
Le magistrat est partie intégrante de l’environnement social dans lequel il évolue et il n’est
pas souhaitable de l’isoler de celui-ci ; la « bonne justice » est rendue par un juge qui est
en phase avec la réalité. S’il est vrai que les droits et libertés qui sont reconnus aux autres
membres de la société civile ne sauraient lui être reconnus sans restriction aucune, il est
tout aussi vrai que le juge ne doit pas paraître vulnérable à certaines influences politiques,
religieuses, ethniques, ou d’ordre économique, susceptibles d’affecter son impartialité.
Le souci d’éliminer les risques de conflits d’intérêts justifie qu’il soit interdit aux juges
l’exercice de toute activité professionnelle susceptible de les conduire à exercer leurs
fonctions juridictionnelles avec partialité. La maxime « nemo debet esse judex in propria
sua causa » qui véhicule l’exigence d’impartialité signifie que le juge ne doit pas être en
situation d’avoir à choisir entre ses intérêts personnels et les exigences de la justice. Les textes
qui établissent les incompatibilités prévoient généralement et explicitement l’interdiction
d’exercer des fonctions politiques ou d’appartenir à un parti politique.
243
FIDH, Mission d’observation judiciaire au procès des “disparus du Beach”, Brazzaville, été 2005, n° 435,
Décembre 2005, in http://www.Fidh.org/justice/index.htm.
244
Joseph MVIOKI BABUTANA (Dir.), Etat des lieux du système judiciaire congolais, Rapport, op cit, p 179.
Aussi, avoir des relations parmi les autorités politiques influentes, et le critère de parenté au
sens large (famille, clan, ethnie) avec un haut placé est un atout pour gagner un procès. Le
contraire l’est pour la perte d’un procès même lorsqu’on a juridiquement raison. Le pouvoir
de l’argent exerce, à son tour une autre influence sur le juge. Celui-ci, se fondant sur son
maigre salaire, demande de l’argent à tout prix aux parties pour prononcer un jugement,
sinon le délai est tiré en longueur, sans peur de verser dans un retard injustifié qui est une
composante du déni de justice. Ensuite, le gain du procès revient à la partie qui offre plus de
sous. Le Professeur VUNDWAWE n’a pas hésité de parler des Avocats et des magistrats qui
entretiennent des relations mercantilistes en bradant le droit contre de l’argent.246
Dans un rapport de l’ONU sur l’indépendance des juges déjà cité, l’expert note ceci : « alors
que les Avocats ne semblent souffrir ni d’un manque d’organisation de leur profession ni de l’absence
d’indépendance au niveau formel, les difficultés qu’ils rencontrent se situent au niveau du manque
d’indépendance des magistrats, et notamment de leur corruption. Il est bien trop fréquent que les
juges demandent de l’argent aux avocats et, s’ils ne payent pas, ils perdent le plus souvent les procès.
De ce fait, une partie des Avocats se laissent corrompre et ceux qui restent intègres ont beaucoup de
difficultés247 ».
L’environnement social et le pouvoir de l’argent sur le magistrat, sont donc ces deux
autres facteurs qu’il faut considérer dans la détermination des règles sur l’indépendance
des magistrats. Le principe de l’inamovibilité des juges par exemple devrait s’adapter à
cette réalité ; un régime plus dissuasif des sanctions est, pour ainsi dire souhaitable pour
décourager des pratiques pour les moins avilissantes.
II.2. POUR UNE INDEPENDANCE DU POUVOIR JUDICIAIRE DANS LES DEUX CONGO
Dans les pays qui ont rompu avec le système communiste et ont adopté le système politique
de la démocratie pluraliste, l’administration de la justice a été remodelée pour s’adapter aux
nouvelles exigences des règles démocratiques. Il n’existe peut-être pas encore de doctrine
valable de l’indépendance de la fonction judiciaire et, c’est pour cette indépendance une
cause incontestable de faiblesse, tout au moins dans les pays de droit romain. Mais il
demeure constant que l’indépendance des magistrats est une nécessité reconnue de tous, et
que dans tous les pays libres on s’est efforcé de l’assurer. Dans les deux pays sous examen,
des réformes ont été initiées depuis les années 90. L’analyse de leurs constitutions et lois
respectives a permis de démontrer que sur le plan formel, la République Démocratique
du Congo semble aller très loin vers une reconnaissance plus large de l’indépendance du
pouvoir judiciaire.
En République du Congo, les réformes très ambitieuses opérées entre 1992- 1997 n’ont
malheureusement pas pu se maintenir devant d’autres réformes plus favorables au régime
245
Même les règles présidant à la promotion sont également affectées par ce phénomène de tribalisme, ce que le Bâtonnier
MBUY-MBIYE TANAYI semble affirmer lorsqu’il écrit que : « Les règles présidant à la promotion constituent un autre
problème, dans la mesure où la compétence était souvent écartée comme critère possible de sélection, l’évaluation des candidats se
limitant bien souvent à l’origine tribale ou clanique ou encore à l’équilibre régional, avec pour conséquence que certains méritants
sont astreints à une carrière plane qui finit par engendrer découragement et aigreur. » (MBUY-MBIYE TANAYI, L’état de
la justice congolaise, Discours de rentrée judiciaire, Kinshasa, décembre 2008) lire l’intégralité du discours in www.
justice.gov.cd
246
VUNDWAWE te PEMAKO, op. cit, p. 119.
247
Doc. A/HCR/8/4/Add.2, 11 Avril 2008, op cit. §47
Au Sénégal dont le système est très proche de celui du Congo Brazzaville, la pratique a
montré que les procédures de délibération et de vote au sein du CSM ne sont bien souvent
que de simples formalités dont le président de la République ou le Ministre de la Justice s’est
parfois passé lorsqu’il s’est agi de nommer ou de promouvoir des juges pour des raisons
politiques. Il a en effet été observé que même s’il a présidé le CSM siégeant en matière de
nomination, le président de la République ne s’est senti dans aucune obligation de nommer
exactement comme l’indiquait le résultat du vote du CSM. En fait, la pratique paraît
indiquer que « Tantôt le Président, faisant suite au rejet manifesté par le CSM d’une proposition de
nomination du Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, s’est gardé de nommer le magistrat proposé,
tantôt le Président de la République malgré l’avis favorable des membres du C.S.M. n’a pas donné
suite à la nomination de magistrat proposé248». Ce qui sous-entend qu’en matière de nomination
des magistrats, la compétence du Président de la République n’est pas liée au résultat du
vote du CSM.
Pour éviter les risques d’une politisation de la fonction du magistrat au Congo, l’idéal serait
de couper le cordon ombilical entre le CSM et l’exécutif comme l’a déjà fait son voisin. Tel fut
d’ailleurs l’idée M. Aliou Niane, président de l’Union des magistrats du Sénégal. Au cours
d’une émission à la radio privée Radio Futurs Médias (RFM) le 19 août 2007, M. Alioune avait
déclaré que puisque « le président de la République ne peut pas être chef de l’Assemblée nationale
ni du Sénat, par principe et pour assurer une indépendance effective des magistrats, il ne peut pas
être le chef du pouvoir judiciaire à travers le Conseil Supérieur de la Magistrature ».
248
Juriscope, « Le statut particulier des magistrats et le régime de la magistrature au Sénégal », 1997, p6 cité par Fondation
OSISA (AfriMAP), in Les conseils Supérieurs de la Magistrature ou organes équivalents en Afrique : brève présentation
comparative de leurs pouvoirs et compositions : avis juridiques à l’intention des parlementaires de la République
démocratique du Congo, novembre 2007, p. 7.
De même, dans son Avis n° 1 (par. 25), le Conseil Consultatif des Juges Européens (CCJE)
recommande en outre « aux autorités des Etats membres responsables des nominations et
des promotions ou chargées de formuler des recommandations en la matière d’adopter, de
rendre publics et de mettre en œuvre des critères objectifs afin que la sélection et la carrière
des juges soient “fondées sur le mérite, eu égard à leurs qualifications, leur intégrité, leur
compétence et leur efficacité” ». Le mérite ne se mesure pas seulement aux connaissances
juridiques, aux compétences analytiques ou à l’excellence intellectuelle. Son évaluation
devrait aussi prendre en compte la personnalité, la sûreté de jugement, l’accessibilité,
l’aptitude à la communication, l’efficience dans l’élaboration des décisions, etc.252, conditions
qu’un juge ne peut remplir si son inamovibilité n’est pas garantie.
La notion d’inamovibilité n’est pas toujours définie par les textes qui traitent de
l’indépendance de la justice mais il ne fait aucun doute qu’elle en constitue un élément
essentiel. « L’inamovibilité des juges, avait déclaré M. Paul FABER, ancien président de la Cour
supérieure de justice du Grand Duché de Luxembourg, est une des principales garanties de leur
indépendance à l’égard des pouvoirs politiques. » Ce principe est aujourd’hui proclamé par les
constitutions de presque tous les Etats. Dans son essence, elle signifie en premier lieu, qu’un
249
Commission de Venise, Doc. CDL-AD (2010) 004, op. Cit. , p. 7, §28
250
Idem, p.6 §23
251
MBUY-MBIYE TANAYI, op. Cit.
252
Commission de Venise, Doc. CDL-AD (2010) 004, op. Cit. , pp.6-7, §24
En RDC, le principe est inscrit à l’article 150 de la constitution de 2006. Au Congo Brazzaville,
seuls les magistrats de la Cour Suprême sont inamovibles (article 141). Il parait donc clair
que sur la question de l’inamovibilité constitutionnelle des magistrats (juges), plusieurs
conceptions sont admises et pour le professeur BIBOMBE MWAMBA, plusieurs questions
se posent encore, et on peut discuter sur son contenu et ce en quoi elle consiste253.
Quoiqu’il en soit, l’inamovibilité des juges, si elle doit en effet être intangible dans
son principe, elle ne saurait cependant être absolue dans son application. A notre sens,
plusieurs facteurs peuvent en restreindre l’application complète et admettre ainsi des
limites. La santé du magistrat et son inconduite notamment, peuvent rendre souhaitable
que ces fonctions lui soient retirées. Ici apparaît une fois encore la nécessité d’un organe
totalement indépendant des pouvoirs politiques. En RDC comme au Congo Brazzaville,
le CSM est l’organe disciplinaire des magistrats. Il exerce ses compétences conformément
aux dispositions prévues dans les lois sur le statut des magistrats de ces deux pays254.
Dans le premier pays255, l’article 20 de la loi organique n°08/013 du 05 août 2008 portant
organisation et fonctionnement du CSM indique que celui-ci est la juridiction disciplinaire
des magistrats. L’article 21 de la même loi précise que le pouvoir disciplinaire du CSM est
exercé par la chambre nationale et les chambres provinciales de discipline. Les articles 22
et suivants définissent les compétences de ces chambres ; l’article 47 dresse une liste non
exhaustive des fautes disciplinaires et l’article 48 énumère limitativement les peines qui
peuvent frapper un magistrat fautif. Dans le second, le régime disciplinaire est également
confié au CSM à travers une commission de discipline des magistrats, délibérant sur chaque
dossier en travaux préparatoires, soumet ses conclusions au CSM réuni dans son ensemble
et statue sous la présidence du Président de la République256.
Par ailleurs, il a été souligné que l’inamovibilité peut poser des problèmes dans les petits
pays et localités où un magistrat, longtemps en place peut se trouver plus facilement soumis
à la pression du groupe ou de l’environnement socioculturel dans lequel il est intégré. En fait,
la spécificité et la difficulté de l’appareil judiciaire résident, il me semble dans le fait qu’il se
trouve au carrefour de nombreux domaines ; ce qui rend la lutte contre les pesanteurs plus
complexe, lutte dans laquelle l’intégrité du juge est un élément essentiel. L’indépendance du
juge réunissant une combinaison de facteurs, il est prudent de ne pas laisser un même juge
dans le même lieu d’affectation durant de trop longues années, pour éviter une influence
croissante du groupe sur lui et l’affaiblissement de son autorité. Il a par ailleurs été démontré
que le magistrat subit très souvent des pressions de son environnement social.
Dans le cadre européen, la question des mutations des juges est traitée dans la Charte du
juge européen au par. 3.4 qui stipule que : « Le ou la juge en fonction dans un tribunal ne
peuvent en principe faire l’objet d’une nouvelle nomination ou d’une nouvelle affectation, même
en promotion, sans y avoir librement consenti. Il ne peut être fait exception à ce principe que dans
le cas où le déplacement a été prévu à titre de sanction disciplinaire et a été prononcé, dans celui
d’une modification légale de l’organisation judiciaire et dans celui d’une affectation temporaire pour
renforcer un tribunal voisin, la durée maximale d’une telle affectation étant strictement limitée par le
statut sans préjudice de l’application des dispositions du point 1.4. »
Cette position a par ailleurs été adoptée par la Commission de Venise lorsqu’elle déclare :
« Les mutations contre la volonté du juge ne peuvent être autorisées qu’à titre exceptionnel. »
En Afrique, la Déclaration et le Plan d’Action du Caire adoptés en 1995 incitent les Etats
francophones à éliminer « toute entrave à l’indépendance des magistrats, premiers garants
d’une Justice accessible et efficace, en leur assurant les moyens statutaires et matériels
nécessaires à l’exercice de leurs fonctions… ». Le Conseil d’Etat sénégalais est allé dans ce
sens en annulant pour illégalité (méconnaissance du principe d’inamovibilité des magistrats)
deux décrets présidentiels qui avaient procédé à des affectations/sanctions de magistrats à
leur insu. Le Conseil constitutionnel sénégalais n’avait pas hésité auparavant à annuler une
loi organique pour inconstitutionnalité258. La Cour constitutionnelle béninoise a également
affirmé avec force la nécessité de respecter le principe d’indépendance de la justice dans des
affaires où le pouvoir politique tentait de contenir l’appareil judiciaire. La Cour précisa en
effet que « le respect du principe de l’inamovibilité exige que le magistrat ait été individuellement
consulté à la fois sur les nouvelles fonctions qui lui sont proposées et les lieux précis où il est appelé
à les exercer…Les éléments de cette consultation constituent les conditions de la procédure minimale
exigée pour la garantie de l’indépendance des magistrats du siège 259»
257
C’est le cas notamment du Sénégal où le principe d’inamovibilité est mis en échec par l’article 5 de la
loi organique n°09-27 du 30mai 1992 portant statut des magistrats. Il permet à l’exécutif d’arguer des
« nécessités du service » pour neutraliser les juges opposés au dictat du pouvoir politique. Ainsi, il peut
procéder, avec l’accord du Conseil supérieur de la Magistrature, à des déplacements de magistrats sans
avoir besoin de solliciter leur accord, et surtout sans que cela ne soit objectivement commandé par les
impératifs du service. Cette entorse au principe d’inamovibilité est par ailleurs doublée d’une autre :
l’article 68, alinéa 2 de la même loi permet d’assurer l’intérim si le nombre de magistrats disponibles
dans la juridiction est insuffisant. On retrouve également de telles dispositions en Mauritanie, au Bénin ou
encore au Burkina Faso pour ne citer que ces quelques exemples.
258
CC Sn 23 juin 1993 citée par Alioune Badara FALL, op cit.
259
V. DCC.97-033 du 10 juin 1997, idem.
A tous ces risques de dérive, et à d’autres encore, il n’est de rempart effectif, quand il
existe, que dans la responsabilité du juge. Non pas la responsabilité civile ou pénale qui est
recherchée selon les procédures appropriées qui, ici, ne pourraient rien donner, mais bien la
responsabilité au sens éthique, c’est-à-dire la conscience qu’a le juge de ce qu’est son devoir,
ce devoir auquel les manquements n’entraînent pas d’autre sanction que celle de la perte
méritée du respect de soi-même. Or celui qui va passer une partie de sa vie à juger les autres
et que cette perspective n’intimide pas suscite méfiance. Le professeur Guy CARCASSONE
y voit le signe de ce qu’il n’a pas pris conscience de la grandeur de la tâche, mais aussi
de ce qu’elle a de terrible, qu’il n’a pas mesuré la liberté dont il jouira et la responsabilité
qu’elle appelle, qu’il ne perçoit de l’indépendance que le droit sans en mesurer le devoir261.
Ici encore, le Conseil Supérieur de la Magistrature est appelé à jouer un rôle déterminant.
Mais de telles recommandations, pour bonnes qu’elles soient, supposent pour leur mise
en œuvre, que le CSM, l’institution chargée de nommer et de décider de la promotion des
magistrats requiert une légitimité susceptible de la mettre hors de toute critique. Or, très
souvent il arrive à l’exécutif d’invoquer son intervention, au mieux indirecte, par la crainte,
sinon, d’assister à des dérives corporatistes qui, de fait, ne sont pas toujours absentes.
260
Madame Nicole DUPLE, op cit
261
Guy CARCASSONE, op cit.
Dans nombre des pays où l’institution du CSM est d’une longue tradition, la question de sa
composition a été fondamentalement posée pour assurer son affirmation dans la pratique. En
France par exemple, lorsque le CSM a été pour la première fois institué par la constitution de
1946, la question a été également soulevée. Sur le point de savoir si les magistrats devraient
être majoritaires au sein de cet organe, M. Vincent Auriol a exprimé son opinion au cours de
la réception à l’Elysée en ces termes : « Le conseil, a-t-il dit, n’est pas parfait évidemment. Il a les
imperfections de la nature humaine. Mais je ne souhaite pas à vous magistrats, d’être en majorité au
conseil, comme parfois on le demande. Vous connaîtrez alors des difficultés que tout gouvernement
éprouve en présence du parlement : vous verrez se créer des chapelles, se disloquer votre union. Le
corporatisme qui pèse si lourdement sur les délibérations des assemblées politiques serait détestable
dans l’administration de la justice. Vous ne nommeriez plus dans l’impartialité qui attire la confiance
vers la justice. Vous seriez condamnés à la cooptation262 ».Cette position a été adoptée, et tend
actuellement à se généraliser dans la pratique de plusieurs Etats.
En Afrique du sud par exemple, la section 174 de la Constitution fixe les conditions de
nomination et la révocation de l’ensemble des membres de la Magistrature (notamment des
juges et des magistrats). En matière de nomination des juges, un organe est spécialement
créé, appelée Commission des services judiciaires (JSC). Cette Commission est composée de
23 personnes : le président de la Cour constitutionnelle, le président de la Cour de cassation,
un juge président de la haute cour, le ministre de la Justice (ou son représentant), deux
avocats désignés par la profession, deux avoués désignés par la profession, un universitaire
spécialisé en droit désigné par le corps professoral, six membres de l’Assemblée Nationale
(dont trois issus des rangs de l’opposition), quatre délégués du Conseil national des
Provinces et quatre personnes désignées par le président de la République à titre individuel.
En Mozambique, Le CSMJ admet dans sa composition la présence d’éléments extérieurs à
la magistrature. En vertu de l’article 221 de la Constitution du Mozambique, le CSMJ est
composé de 16 membres dont seulement 2 sont des membres de droit, c’est-à-dire désignés
ès qualité, les 14 autres étant des membres élus ou nommés. Les membres de droit sont
le président de la Cour suprême (qui est de droit président du CSMJ) et le vice-président
de la Cour suprême. Le CSMJ comprend ensuite: 2 membres nommés par le président
de la République; 5 membres nommés par le parlement sur base d’une représentation
proportionnelle des partis représentés au parlement (c’est-à-dire que le nombre des
membres, parmi les 5, nommés par les partis représentés au parlement est proportionnel au
nombre des sièges qu’ils contrôlent); 7 juges élus par leurs pairs.
262
Jean Louis ROPERS, op. Cit. p. 707
L’Avis n° 10 du CCJE sur le Conseil de la Justice au service de la société précise cette position
lorsqu’il écrit au paragraphe 16 : « Le Conseil de la Justice peut être composé, soit exclusivement
de juges, soit à la fois de juges et de non-juges. Dans ces deux situations, il convient d’éviter tout
corporatisme. » Et plus loin, au paragraphe 19 il dit : « Selon le CCJE, une telle composition
mixte présente l’avantage d’une part, d’éviter le corporatisme et d’autre part, de refléter les différents
courants d’opinion de la société et apparaître ainsi comme une source supplémentaire de légitimation
du pouvoir judiciaire. Même avec une composition mixte, le Conseil de la Justice doit fonctionner
sans la moindre concession au jeu des majorités parlementaires et des pressions de l’exécutif, en
dehors de toute subordination aux logiques partisanes, pour pouvoir se porter garant des valeurs et
des principes essentiels de la justice. 263»
Il est cependant un fait que dans presque tous les pays, le pouvoir exécutif veut toujours
garder une influence décisive sur les nominations des juges. Si dans les pays à longue
tradition démocratique, de tels systèmes peuvent fonctionner correctement en permettant
d’avoir une magistrature indépendante car les pouvoirs de cette dernière sont limités
par la culture et les traditions juridiques qui se sont développées au fil des décennies ; en
revanche, les nouvelles démocraties comme les deux pays sous examen n’ont pas encore
eu la possibilité de développer de telles traditions, qui peuvent empêcher les abus. En
conséquence, au moins dans ces pays, en matière de composition des CSM, des dispositions
constitutionnelles et juridiques explicites sont nécessaires en tant que « garantie » pour
empêcher les abus politiques dans la nomination des juges. La composition de ce conseil
devrait, à notre sens, présenter un caractère pluraliste, les juges représentant une partie
importante, sinon la majorité, de ses membres. A l’exception des membres de droit, ces
juges devraient être élus ou désignés par leurs pairs264.
Le Congo Brazzaville reste parmi ces pays où le contrôle du Conseil Supérieur de la Magistrature
par l’exécutif a des conséquences négatives sur l’indépendance des magistrats ; pourtant le
principe d’indépendance du pouvoir judiciaire est reproduit dans la Constitution de 2002 et
des garanties précises de l’indépendance de la magistrature sont prévues aussi bien dans la
constitution que dans les lois statutaires. Ces garanties sont, néanmoins, systématiquement
battues en brèche. Les réformes à opérer à l’avenir devraient courageusement s’orienter vers
des objectifs plus démocratiques de séparation des pouvoirs, en admettant au sein du CSM
des membres non magistrats autres que le Président de la République et le Ministre de la
justice, qui eux, doivent en être exclus pour lui assurer une large légitimité. C’est dans ces
conditions que cet organe peut assurer son efficacité et son affirmation.
En RDC, la question semble évoluer mais avec des hésitations265, et les modifications opérées
263
Commission de Venise, Rapport op. Cit. , p.7, §30.
264
Idem, p. 8, §45-46
265
La crainte née du risque de corporatisme du CSM a relancé l’idée d’une révision concernant la composition du Conseil
Supérieur de la Magistrature, organe de gestion du pouvoir judiciaire, telle que prévue à l’article 152 de la Constitution.
Par cette initiative, l’honorable TSHIBANGU KALALA, professeur de droit public, avait proposé de placer le Président
L’exercice de la fonction de rendre justice requiert des magistrats, outre le bon sens et
l’objectivité alliés à la compétence et à la maîtrise de soi, des qualités morales et humaines ainsi
qu’un niveau de formation solide non seulement dans la discipline juridique, mais aussi dans
toutes les disciplines enseignant la connaissance intégrale de l’homme. De telles qualités ont
permis à une « doctrine » assez largement rependue de soutenir l’idée d’une immunité du
magistrat contre les poursuites en raison des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions.
Selon cette idée, les erreurs qu’un juge peut commettre relativement à la compétence, à la
procédure, à l’interprétation de la loi ou encore quant aux éléments de preuve, devraient
faire l’objet soit d’un contrôle judiciaire soit d’un appel. Pour des faits de telle nature, un
auteur a même considéré que les magistrat devraient, pour ainsi dire être protégés contre
les critiques, non pas à cause d’une indulgence particulière à leur égard, mais de ce que leur
autorité ne doit être affaiblie en aucune façon et que la confiance des gens dans leurs juges
ne doit pas être sapée.
Le corollaire de ce principe est que, pour tous les actes répréhensibles commis par le
magistrat dans l’exercice de ses fonctions, la poursuite judiciaire est possible, mais à travers
une procédure de prise à partie. La prise à partie est cette procédure à travers laquelle
un justiciable qui reproche à un magistrat de rendre un jugement à la suite de quelque
mauvais comportement, prend la décision de saisir le magistrat supérieur, c’est-à-dire le
juge supérieur au magistrat qui a rendu la décision, pour le dénoncer. En termes clairs, il
s’agit pour le justiciable de dénoncer le fait qu’un jugement ait été rendu à son encontre en
usant de mauvais comportements.
En France, cette procédure a été supprimée ; au Canada où les juges bénéficient d’une
totale immunité contre les poursuites en raison des actes dommageables accomplis
dans l’exercice de leurs fonctions, la loi précise que « l’infraction criminelle » commise à
l’occasion de l’exercice d’une fonction judiciaire ne peut être considérée comme étant
commise dans l’exercice de cette fonction. Une telle faute ne saurait par conséquent être
couverte par l’immunité contre les poursuites. Au Congo Brazzaville cette procédure n’est
pas réglementée ; en République Démocratique du Congo, plusieurs comportements sont
prévus pour donner lieu à une procédure de prise à partie. Il y a notamment le dol qui est le
fait de rendre un jugement ou de se comporter vis-à-vis d’un justiciable de manière nuisible
et intentionnellement. Il peut s’agir peut-être d’un déni de justice qui est le fait de ne pas
rendre le jugement alors qu’il le faut ; le magistrat gardant un dossier pendant longtemps.
Dans la liste de ces comportements, il y a aussi les fautes professionnelles, la corruption,
mais aussi et surtout la concussion.
de la République à la tête du Conseil Supérieur de la magistrature et de réduire le nombre des membres qui composent
cet organe. Ce qui n’a pas manqué de susciter la désapprobation des organisations de la Société civile congolaise
réunies au Centre d’Accueil Protestant de Kinshasa du 28 au 29 septembre 2007 à l’occasion d’une Session de réflexion
sur les réalisations en matière de reforme de la justice en RDC pour la promotion et la défense des droits humains.
Il semble que dans la pratique, les magistrats se sont souvent abstenus de prononcer des
condamnations supérieures ou égales à trois mois alors même que des actes graves auront
été reprochés au magistrat. Aussi, les décisions rendues aboutissent à l’anéantissement de
jugement ; le magistrat qui a été condamné par ses pairs pour dol, c’est-à-dire pour avoir
rendu un jugement avec l’intention de nuire, mais surtout pour concussion (pour avoir
exigé de l’argent à un justiciable), n’est pas sanctionné et c’est l’Etat qui est condamné aux
dommages-intérêts.
En même temps, la vie de tous les jours confirme la dénonciation faite par un ancien premier
président de la Cour Suprême de Justice qui relevait dans son discours de rentrée judiciaire
du 30 novembre 1999 que : « Depuis des années, le peuple des justiciables recherche en vain la
justice dans ses palais » ou encore que « parmi les maux qui ont contribué à défigurer notre justice,
citons l’ignorance du droit, la paresse et l’incurie, l’indiscipline, le culte de la bouteille…et l’appât
de gain ». Le président de la RDC a par ailleurs, plusieurs fois dénoncé l’état de la justice
dans son pays. Le 30 juin, jour du 49ème anniversaire de l’indépendance de l’ex-Zaïre, le
président Kabila avait déclaré que : «le magistrat abuse de l’indépendance liée à la délicatesse et
la noblesse de sa charge, se rendant lui aussi coupable de concussion et de corruption avec une facilité
déconcertante. Je suis déterminé à mettre fin à cet état de choses (...) Il est temps que les opérateurs
judiciaires choisissent leur camp: celui de servir ou de martyriser davantage un peuple meurtri et
éprouvé par plusieurs années de conflits et violences».
L’indépendance de la justice tant réclamée est clairement consacrée en RDC, du moins dans
les textes. Face au risque toujours présent du corporatisme à la base du laxisme du CSM et
devant la nécessité d’assainir la justice par une procédure hors de tout soupçon, la question
de la responsabilité civile et pénale du magistrat devrait être reconsidérée. En ce sens, un
projet de loi organique modifiant et complétant la loi organique n°06/020 du 10 octobre
2006 portant statut des magistrats a été proposé et soutenu devant les parlementaires par
le Ministre de la justice. La révision devrait porter sur la modification des articles 4, 12, 15
et 61 du statut des magistrats. Il s’agit en résumé, de la disciplinarisation de la prise à partie
en droit congolais, selon les termes du professeur LUZOLO BAMBI LESSA, Ministre de la
justice, initiateur du projet de loi.
266
Rapports présentés par la Commission de Discipline, et par la Commission de Gestion des Carrières
Une autre raison est qu’en insistant sur les seules condamnations pénales, la loi a passé sous silence
de nombreuses condamnations de nature civile prononcées en l’encontre du magistrat pour les actes
commis dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, lesquels actes ne constituent pas
moins de manquements aux devoirs de son état, à l’honneur ou la dignité de ses fonctions.
C’est le cas notamment des condamnations intervenues à la suite de la procédure de prise à partie
pour dol ou concussion commis soit dans le cours de l’instruction, soit lors de la décision rendue et
à l’issue de laquelle la République est systématiquement condamnée au paiement de forts dommages
et intérêts en sa qualité de civilement responsable. Le constat de cette insuffisance justifie amplement
la modification de l’article 61 du statut des magistrats en l’étendant aux condamnations pénales
pour infraction intentionnelle et aux condamnations de nature civile de la prise à partie pour dol ou
concussion. La poursuite de la concussion est par nature une procédure pénale (...).268 »
267
Intervention de son excellence monsieur le garde des sceaux, ministre de la justice et droits humains devant le Sénat
a l’occasion de la présentation du projet de loi organique modifiant et complétant la loi organique n°06/020 du 10
octobre 2006 portant statut des magistrats. 03 mai 2010 (Lire l’intégralité du texte sur www. Justice. Gov.cd).
268
Intervention de son excellence monsieur le garde des sceaux, op. cit.
CONCLUSION
La pratique a par ailleurs démontré que le magistrat était et restera au centre de l’indépendance
de la justice et donc du pouvoir judiciaire. Une juridisation de la société observée ce dernier
temps a accru la mission du juge et l’étendue de ses pouvoirs au point que, le politique
se sentant parfois menacé, doit multiplier ses interventions, directes ou indirectes dans le
cours de la justice pour étouffer une affaire et sauver son pouvoir. Telle est la situation dans
les deux pays examinés. Plusieurs réformes ont été initiées pour soustraire le magistrat de
l’emprise du politique, d’autres sont en cours. Mais, ce qui permet l’indépendance d’un
juge, c’est moins la définition positive qu’on accole par principe à sa fonction plutôt que la
culture juridique et sa force de caractère. Aussi, le travail de recrutement des magistrats par
exemple devrait se caractériser par une autre face, destinée à présenter aux candidats toutes
les contraintes liées à la fonction et à la condition de magistrat, de manière à décourager
certains de prendre des responsabilités qu’ils n’ont pas de prédispositions morales à assumer
par la suite.
Sans minimiser l’impact des conditions d’ordre matériel et financier du magistrat sur
l’affirmation de son indépendance, la composition du Conseil Supérieur de la Magistrature
me semble une autre condition de l’acceptation et de l’efficacité de son contrôle sur les
magistrats ; c’est même l’un des facteurs de sa légitimation. La disciplinarisation de la
prise à partie instituée en RDC devrait permettre aux opérateurs judiciaires d’être le moins
complaisants dans la lourde responsabilité qui est la leur. Le Congo Brazzaville devrait
également l’adopter quitte à la supprimer lorsque dans les deux pays, le magistrat aura
atteint le niveau de son collègue français.
269
Dans une résolution adoptée le 30 septembre 2009 par l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe
(APCE), il a été souligné que l’indépendance du système judiciaire est le principal rempart contre
toute ingérence motivée par des considérations politiques, dans le fonctionnement de la justice. Sabine
Leutheusser-Schnarrenberger (Allemagne, ADLE), rapporteuse de l’APCE sur cette question, a examiné
de quelle manière les politiques peuvent s’ingérer dans la procédure pénale dans quatre pays représentant
les principaux systèmes de justice pénale en Europe (Royaume-Uni, France, Allemagne et Fédération de
Russie). Dans sa Résolution, l’Assemblée a notamment invité l’Allemagne, à créer un système d’autonomie
de la justice en s’inspirant des Conseils de la Magistrature existant dans la plupart des Etats européens,
ainsi qu’à abolir la possibilité pour les ministres de la justice de donner des injonctions au parquet sur des
cas individuels.
Telles sont, en fin de compte, les véritables conditions d’une justice indépendante sans
lesquelles les lois et les institutions les plus parfaites demeurent lettre morte.
REFERENCES
- Canard Enchaîné du 7 avril 2004, L’affaire n’dengue - les menaces de SASSOU envers
Chirac - quand la France-Afrique fait dérailler la justice française.
- Cour Suprême de Justice, Arrêt (RC. 2407) du 8février 2002, Bulletin des Arrêts 2004,
pp114-115.
270
Dr Hans Neureuter cité par Jean Louis ROPERS, op. Cit., p 708.
- Joseph MVIOKI BABUTANA (Dir.), Etat des lieux du système judiciaire congolais,
Rapport, op cit, p 179.
- Joseph MVIOKI BABUTANA (Dir.), Etat des lieux du système judiciaire congolais,
Rapport, Fondation Konrad Adenauer, Commission Européenne, Kinshasa, Aout
2003,
- Joseph MVIOKI BABUTANA, ‘‘le système judiciaire congolais : Etat des lieux et
perspectives’’, in Pamphile Mabiala Mantuba-Ngoma, Théodor Hanf et Béatrice
Schlee, La République démocratique du Congo : une démocratisation au bout du fusil,
publications de la Fondation Konrad Adenauer, Kinshasa, 2006, pp………….
- NATIONS UNIES, Rapport de l’expert indépendant sur la situation des Droits de l’Homme
en République démocratique du Congo, Doc. A/HCR/7/25, 29 février 2008, in http://
daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/Go8/115/59/PDF/Go811559.pdf?)
- NATIONS UNIES, Rapport du Rapporteur Spécial des Nations unies sur l’indépendance
des juges et des Avocats, additif, mission en République Démocratique du Congo. Doc. A/
HCR/8/4/Add.2, § 39, 11 avril 2008 (disponible en ligne sur http : //daccessdds.
un.org/doc/UNDOC/GEN§Go8/128/48/PDF/Go812848.pdf ?).
INTRODUCTION
Néanmoins, le fait qu’une loi ait été déclarée conforme à la constitution quant à sa lettre
n’empêche pas une réflexion scientifique sur sa conformité à la constitution quant à son esprit.
Aussi cette étude aura-t-elle un regard critique sur l’application conforme ou non de certaines
dispositions légales à l’esprit, voire à la lettre de la constitution.
Ainsi, deux préoccupations seront tour à tour abordées : la première consistera à relever
quelques aspects de cette loi qui sont conformes à la lettre de la constitution, tandis que la
deuxième les aspects jugés non conformes à l’esprit de la constitution.
*
Assistant à la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa, Membre du CODESRIA
271
D’après l’article 160 de la constitution de la République démocratique du Congo, Journal Officiel de la RDC,47ème
,n°spécial du 18 février 2006, spécialement en ses alinéas 1 et 2, la cour constitutionnelle est chargée du contrôle de la
constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi. Les lois organiques, avant leur promulgation, et les règlements
intérieurs des chambres parlementaires et du congrès, de la Commission Electorale Nationale Indépendante ainsi que
du Conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communication, avant leur mise en application, doivent être soumis à la
cour constitutionnelle qui se prononce sur leur conformité. Ainsi, en l’espèce, la Cour suprême de Justice, conformément
à l’article 223 a contrôlé la conformité de cette loi organique avant sa promulgation par le chef de l’Etat, et l’a en
conséquence jugée conforme à la constitution de la République.
272
Journal Officiel de la République Démocratique du Congo, 49ème année, n°spécial, Kinshasa 10 Octobre 2008.
Puisque cette étude porte particulièrement son regard sur une entité territoriale (la commune),
il importe de s’attarder un tout petit peu sur l’organisation communale. Cependant, il faut
également noter que, d’après la loi sur les ETD, il existe deux catégories de communes : la
commune en tant que chef lieu de territoire et la commune en tant que chef lieu de la ville
ou toute agglomération ayant une population d’au moins 20.000 habitants, à laquelle un
décret du Premier ministre aura conféré le statut de commune275. C’est sur cette deuxième
catégorie de commune que se base cette étude, car la commune de Mont-Ngafula est une
entité qui fait partie de la subdivision de la ville de Kinshasa.
Aux termes de la loi sous examen, les organes de la commune sont le conseil communal et
le collège exécutif communal276.
Le conseil communal est l’organe délibérant de la commune. Ses membres sont appelés
conseillers communaux. Ils sont élus dans les conditions fixées par la loi électorale277.
273
L’alinéa 4 de cet article 3 de la constitution dispose que la composition, l’organisation, le fonctionnement de ces entités
territoriales décentralisées ainsi que leurs rapports avec l’Etat et les provinces sont fixés par une loi organique.
274
Cfr exposé des motifs de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008, JORDC, 49ème année…..op.cit.
275
Art. 46 alinéa 1er de la loi n°08/016…..,idem.
276
Art. 47 de la loi n°08/016 du 07 octobre 2008.
277
Art. 48.
Les décisions du conseil communal ne sont pas des actes législatifs à l’instar des lois et des
édits provinciaux ; elles sont des actes administratifs pris par un organe délibérant279.
A côté du conseil communal, le législateur crée un collège exécutif communal qui sert
d’organe de gestion et d’exécution des décisions du conseil communal. Il est composé
du Bourgmestre, du Bourgmestre-adjoint et de deux autres membres appelés «Echevins
communaux»280.
L’organisation communale que nous venons de décrire brièvement n’est pas encore
d’application effective. En effet, «en attendant l’organisation des élections urbaines,
communales et locales par la Commission électorale nationale indépendante instituée par
la constitution, les autorités des différentes entités territoriales décentralisées actuellement
en poste sont gérées conformément aux dispositions du décret-loi n° 082 du 02 juillet 1998
portant statut des autorités chargées de l’administration des circonscriptions territoriales».282
Il faut néanmoins préciser que toutes les autorités qui sont actuellement à la tête des ETD
ont été nommées conformément au décret-loi sus évoqué, excepté les gouverneurs de
provinces qui, eux, ne relèvent plus de ce régime juridique, la province ayant été élevée au
rang d’entité politique par la constitution.
278
Art. 50.
279
PUNGA KUMAKINGA , P., “Les relations entre la commune et la province. Autonomie juridique et autonomie
financière”, Communication présentée lors du deuxième séminaire sur l’Etat de droit organisé par la Fondation Konrad
Adenauer et la Faculté de droit de l’Université de Kinshasa, décembre 2009, p.9.
280
Art.55.
281
Art. 60.
282
Art. 126 de la loi n°08/016 du 7octobre 2008.
La question qu’il sied de se poser ici est celle de savoir si les organes de la commune sont
actuellement autonomes. Autrement dit, le fait que les autorités communales aujourd’hui
en place aient été nommées par le pouvoir central leur garantit-il une autonomie ?
A cette question, nous nous proposons de répondre par oui et non à la fois. Oui, parce que
dans la décentralisation, ce n’est pas l’élection des organes locaux qui fait l’autonomie de
ceux-ci. L’autonomie d’une entité décentralisée découle des responsabilités ou des affaires
locales que lui reconnait la loi, affaires qui sont des matières sur lesquelles sont habilités
à décider librement les organes locaux. Non, dans la mesure où la nomination des organes
communaux par l’autorité centrale fragilise quelque peu l’autonomie de ceux-ci.
Telle est la situation qui caractérise les ETD en attendant l’organisation des élections
urbaines, communales et locales par la Commission électorale nationale indépendante.
Il a été arrêté que les provinces et les entités territoriales décentralisées doivent disposer des
ressources financières pour lesquelles elles bénéficient de l’autonomie de gestion284.
Le constituant poursuit en disant que «les finances du pouvoir central et celles des provinces
sont distinctes 286». Dans les finances provinciales, il y a également une répartition entre la
province et les entités territoriales décentralisées287.
C’est pour cette situation que le législateur a pris soin d’organiser les ressources des entités
territoriales décentralisées en leur réservant un titre entier dans la loi n°08/016 du 07 octobre
2008.
283
MABIALA MANTUBA NGOMA, P.,” Les fondements de la décentralisation”, in MABIALA MANTUBA NGOMA,P.
(dir.), Le Processus de décentralisation en République démocratique du Congo, Kinshasa, Publications de la Fondation Konrad
Adenauer, 2009, p.49.
284
VUNDUAWE te PEMAKO,F., Traité de droit administratif, Bruxelles, éd. Larcier, 2007, p.508.
285
Art. 3 alinéa 3 de la constitution du 18 février 2006.
286
Art. 171.
287
L’article 104 de la loi n°08/016 dispose clairement que les finances d’une entité territoriale décentralisée sont distinctes
de celles de la province. Il s’agit là d’une application conforme de l’article 171 de la constitution.
288
Art. 108.
Aux termes de l’article 4 alinéa 1er de cette ordonnance-loi, sont redevables de l’impôt
personnel minimum les personnes physiques adultes qui résident effectivement en RD
Congo, à l’exception toutefois des femmes pour autant qu’elles exercent leurs activités
exclusivement au foyer.
Aux fins d’expliquer on ne peut plus clairement les termes de référence de la disposition,
l’alinéa deuxième dispose : « est considéré comme résidant effectivement en RD Congo :
a) celui qui, quelle que soit sa nationalité, a établi dans la République Démocratique du
Congo son habitation réelle, effective, continue ;
b) celui qui a dans la République son « domus », sa famille, son centre d’activité, le siège
de ses affaires et de ses occupations ;
c) celui qui a établi dans le pays le siège de sa fortune, le mot siège devant être entendu,
non du lieu de la situation des biens, mais du lieu d’où le propriétaire les administre
ou en surveille l’administration ou encore du lieu dont il ne s’éloigne que pour y
revenir lorsque la cause de l’éloignement a cessé, c’est-à-dire, du lieu où il est tellement
fixé qu’il est considéré comme absent quand il ne s’y trouve pas et que l’absence est
finie quand il y est revenu290.
Plusieurs années plus tard, le législateur avait jugé important de soustraire l’expatrié de ce
régime général de l’impôt minimum personnel pour le soumettre à un régime particulier
organisé par le décret-loi n°119/2000 du 9 septembre 2000 tel que modifié par la loi
n°005/2003 du 13 mars 2003291.
Outre l’impôt personnel minimum, le législateur a créé au profit des ETD des recettes de
participation comprenant « les bénéfices ou les revenus de leur participation en capital dans
les entreprises publiques, les sociétés d’économie mixte et les associations momentanées à
but économique»292.
Comme on le voit, ces recettes ne pourront être perçues par la vile, la commune, le secteur ou
la chefferie que pour autant qu’elles auront libéré des parts dans une entreprise publique,
telle que organisée actuellement par la législation du 07 juillet 2008.293
Les autres ressources qui entrent dans la catégorie des ressources propres des ETD sont des
taxes et droits locaux qui «comprennent notamment les taxes d’intérêt commun, les taxes
spécifiques à chaque entité territoriale décentralisée et les recettes administratives rattachées
aux actes générateurs dont la décision relève de celle-ci»294.
289
Art. 109 al.2.
290
Cfr. Dispositions législatives portant impôt personnel minimum (ord.-loi n°71-087 du 14 septembre 1971), in MBOKO
DJ’ANDIMA, JMF., Code général des impôts,2 éd., Kinshasa, PUC, 2009, pp. 178-180.
291
L’article 1 de ce décret-loi dispose qu’il est créé un impôt personnel minimum à charge des expatriés résidant en
République démocratique du Congo et n’y exerçant aucune activité connue de l’Administration des impôts. Voy.
MBOKO DJ’ ANDIMA, JMF., op.cit.,p. 195.
292
Pour d’amples informations, lire la loi n°08/010 du 07 juillet 2008 fixant les règles relatives à l’organisation et à la
gestion du portefeuille de l’Etat, Journal Officiel de la République démocratique du Congo, 49ème année, n°spécial, Kinshasa
12 juillet 2008.
293
Art. 111 de la loi n°08/016. op.cit.
294
Source : ce tableau a été conçu par nous pour se faire une idée claire des ressources financières réservées
aux ETD par le législateur.
Tableau I. Des ressources propres d’une ETD (article 108-114 de la loi n°08/016)295
Comme nous le savons, ces recettes seront mobilisables lorsque la loi sous examen sera
d’application effective, c’est-à-dire à l’issue des élections urbaines, communales et locales
qui auront installé les institutions y afférentes.
Les recettes propres perçues par la commune de Mont-Ngafula, par exemple au cours de
l’exercice 2009, sont cinq fois inférieures que celles rétrocédées par la ville de Kinshasa.
C’est dire que la commune, au stade actuel, dépend essentiellement de la ville (province) de
Kinshasa et ce, au risque d’hypothéquer son autonomie financière.
295
Source : ce tableau a été conçu par nous pour se faire une idée claire des ressources financières réservées aux ETD par
le législateur.
BUDGET
ART LITT. LIBELLE
2009
Licence de ventes des boissons alcooliques de fabrication
02 01 3.338.500
artisanale
02 012 Taxe sur étalage aux marchés municipaux 48.360.000
03 012 Taxe sur attestation de succession 8.800
03 06 Taxe sur les actes de l’état civil 17.468.000
03 07 Taxe sur enregistrement des parcelles 12.650.000
03 15 Taxe professionnelle annuelle 36.866.500
Autorisation d’ouverture d’activité
05 04 Frais de justice et de procédure coutumière 990.000
05 05 Amendes et confiscations prononcées 1.650.000
06 02 Taxe sur certificat d’aptitude physique 137.500
08 01 Taxe sur entretien des bêtes prises en divagation 1.100
08 02 Taxe sur inspection vétérinaire 7.535.000
09 01 Patentes
11 01 Taxe sur ventes plaque vélo et chariot 24.750
16 01 Taxe sur autorisation d’abatage d’arbre 6.464.000
17 01 Taxes cartes planteurs et éleveurs 20.752.500
17 02 Taxes sur pirogues 85.800
Total Recettes propres 156.332.450
30 12 Rétrocession 803.268.102
Total général 959.600.552
S’agissant des ressources provenant des recettes à caractère national, la loi dispose que “les
entités territoriales décentralisées ont droit à 40% de la part des recettes à caractère national
allouées aux provinces “297. La répartition des ces ressources entre les entités territoriales
décentralisées est fonction des critères de capacité de production, de la superficie et de la
population298.
296
Source : ce tableau qui présente en détails les différentes recettes perçues par la commune de Mont-
Ngafula en 2009 nous a été fourni tel quel au service Budget de cette commune.
297
Art. 115 de la loi n° 08/016……………op.cit.
298
Art.116 al.2.
La question qui sera discutée ici est celle relative aux rapports des entités territoriales
décentralisées avec l’Etat et les provinces.
En effet, le Maire, le Bourgmestre, le chef de secteur et le chef de chefferie sont des autorités
exécutives locales et représentent l’Etat et la province dans leurs juridictions respectives. Ils
assument, à ce titre, la responsabilité du bon fonctionnement des services de l’Etat et des
services provinciaux dans leurs entités et assurent la bonne marche de leurs administrations
respectives sous réserve des dispositions des articles 82 et 86 de la présente loi299.
Plus loin, le constituant renchérit en disposant que les provinces sont organisées
conformément aux principes énoncés à l’article 3 de la présente constitution300. Ces principes
sont évidemment la libre administration et l’autonomie de gestion.
Toujours dans le souci d’opérer une nette distinction entre l’Etat et la province, le constituant
dispose que les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes301.
On le voit bien, le constituant avait dans son esprit une séparation claire et nette de l’autorité
centrale et de l’autorité provinciale et ou locale.
De ce point de vue, les organes locaux ou mieux les autorités locales appelées à gérer ces
entités sont mues par les principes de la libre administration et de la gestion autonome de
leurs juridictions.
299
Art. 93 de la loi n°08/016………………op.cit.
300
Art. 196 de la constitution……………..op.cit.
301
Art. 171 de la constitution…………….op.cit
302
Il s’agit de la loi n°08/012 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, JORDC, 49ème
année, n°spécial du 31 juillet 2008 et de la loi n°08/016 portant composition, organisation et fonctionnement des entités
territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces……op.cit.
La question de la représentation est l’un des problèmes les plus difficiles que la décentralisation
rencontre304, et elle procède du débat toujours récurrent sur le rôle de la décentralisation
dans le renforcement de la démocratie en Afrique.
Alors que les uns militent pour une démocratie locale, c’est-à-dire pour une réelle
autonomie à la base, les autres, tout en acceptant le principe, « insistent pour que l’accent
soit prioritairement mis sur un déploiement de la représentation de l’Etat central sur toute
l’étendue du territoire national, en vue d’affirmer l’idéal de l’unité nationale, d’instaurer,
restaurer ou raffermir l’autorité de l’Etat, et de rapprocher l’administration des administrés305.
Cette dernière opinion est vraisemblablement celle qui a influencé le législateur congolais au
point de s’écarter de la vision que le constituant avait de l’autonomie des autorités locales.
Pour s’en convaincre, un recours à l’histoire constitutionnelle congolaise s’impose.
L’option prise par le constituant de la Loi fondamentale du 19 Mai 1960 a été abandonnée
par son successeur en 1964. Celui-ci a, en effet, fait du gouverneur de province en même
temps chef de l’exécutif provincial et représentant du président de la République dans la
province308.
La constitution du 1er Août 1964 ne donne évidemment aucune réponse à cette question.
Cependant, le rapport publié par la commission constitutionnelle de Luluabourg nous
fournit une explication. En effet, « la commission a estimé qu’il fallait supprimer le poste du
303
PUNGA KUMAKINGA, P., op.cit., p.7.
304
GOMES OLAMBA, P.N., “ Le rôle et la responsabilité des autorités décentralisées dans l’émergence de la démocratie
locale”, in BAKANDEJA WA MPUNGU,G., MBATA BETUKUMESU MANGU,A. et KIENGE KIENGE INTUDI,R.(dir.),
Participation et responsabilité des acteurs dans un contexte d’émergence démocratique en République démocratique du Congo(
Actes des journées scientifiques de la Faculté de droit de l’Université de Kinshasa, 18-19 juin 2007), Kinshasa, PUK, 2007, p.30.
305
Idem.
306
L’article 180 de la Loi fondamentale du 19 mai 1960, Moniteur Congolais, 1ère année, n°21bis du 27 mai 1960 dispose : « un
commissaire d’Etat est, dans chaque province, le représentant du pouvoir central ». Voy. TOENGAHO LOKUNDO,F.,
Les constitutions de la République Démocratique du Congo. De Joseph Kasa Vubu à Joseph Kabila, Kinshasa, PUC, 2008, p.47.
307
Art. 184 de la Loi fondamentale……………….,idem.
308
Art. 103 de la constitution du 1er août 1964, Moniteur Congolais, 5ème année, n°spécial du 1er août 1964, in TOENGAHO
LOKUNDO,F.,op.cit., p.79.
Ce choix relève, à notre avis, de la pure subjectivité, car l’emploi du conditionnel montre
qu’il n’y avait pas un fait historique sur lequel se fonda la commission pour étayer son
argumentation qui a conduit à cette suppression. Certes, il est de notorieté publique
que la politique sous le régime de la Loi fondamentale était caractérisée par l’agitation
et que les relations ou les rapports de nombreuses autorités étaient marqués par des
frictions. Cependant, nous sommes tentés de croire et d’affirmer qu’aucun cas flagrant
d’opposition entre un commissaire d’Etat et un gouvernement provincial n’a été signalé au
point d’influencer la commission constitutionnelle de Luluabourg à supprimer ce poste.
D’ailleurs, les compétences du gouvernement provincial et celles du commissaire d’Etat
ayant été clairement définies, le moindre conflit serait porté devant le juge compétent. Tel
est, en principe, la logique de l’Etat de droit.
Il est très probable que ce soit cet argument historique de la commission de Luluabourg qui
a influencé le législateur de 2008 pour faire aussi des autorités locales les représentants de
la province et de l’Etat.
Depuis la rupture en 1964 avec l’option de la Loi fondamentale, les constitutions congolaises
qui ont suivi avaient presque toujours maintenu les autorités locales dans cette double
casquette d’autorité locale et de représentant du pouvoir central. Apparemment, le
législateur du 07 octobre 2008 l’a également fait par tradition, c’est-à-dire en suivant la
voie de ses prédécesseurs.
Si le constituant du 18 février 2006 avait à l’esprit ce statut hybride des autorités provinciales
et locales, il l’aurait clairement mentionné dans le texte, à l’instar de son prédécesseur de
1964311. Pour ne l’avoir pas dit expressis verbis, nous sommes poussés à croire que telle n’était
pas son intention. En conséquence, le législateur du 07 octobre 2008 se serait délibérément
écarté de la pensée du constituant.
309
Commission constitutionnelle, “Mémoire explicatif de la constitution”, Moniteur Congolais, 6ème année, n° spécial du 5
octobre 1965, p.95.
310
MABIALA MANTUBA NGOMA, P., Les fondements de la décentralisation……op.cit., p.49.
311
L’article 103 de la constitution du 1er août 1964 dispose que le gouverneur de province est le chef de l’exécutif provincial ;
il représente le président de la République dans la province. Voy. TOENGAHO LOKUNDO, F.,op.cit, p.79.
Que signifie coordonner et superviser les services qui relèvent de l’autorité centrale ou de la
province ? N’est-ce pas là une sorte de déconcentration comprise comme « l’administration
générale de l’ensemble des services publics dont les agents de l’Etat assurent la gestion sous
l’autorité directe et le pouvoir hiérarchique des autorités centrales» 313?
Ainsi, comment concilier dans le chef de mêmes organes la déconcentration avec l’autonomie
et la libre administration qui postulent « l’indépendance organique qui fait que les organes
d’une collectivité qui s’administre librement ne relèvent pas du pouvoir hiérarchique et
disciplinaire du pouvoir central »314 ?
L’administration communale est constituée des services publics communaux et des services
publics qui relèvent du pouvoir central dont la gestion est confiée au même bourgmestre,
à la fois autorité décentralisée, c’est-à-dire autonome et agent déconcentré de l’Etat. Ceci
pose un problème fondamental, comme l’a si bien dit Jean Michel Kumbu-ki-Ngimbi315. Car,
poursuit-il, la sanction du pouvoir central en cas de faute de gestion dûment reconnue dans
le chef du bourgmestre peut être négative et remettre en cause son autonomie.316
Sans que le législateur l’ait prévu expressément dans la loi, le principe de la rétrocession
se dégage de la lecture et de l’interprétation des articles 115 et 116. En effet, l’article 115
dispose que les entités territoriales décentralisées ont droit à 40% de la part des recettes à
caractère national allouées aux provinces. Et l’article 116 précise que la répartition des
ressources entre les entités territoriales décentralisées est fonction des critères de capacité
de production, de la superficie et de la population. L’édit en détermine les mécanismes de
répartition.
La lecture de ces deux dispositions révèle que les 40% des recettes allouées à la province
par le pouvoir central sont reparties par celle-ci et affectées aux ETD respectives.
Cette option soulève deux problèmes. Le premier problème est celui de la non-conformité au
principe constitutionnel de la retenue à la source de ces recettes. Et le deuxième problème
est celui des conflits éventuels qu’entrainerait cette répartition des recettes suivant les
312
Art. 94 de la loi n°08/016 du 07 octobre 2008………….op.cit.
313
VUNDUAWE te PEMAKO, F., op.cit., p.407.
314
KUMBU-ki-NGIMBI, JM.,» Le cadre légal de la décentralisation en République démocratique du Congo», in MABIALA
MANTUBA NGOMA, P.(dir.), op.cit., p.58.
315
Idem, p.69.
316
Ibidem.
Avant même que cette loi n’ait une application effective dans les ETD, la rétrocession,
elle, est déjà opérationnelle. L’assiette de celle-ci, écrivait, il y a quatre ans Evariste Mabi
Mulumba317, est basée sur les recettes provenant de trois régies financières : OFIDA, DGI et
DGRAD. Et il ajoutait que «le taux de rétrocession au profit d’une province porte sur les
recettes collectées par ces régies dans cette province»318.
Mais dans une autre étude publiée par le même auteur après la promulgation de la loi sous
examen, on peut lire, s’agissant des ressources provenant des recettes à caractère national, que
les ETD ont droit à 40% de la part des recettes à caractère national allouées aux provinces320.
On le voit, la ville de Kinshasa a en principe 40% des recettes à caractère national que lui
alloue le gouvernement de la République.
La question fondamentale qu’il faille se poser à ce niveau est celle de savoir si les provinces
reçoivent effectivement ces 40% des recettes à caractère national tel que le préconise la
constitution ?
Pour répondre à cette question, il faut tout d’abord préciser à la suite de Noël Obotela
Rashidi321 que la retenue à la source de ces 40% n’a pas encore été appliquée. Par contre, il
a été convenu de l’institution d’un ordre de paiement permanent auprès des succursales de
la Banque Centrale pour les dotations au profit des provinces. Ainsi donc, le Gouvernement
central garde encore l’initiative en cette matière322.
D’ailleurs, à l’occasion de son entretien du 3 août 2009 avec les présidents et délégués des
Assemblées provinciales, Adolphe Muzito , le chef du gouvernement central avait dit à ceux-
ci «de ne pas compter sur la rétrocession qui vient en appui aux recettes provinciales» 323.
Comment alors s’applique cette rétrocession de la province aux ETD ? Comment se présente
la situation par rapport à la commune de Mont-Ngafula dans la ville de Kinshasa ? Voyons
cela à travers ce tableau qui présente la situation financière pour l’exercice 2009.
317
MABI MULUMBA, E., « Pour une bonne gouvernance des Entités Administratives Décentralisées», Congo-Afrique, n°
402-403, février-mars,2006, p.115.
318
Idem.
319
Idem, p .117.
320
MABI MULUMBA, E.,» Décentralisation et problématique de la fiscalité», Congo-Afrique, n°432, février 2009,p.130.
321
OBOTELA RASHIDI, N.,» Afrique-Actualités», Congo-Afrique, n°437, septembre 2009, p.555.
322
Idem.
323
OBOTELA RASHIDI, N.,” Afrique-Actualités”, Congo-Afrique, n° 438, octobre 2009, p. 637.
Crédits après
Province Crédits votés Engagements Liquidations Ordonnancement Paiement
virement
Quoiqu’il en soit, nous retenons que ni le texte de la loi n°08/016 sur les ETD, ni la pratique
en vigueur ne respectent la volonté du constituant de 2006 quant à l’allocation des recettes
à caractère national aux provinces et ETD par le gouvernement central. Tantôt, la ville de
Kinshasa tient compte des critères de la population et de la production pour rétrocéder aux
communes, tantôt elle le fait sur base d’un pur forfait. C’est le cas de l’exercice en cours où
la ville a, depuis janvier jusqu’à ce jour rétrocédé forfaitairement au mois de mai une somme
de 4000.000 FC à toutes les communes de Kinshasa !
CONCLUSION
Pour autant qu’elle a été promulguée par le chef de l’Etat après son examen de régularité
devant la Cour suprême de Justice, la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant
composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs
rapports avec l’Etat et les provinces est formellement conforme à la constitution.
Cependant, nous pensons que certaines de ces dispositions, en l’occurrence les articles 93,
94, 115 et 116 sont contraires à la constitution, quant à son esprit. En effet, le fait que le
législateur fait des autorités locales en même temps des représentants de l’Etat et de la
province n’est pas susceptible de promouvoir leur autonomie voulue par le constituant.
Aussi le principe de rétrocession qui procède du contenu des articles 115 et 116 est-il
manifestement contraire au principe constitutionnel de la retenue à la source des recettes à
caractère national allouées aux provinces par le pouvoir central.
REFERENCES
Commission constitutionnelle, «Mémoire explicatif de la constitution», Moniteur
Congolais, 6ème année, n° spécial du 5 octobre 1965.
Constitution de la République démocratique du Congo, Journal Officiel de la RDC, 49ème,
n° spécial du 18 février 2006.
Constitution du 1er août 1964, Moniteur Congolais, 5ème année, n°spécial du 1er août 1964.
GOMES OLAMBA, P.N., « Le rôle et la responsabilité des autorités décentralisées dans
l’émergence de la démocratie locale», in BAKANDEJA WA MPUNGU,G., MBATA
324
Source : ce tableau est un extrait du tableau général du Budget de l’Etat de l’exercice 2009 dans sa rubrique des dépenses de
transfert aux provinces. Il nous a été fourni au Secrétariat Général au budget, direction de la préparation et suivi du Budget.
La réforme des forces armées congolaises a été réclamée par le peuple depuis le
démantèlement du régime monopartiste de Mobutu au début des années quatre-vingt
dix. Eu égard à l’évolution politique qui n’a pas offert à l’Etat les chances de connaitre
une transition pacifique, les aspirations du peuple n’ont pas été prises en compte par les
autorités politiques d’alors qui se servaient de cette armée pour se maintenir au pouvoir. Et
pendant ce temps, l’armée congolaise ne remplissait sa mission tant à l’égard des citoyens
à l’intérieur du pays qu’à l’égard en face des forces étrangères d’occupation. Depuis lors,
la terre congolaise deviendra un théâtre des affrontements des armées étrangères ou plus
souvent un territoire où celles-ci s’adonnent à l’exploitation de ressources minières. Après
cinq millions de morts en l’espace de cinq ans, des viols massifs de femmes et des filles et la
présence de groupes armés étrangers sur le territoire congolais ; présence à la fois nuisible
à la flore et à la faune et servant d’alibi pour des interventions intempestives de forces
étrangères, la réforme des forces congolaises devenait un impératif absolu pour la troisième
République conçue pour être un Etat de droit démocratique.
La réforme de l’armée congolaise comme celle de la police nationale et des services des
renseignements est apparu comme une condition pour la consolidation de la démocratie et
du processus de l’installation de l’Etat de droit. Un tel travail qui exige de moyens financiers
et matériels énormes et ne peut effectivement se réaliser sans le concours des partenaires
internationaux de la RD Congo. La présente étude analyse le processus de la réforme de
l’armée en se focalisant sur deux conceptions émanant de la société civile et des chercheurs
congolais d’une part et des autorités politiques et militaires du pays de l’autre. Le rôle des
partenaires internationaux dans la réforme de l’armée fait partie intégrante de cette étude.
Ce travail se fonde sur les documents du plan de la réforme de l’armée élaboré par l’Etat-
major général de l’armée, sur les textes juridiques adoptés ou en discussion au parlement et
sur les entretiens réalisés sur le terrain particulièrement à Kinshasa.
L’étude de la réforme de l’armée congolaise peut faire l’objet d’une double lecture guidée
par l’appréhension qu’en font les acteurs concernés par cette réforme. Il y a lieu de noter
que dans le cadre de l’émergence d’un Etat de droit, la question de l’armée et des autres
*
Doctorant en Droit Public/Université de Kinshasa, Consultant à Electoral Institute of Sustainable Democracy in Africa (EISA/
RDC) et Assistant du Directeur Exécutif de l’Institut pour la Démocratie, la Gouvernance, la Paix et le Développement en Afrique,
(www.idgpa.org). Il est également mmembre du CODESRIA. Tél : +243 81 039 90 60, Email : jcihunda@yahoo.fr, jcihunda@
idgpa.org
Ainsi, nous avons choisi de faire état de ce que les Congolais pensent de la réforme de
l’armée, à côté du plan de la réforme de l’armée suivi du cadre juridique qui l’accompagne
pour tenter d’évaluer la correspondance entre les attentes, les aspirations et ce qui est décidé
par les gouvernants.
I.1. Impérativité de la réforme de l’armée congolaise telle que ressentie par les Congolais
L’importance de la paix est plus ressentie par ceux qui ont connu les affres de la guerre. Les
Congolais de Kinshasa qui ont manqué de l’eau et de l’électricité pendant des jours et plus
atrocement les populations de l’Est qui ont subi et subissent encore les méfaits de la guerre
le besoin de bâtir une armée qui les sécurise une nécessité absolue. C’est pourquoi il importe
de donner une lecture de ceux des Congolais qui ont émis un point de vue sur l’armée et
ses missions dans le contexte du 21ème siècle débutant. L’allusion a été faite aux travaux de
chercheurs congolais et à celui réalisé par l’Eglise catholique depuis 2003 dans ce domaine.
Mwayila Tshiyembe soutenait déjà que la fondation d’un Etat de droit démocratique en
RD Congo repose aussi sur la constitution d’une armée nationale dotée d’une capacité de
défense dissuasive et crédible326.
La constitution d’une l’armée s’appuie sur un statut des forces armées basé sur la séparation
et la clarification des responsabilités entre les autorités civiles et militaires ; un plan de
gestion des carrières ; les structures d’accès aux droits économiques, sociaux et culturels
ou la condition militaire327. Cette dernière exigence renferme les conditions de vie et de
travail meilleures. L’armée nouvelle doit être une armée professionnelle dans son mode de
commandement, de gestion, de formation, d’équipement et de recrutement.
L’avenir de la RD Congo risque, une fois de plus encore, d’être hypothéqué car, « Un
Etat qui n’élabore pas un concept de défense adapté à ses besoins, à ses potentialités, à
ses caractères, manque à sa mission principale et se condamne à la soumission, peut être
à la disparition. Si la RDC se rappelle au bon souvenir de sa « vocation africaine » et au
« recours à l’Authenticité », deux principes de sa diplomatie, sous le régime de Mobutu,
l’armée nouvelle doit permettre à Kinshasa de contribuer aux forces de maintien de la paix,
soit au compte des Nations Unies, soit au compte de l’Union Africaine, soit au compte de la
sous-région de l’Afrique médiane (Afrique centrale et Grands Lacs)328.
325
Nkoa Atenga C., Les armées africaines à l’heure de la démocratie et des droits de l’homme, Vanves, 1996, p. 36.
326
Mwayila Tshiyembe, Géopolitique de paix en Afrique médiane. Angola, Burundi, République Démocratique du Congo, République
du Congo, Ouganda, Rwanda, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 137.
327
Ibidem.
328
Idem, p. 139.
Les conditions de vie et de travail du soldat de la nouvelle armée telles que le droit au
logement, le droit à la santé, le droit à l’éducation de leurs enfants, le droit à la formation et
à l’équipement adaptés aux menaces, le droit à la promotion selon le mérite et l’ancienneté.
Et ce, en garantissant parallèlement le pouvoir d’achat des soldes ou salaires militaires.
L’efficacité de l’armée nouvelle dépend de l’équipement ; de la reconstruction des écoles et
centres d’entraînement militaires, du nouveau civisme (loyalisme, la neutralité, le devoir de
réserve, à l’accès à la justice normale de tous les soldats, y compris en cas de guerre) ; de la
nouvelle doctrine de défense fondée sur la « projection des forces », étant donné l’immensité
de la RDC et des mesures pesant sur ses flancs, comme le démontre bien l’agression et
l’occupation par le Rwanda et l’Ouganda329. Pour conjurer le sort, la « stratégie de localisation
des forces » doit être la cheville de la doctrine de « projection des forces ».
La confiance rétablie entre le peuple souverain et son armée réhabilitée, la nation congolaise
devrait prendre en charge les veuves et les orphelins des soldats tombés au champ
d’honneur. Le pays tout entier devrait témoigner une reconnaissance pérenne vis-à-vis de
ses morts au front, en s’occupant des familles endeuillées. Les nouveaux soldats devront
faire ce pourquoi ils ont prêté serment- la défense de la Patrie, jusqu’au sacrifice suprême.
En contre partie, la nation doit s’engager à leur procurer des conditions de vie adéquates : ni
luxueuses ni minables. Des conditions qui ne les entraînent pas à enfreindre les règlements
militaires pour devoir assurer leur survie et celle de leur famille. Comme garde-fou ou
thermomètre du climat des casernes, les autorités civiles et militaires devraient mettre
sur pied un organisme ou une commission chargés de contrôler les conditions de vie des
militaires, en recevant leurs griefs éventuels. Et en y répondant dans les temps et avec les
moyens nécessaires330.
La nouvelle armée doit être conçue comme une institution chargée d’assurer la conduite
permanente de la défense de la RD Congo en toutes circonstances et contre toutes les
formes d’agression, dont l’unité de décision et de commandement est partagée entre les
autorités civiles démocratiquement élues et les autorités militaires maitrisant l’art de la
guerre, légalement investies de cette mission par délégation331. Dans cette acception, l’armée
nouvelle est un service public de défense et un miroir de la liberté, où l’obéissance et la vertu
du citoyen se réfléchissent dans la puissance de combat pour la défense de la démocratie.
C’est cette relation dialectique qui légitime l’usage de la force par l’armée, en tant que
capacité d’action fondée en droit et exécutée conformément aux lois332.
Une nouvelle armée pour un nouveau Congo doit être une armée de combattants et non de
déserteurs. Une armée de protecteurs du peuple et non pilleurs et délinquants. Une armée
est d’abord l’incarnation de l’esprit de sacrifice suprême pour la Patrie, pour la Nation,
pour le Pays333. L’armée de demain ne devait pas être composée par des anciens rebelles
ou par les non-combattants du Gouvernement. La stratégie de la formation de l’armée par
l’intégration des soldats qui se sont affrontés a montré ses limités et a permis que le système
329
Mwayila Tshiyembe, Géopolitique de paix en Afrique médiane…op. cit., p. 138.
330
Kamana Tshibengabo, R-D Congo : La défense nationale à l’impératif. Patriotisme et Souveraineté, Paris, L’Harmattan,
2004, p. 109.
331
Mwayila Tshiyembe, Géopolitique de paix en Afrique médiane…op. cit., p. 137.
332
Ibidem.
333
Kamana Tshibengabo, op. cit., pp. 105-106.
Le recrutement doit offrir une double garantie juridique (droit à l’égalité d’accès aux
emplois publics reconnu à chacun des Congolais par la loi) et intellectuelle (fondée sur la
compétence)336. On peut suggérer que le choix des meilleurs des Congolais pour constituer
l’armée nouvelle, exige une formation de base équivalente à un baccalauréat ou diplôme
d’Etat de secondaire, si l’on veut que celle-ci soit un lieu d’excellence et non de médiocrité,
à l’instar des FAZ. A cela s’ajoute le respect, à compétence égale, de l’équilibre ethnique
et régional. Le but est d’éviter que sous le prétexte de la « nation une et indivisible », les
gouvernants ne recrutent que dans leur coterie ethnique, au détriment d’autres ethnies et
régions du Congo337.
La première étape pour rétablir l’honneur militaire, c’est d’en finir avec l’armée comme
dépotoir des indisciplinés, délinquants, carriéristes ou affairistes de la société mobutiste.
Pour cela, les futurs soldats devraient avoir terminé au moins la cinquième année de cycle
d’enseignement secondaire et effectué ensuite leur Service Civique et militaire. Sur la base du
volontariat, ils pourraient entrer dans l’armée pour y poursuivre des études supérieures338.
La Ville de Kisangani est dépourvue de toute défense adéquate cette ville devrait être
transformée en place-forte militaire. Autrefois, ce bastion du lumumbisme, le site de
Kisangani devrait être doté d’une base aérienne et d’une base navale. Une école nationale de
guerre devrait y être implantée pour pouvoir décourager aussitôt toute tentative de franchir
les frontières nationales venant des pays voisins de l’Est339.
334
Kamana Tshibengabo, op. cit., pp. 104-105.
335
Idem, p. 107.
336
Mwayila Tshiyembe, Géopolitique de paix en Afrique médiane…op. cit., p. 138.
337
Ibidem.
338
Kamana Tshibengabo, R-D Congo : La défense nationale à l’impératif…op. cit., p. 111.
339
Ibidem.
Les sites de Muanda, Kitona, Inga et Mbanza- Ngungu sont tellement stratégiques pour
l’Etat congolais. La guerre du 2 août 1998 a démontré l’importance de ces sites dans la
stratégie militaire contre la RD Congo. L’occupation par les troupes rwandaises de ces sites
et la coupure de l’électricité à partir du barrage d’Inga répondait à un calcul qui consiste
à faire pression sur le pouvoir à Kinshasa et a incité la population à se révolter contre les
gouvernants. Ce qui aurait pour effet de faciliter la progression vers Kinshasa. Curieusement,
l’effet recherché n’a pas été atteint et c’est son contraire qui s’est produit.
La base militaire de Mbanza- Ngungu n’a pas pu davantage stopper ni même freiner la
progression sur Kinshasa des troupes rwandaises. L’expérience a démontré que cette base
n’est pas le verrou de la capitale. Ce site militaire devrait être modernisé ou doublé d’une
autre base pourvue de blindes d’assaut et d’armement lourd. Entre les deux bases militaires
existe un site stratégique du barrage d’Inga343. La prise d’Inga place Kinshasa dans une
pression compte tenu de l’importance de ce grand barrage. Mais l’expérience a prouvé le
contraire. Les troupes rwandaises en tentant l’expérience se sont attirées la colère des Kinois
qui les ont défaits de la manière dont l’opinion connait.
Kolwezi a été à deux reprises l’enjeu des gendarmes katangais et est stratégique par ce
que cette ville constitue une porte d’entrée dans la capitale économique du pays. Les deux
attaques en provenance d’Angola et de Zambie, contre Kolwezi au sud du Katanga, en 1977
et 1978, visaient à contrôler cette ville minière. Les troupes rwandaises et leurs alliés locaux
de l’AFDL l’ont démontré deux décennies plus tard. Le RCD/Goma annonçait à plusieurs
340
Kamana Tshibengabo, R-D Congo : La défense nationale à l’impératif…op. cit., p. 111.
341
L’armée ougandaise pouvant atteindre Kisangani par la route en deux semaines, nous devons nous doter, à partir de ce
site stratégique, d’une force capable d’atteindre la frontière ougandaise en moins d’une semaine par la route, et même
Kampala par air, en moins de temps qu’il ne faut pour le dire.
342
Kamana Tshibengabo, R-D Congo : La défense nationale à l’impératif…op. cit., p. 113.
343
Ibidem.
Le système de défense de l’espace territorial basé sur l’armée a montré ses limites. Il faut
inventer un système de défense qui doit être adapté aux réalités du pays et qui peut être
aisément pris en charge. La réflexion sur le système de défense devra prendre en compte
les données de l’histoire mais aussi les perspectives d’avenir345. Le système de défense et
de sécurité doit reposer sur deux principes fondamentaux : le principe de subordination
et celui de la spécialisation. La subordination est un principe suivant lequel toute action
des forces armées et de la police doit être soumise à l’initiative et à l’autorité du pouvoir
politique civil. La spécialisation, quant à elle, signifie que la défense du territoire contre
toute agression ne relève que d’une institution particulière que sont les Forces armées ; la
sécurité de la population et la surveillance permanente à l’intérieur du territoire sont de la
compétence première la police nationale346.
Mais l’expérience vécue consacre les faits suivants : La seule force militaire ne suffit pas pour
remporter la victoire. Cette victoire suppose donc une collaboration étroite du militaire et du
civil politique et économique. L’effort d’harmonisation doit consister à imposer au militaire
comme au policier une attitude qui doit faire de lui un frère et protecteur du peuple et de
ses biens. Une armée et une police bien disciplinées, de bonne conduite bénéficient toujours
la coopération de la population civile et obtenir des informations capitales pour la poursuite
des opérations en temps de crise comme en temps de paix.
La création d’une structure de formation mixte pour l’armée telle que l’Institut des Hautes
Etudes de défense nationale devant réunir dans des stages d’une durée de plusieurs mois,
civils et militaires, de provenance professionnelle diverse pour les amener à discuter
librement, à harmoniser leurs points de vue et à prendre l’habitude d’un travail d’équipe
en matière de défense. Pour la police, l’Académie de police devrait servir de cadre de cette
action afin que policiers et civils aient l’habitude d’un travail en équipe dans le domaine
de sécurité et de surveillance intérieure du territoire347. Il faut que l’obligation de service
militaire soit imposé à tous les citoyens congolais de 18 à 50 ans. Cette obligation s’est exaltée
dans la conscience des Congolais tout au long de l’agression rwando-ougandaise que notre
pays a subi.
La mise sur pied de différents comités inter ministériels de défense dans les domaines
alimentaires, de recherche scientifique et de renseignement. A la tête de chaque comité doit
344
Kamana Tshibengabo, R-D Congo : La défense nationale à l’impératif…op. cit., p. 114.
345
CENCO, L’Etat et ses services spécialisés. Administration publique et Etat de droit. (Module de formation à l’intention
des animateurs paroissiaux de la Commission Justice et Paix et des agents locaux de l’Etat), Kinshasa, Commission
Episcopale Justice et Paix, 2003, pp. 52-53.
346
Idem, p. 52.
347
Idem, p. 64.
L’homme en uniforme doit être un citoyen exemplaire dans sa vie publique et privée. Dans
l’exercice de ses fonctions, il doit agir correctement, conformément à la loi et aux règlements
militaires et de la police. Dans sa vie privée, le citoyen en uniforme doit éviter de poser des
actes qui déshonorent ses fonctions et discréditent l’Etat. Le citoyen en uniforme doit se
contenir d’exiger des services gratuits aux citoyens. Il a l’obligation de rendre gratuitement
service à tout citoyen en difficulté348.
Le commerce est interdit aux hommes en uniforme pour les mêmes raisons. Le soldat
n’entreprend pas des activités commerciales et lucratives. Car, il est censé veiller sur la cité
à tout moment. Or, l’activité commerciale consomme beaucoup de temps. Plus encore, elle
entretient la passion aux richesses qui accapare tout l’être. Un général riche ne va pas au
front. Mais il peut provoquer la guerre pour s’enrichir davantage. En plus, dès que qu’un
citoyen en uniforme entreprend des activités lucratives, il est soumis à la tentation d’abuser
de son statut pour opérer illégalement350.
En contrepartie des obligations de l’homme en uniforme, l’Etat doit lui garantir tout ce
dont il a besoin tant sur le plan professionnel qu’individuel. Professionnellement, le soldat
doit être bien formé, bien équipé, bien nourri, bien logé. Individuellement, le soldat ne doit
pas se plaindre d’un manque. La solde devrait être utilisée par exemple pour se payer le
transport urbain, le ticket d’entrée à un spectacle, constituer une petite épargne. Le soldat
est en droit d’attendre cette prise en charge de l’Etat. Dès que l’Etat démissionne de ces
obligations, le soldat devient un danger pour la patrie351.
348
CENCO, L’Etat et ses services spécialisés…op. cit., pp. 65-66.
349
Idem, p. 68.
350
Idem, p. 68.
351
CENCO, L’Etat et ses services spécialisés…op. cit., pp. 65-66.
Les idées émises par les Congolais constituent leur conception de l’armée appelée à protéger
l’intégrité du territoire congolais qui est le bien commun le plus précieux de la Nation
congolaise. Comment ces idées ont été intégrées dans le plan de la réforme de l’armée et à
quel niveau de la Constitution et des lois de la République relatives aux FARDC ont consacré
ces principes ?
La vision de la réforme de l’armée telle que conçue par les autorités tant politiques que
militaires peut être résumée en ce qui suit : la réforme de l’armée doit être régentée par
dix principes directeurs dont le rajeunissement et la performance, le nouveau découpage
opérationnel en zone de défense, l’affirmation de la doctrine de défense à triple échelon
d’intervention (Unités de couverture, Unités de réaction rapide et Unités de défense
principale), le coût de la réforme tenant compte des réalités budgétaires du pays et
l’intervention de la coopération militaire des partenaires internationaux notamment dans
les domaines des infrastructures (construction des casernes et hôpitaux).
352
Idem, p. 69.
Les spécialistes de l’Etat-Major général des FARDC ont posé un diagnostic, qu’ils ont
eux-mêmes qualifié de sévère, portant sur six points qu’il importe d’analyser. Sur le plan
juridique, les textes légaux qui régissent les Forces armées se sont avérés inadaptés pour
des raisons bien mentionnées : la Loi n°04/023 du 12 novembre 2004 portant Organisation
générale de la Défense et des Forces armées élaborée sous l’empire de la Constitution de
la transition353 devrait être revue pour la conformer à l’actuelle Constitution du 18 février
2006. Alors que la Loi n° 081-003 du 17 juillet 1981 portant Statut des Agents de Carrière des
Services Publics de l’Etat ne tient pas compte des spécificités propres à l’armée354.
Sur le plan morphologique, l’armée nationale présente une image composite avec en son sein
des éléments issus des forces armées sous les anciens régimes, des rébellions, des milices
et des groupes armés ayant parfois combattus les forces loyalistes dans l’intérêt des pays
voisins. Il s’agit en l’occurrence des soldats des Forces armées zaïroises (FAZ, 1971-1997),
des Forces armées congolaises (FAC, 1997-2003), des branches armées du Mouvement de
Libération du Congo (MLC 1998-2003), du Rassemblement des Congolais pour la Démocratie
(RCD 1998-2003), du Rassemblement des Congolais pour la Démocratie- Mouvement de
Libération (RCD/KML), des ex-Maï-Maï et des ex-Tigres (anciens gendarmes katangais
venus d’Angola en 1997)355. Une telle combinaison des forces d’origine éparse ne peut
favoriser une cohésion au sein de l’armée. En sus, elle a créé un déséquilibre géographique
et ethnique dans la composition des effectifs des FARDC en violation des dispositions
pertinentes de la Constitution y relatives356.
Sur le plan de l’organisation, la situation actuelle de l’armée n’est pas adaptée aux menaces
et aux défis auxquels le pays est confronté. Cette organisation est calquée sur la subdivision
politico-administrative actuelle consacrant la coïncidence des régions militaires358 avec les
provinces en tant que démembrements de l’Etat.
353
Les articles 178 à 190 de cette Constitution étaient consacrés exclusivement à l’armée. Voir Constitution de la transition
de la République Démocratique du Congo du 04 avril 2003, Journal Officiel, 44ème année, Numéro spécial du 5 avril
2003.
354
Etat-Major général, Plan de réforme de l’armée, Kinshasa, 2009, p. 2.
355
Etat-Major général, Plan de réforme de l’armée…op. cit, p.2.
356
L’article 183 de la Constitution de la transition…op. cit. stipulait que « Le recrutement dans les Forces armées de
la République Démocratique du Congo tient compte des critères objectifs liés à la fois à l’aptitude physique, à une
instruction suffisante, à une moralité éprouvée ainsi qu’à l’équilibre entre toutes les provinces ».
357
Etat-Major général, Plan de réforme de l’armée…op. cit, p. 3.
358
Selon le Professeur Vunduawe te Pemako F., Traité de droit administratif, Bruxelles, Afrique Editions-Larcier, 2007, p.
454 « La Région Militaire est une circonscription militaire comprenant des Unités de la Force terrestre. Elle correspond
à la province administrative. Elle est placée sous le commandement d’un Officier Général appelé Commandant de la
Région Militaire ».
La modernité de l’armée congolaise doit se manifester par le fait qu’elle devra avoir une
doctrine adaptable ; avoir une technologie appropriée, avoir un leadership dynamique, être
bien entraînée et bien formée ; avoir un système de communication adéquat et performant ;
avoir la capacité de répondre à la gestion de tout type de catastrophes, avoir des structures
flexibles, avoir une autonomie logistique et garder un seuil satisfaisant dans tous les
domaines. Les caractéristiques d’une armée équilibrée obligent à cette institution d’être
en adéquation avec le budget national, avoir une représentativité provinciale et répondre
aux exigences opérationnelles par toutes ses composantes. Elle doit être une armée capable
de satisfaire à tout moment à tous ses besoins. L’idéal est celui d’amener les FARDC à
préparer, employer et maintenir les capacités de défense en rapport avec les obligations
constitutionnelles, légales et réglementaires361.
La stratégie globale des forces armées tient compte d’une part de ses missions, de la doctrine
d’emploi de ses moyens, du diagnostic fait de la situation actuelle, de différentes menaces
redoutées et du budget du pays. D’autre part, elle vise dans une sorte de manœuvre à
trois phases dans le but de l’éclosion d’une armée moderne, professionnelle, républicaine,
correctement équipée, évoluant dans un nouveau système de défense crédible, à la dimension
et à la vocation du pays362. La mise en œuvre de la réforme de l’armée devait connaitre trois
phases. La première phase qui va de 2009 à 2011 est celle consistant au rétablissement de
la situation sécuritaire du pays. Elle est en outre celle qui devrait préparer et exécuter la
relève de la MONUSCO. La réorganisation des FARDC devient une urgence en vue de les
amener à contribuer à la surveillance des frontières les plus sensibles et à commencer par la
formation du personnel de la nouvelle armée en utilisant toutes les opportunités offertes363.
La deuxième phase qui partira de 2011 à 2016 est celle conçue comme consacrant la montée
en puissance des FARDC qui se traduira notamment par la mise sur pied des Unités de
Réaction Rapide (URR) capables de mener des actions de forces. Cette phase devra être
suivie par la mise en place des Unités de Défense Principale (UDP) ayant un équipement
complet. La troisième phase est comprise dans l’intervalle des années 2016 à 2025. Cette
période est conçue comme celle qui connaitra l’optimalisation du dispositif de la défense
nationale congolaise (Ucouv, URR et UDP). L’armée sera capable d’assurer la défense
effective du territoire par des moyens propres et autonomes. Cette période est celle qui
connaitra également l’augmentation de la participation de l’armée congolaise aux opérations
de maintien de la paix364.
359
Etat-Major général, Le profil des forces armées de la République Démocratique du Congo, Kinshasa, p. 11.
360
Etat-Major général, Le profil des forces armées…op. cit., p. 12.
361
Idem, p. 13.
362
Etat-Major général, Plan de réforme de l’armée…op. cit, p. 3.
363
Ibidem.
364
Etat-Major général, Plan de réforme de l’armée…op. cit, p. 4.
A l’issue du diagnostic fait de l’état des forces armées congolaises, il est ressorti que dix
principes directeurs forment la charpente de la nouvelle armée à bâtir sur les cendres de
celle l’Etat congolais dispose et qui l’a desservi à plusieurs reprises. Ces principes couvrent
notamment le rajeunissement, la formation, l’équipement jusqu’à la définition des sources
de financement de cette réforme elle-même.
La réforme prévoit la retraite de 2. 331 militaires âgés de 63 ans et plus en 2010 et de 4. 615
militaires âgés de 60 ans et plus en 2011. Il est évident que la retraite des militaires qui ont
fait une brillante carrière dans l’armée doit être accompagnée des mesures de récupération
et de réinsertion. Il peut être proposé par exemple que les officiers généraux et les colonels
qui partent en retraite soient récupérés dans la diplomatie ou dans la territoriale comme
conseillers en matière de sécurité des Gouverneurs. Pour les autres catégories, l’Etat pourra
trouver le mécanisme de les recaler dans la société367.
Il peut être également être envisagé la création d’une caisse de solidarité à la retraite des
militaires, laquelle caisse devrait bénéficier des subventions de l’Etat. Pour combler le vide
laissé par tous ces départs, la réforme a prévu un recrutement de 10. 000 jeunes en 2009, qui
a déjà commencé. Etant donné que pour les trois années du court terme, 8. 229 militaires
partent en retraite et compte tenu de taux d’inaptitude, de désertion et autres estimé à 30%,
il a paru opportun de combler ce vide avec 10. 000 éléments dès le départ pour garder à
niveau le volume projeté, soit une armée de 140. 000 militaires368.
Il est important de rouvrir les Ecoles militaires, les Centres d’entraînement et d’instruction
pour la formation des jeunes éléments ainsi que le renouvellement des spécialistes. Cette
réouverture passe nécessairement par la réhabilitation des infrastructures existantes,
l’acquisition des matériels didactiques et la formation des formateurs. En vue d’harmoniser
les programmes d’instruction et d’entraînement, la Commission a proposé la création d’un
commandement général des écoles militaires, structure relevant de l’Etat-Major général de
manière à éviter les dépendances des Ecoles militaires, soit au Ministère, soit aux forces369.
365
Idem, p. 4.
366
Ibidem.
367
Idem, pp. 4-5.
368
Idem, p. 5
369
Etat-Major général, Plan de réforme de l’armée…op. cit, p. 5.
Pour que les Unités soient opérationnelles, il est important de respecter les tableaux
d’organisation (TO) et les tableaux de dotation (TD). Cela passe par l’acquisition des
équipements individuels et collectifs, du charroi automobile, des aéronefs pour le transport
des troupes et pour le combat, les matériels flottants, les matériels de transmissions adaptés
ainsi que les matériels de génie pour le service (construction) et pour le combat370.
La réforme de l’armée place l’homme au centre de toutes les préoccupations par l’amélioration
de ses conditions sociales et professionnelles qui passe par l’augmentation du taux de
ménage pour la fin 2009 à 15$/H/ mois de manière à atteindre 30$/H/mois en 2011. Il
en est de même de revoir la prise en charge médicale dont le taux est proposé à 3$/H/
mois, et prévoir des frais funéraires. Il est temps d’accorder un traitement minimum de
65$ pour le dernier soldat à la fin de cette année de manière à remplacer la ration convertie
en argent (RCA) accordé actuellement aux militaires de tous grades. La feuille de route
donne une estimation globale de ces coûts. L’amélioration des conditions professionnelles
des militaires requiert que la gestion de leurs carrières soit codifiée par des textes légaux et
réglementaires371.
Les raisons historiques justifiant la subdivision du pays en trois zones de Défense tiennent
au fait que de la Force publique à l’ANC, les Unités de l’Armée étaient articulées autour
de trois groupements. Le Commandant Groupement avait une responsabilité du territoire
sur l’engagement des troupes ; ce qui réduisait les délais de transmission des ordres,
d’intervention et de ravitaillement. Sur le plan stratégique, chacune de ces zones présente
pratiquement les mêmes menaces : des éléments hostiles au régime peuvent nous attaquer
instrumentalisés par des pays limitrophes ou avec leurs appuis374.
Pour la première zone de défense, la menace redoutée proviendrait de l’Angola et du Congo-
370
Ibidem.
371
Idem, p. 6.
372
Ibidem.
373
Ibidem.
374
Etat-Major général, Plan de réforme de l’armée…op. cit, p. 7.
375
Ibidem.
376
Idem, p. 8.
377
Idem, p.11.
378
Ibidem.
379
Idem, p. 12.
380
Etat-Major général, Plan de réforme de l’armée…op. cit, p. 12.
La doctrine d’emploi des forces retenue est la Défense graduelle à trois échelons
d’intervention. Il s’agit au premier niveau des Unités de couverture, au deuxième niveau
des Unités de réaction rapide et au troisième niveau des Unités de défense principale.
Les Unités de couverture sont des Unités de premier échelon, chargées d’observation, de
surveillance et d’alerte. Elles sont constituées des Brigades d’infanterie, des Unités navales
et aériennes situées dans la zone capables d’engager tout ennemi dans les limites, avant
tout renfort éventuel381. La réforme prévoit que le personnel des Unités de couverture soit
composé de 217 officiers, de 780 sous-officiers et de 2. 503 hommes de troupes par unité (au
total 3. 000)382.
Les Unités de réaction rapide interviennent en deuxième échelon. Ce sont des Unités
d’infanterie aéromobiles, projetables par des moyens navals et aériens. Elles doivent être
capables d’intervenir dans les délais courts dans un secteur engagé. Elles sont caractérisées
par une grande mobilité, une puissance de feu, une autonomie d’action, un entraînement
spécifique permanent et la durée de service limité. Le personnel de ces Unités est constitué
de 177 officiers, de 597 sous-officiers et 1. 932 hommes de troupes par unité (au total 2. 706
hommes au total)383.
Les Unités de défense principale interviennent en troisième échelon pour faire la décision.
Elles sont composées des Unités blindées, d’artillerie lourde et d’infanterie mécanisée.
Elles sont caractérisées par une grande puissance de feu, par une faible vulnérabilité et par
la possession de matériel performant. Le personnel de chaque Unité est composé de 310
officiers, de 1. 342 sous-officiers et 3. 021 hommes de troupes (au total 4. 673 hommes)384.
Il y a une urgence pour la construction des camps militaires en commençant par les garnisons
de l’Est où sont concentrés les 2/3 des FARDC. Il a été prévu deux modules : le module
de Camp-Bataillon pour les Unités de couverture et des Unités de Réaction Rapide et le
module de Camp-Brigade pour les Unités de défense principale385. Les bases militaires de
Kitona et de Kamina sont à réhabiliter tandis que celles de Walikale et Gombari à construire
pour la troisième Zone de Défense. Les infrastructures des écoles militaires, des Centres
d’instructions et des Centres d’entraînements sont à réhabiliter.
Dans un premier temps, il serait important de construire au moins un hôpital de référence par
Zone de Défense. L’option de construire un Quartier général des Forces armées à Kinshasa
étant retenue de manière à laisser l’actuel bâtiment qui abrite l’EMG au MDNAC. Il en est
de même de la construction des Quartiers généraux de trois Zones de Défense et ceux de 10
régions militaires. La réhabilitation des pistes d’atterrissage de Kamina et de Kitona sont à
envisager dans le court terme étant donné que les deux pistes sont menacées par l’érosion.
La construction des installations pour les Groupements navals et d’une Base logistique par
Zone de Défense sont également envisager386.
381
Ibidem.
382
Idem, p. 14.
383
Idem, p. 17.
384
Idem, p. 21.
385
Idem, p. 29.
386
Etat-Major général, Plan de réforme de l’armée…op. cit, p. 29.
La réforme est projetée en trois phases allant de 2009 à 2025, soit dix sept ans durant. Cette
réforme tient compte des réalités et contraintes budgétaires du pays. La phase du court
terme va de 2009 à 2011, soit trois ans. Elle doit permettre de booster la réforme de l’armée
et permettre d’entrer dans le deuxième mandat de la troisième législature avec une armée
rajeunie même si elle n’est pas encore professionnelle. La phase du moyen terme va de 2012
à 2016, soit 5 ans, durée d’un mandat et cela après évaluation de la première phase. La phase
du long terme va de 2017 à 2025, soit 9 ans. Des évaluations pendant la phase et pour passer
à une autre sont prévues387.
- Dans le budget national, 12% des recettes propres sont accordées aux Forces armées,
soit 240. 000. 000 USD ;
- Une société sud-africaine ‘Divine Inspiration’ propose dans le cadre de l’exploitation
pétrolière d’accorder 120. 000. 000 USD pour trois ans ;
- Une Banque de Malte propose un prêt de 30. 000. 000USD à la Force Aérienne ;
- La coopération chinoise qui est disposée à accorder un don dans le cadre de la réforme
des FARDC.
Le plan de réforme de l’armée n’a pas proposé de changement en ce qui concerne la justice
militaire qui est susceptible de contribuer à l’éradication de l’impunité devenue la principale
source de l’indiscipline dans l’armée nationale. Le plan de réforme est également muet sur
la nature et la qualité des relations civil-militaire. Et pourtant ces relations constituent un
critère d’évaluation d’une armée dans tout Etat de droit et démocratique. Les lacunes du
plan de la réforme de l’armée peuvent être comblées par les différents textes juridiques sur
lesquels se fondent toutes les activités militaires en RD Congo.
Dans tout Etat de droit, l’existence et le fonctionnement de toute institution doivent avoir
un fondement constitutionnel et légal. C’est dans cette optique que les délégués au Dialogue
inter Congolais ont tenu à réaffirmer la nécessité d’’édifier un Etat de droit durable fondé sur
(…) la subordination de l’autorité militaire à l’autorité civile’389. La période de transition avait
également pour objectif de former une armée nationale, restructurée et intégrée.
La Constitution du 18 février 2006 a consacré six articles aux forces armées. Ces dispositions
posent les principes fondamentaux à l’organisation et au fonctionnement de l’armée. Il
suit de la lecture de ces dispositions que la Constitution a déterminé les caractéristiques
387
Idem, p. 30.
388
Ibidem.
389
§4 du préambule de la Constitution de la Transition, Journal Officiel 44ème année, numéro spécial du 5 avril 2003.
Les Forces armées comprennent la force terrestre, la force aérienne, la force navale et
leurs services d’appui390. Les effectifs à tous les niveaux, les fonctions de commandement
en tout temps et en toute circonstance doivent tenir compte des critères objectifs liés à
la fois à l’aptitude physique, à une instruction suffisante, à une moralité éprouvée ainsi
qu’à une représentation équitable des provinces391. Cette disposition de la Constitution ne
prend pas compte expressément la dimension genre. Les stipulations de l’article 14 de la
même Constitution ne peuvent pas être suivies à la lettre. En d’autres termes, il ne sera
pas difficile de concevoir la parité dans l’armée lorsqu’on sait l’intégration est volontaire et
dépend également des aptitudes physiques. En tout état de cause, les quelques femmes qui
s’y trouvent devaient bénéficier d’une attention particulière surtout en ce qui concerne la
promotion et les grades.
Les FARDC ont pour mission de défendre l’intégrité du territoire national et les frontières.
Dans les conditions fixées par la loi, elles participent, en temps de paix, au développement
économique, social et culturel ainsi qu’à la protection des personnes et de leurs biens392.
Les FARDC sont républicaines. Elles sont au service de la nation toute entière. Nul ne
peut, sous peine de haute trahison, les détourner à ses propres fins. Elles sont apolitiques
et soumises à l’autorité civile393. Nul ne peut, sous peine de haute trahison, organiser des
formations militaires, para-militaires ou des milices privées, ni entretenir une jeunesse
armée394. L’expérience congolaise prouve que les gardes des autorités politiques sont souvent
transformée en milices privées mais émergeant au budget national. La tristement célèbre
Division Spéciale Présidentielle (DSP) est un des exemples de ce genre de « milicisation »
d’une partie de l’armée. Après Mobutu, le passage du Groupe Spécial de la Sécurité
Présidentielle (GSSP) au temps de Laurent Désiré Kabila à la Garde Républicaine (GR) n’a
donné aucune garantie contre ce phénomène de détournement des Forces armées.
390
Art. 187, al. 1 de la Constitution de la République, Journal Officiel 47ème année, numéro spécial du 18 février 2006. Cette
disposition diffère légèrement de l’article 179 de la Constitution de Transition d’avril 2003 en ce qu’elle adjoint les
services d’appui.
391
Art. 189 de la Constitution de la République, Journal Officiel 47ème année …op. cit.
392
Art. 187, al. 2 de la Constitution de la République, Journal Officiel 47ème année …op. cit. L’article 178 de la Constitution
de Transition de 2003 stipulait que ‘Les forces de la République Démocratique du Congo ont pour mission de défendre l’intégrité
du territoire national contre toute agression extérieure et, dans les conditions fixées par la loi, de participer au développement
économique, social et culturel et de protéger les personnes et leurs biens’.
393
Art. 188 de la Constitution de la République, Journal Officiel 47ème année …op. cit.
394
Art. 190 de la Constitution de la République, Journal Officiel 47ème année …op. cit.
395
Art. 191 de la Constitution de la République, Journal Officiel 47ème année …op. cit.
396
Art. 190 de la Constitution de Transition stipulait que le Conseil Supérieur de Défense donne des avis conforme sur la
proclamation de l’état d’urgence, l’état de siège et la déclaration de guerre. Le Conseil Supérieur de Défense donne un
avis sur toutes les matières portant sur la formation d’une armée nationale, structurée et intégrée ; le désarmement des
groupes armés ; la supervision du retrait des troupes étrangères ; toutes questions relatives à la défense nationale.
Trois types de lois relatives à la réforme de l’armée peuvent être analysés dans le cadre de
cette étude. Il s’agit d’abord de la Loi n°04/023 du 13 novembre 2004 portant organisation
générale de la Défense et des Forces armées dont le projet de modification est présentement
en discussion au Parlement, ensuite du projet de loi relatif du statut du personnel militaire
des FARDC et enfin, les lois sur la justice militaire.
L’organisation de l’armée est portée par la Loi n° 04/023 du 13 novembre 2004. Elaborée et
promulguée sous la Constitution de Transition de 2003, cette loi était jusque là le texte légal
consacré à la réforme de l’armée. Compte tenu des changements intervenus avec l’entrée
en vigueur de la Constitution du 18 février 2006, des modifications et des adaptations se
sont avérées indispensables en matière de Défense nationale. Il importe dès lors de faire
l’économie de ces innovations imposées par le processus de la réforme de l’armée.
Dès l’exposé des motifs, le législateur affirme la nécessité de la réforme de l’armée congolaise
en ces termes : « Il se pose dès lors à la République Démocratique du Congo, pour sa survie en tant
qu’Etat et Nation, un sérieux problème de redéfinition et de l’organisation de toutes ses forces et
structures de défense399 ». Dans cet impératif, le projet de loi définit les modes et les conditions
d’utilisations des forces (art 6-14) et fixe l’organisation et les missions des FARDC.
Les modifications du projet de loi capitalise des expériences passées et récentes des forces
armées en tenant compte de l’importance géopolitique et géostratégique du pays. Au titre de
ces innovations, le chef de l’Etat-major général sera secondé par un ou deux adjoints. L’Etat-
major particulier du Président de la République fait également l’objet de réglementation
par le projet de loi. Il est crée d’autres grandes unités comme le corps de service de santé, le
corps logistique, le corps des services d’éducation civique, patriotique et d’actions sociales ;
les services de communication et d’information et le commandement général des Ecoles
militaires400.
Le projet de loi fait des FARDC une armée de métier. Dans cette perspective, elles sont
appelées à participer en temps de paix au développement économique, social et culturel
ainsi qu’à la protection des personnes et de leurs biens. En temps de guerre ou à l’occasion
de la proclamation de l’état d’urgence ou lors de la réquisition des Forces armées, celles-
ci assurent la protection des personnes et des biens ainsi que des intérêts fondamentaux
du pays sur le territoire national et en dehors celui-ci. Les forces armées de la RDC sont
également destinées à participer aux opérations de secours en cas de catastrophes et
397
Art. 189 de la Constitution de la Transition déterminait la composition du Conseil Supérieur de Défense pour cette
période en ces termes : « …sont membres de droit du Conseil Supérieur de la Défense : le Président de la République, les quatre
vice-Présidents de la République, le ministre de la Défense, le Ministre de l’intérieur, de la Décentralisation, le Ministre des
Affaires étrangères, le Chef de l’Etat-major général des Forces armées, le Chef d’Etat-major des Forces terrestres, le Chef d’Etat-
major des Forces aériennes et le Chef d’Etat-major des Forces navales ».
398
Art. 192 de la Constitution de la République, Journal Officiel 47ème année …op. cit
399
Sénat, Projet de loi modifiant et complétant la Loi n° 04/023 du 13 novembre 2004 portant organisation générale de la
Défense et des Forces armées, Kinshasa/Lingwala, Palais du Peuple.
400
Sénat, Projet de loi modifiant et complétant la Loi n° 04/023 du 13 novembre 2004 portant organisation générale de la
Défense…op. cit.
Les membres des forces armées de la RDC étaient régis par la Loi portant Statut du personnel
de Carrière des Services Publics de l’Etat402 en ce qui concerne la gestion de leur carrière.
Cette loi était jugée inadaptée au métier d’armes. D’où la nécessité d’une loi particulière qui
prendra en charge les spécificités de la fonction publique militaire. Ce projet de loi parait
essentiel pour la réforme parce qu’elle traite de la condition de vie du soldat et de sa famille.
Elle s’intéresse également à sa vie après avoir loyalement servi dans l’armée. La réussite de
la réforme de l’armée en cours s’appréciera aussi à travers l’amélioration du bien-être social
des membres des forces armées congolaises.
Le projet de loi fixe les conditions de recrutement, la gestion de la carrière, prévoit des
avantages sociaux et institue un règlement pour la discipline militaire. La formation du
personnel de l’armée occupe une place de choix. Les dispositions des articles 9 à 109 et 176 à
196 du projet de loi cité sont de nature à motiver et à encourager les meilleurs de Congolais à
servir sous le drapeau. Leur application effective et efficiente pourrait amener l’armée à être
une profession enviée des jeunes diplômés universitaires. Un deuxième acquis de ce projet de
loi est le règlement de la discipline militaire. L’un des maux qui rongent l’armée congolaise est
l’indiscipline caractérisée de ses membres et de l’impunité des actes posés par des militaires
récalcitrants. Ce règlement disciplinaire peut être appliqué avec une certaine rigueur en vue
d’éradiquer ce phénomène. Il faut pour cela que la justice militaire joue son rôle.
La réforme de la justice militaire a été entreprise depuis 2002 lorsque le législateur a scindé
l’ancien code justice militaire en un code judiciaire militaire s’occupant de la procédure
devant les juridictions militaires et en un code pénal militaire établissant les infractions et
les sanctions y afférentes. Selon le Professeur Akele Adau, ‘…l’évolution de l’organisation,
des effectifs et de la criminalité au sein des Forces armées ainsi que la nécessité de se conformer aux
instruments internationaux dûment ratifiés par notre pays avaient milité,…pour la réforme… de la
justice militaire403’. La philosophie à la base dans cet élan de réforme de la justice militaire est
que cette justice est conçue comme celle ‘qui prolonge, appuie et renforce la discipline militaire
en se référant aux bases légales et réglementaires qui la fonde dans un Etat de droit404’.
Peut-on aujourd’hui affirmer que cette réforme de la justice entreprise depuis près de 10
ans a-t-elle atteint ses objectifs ? Beaucoup d’études faites tant par les Congolais que par
des observateurs étrangers démontrent qu’en dépit des efforts faits ou en cours d’être faits,
401
Sénat, Projet de loi modifiant et complétant la Loi n° 04/023 du 13 novembre 2004 portant organisation générale de la
Défense…op. cit.
402
Loi portant Statut du Personnel de Carrière des Services Publics de l’Etat, Journal Officiel du Zaïre, 22ème année, numéro
15 du 1er août 1981.
403
Akele Adau P., « Réforme de la justice militaire en RDC. Le nouveau droit judiciaire et pénal militaire transitoire. Un
soft landing pour la Cour d’Ordre Militaire », Congo-Afrique (Janvier 2002) n° 361, p. 547. Voir également Akele Adau
P., « La justice militaire dans le système judiciaire congolais. Quelle réforme ? », Congo-Afrique (Janvier 2001) n° 351,
pp. 79-124 ; Akele Adau P., « La Cour d’Ordre Militaire : sa nature, son organisation et sa compétence », Congo-Afrique
(Janvier 1997) n° 311, pp. 541-570.
404
Akele Adau P., « Réforme de la justice militaire en RDC…op.cit., p. 563.
‘Les institutions de justice militaire, écrit-il, continuent de se heurter à des problèmes analogues à
ceux des institutions civiles ; il y a notamment une pénurie de juges et de procureurs militaires, et,
sur les 818 magistrats militaires nécessaires, seulement 350 sont en place. Le dispositif de justice
militaire subit des pressions politiques ou des interventions du commandant, et les dispositions prises
pour assurer la sécurité des magistrats dans les zones de conflit sont insuffisantes. Au cours de la
période considérée, la MONUC et le PNUD ont formé 665 de la Justice militaire407’.
Les allégations de Ban Ki-Moon ne sont pas exagérées et elles se confirment par ailleurs par
la demande du Gouvernement congolais ‘concernant l’appui aux tribunaux militaires y compris
par la fourniture d’équipements,…’ à la Mission d’Evaluation Technique. L’aspect de la justice
militaire ne figure pas dans le plan de la réforme et suscite quelques interrogations. Cette
omission volontaire est-elle justifiée par le fait que le processus dans ce domaine a commencé
depuis 2001 et après les dérives extravagantes de la défunte Cour d’Ordre Militaire créée à
l’avènement au pouvoir de l’AFDL ? Est-ce cette ancienneté peut-elle faire masquer tout le
dysfonctionnement de cette justice ? N’est-il pas évident pour les réformateurs de faire une
relation de cause à effet entre l’indiscipline décriée au sein des FARDC et le mal qui ronge
la justice militaire. Ces interrogations imposent la nécessité d’une petite évaluation de la
feuille de route du plan de la réforme des FARDC.
405
Mvioki Babutana J., « Le système judiciaire congolais : Etat des lieux et perspectives d’avenir », in Mabiala Mantuba-
Ngoma, Hanf T. et Schlee B. (dir.), La République Démocratique du Congo : Une démocratisation au bout du fusil, Kinshasa,
Publication de la Fondation Konrad Adenauer, 2006, pp. 175-193.
406
Trente-unième Rapport du Secrétaire général du 30 mars 2010, §44, www.un.org (Consulté le 15 avril 2010).
407
Trente-unième Rapport du Secrétaire général du 30 mars 2010, §50, www.un.org (Consulté le 15 avril 2010).
Pour des observateurs questions militaires et de défense, la volonté politique peut être
retenue à l’unanimité comme l’une des causes principales de cette léthargie. L’émergence
d’un leadership politico-militaire et affairiste qui se trouve impliqué dans l’exploitation
illégale et trafic des ressources minières constituera un obstacle à la naissance d’une armée
professionnelle et totalement soumise au contrôle du pouvoir civil. Une telle armée parait
un danger pour les élites militaires et civiles actuelles qui se servent des forces armées
pour maintenir leurs positions et les bénéfices qu’ils en attirent. La réforme de l’armée doit
devenir une affaire nationale et une priorité absolue pour la consolidation de la démocratie
et de la paix. Dans le même ordre d’idées, le Secrétaire général d’avis lorsqu’il soutient que
‘Sans une transformation profonde de l’armée et de la police, y compris une sélection rigoureuse du
personnel des services de sécurité, et d’une restauration du système judiciaire, les perspectives d’une
paix et d’une stabilité durables s’amenuiseront considérablement’409.
A côté de l’absence de la volonté politique, il faut compter aussi les contraintes financières
et opérationnelles qui influent négativement sur le processus de la réforme de l’armée. Sur
le plan opérationnel, le Gouvernement congolais est obligé de conduire la réforme en même
temps qu’il doit s’occuper des opérations militaires spécialement dans les provinces de l’Est
et chercher à asseoir son autorité sur toute l’étendue du territoire national. Les autorités
gouvernementales se sentent à peu pré acculées par le fait qu’elles doivent réformer tout à
la fois devant l’insuffisance des allocations budgétaires eu égard aux besoins énormes des
Forces armées.
Cette question est tellement cruciale que l’on ne peut pas la laisser aux seuls des politiciens.
Les parlementaires qui n’ont pas encore réussi à exercer un contrôle sérieux sur les l’armée
et les services de sécurité devaient inscrire à l’ordre du jour de leurs sessions et traiter
avec urgence cette question les trois sessions parlementaires restantes. Il nait dès lors la
nécessité de recourir à la coopération internationale pour essayer d’accélérer cette réforme.
L’appui des partenaires internationaux peut se résumer à l’accompagnement, les conseils,
408
Trente-unième Rapport du Secrétaire général du 30 mars 2010, §42, www.un.org (Consulté le 15 avril 2010).
409
MONUC Magazine, numéro 47, Mai-Juin 2009, p. 12.
L’ONU a été amenée en l’espace d’un demi-siècle à s’occuper de la crise congolaise avec
la responsabilité d’aider à la formation d’une nouvelle armée comme en 1960410. Depuis le
début de la transition 1+4, l’ONU s’est engagée dans le processus de l’intégration de l’armée
à travers le mécanisme de brassage. Après l’installation des institutions politiques issues des
élections, le mandat de la MONUC en ce qui concerne la réforme du secteur de sécurité a été
explicité par la résolution 1756 (2007) du Conseil de sécurité. Aux termes de cette résolution,
la MONUC devait à court terme donner la formation à des brigades intégrées des FARDC
et au renforcement de la police et devait servir comme conseil du Gouvernement en matière
de renforcement de la capacité des systèmes judiciaire et pénitencier, y compris le système
de justice militaire et appuyer la planification initiale de la réforme du secteur de la sécurité.
Ces tâches seront réalisées en coordination avec d’autres partenaires411.
L’un des premiers instruments juridiques qu’il convient de citer est la résolution 1856 (2008)
qui recommande à la MONUC de dispenser une formation militaire, y compris dans le
domaine des droits de l’homme, du Droit international humanitaire, de la protection des
enfants et de la prévention de la violence contre les femmes, à divers membres et unités des
brigades intégrées des FARDC déployées dans l’Est de la RD Congo. D’autres résolutions
du Conseil de sécurité ont également été prises dans ce sens pour modifier le mandat de
la MONUC à l’égard de la réforme de l’armée congolaise. La MONUC a, à la fois formé et
accompagné les FARDC dans les opérations militaires contre les FDLR en leur fournissant
un appui logistique.
Il y a lieu de noter que la MONUC et les FARDC ont mis au point un plan d’opérations
conjoint visant à accroitre progressivement les pressions militaires exercées sur les FDLR
410
Gendebien PH, L’intervention des Nations Unies au Congo 1960-1964, Paris-Kinshasa, Mouton &Cie -IRES, 1967, pp. 145-168.
411
MONUC Magazine numéro 48, Volume VIII, Janvier-Mars 2010, p. 15.
En 2006, la MONUC a mis sur pied un projet d’entraînement des brigades intégrées en vue
d’accroitre leurs capacités opérationnelles et de leur permettre d’assurer leurs missions de
sécurité et de défense de façon autonome. La section militaire chargée de la Réforme du
secteur de sécurité de la MONUC avait monté un projet pilote d’une durée de trois mois,
pour tester et évaluer le programme sur trois bataillons FARDC avant de l’étendre au reste
des troupes. C’est le ‘Main Training Projet’ (MTP). Trois sites d’entrainement étaient retenus,
soit ceux de Rwampara en Ituri, Nyaleke au Nord-Kivu et Luberezi au Sud-Kivu. Du 2 juillet
au 22 septembre 2007, 750 militaires ont été formés dans chacun de ces trois centres. Du 5
novembre 2007 au 1er février 2008, 750 éléments des FARDC ont été formés à Rwampara,
1500 à Nyakele et 1500 à Luberezi. Entre fin 2008 et 2009, la MONUC avait procédé à la
formation des formateurs à Luberezi et à Nyakele. Plus de 300 militaires bénéficient ainsi de
la formation sur la gestion du personnel et les techniques militaires générales. Ces formations
ont permis à améliorer le savoir faire et l’éthique militaire des FARDC. Mais elle a connu des
difficultés dues notamment au manque d’équipements individuels, collectifs et de camp, de
matériel dédié à l’instruction413.
L’action de la MONUC dans le secteur se sécurité semble avoir plus penché vers les groupes
armés avec lesquels certains contingents onusiens ont été accusés d’entretenir des « relations
ambigües sur fond de l’exploitation illégale des ressources minières. D’où la nécessité de la
redéfinition du mandat de la mission onusienne dans ce domaine.
412
MONUC Magazine, Juillet-Août 2008, p. 9.
413
MONUC Magazine, numéro 48, Volume VIII, Janvier-Mars 2010, p. 7.
414
Trente-unième Rapport du Secrétaire général du 30 mars 2010, § 86, www.un.org (Consulté le 15 avril 2010).
Depuis près de 4 ans après, les conseillers de l’UESEC ont été déployés dans les Kivus
dans l’Est du Congo pour superviser les paiements mensuels de la solde des brigades
dans le but d’aider les autorités congolaises dans la mise en place de mécanismes assurant
une plus grande transparence des flux financiers. L’UESEC a donné un appui technique,
financier et logistique au recensement biométrique des militaires. Sur le plan conceptuel,
la mission européenne a participé également à l’élaboration du projet de loi portant statut
des militaires. Des projets de textes réglementaires, administratifs et financiers ainsi que
des processus administratifs et des analyses fonctionnelles ont été élaborés afin de soutenir
la restructuration de l’administration des FARDC. Un projet d’installation d’un réseau
informatique est actuellement financé par l’UE et ses Etats membres à hauteur de 2, 5 millions
d’Euros. La formation en informatique des stagiaires qui s’est déroulée de manière suivante
150 personnes pour le 1er module, 60 pour le 2ème module, 45 et 25 personnes respectivement
pour le 3ème et 4ème modules419.
L’UESEC continue d’apporter son appui aux autorités congolaises dans la distribution
des cartes d’identité militaire, qui constitue l’étape finale du recensement biométrique de
415
Résolution 1925 du 28 mai 2010, §12, www.un.org (Consulté le 15 avril 2010).
416
Journal Officiel de l’Union Européenne, L127/14, 2010/297/PESC du 26 mai 2010.
417
Journal Officiel de l’Union Européenne, L172/36 FR du 2 juillet 2009.
418
www.eusec.rdc.eu (Consulté le 20 août 2010).
419
www.eusec.rdc.eu (Consulté le 20 août 2010).
Les autres projets sont relatifs à l’intégration des composantes genre et droits de l’homme
aux activités militaires, l’autosuffisance alimentaire à travers des fermes agricoles militaires,
la rénovation et l’équipement des locaux de direction informatique vers les régions militaires.
Dans le cadre de la réforme de l’armée, les autorités politiques et militaires ont identifié le
besoin de recréer une école d’administration pour les officiers subalternes et les sous-officiers.
Les différentes études réalisées à ce jour par les FARDC proposent de recréer une école
d’administration à Kananga et l’UESEC a manifesté la volonté de s’occuper de cette école421.
Les services du MDNAC et l’UESEC ont travaillé dans le même sens pour trouver une
stratégie commune qui consistera à organiser une première session de formation au GESM
à Kinshasa. Les hypothèses de base de l’étude réalisée sur le terrain à Kananga sont la
formation de plus ou moins 100 élèves en même temps, le logement de 60 officiers et de
160 non-officiers, l’indépendance technique (électricité, eau et installation sanitaire) de
l’école et l’utilisation du personnel militaire de génie formés à Kananga. La création d’une
école d’administration est un des rouages hautement nécessaire à la finalisation du projet
de ‘Modernisation de l’administration’ sans lequel la pérennité de l’action de l’UESEC RD
Congo ne saurait pas être assurée422.
Les partenaires bilatéraux qui prennent part active dans la réforme de l’armée congolaise
sont des pays avec lesquels le Congo entretient des bonnes relations diplomatiques de
420
Ibidem.
421
Ibidem.
422
Ibidem.
423
Cfr. Standard Operation Procedures SADC Stanby Brigade. Part III: Operations, June 2008.
424
Lire notamment pour plus de détails Séminaire de la CEEAC sur les réformes des secteurs de sécurité. Module sur la
réorganisation des forces armées et services de police, Kinshasa, Hôtel Memling, du 13 au 15 Janvier 2009.
Les pays de la Troïka congolaise sont suivant la conception des années 90, les Etats-Unis, la
France et la Belgique. Appelés également « pays amis », ces Etats étaient impliqués directement
dans la crise politique ayant suivant le déclenchement du processus démocratique. Les Etats
sont entrain d’apporter leur concours à la réforme de l’armée congolaise.
A. Royaume de Belgique
B. République française
La France est partenaire de la Troïka de troisième rang. En tant que tel, elle participe à trois
niveaux multinational, européen et bilatéral. Au niveau multilatéral, la France a délégué
5 officiers à l’Etat-major général pour le compte de la MONUC et d’un sous-chef d’Etat-
major responsable de la réforme du secteur de sécurité de la MONUC (armée, police et
justice). Dans le cadre de l’UESEC, la France a 10 officiers ayant mandat de la réforme de
la chaîne administrative des FARDC, qui doit être séparée de la chaîne opérationnelle pour
éviter le cumul des mandats et la pratique des effectifs fictifs425. C’est travail qui a abouti
au recensement des FARDC en procédant à l’octroi de la carte d’identité biométrique. Ce
recensement a prouvé que les FARDC ne comptaient que 152 000 militaires recensés au
lieu de 350. 000 comme longtemps présentés.
Dans le cadre bilatéral, quatre projets ont été exécutés touchant à la fois à la formation
et à la réhabilitation des infrastructures. En ce qui concerne la formation, la France s’est
adonnée à l’accroissement des capacités de commandement. Un officier français a été affecté
à l’Etat-major général. Depuis 2007, un centre opérationnel est attaché à l’Etat-major général
et devait l’être également pour toutes les régions militaires. L’installation de ces centres
n’attend que la décision des autorités congolaises. Un instructeur sera également affecté
dans chaque zone de Défense pour la formation des officiers426.
L’Ecole de l’EMG de Kinshasa devait connaitre des activités organisées avec le concours de
la France. Un officier français était principalement chargé de la gestion de l’Ecole supérieure
425
Entretien avec le Colonel Olivier Demeny, Attaché de Défense de l’Ambassade de France en RD Congo, Kinshasa, le
31 mai 2010.
426
Entretien avec le Colonel Olivier Demeny, Attaché de Défense de l’Ambassade de France en RD Congo, Kinshasa, le
31 mai 2010.
Selon le Colonel Olivier Demeny, les besoins affichés par le Gouvernement congolais en ce
qui concerne l’armée se résumeraient en la formation et au stage de formation individuel.
Pour ces besoins la France pourrait se servir de l’Ecole d’appui (ERVN) de Libreville et celle
du Cameroun (ESMDD). Mais l’engagement de la France connait des limites liées au budget
militaire de la France et contraintes humaines dues à plusieurs engagements aux opérations
de maintien de la paix dans le cadre de l’ONU ou de l’OTAN. Une autre limite est le fait
que la RD Congo n’est pas le pré-carré de la France. En tout état de cause, la France est
pour la coopération militaire dont le maintien ou l’accroissement dépend de la volonté du
gouvernement congolais428.
C. Etats-Unis d’Amérique
L’Afrique du Sud et l’Angola sont les seuls partenaires africains intervenant dans la réforme
de l’armée congolaise. L’Afrique du Sud, à l’instar de la Belgique, a aidé la formation de la
première brigade de la nouvelle armée congolaise. Selon les prévisions du plan de réforme
de l’armée, elle devrait aider à l’acquisition des matériels flottants, à la formation des Unités
de Réaction Rapide et à la formation des bataillons de la FOMAC pour le compte de la
CEEAC. Quant à l’Angola, il a fourni des instructeurs qui ont formé un millier des soldats
et policiers spécialement à Kitona. L’apport de ces puissances africaines est diversement
perçu dans l’opinion congolaise du fait que ces deux pays sont en train de consolider leur
domination sur la République Démocratique du Congo.
La Chine est dans le cadre de cette étude, le seul partenaire asiatique qui s’est engagée à
soutenir la réforme de l’armée congolaise. Le plan de réforme a prévu le partenariat avec
la Chine notamment dans la construction du nouveau Quartier Général des FARDC, dans
l’acquisition des équipements individuels, l’acquisition des armements et munitions. Il est
possible que des contrats d’échanges d’armes contre les ressources minières soient signés
pour permettre à l’armée d’avoir des équipements dont elle a besoin pour se professionnaliser.
L’apport des partenaires internationaux est nécessaire mais non suffisant pour la réforme
de l’armée. Il appartient au Gouvernement congolais d’afficher la volonté d’accélérer le
processus de la réforme de l’armée en sachant canaliser les opportunités qui lui sont offertes.
432
Ibidem.
433
Ibidem.
Ces expériences malheureuses ont généré l’idée du type d’armée qu’il faut pour la RD
Congo. Après avoir élaboré le plan de la réforme et les textes juridiques qui permettront
son application, le processus semble s’enliser dans l’immobilisme dû au manque de volonté
politique claire. Le danger qui guette la réforme de l’armée est celui de la voir devenir l’affaire
du seul Président de la République et d’un groupe des militaires ; ce qui pourrait déboucher
à la « milicisation» de la nouvelle armée. Il urge donc que le processus de la réforme de
l’armée soit placé sous le contrôle à la fois politique (Parlement) et citoyen (les organisations
de la société civile et les Eglises). L’apport des partenaires internationaux est indispensable
mais mérite une coordination pour éviter le double emploi. Tant que la question de l’armée
ne sera pas résolue définitivement au Congo, la paix sera toujours en péril.
REFERENCES
INTRODUCTION
L’Afrique est l’une des régions du monde qui a produit le plus de violence et d’exclusion.
A l’intérieur de ces pays, de longues années durant des systèmes politiques clos ont
déstabilisé des sociétés encore trop fragiles, par l’exercice du pouvoir et la confiscation
de ses bénéfices aux dépens du grand nombre. A leur tour, les exclusions ont nourri
les frustrations et enfanté les oppositions armées et non armées. Elles ont rallumée les
oppositions tribales et renforcé les replis identitaires. Alphonse Ntumba Luaba ajoute que
la région des grands lacs offre aujourd’hui le visage d’un paysage tourmenté et désolé435.
D’après Andrea Riccardi, « il existe des zones entières plongées dans la misère par la
violence de l’économie. Elles peuvent engendrer un grand désespoir, rien ne pouvant
conforter l’espoir d’un avenir meilleur pour soi ou du moins pour ses enfants. Le
désespoir provoque des réactions incontrôlables, parmi lesquelles la colère envers
un monde que l’on découvre riche grâce aux médias globalisés, et que l’on rend
responsable de sa pauvreté. Les vastes zones de pauvreté et de désespoir sont des
bouillons de culture idéaux pour faire germer une guerre civile moléculaire et pour
favoriser le développement du terrorisme »437.
*
Assistante à la Faculté de Droit, Doctorante en Droit PUBLIC/ UNIKIN, Membre du CODESRIA, Email : nsakamar@
yahoo.fr
434
De Charentenay P., «L’Afrique dans les marges», Etudes, n°4022, 2005, p.149
435
Lukunda Vakala-Mfumu, R, La conférence internationale sur la paix, la sécurité, la démocratie et le
développement dans la région de Grands Lacs : coquille vide ou nécessité impérieuse pour le redécollage
du Congo Démocratique. Quelques considérations sur le processus, Editions CEDI, Kinshasa, 2004, p.11.
436
Cihunda Hengelela, J, Sécurité régionale et règlement des conflits armés en Afrique. Contribution de la
République Sud-Africaine post-apartheid, Mémoire de Licence, Faculté de Droit, Université de Kinshasa,
2005, p.6
437
Riccardi, A, La paix préventive, Salvator, Paris, 2004, p.15.
Le choix du sujet est motivé par le fait que la RDC est un pays jeune qui tente de
bâtir un Etat de droit dans une nation marquée depuis son origine coloniale par
une administration oppressive à travers le comportement des militaires, des policiers,
du personnel des services de l’intelligence, des fonctionnaires et autres agents de
l’administration publique. Il est observé que toute personne qui exerce une parcelle
d’autorité au nom de l’Etat s’arroge le droit de brimer le citoyen ordinaire. L’on peut
se rendre compte que le virus qui gangrène le pays est celui de l’idée même que l’on se
fait du service public. Il y a de fait nécessité de «refonder» l’Etat à partir de la conscience
de chaque citoyen438.
L’idéal inscrit dans la Constitution qui régit le pays depuis sa promulgation le 18 février 2006
est de «bâtir au cœur de l’Afrique un Etat de droit et une nation puissante et prospère
fondée sur une véritable démocratie politique, économique, sociale et culturelle». La
naissance de cet Etat de droit nécessite la réforme des institutions publiques, y compris
celles opérant dans le secteur de la sécurité comme la police nationale439.
L’intérêt que revêt cette étude consiste à faire avancer le débat sur la question de la
reforme de la police en RDC. En effet, aussi sensible soit-il, la police demeure encore
en RDC un domaine mystifié et auquel on colle diverses dénominations de «secret
d’Etat», de « secret militaire», de «secret de défense», de «secret professionnel»440 ainsi
tout débat public sur cette question n’est pas ouvert à tout le monde. Peu de travaux
d’envergure ont été consacrés à ce sujet à cause notamment de l’opacité qui entoure
l’organisation et le fonctionnement de la police.
Les agents de la police nationale sont devenus des facteurs d’insécurité441 . D’où la nécessité
de reformer la police en instruments au service du développement442, de la consolidation
des institutions politiques démocratiques et l’édification d’un Etat de droit au Congo
Kinshasa443. En fait, la PNC est composée d’éléments ayant des histoires particulières et par
conséquent, affichant des comportements souvent atypiques, fruit d’une formation inégale.
Dans les effectifs de la PNC, on trouve non seulement d’anciens gendarmes et gardes civils
de la Gendarmerie et de la Garde civile des régimes de Mobutu, voire même des veuves et
des enfants orphelins des militaires dont les tâches, le comportement et les rapports avec
la population congolaise étaient différentes mais également des militaires, des combattants
des factions belligérantes, des miliciens et autres. Peut- on alors comprendre que, le peuple
congolais se doit-il de prendre sa sécurité en mains, comme l’avait si bien recommandé le
Président M’zee L.D Kabila.
438
CENCO, L’Etat et ses services spécialisés. Administration publique et Etat de droit, CEJP, Kinshasa, 2003, p.1.
439
Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 Février 2006, paragraphe 2 du Préambule.
440
Vunduawe Te Pemako, F., A l’ombre du léopard. Vérités sur le règne de Mobutu Sese Seko, Editions Zaïre
Libre, Bruxelles, 2000, p.156-157.
441
Mpinga Tshibasu, J., Actes du Forum national sur les droits de l’homme en RDC. Etat de lieu de la situation
en RDC, Kinshasa (Centre catholique Nganda) du 25 au 29 octobre, ONDH, 2004, p.43.
442
Mbata Mangu, A., “The conflict in the Democratic Republic of Congo and the protection of rights under the
African chater”, African Human Rights Law Journal, vol 3, n°2, 2003, p.239.
443
Mpongo Bokako, E, “La théorie des relations civiles et militaires”, in Bula-Bula, S, Pour l’épanouissement
de la pensée juridique congolaise. Liber Amicorum Marcel Antoine Lihau, PUK-Bruylant, Kinshasa-
Bruxelles, 2006, p.236.
La police est une notion plurale. Elle ne se limite pas au silence des armes. Elle est aussi
politique, économique, militaire, sociale, ou même alimentaire. Il va de soi que dans le cadre
de ce travail, nous insistons sur le rôle des partenaires internationaux au sens militaire et
institutionnel en nous penchant sur la reforme de la police au Congo, ses crises et les défis
de sa transformation dans le contexte de l’émergence démocratique et les impératifs du
développement dans le pays.
Une telle réforme ne peut être véritablement et intégralement réalisée que par une organisation
rationnelle dudit secteur, susceptible de garantir non seulement son fonctionnement au-
delà de toute conjoncture politique, mais aussi d’assurer sa continuité et son efficacité par
des structures viables et fiables, des équipements et matériels adéquats, ainsi que par un
renouvellement continu des hommes qui l’animent et qui n’ont d’intérêt que national.
444
CENCO, op.cit, 2003, p.49.
445
Article 5 du décret-loi n° 002/2002 du 26 janvier 2002 partant institution, organisation et fonctionnement de la police
nationale congolaise.
Noble dans son esprit, le Décret-loi de 2002 a péché par excès en incluant dans cette police
les personnels des forces précitées, auxquels se sont ajoutés des ex-combattants des factions
belligérantes, des retraités en tout genre, des intellectuels non formés policièrement, voire des
veuves et orphelins des militaires et policiers. Loin de mettre en place une Police professionnelle,
ce Décret-loi a produit une institution policière atypique, délicate dans son emploi.
En outre, beaucoup des missions traditionnelles de Police étaient jusque-là exercées par
d’autres services disposant de pouvoirs coercitifs. Pourtant, au regard des dispositions
de la Constitution, notamment en ses articles 182 et 183 alinéa 2, plus qu’à toutes autres
institutions, c’est à la police nationale que le constituant a confié de façon permanente la
charge d’exécuter les missions de sécurité, et cela, sur l’ensemble du territoire national447.
D’où l’origine du principe de l’unification au sein de la police nationale de tous les services
de police jadis éparpillés.
Notre souci est que la PNC soit débarrassé de son caractère militaire, afin de la doter d’une
organisation et des missions propres à une police moderne à caractère civil.
Par conséquent, il importe de repenser sans complaisance la police nationale dans son
organisation et son fonctionnement en vue de répondre aux exigences d’un Etat démocratique
et de droit. La police nationale est chargée de la sécurité publique, de la sécurité des
personnes et de leurs biens, du maintien et du rétablissement de l’ordre public ainsi que
de la protection rapprochée des hautes personnalités. Elle est apolitique et au service de la
nation congolaise448. Nul ne peut la détourner à ses fins propres. La Police Nationale exerce
son action sur l’ensemble du territoire national dans le respect de la Constitution et des lois
de la République.
Le titre 2 de la loi sur la police vise également à mettre fin à la coexistence de deux types de
police à savoir celle des parquets et celle de la police nationale449. Cette fusion emportera
du même coup l’intégration du bureau de l’interpol de la police nationale. L’unification
envisagée ici a essentiellement en vue l’efficacité de la répression des auteurs présumés des
infractions compte tenu des moyens dont va disposer la police nationale et ne diminue en
rien l’autorité du Ministère public sur les officiers de police judiciaire ainsi regroupés au
sein de notre police nationale, lesquels, de par la Loi demeurent placés sous les ordres du
Ministère Public et exercent leurs attributions judiciaires sous sa direction et surveillance.
Les missions ordinaires sont celles qui s’opèrent quotidiennement ou à des époques
déterminées, sans qu’il soit besoin d’une réquisition de la part des autorités. Elles s’exercent
dans le cadre du service normal de police. Elles ont pour but de prévenir les troubles à
l’ordre public et les infractions, de constater celles-ci, d’en rassembler les preuves, d’en
rechercher les auteurs et de les déférer aux autorités compétentes.
Ces missions comportent notamment : les renseignements généraux, la lutte contre le crime
organisé, la protection de l’environnement et des ressources naturelles, la sauvegarde de la
salubrité et de l’hygiène, la sécurité routière, des voies de communication et de transport, le
contrôle frontalier, douanier et migratoire, la participation au secours de la population en
cas de catastrophes, la participation aux missions internationales de maintien de la paix et
la participation à la reconstruction et au développement du pays.
La PNC est chargée de veiller à la tranquillité publiques, de protéger les personnes et leurs
biens, de maintenir et de rétablir l’ordre public ainsi que d’assurer la protection rapprochée
des hautes autorités. La surveillance continue du territoire national en vue de faire respecter
les lois et règlements de la République constitue même l’essence de sa mission450.
Les missions extraordinaires sont celles dont l’exécution n’a lieu qu’en vertu de réquisitions
écrites émanant des autorités administratives ou judiciaires.
La PNC peut, suivant les circonstances, être appelée à accomplir des missions spéciales qui
s’exécutent au titre de suppléance, d’appui ou de concours à d’autres services.
Dans le cadre de ces missions, certains membres du personnel de la PNC peuvent être
détachés auprès de ces services et, le cas échéant, auprès des missions diplomatiques et
consulaires. Elle participe à la lutte contre la fraude, la contrebande, le braconnage et le vol
des substances précieuses en apportant son concours aux organes et services spécialisés
compétents en la matière. Elle assiste les entreprises minières dans la protection de leur
patrimoine.
449
Article 104 du décret-loi no 002/2002 du26 janvier 2000, op.cit.
450
Articles 17et 18 du projet de loi organique portant organisation et fonctionnement de la police nationale congolaise.
Le commissariat est placé sous l’autorité d’un Officier Général appelé commissaire
général de la police nationale, assisté de deux adjoints dont : un chargé des missions et des
renseignements et un chargé de l’administration et de la logistique.
Le commissaire général et ses adjoints sont nommés, relevés de leurs fonctions et, le cas
échéant, révoqués, par le président de la République, le conseil supérieur de la défense
entendu après avis du conseil supérieur de la police nationale.
Les commissaires généraux adjoints secondent le commissaire général dans ses fonctions.
Chaque commissaire général adjoint assiste le commissaire général dans la supervision des
services selon ses attributions propres.
Toutefois, les commissaires généraux adjoints assument toutes les matières que leur confie
le commissaire général avec délégation de signature. En cas d’absence ou d’empêchement, le
commissaire général de la police nationale est remplacé par l’un des commissaires généraux
adjoints conformément à leur acte de nomination.
451
Art 20 du projet de loi sur la police, 2002,op.cit.
452
Art 23 et 25 du projet de loi sur la police,2002, op.cit.
453
Art 26 projet de loi sur la police, Idem.
Le commissaire de groupement et son adjoint sont nommés, relevés de leurs fonctions et, le
cas échéant, révoqués, par le Président de la République, le conseil supérieur de la défense
entendu après avis du conseil supérieur de la police nationale455.
Le commissaire provincial de police et ses adjoints sont nommés, relevés de leurs fonctions
et, le cas échéant, révoqués, par le président de la République, le conseil supérieur de la
défense entendu après avis du conseil supérieur de la police nationale.
Outre les droits et obligations prévus pour les personnels des agents de carrière publics
de l’Etat, les policiers de carrière de la police nationale sont soumis aux dispositions
complémentaires.
Outre les droits et avantages accordés aux agents publics de l’Etat, tout policier de carrière
bénéficie des droits et avantages suivants :
La protection du policier dans l’exercice de ses fonctions s’entend par une protection
juridique, judiciaire et financière fixée par la Loi portant statut autonome du corps des
policiers de carrière.
454
28 et 29 du projet de loi, op.cit
455
Art.32 du Projet de loi,2002, op.cit
Il ne peut se livrer ni infliger, provoquer ou tolérer des actes de torture, des peines ou
traitements cruels, inhumains et dégradants pour quelque raison que ce soit. Il est tenu en
toute circonstance de veiller à la sauvegarde des intérêts de la nation. A ce titre, il s’engage,
sous serment, à servir avec loyauté, dévouement, intégrité, dignité et dans le respect des lois
et règlements de la république.
Est incompatible avec la qualité de policier toute occupation même accessoire, exercée
soit par intéressé lui-même, soit par personne interposée, qui serait de nature à nuire à
l’accomplissement des devoirs de la fonction, à la dignité de celle-ci ou assujettir moralement
ou matériellement le policier à des intérêts privés ou particuliers.
Il est notamment interdit au policier de briguer tout mandat électif ou tout autre mandat
public; d’éditer un journal ou tout autre périodique de quelque nature que ce soit, de
contribuer à son administration ou à sa rédaction régulière; de publier, même anonymement
des articles ou de faire éditer des livres sans autorisation préalable du commissaire général
de la police nationale, à l’exception des œuvres à caractère scientifique, académique et
professionnel457.
Les policiers de carrière sont soumis au régime disciplinaire prévu par la loi portant statut
autonome du policier de carrière. Les textes de discipline militaire notamment le règlement
disciplinaire militaire régissant les membres des forces armées ne sont pas applicables au
personnel de la police nationale.
456
Art 67 à 74 du projet de loi, 2002, op.cit
457
Article 75 du Projet de loi 2002, op.cit.
Les services de renseignements avaient constitué un atout majeur pour le pouvoir dictatorial
du maréchal Mobutu. Honoré N’gbanda a estimé que l’apport de ces services était précieux
du fait de leur rôle multisectoriel et multidimensionnel458. Les services secrets congolais
sous la deuxième République étaient comptés parmi les services les plus expérimentés et les
mieux équipés en Afrique. L’équipement leur était fourni dans le cadre de la guerre froide
par certaines puissances euro-américaines pour la protection des intérêts géostratégiques
de l’occident capitaliste en Afrique, surtout en Afrique centrale459. Des luttes intestines,
violentes et pernicieuses qui empêcheront le fonctionnement harmonieux de tous les services
de renseignements vont débuter au sein de corps d’élite. Pendant cette période il y avait la
garde civile et la gendarmerie qui jouaient le rôle de la police nationale.
Il faut noter aussi que c’est pendant ce temps que les ennemis du Congo ont lancé leur
offensive pour la balkanisation du pays. C’est ici qu’il conviendra également de souligner
que la victoire facile et étonnante des forces combattantes de l’AFDL sur l’armée du maréchal
Mobutu est à situer dans la défaillance du système de sécurité de cette époque, un système
personnalisé et mal géré, désavoué par la population victime de ses extravagances et
tracasseries. L’avènement de l’AFDL au pouvoir engendrera une autre ère pour les services
de sécurité au Congo-Kinshasa.
Toutes fois, les dispositions de l’article 186 de la Constitution relative à la loi organique nous
permet d’aborder de la question de la reforme de la police nationale congolaise.
Apres une autopsie profonde faite par ce groupe mixte de réflexion, il a constaté qu’en
dehors des carences logistiques, en raison de la présence en son sein des anciens gendarmes
et gardes civils, des militaires, des combattants des anciennes factions belligérantes, des
458
N’gbanda H, 1998, op.cit, p.58
459
N’gbanda H, op.cit, 1998, p.62
460
SEBAHARA P., « La reforme du secteur de la sécurité en RD Congo », GRIP, Note d’analyse, in http://www.grip.org/bdg/
g4600.htm1, Consulté le 18/05/2010, p.2
Néanmoins, en dépit des lacunes ci-haut relevées, le potentiel humain présent au sein de la
police nationale permet d’envisager la reforme nécessaire au rétablissement d’un Etat de Droit.
C’est ainsi qu’après quelques séminaires de restitution organisés à cette fin, des
recommandations ont été affirmées et transmises au gouvernement pour approbation et à
soumettre au parlement pour adoption de la loi organique sur l’institution, l’organisation et
fonctionnement de la police nationale congolaise revue. En résumé, ces recommandations
sont présentées sous trois aspects : humain et social, amélioration du caractère professionnel
de la PNC et l’acquisition des moyens minima, nécessaires a la remise en fonctionnement
du service.
La stratégie d’appui de la MONUC à cette réforme était définie par le Secrétaire général des
Nations-Unies, dans son troisième rapport spécial sur la MONUC du 16 août 2004 écrit : «
Il est envisagé que la police civile de la MONUC accomplisse sa tâche en trois phrases.
En premier lieu, durant la phase préélectorale d’une durée d’environ huit mois, elle serait
principalement chargée de préparer et de commencer à exécuter le plan de cinq ans pour la
réforme de la police nationale, tout en commerçant à former quelque 6.000 policiers locaux
aux préparatifs des élections.
En deuxième lieu, durant la phase électorale d’une durée d’environ quatre mois, elle assurerait
une formation supplémentaire sur place ainsi que le suivi et l’encadrement des activités.
En troisième lieu, durant la phase postérieure aux élections d’une durée de six mois, la
MONUC continuerait d’appuyer les unités de police locale chargées du maintient de l’ordre;
elle formerait des unités supplémentaires de réserve et de police d’intervention rapide et
mettrait davantage l’accent sur le contrôle des frontières, tout en préparant à transférer ses
compétences et ses connaissances pour assurer le suivi de l’appui nécessaire à la mise en
œuvre du programme de réforme de la police »462.
La formation décrivait les activités de la formation qui serait menées avec l’appui de la
MONUC, mais aussi avec des partenaires bilatéraux, notamment l’Angola, l’Afrique du
Sud, la France et l’Union européenne464.
461
Lire la Constitution de la RDC à ses articles 156, 182 à 186 et le Décret-loi n°002/2002 du 26 janvier 2002, et aussi les
recommandations du Groupe mixte de réflexion, de réorganisation et de la reforme de la police nationale congolaise (GMRRR),
p.11 à 15.
462
Mazyambo Makengo Kisala A., ‘’La participation de l’Organisation des Nations Unies au processus démocratique de la RDC’’, in
Bakandeja wa Mpungu G, Mbata B. Mangu A. et Kienge - Kienge Intudi R, Participation et responsabilité des acteurs dans un
contexte d’émergence démocratique en RDC, Actes des Journées scientifiques de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa
18-19 juin 2007, p.173.
463
CESA, «Contrôle démocratique du secteur de la sécurité», Séminaire pour Hauts Responsables Programme, Washington DC,
2004, p.12-13.
464
La Police/MONUC a vu le jour le 15 juin 2001 en application de la résolution 1355, adoptée par le Conseil de sécurité le 15 juin
2001.
C’est dans ce cadre qu’en 2005, les policiers de la MONUC ont été déployés aux côtés de
l’inspecteur général de la police et des inspecteurs provinciaux, auxquels ils apportent des
conseils techniques sur divers aspects des activités de police466.
A l’époque coloniale, la raison d’être de la Force Publique (Armée et Police) était avant
tout une force de police intérieure. Son rôle était d’assurer la tranquillité et la sécurité là où
se trouvait des ressortissants étrangers, de prévenir et d’enrager les luttes intestines entre
indigènes, de garantir la liberté des voies de communication et d’exécuter les décisions de
la justice, de concourir à la répression de la traite et de rendre effectives les occupations de
certaines parties du territoire encore en dehors de l’action immédiate de l’Etat indépendant468.
La force publique resta comme telle jusqu’à l’indépendance469.
Aux temps de la dictature Mobutienne, la police congolaise a été incorporée dans l’armée
sous l’appellation de « gendarmerie et la garde civile ». Elle a évolué comme force de
répression des citoyens au lieu de les sécuriser en période de paix et des conflits armés.
465
Seizième rapport du Secrétaire Général sur la Mission des Nations Unies en République Démocratique du Congo, (S/2004/1034),
31 décembre 2004, §49.
466
Dix-neuvième rapport du Secrétaire général sur la Mission de l’Organisation des Nations Unies République Démocratique du
Congo (S/2005/603), 26 septembre 2005, §52.
467
MONUC Magazine N°48-Volume VIII, Janvier-Mars 2010, p.8
468
Hil Eynikel, Congo Belge, Duculot, 1984, p.122.
469
Séminaire sous-régional sur la reforme des secteurs de sécurité en Afrique central sur la succession des interventions
du 13 au 15 janvier 2009, Kinshasa, RSS TOME II, 2009, p.3 et 4.
470
Séminaire sous-régional sur la reforme des secteurs de sécurité en Afrique central sur la succession des interventions du 13 au
15 janvier 2009, Kinshasa, RSS TOME II, 2009, p.3 et 4.
Relevons ici qu’en février 2007, parlant de la reforme du secteur de sécurité congolaise,
International Crisis Group rapportait que : « …La Police congolaise n’a jamais été capable
d’assumer un minimum d’ordre, de garantir l’application de la loi…. Certaines forces spécialisées
comme la Police de l’immigration, l’ANR et la Garde Républicaine constituent des structures
parallèles échappant aux chaînes de commandement traditionnelles…L’Armée est toujours faible et
pourrait encore s’effondrer rapidement devant une menace sérieuse… ».
Nous pensons qu’à l’instar de ce qui se passe en RDC, la plupart des processus de réforme
du secteur de sécurité en cours en Afrique Centrale sont confrontés à un problème structurel.
C’est celui du déficit des bases conceptuelles.
Il ne pas très possible de consolider la paix et d’accomplir une reforme du secteur de sécurité
dans un contexte post-conflit sans l’élaboration préalable d’une stratégie nationale de sécurité
et d’une politique nationale de défense sensées guider la planification et la programmation
des réformes.471 Une réforme du secteur de sécurité est une entreprise qui requiert de gros
efforts de conception pour trouver le juste milieu entre les ressources budgétaires de l’Etat,
les effectifs des forces armées et de police escomptés et leurs capacités opérationnelles.
Au niveau de la Chaire UNESCO pour la l’Afrique Centrale et les pays de la SADC, dans
l’esprit de l’Accord de coopération signé le 5 mai 2005, nous disposons des bases conceptuelles
et de l’expertise nécessaire pour diligenter un accompagnement scientifique de la CEEAC
dans cette très complexe entreprise472. Sous d’autres cieux, la réflexion sécuritaire part
souvent des milieux universitaires avant d’être appropriés par les gouvernants.
En outre, il n’est pas évident de parfaire un processus de paix, et encore moins de mener
avec succès une reforme du secteur de sécurité, en ne s’appesantissant que sur les seuls
471
Booth K, A Security Regime in Southern Africa: Theorical Considerations. Southern African Perspectives, N°30,
CSAS, p.4.
472
Un rapport de ‘’World Market Research Center’’ publié par Jeune Afrique en novembre 2003 plaçait la RDC et la Tanzanie
parmi les cinq pays du monde les plus explosés aux risques d’une attaque terroriste.
473
Elesse Yombentole M., « La Reforme de la police : expérience de la RD Congo, Comité de Suivi de la Réforme de la
Police (CSRP) », Séminaire sous-régional sur la reforme des secteurs de sécurité en Afrique Centrale du 13 au 15 janvier 2009 à
Kinshasa, RSS TOME II, 2009, p.6.
Cette période marque le règne de Laurent-Désiré Kabila suivi de celui de son fils Joseph
Kabila. Au début de l’installation du pouvoir de l’AFDL, la police nationale n’existait pas.
La sécurité de nouvelles autorités était assurée par les détachements militaires rwandais
et ougandais qui avaient accompagné l’AFDL à Kinshasa et ensuite les zimbabwéens et
namibiens. Laurent Désiré Kabila allait commencer de recruter pour avoir une police
nationale composée seulement des nationaux.
Cette opération sera interrompue avec le début de la deuxième guerre du 02 août 1998. Les
officiers rwandais et ougandais qui avaient la maîtrise des rouages sécuritaires déclencheront
facilement la guerre depuis l’Est jusqu’à occuper une bonne partie de l’Ouest du pays.
La réforme de la police nationale aura pour ambition d’adapter tous services aux exigences
de la démocratie et de l’Etat de droit en cours de construction depuis les élections de 2006.
Ce qui importe plus dans cette étude est d’indiquer les principaux axes que suivra cette
réforme. En effet, il sied de soutenir que, dans le contexte du Congo, la reforme débutera
par la redéfinition des missions de la police nationale par rapport aux exigences de l’Etat de
droit et de la démocratie.
Le deuxième axe est lié à la formation des policiers. C’est ici qu’il faut évoquer les critères
objectifs d’admission des congolais dans les différentes branches de l’appareil de la police
nationale.474 Hormis les conditions de santé physique, un accent devrait être mis sur
le niveau d’études et surtout sur les exigences éthiques. Comme corps de discipline, on
évitera que la police nationale devienne un réservoir pour résorber le chômage dans le
pays. La formation en elle-même devrait insister sur la promotion et la protection des droits
de l’homme, l’exigence de l’amélioration des rapports Civil-policier, la contribution de la
police au développement du pays, le sens du patriotisme qui doit caractériser tout agent de
la police.
Le troisième axe touche aux moyens financiers et matériels. En effet, on peut bien avoir
des hommes techniquement bien formés et normalement intègres, cette formation à elle
seule ne suffirait pas à atteindre les objectifs de la réforme à envisager. Il faut octroyer aux
différentes branches de la police, les moyens financiers et matériels qu’il leur faut pour
l’accomplissement de leurs devoirs.
474 Art 36 de la loi organique portant organisation et fonctionnement de la police nationale congolaise.
Une telle réforme ne peut que se buter à certaines contraintes. Il s’agit d’abord des contraintes
internes liées aux aléas de la politique nationale. Ici on pense au rôle que doit jouer le
Parlement dans le contrôle des services de la police. Ce contrôle doit se faire, en amont
comme en aval. Entourée de neuf pays, la RDC doit compter sur la collaboration de ses
voisins, ses partenaires et sur l’apport de la communauté internationale. Il faut noter qu’à
l’heure actuelle où les services de sécurité du pays sont en pleine restructuration, le pays
fait face à beaucoup de groupes armés qui ne sont pas sous le contrôle du gouvernement et
qui défient toute volonté politique de la création d’une armée structurée et intégrée. Seul,
le Congo ne saura pas relever ce défi. Il doit s’appuyer sur ses partenaires internationaux
occidentaux et africains.
475
CESA,»Contrôle démocratique du secteur de la sécurité», Séminaire pour Hauts Responsables Programme, Washington DC,
2004, p.12-13
476
JUSTAERT A., ‘’Coordinationation et alignement européens dans la reforme de la police nationale congolaise’’, In La
sécurité interne en République Démocratique du Congo : perspectives congolaises et européennes, M.E.S Numéro
spécial Avril 2010, Kinshasa, p.31
Dans cette optique, la reforme de la police implique prioritairement la réforme des policiers
de même que le changement de la perception populaire sur les policiers en vue de permettre
à la RDC de disposer d’une police qui rend véritablement service à la communauté.
La reforme du secteur de la sécurité était un des plus grands défis pour l’Etat congolais et
pour ses partenaires internationaux.
Les activités de l’Union Européenne en RDC se sont fortement intensifiées depuis l’accord
global et inclusif en 2002 qui marquait le début de la transition, elle était impliquée dans le
processus de réformes sécuritaires.
Il s’agit ici de la politique étrangère qu’a menée l’Union Européenne dans ce domaine. Au
niveau européen d’abord, entre les différentes activités à travers des institutions européennes,
et plus particulièrement entre le Conseil de l’UE et de la Commission Européenne. Ensuite,
entre les initiatives bilatérales des Etats membres de l’UE. Un autre espace de coordination
est celui qui se présente entre les acteurs européens et les autres acteurs de la communauté
internationale engagés dans le processus477. Enfin, s’ajoute la coordination entre ces différents
acteurs européens et les autorités congolaises.
Depuis 2003, l’UE a déployé deux opérations militaires et trois missions civiles au Congo
dans le cadre de la politique étrangère de sécurité et de défense (PESD).
En 2003, l’opération militaire était déployée au Nord-est du pays afin de stabiliser la région
de Bunia et permettre le renforcement de la MONUC. En 2006, la deuxième opération
militaire a été déployée par l’UE au Congo l’EUFOR RDC, qui avait pour mission de
garantir la sécurité pendant les élections. Au plan civil, une mission a été entreprise à partir
de 2005, pour assurer la réforme des FARDC ainsi que deux missions pour la reforme de la
Police congolaise (EUPOL Kinshasa) 2005-2007 et (EUPOL RDC) depuis 2007478. C’est dans
cette optique qu’elle a contribué aux structures sécuritaires congolaises sur le plan financier,
logistique et opérationnel, en termes d’infrastructures, de formation et d’équipements.
477
Mazyambo Makengo Kisala A., « La participation de l’Organisation des nations Unies au processus de démocratisation
de la RDC », In Bakandeja wa Mpungu G., Mbata Betukumesu Mangu A. et Kienge Kienge Intudi R., Participation et
responsabilité des acteurs dans un contexte d’émergence démocratique en République Démocratique du Congo, Actes
des Journées scientifiques de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa 18-19 juin2007, Kinshasa, PUK, 2007, p.173
478
Idem
479
Justaert Arnout, op.cit, M.E.S, p.33
Certains Etats membres, outre que ceux qui développent des politiques bilatérales contribuent
également aux initiatives par le soutien aux activités du Conseil de L’UE, du PNUD, de la
MONUC, et d’autres. La Belgique, de la Suède, du Portugal ne développement pas de
politiques bilatérales dans la réforme de la PNC, mais préfèrent contribuer aux initiatives
de l’UE, de la MONUC et autres organisations internationales. Quant aux pays membres,
ils entretiennent des relations parfois privilégiées avec d’autres pays tiers impliquées dans
la réforme de la police congolaise, comme le Portugal et l’Angola.
Aux termes de la Résolution 1355 de 2001 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, en appui
à la démilitarisation de la ville de Kisangani, une composante de la Police a été autorisée et
mandatée pour évaluer les capacités et les besoins en formation de la Police nationale. Des
résolutions ultérieures ont autorisé le déploiement des formateurs de la Nations Unies dans
des régions du pays, surtout celles de l’Est480.
480
MONUC vers la reconfiguration de son mandat, Texte Ian Steel, traduit de l’anglais par Yulu Kabamba, MONUC
Magazine N°48-Volume VIII, Janvier-Mars 2010, p.8
481
Idem
La Police de la Monuc a joué un rôle important dans la sécurisation des élections en 2006.
Elle a assurée la formation de plus de 17.303 policiers et policières pendant la période pré-
électorale. En 2005, quatre pays de l’Union Européenne ont contribué avec un montant de 52
millions de dollars américains pour l’achat de 56.000 uniformes, 28.000 équipements et 140
véhicules pour la sécurisation des élections. Depuis lors, la police de la MONUC a aidé à la
formation de plus de 5.000 policiers supplémentaires chaque année. En 2009, 5.125 policiers
dont 551 femmes, ont reçu leurs diplômes au bout d’une formation destinée à renforcer leur
professionnalisme482.
Au mois de février 2009, la PNC a été déployée le long des axes routiers Rutshuru-Inasha
et Sake-Masisi et le nombre des policiers conseillers de la MONUC dans la zone est passé
de 98 à 148. Trois unités de police formées de la MONUC ont été également déployées
à Bunia, Goma et Bukavu. Pour rendre opérationnels la police nationale, la justice et les
services administratifs dans ces zones, la Police de la MONUC a mis en place des Equipes
de Monitoring conjointes pour observer et orienter les équipes déjà déployées483.
La Police de la MONUC participe, donc, à la Stratégie d’Appui des Nations Unies à la sécurité
et la Stabilisation de l’Est du pays. Ce programme dont le budget est évalué à 19,82 millions
de dollars américains contribue à la formation de la PNC, la construction des commissariats
et à l’achat des équipements ainsi que des rations alimentaires pour la PNC déployée.
CONCLUSION
La crise qui sévit depuis des années en RDC est fondamentalement une crise de l’Etat, un Etat
fragile qui a poussé de nombreuses personnes à se demander si l’Etat existait toujours dans
ce pays. La crise de l’Etat en RDC est aussi une crise de ses services de sécurité. Reconstruire
ou refonder l’Etat dans ce pays revient donc aussi à restructurer les services de sécurité tant
dans leur mission, leur organisation et leur fonctionnement.
482
Texte Ian Steel, traduit de l’anglais par Yulu Kabamba
483
Idem
Comme les FARDC, la Police nationale congolaise est handicapée par son passé d’intégration
de groupes armés, cause de manque de cohésion et de différences importantes sur le plan
du contrôle des antécédents et de la formation, voire d’absence de contrôle et de formation,
voire d’absence de contrôle et de formation. D’autres part, ses capacités opérationnelles sont
fortement limitées par le manque de véhicules, de matériel de transmissions, de fournitures et
de matériel connexe. Le système d’indemnités présente lui aussi des faiblesses et des lacunes.
Malgré ces difficultés, la mission d’évaluation de la MONUC a noté qu’un certain progrès
avait été accompli sur le plan de la reforme de la police, notamment lorsque les autorités
congolaises avaient adopté, le 26 octobre 2009, un plan stratégique à 15 ans et un plan
d’action triennal aux fins du développement des capacités de la Police nationale congolaise.
Il importe de « civiliser » les services de sécurité, de les « dépolitiser » pour qu’ils ne soient
pas au service d’un parti politique, fut-il le parti dominant, de les « professionnaliser », de
les « nationaliser » en mettant fin à leur ethnicisassions ou à leur régionalisation chronique,
pour leur permettre de mériter de la confiance du peuple. Le déficit de légitimité est l‘un des
facteurs ayant contribué à l’inefficacité de ces services.
La Constitution actuelle de la RDC jette les bases d’une reforme en profondeur du secteur
de sécurité. D’autre part, la sécurité en RDC est de nature à contribuer à la sécurité dans la
sous-région et en Afrique de façon générale.
Cependant, pour un pays qui se remet péniblement debout après des décennies d’insécurité
dans tous les domaines, il faudra que non seulement le peuple regagne le contrôle des services
de sécurité restés longtemps au service d’un homme – le Président de la République –,
l’organisation et le bon fonctionnement des services de sécurité nécessitera la présence en leur
sein des hommes et femmes animés d’un esprit nouveau et faute de moyens, la communauté
internationale si préoccupée à la refondation de l’Etat dans ce pays devra également contribuer
à la réforme du secteur de sécurité qui corresponde au nouveau cadre juridique et à l’idéal
qui anime désormais le peuple congolais de vivre dans un environnement démocratique qui
puisse promouvoir le développement économique et social ou le bien être de tous tout en
contribuant aussi à promouvoir la paix, le développement et la démocratie sur le reste du
continent africain en commençant par la région des grands lacs et l’Afrique centrale.
Puisse la réforme tant attendue, apporter à la police nationale congolaise des moyens et
des avantages appropriés pour accélérer le changement de mentalité du policier et pour le
rendre réellement professionnel et partenaire convaincu de la population. La police nouvelle
exige une gestion qui implique la redevabilité en respectant les droits humains.
REFERENCES
INTRODUCTION
La vie mieux la personne humaine, écrit-on ça et là, est inviolable484, sacrée. Ceci résulte
d’un des commandements divin : « Tu ne tueras point485 » et, est consacré comme principe
fondamental notamment dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme et dans
bien d’autres instruments internationaux et nationaux qui prohibent expressis verbis toute
atteinte à la vie humaine.
Bien malheureusement, depuis que le monde existe, 1.200.000 années environ se sont déjà
écoulées sans qu’il soit possible pour l’homme de vivre en toute quiétude si bien qu’à
des intervalles irréguliers, le monde a été, sinon, est le théâtre des violents et sanglants
affrontements.
Tenez ! durant le seul 20ème siècle et plus exactement au cours des années allant de 1904 à
1905, le Japon fut en guerre contre la Russie puis contre la Chine entre 1937 et 1945. Le 10
mai 1940, l’aviation allemande anéantit les aérodromes belges et bombarda d’importants
centres ferroviaires486.
Dans le même ordre, entre les années 1914-1918 et 1940-1945, le monde vécut deux grandes
guerres qui eurent une implication internationale de triste mémoire pour beaucoup d’Etats
et ce, après qu’en avril 1940, l’Allemagne s’empara du Danemark et envahit la Norvège487et
qu’Hitler attaqua, le 22 juin 1941, l’URSS.
Et, comme si cela n’a pu suffire, de mars 1948 à mai 1949, se fut la guerre froide488, de juin 1950
à juillet 1953, la guerre de Corée489 eut lieu alors qu’entre 1990 et 1991 eut lieu la guerre du
golfe avant que les forces libanaises se soient illustrées en septembre 1982 par des exactions
macabres dans les camps de Sahara et Chatila contre les civils palestiniens490.
*
Doctorant en Droit économique et social, Assistant à la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa, Avocat à la Cour, Expert sur
les questions de bonne gouvernance et de distribution d’une Justice équitable.
484
Lire également les articles 4 et 5 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples ; 3 de la Déclaration
Universelle des Droits de l’Homme.
485
Exode 20, 13.
486
GALLOY,D, et HAYT, F, Précis d’histoire du temps présent (1914 à 1994), De Boeck Wesmael, Bruxelles, 1994, p. 139.
487
Idem, p. 54.
488
Ibidem, p. 66.
489
Idem, pp. 66 et 71.
490
GALLOY,D, et HAYT, F, op.cit, p. 77.
A cela, il convient d’ajouter les invasions militaires ou des peuples dans la recherche de
plus d’espaces de terre au-delà des limites héritées de la colonisation et ce, en violation du
principe « d’intangibilité des frontières héritées de la colonisation ».
De ce qui précède, il y a lieu de remarquer que toute guerre n’en est pas une sans conséquences
politiques, économiques, sociales et culturelles sur la population et ne manque jamais de
faire des victimes mieux de contraindre ou de soumettre plus d’une personne à des infirmités,
à des déplacements, déportations, massacres ou exterminations et d’occasionner des pillages, vols des
biens et viols des femmes, enfants et de bien d’autres actes désolants, humiliants et inhumains.
Par delà ces considérations, la préoccupation qui y revient est bien celle de savoir s’il y eut
des poursuites pénales ou s’il est possible de poursuivre pénalement les auteurs des crimes
perpétrés en temps de guerre. Dans l’affirmative, il sera impérieux de voir comment c’est-
à-dire par quel mécanisme ? mieux, qui répond juridiquement des atrocités commises en
période de guerre par les forces armées d’un Etat donné sur son propre territoire d’une part
et d’autre part par les forces rebelles, invitées ou non ainsi que celles intervenant dans le
cadre d’une mission des nations unies ?
Comme on peut le constater, une double problématique est remise en surface et précisément
celle de la responsabilité et même du droit de répression des auteurs de telles exactions
ignobles et de l’indemnisation de telles victimes selon tels dommages subis. Il s’en déduit
donc qu’au-delà de l’impérieuse nécessité de ressortir la juridiction compétente à réprimer
les auteurs des crimes commis en temps de conflit armé, il y a lieu de se demander si les
victimes d’actes de viol et de pillages perpétrés en temps de conflit armé peuvent espérer
obtenir réparation des dommages qu’elles subissent en période de conflit armée.
491 Suivant l’article 1er de la résolution 3314 du 14 décembre 1974, l’agression est l’emploi de la force armée par un Etat
contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un autre Etat ou de toute autre manière
incompatible avec la Charte des Nations Unies. Aussi, d’après le dictionnaire du droit international public, l’agression
est une attaque armée par un Etat agissant le premier contre un autre Etat en violation des règles du droit international.
Et donc, le recours à l’usage de la force militaire ne faisait pas l’objet de restrictions générales
par le droit positif. Au fil du temps d’ailleurs, il s’est avéré de manière unanime que la
guerre résultait des causes aussi bien intrinsèques qu’extrinsèques du fait des mutations et
impératifs de fonctionnement de la communauté internationale.
C’est dans ce sens que CLAUSEWITZ écrivit « la guerre est un conflit de grands intérêts
réglés par le sang et c’est seulement en cela qu’elle se distingue des autres conflits493. Et, les visées
économiques aussi bien des pays alliés aux forces loyalistes que des parrains de la rébellion ne sont pas
à comprendre comme une simple jouissance du butin de guerre. Il s’agit plutôt d’une volonté réelle de
prendre part à un gâteau lucratif ».
En tout état de cause, il existe plusieurs modes d’intervention militaires sur le territoire d’un
Etat donné.
La déclaration 2625 (XXV) proclame de manière particulièrement nette « qu’ aucun Etat ni
groupe d’Etats n’a le droit d’intervenir directement ou indirectement, pour quelle que raison que ce
soit, dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre Etat ».
En conséquence, il va de soi que non seulement l’intervention armée mais aussi toute autre
forme d’ingérence ou toute menace dirigée contre la personnalité d’un Etat ou contre ses
éléments politiques, économiques et culturels sont contraires au droit international.
Comme l’a si bien indiqué la Cour Internationale de Justice dans l’affaire des activités
militaires et paramilitaires au Nicaragua: « l’intervention interdite doit porter sur des
matières à propos desquelles le principe de souveraineté des Etats permet à chacun d’entre
eux de se décider librement. Il en est ainsi du choix du système politique, économique,
social et culturel et de la formulation des relations extérieures ».
En règle générale, les Etats évoquent le principe de souveraineté pour refuser toute ingérence
extérieure et soustraire tel ou tel problème à l’intervention d’autres Etats. Ce principe est
constamment réaffirmé et le respect des droits qu’il réserve à l’Etat est notamment consacré
dans les actes constitutifs des organisations internationales. Aussi, à la lumière des écrits
de Michel Virally, « l’intervention désigne l’immixtion d’un Etat dans les affaires relevant de la
compétence d’un ou de plusieurs Etats en vue d’en influencer le cours494 ».
C’est que, l’élément de contrainte est constitutif de l’intervention prohibée et forme son
essence en ce qu’il est particulièrement évident dans le cas d’une intervention utilisant la
force soit sous la forme directe d’une action militaire soit sous celle indirecte du soutien à
492
D’ARGENT, P, Les réparations de guerre en droit international public, LGDJ, Bruyant, 2000, p. 243.
493
FONTAINE, A, Histoire de la guerre froide, de la révolution d’octobre à la guerre de Corée, Fayard, Paris,1965, p. 7.
494
Cfr. Panorama du droit international contemporain. Cours général de droit international public », Michel VIRALLY,
RCADI, 1983-V, cité par BASUE BABU KAZADI, G, L’action en vue de la démocratie : relecture du principe de non-
intervention dans un contexte d’émergence démocratique, Participation et responsabilité des acteurs dans un contexte
d’émergence démocratique en République Démocratique du Congo, In Actes des Journées Scientifiques de la Faculté de
Droit de l’Université de Kinshasa, 18-19 juin 2007, PUK, 2007, p.205.
L’intervention armée directe est, par définition, celle qui s’effectue par la pénétration des
troupes étrangères sur le territoire d’un Etat496. Comme dit ci avant, il en a été ainsi avec
l’incursion mieux l’agression répétée dont fut victime la République Démocratique du
Congo entre 1996 et 1998 vis-à-vis des armées rwandaises, ougandaises et burundaises. Il
en a aussi été pareil avec l’intervention en République Centrafricaine des éléments armés du
MLC497sur invitation officielle de Ange Felix Patassé, l’alors Président de ce pays. Pourtant,
l’intervention armée fait l’objet d’une double prohibition à savoir :
Une intervention armée indirecte consiste en l’action de soutenir les insurgés dans une guerre
civile ou les activités armées subversives de l’opposition ou les activités de sécession499.
C’est que l’intervention armée indirecte suppose l’implication d’un Etat tiers dans les
affaires réservées à la compétence exclusive d’un Etat et ce, en violation du principe du
droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. La déclaration 2625 (XXV) affirme : « chaque Etat
a le devoir de s’abstenir d’organiser ou d’encourager l’organisation des forces irrégulières
ou des bandes armées notamment de bandes de mercenaires en vue d’incursions sur le
territoire d’un autre Etat ». De même, chaque Etat a le devoir de s’abstenir d’organiser et
d’encourager des actes de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire d’un
autre Etat, d’y participer ou de tolérer sur son territoire des activités organisées en vue de
perpétrer de tels actes lorsque ces actes mentionnés dans le présent paragraphe impliquent
une menace ou l’emploi de la force.
C’est dans ce contexte que les fréquentes interventions des USA à Saint Domingue, au Panama,
au Vietnam, à la Grenade et en Irak … ou de l’ex URSS en Hongrie, en Tchécoslovaquie et
en Afghanistan … sont d’une part ouvertement critiquées comme constituant des actes de
recours à la force et, d’autre part, condamnées comme contraires aux principes de base
de la non-intervention, de l’intégrité territoriale et du non recours à la force, en dépit de
l’argument humanitaire ou de l’application des accords de défense ou encore d’affinité
idéologique et de lutte contre le terrorisme500.
Comme on le voit donc, ce qui précède confirme le principe de la non intervention qui est
le corollaire de l’égalité souveraine des Etats. Ces derniers sont, par conséquent, tenus à
honorer de bonne foi leurs engagements internationaux en vertu du principe « pacta sunt
servanda »501encore qu’il demeure que le prétendu droit d’intervention comme manifestation
495
FONTAINE, A, op.cit, p. 7.
496
DAVID, E, et SALOMON, J, Droit de guerre, Tome III, 17ème édition, PUB, Bruxelles, 1978, p. 609.
497
Le Mouvement pour la Libération du Congo fut une formation rebelle en République Démocratique du Congo dirigée
et financée par Jean Pierre Bemba
498
Art 2§4 de la Charte des Nations Unies.
499
DAVID, E, et SALOMON, J, op.cit, p. 567.
500
BASUE BABU KAZADI, G, op. cit, p. 184.
501
Articles 7§2, 22 et 29 de la charte des Nations Unies.
Mais hélas ! des guerres d’agression, des rebellions ça et là. Bien pis, des crimes les plus
graves intéressant la communauté internationale se commettent infiniment dans plus d’un
pays au monde en général et africain en particulier.
Dès lors, il est reconnu à tout Etat, en vertu de sa souveraineté, la latitude de solliciter, par
toutes voies, le secours des forces armées d’un autre Etat ou d’une organisation régionale
ou sous régionale, tel il en a été avec l’intervention des forces armées des pays membres de
la SADC en l’occurrence le Zimbabwe, l’Angola et la Namibie sur invitation officielle du
gouvernement de la République Démocratique du Congo.
A l’extrême, un Etat peut formuler devant le Conseil de sécurité des Nations Unies une
demande d’intervention des forces onusiennes sur son territoire.
Lorsqu’un Etat n’est plus en même d’assurer la sécurité et la paix à l’intérieur de ses
frontières, elle sollicite du conseil de sécurité l’envoi d’une force intervention onusienne en
vue des opérations de maintien de la paix.
Les opérations de maintien de la paix sont des organes subsidiaires du conseil de sécurité ou
de l’assemblée générale, organes principaux des Nations Unies habilités à créer des organes
subsidiaires nécessaires à l’exercice de leurs fonctions502. Pour Maurice Flory, les opérations
de maintien de la paix (OMP) des Nations Unies sont toutes les opérations militaires et
paramilitaires qui sont organisées sous la pression de la nécessité, faute de pouvoir mettre
en œuvre les mécanismes de l’article 43 de la Charte et parfois faute de pouvoir s’appuyer
sur les décisions du Conseil de sécurité503.
Les OMP varient énormément elles en fonction des mandats qui leur sont confiés par le
Conseil de sécurité. C’est ainsi que ces opérations peuvent être des missions de maintien de
la paix classiques, des missions de restauration de la paix, des missions d’imposition de la
paix, des missions de prévention des conflits armés, des missions de construction de la paix
ou même des missions de consolidation de la paix504.
502
Articles 7§2, 22 et 29 de la charte des Nations Unies.
503
Flory, M, « L’ONU et les opérations de maintien de la paix », In Annuaire français de droit international, 1965, p. 446,
cité par Yves Petit, Droit international de maintien de la paix, Paris, LGDJ, 2000, p. 40.
504
Flory, M, op.cit, p. 56.
505
Cfr. Chapitre VI de la charte des Nations Unies.
Une mission de restauration de la paix consiste dans une opération fondée sur le chapitre
VII, dont l’objectif est d’œuvrer en faveur de la paix dans un Etat victime d’un conflit
interne, pour assurer la sécurité des populations civiles, mais sans qu’aucun agresseur ne
soit désigné.
Une mission d’imposition de la paix est une intervention également instituée sur la base
du chapitre VII, pour rétablir ou imposer la paix, grâce à l’utilisation de la force contre un
agresseur clairement désigné508.
Une mission de prévention des conflits entre dans le cadre de la diplomatie préventive.
Cette diplomatie a pour objet d’éviter que des différends ne surgissent entre les parties,
d’empêcher qu’un différend existant ne se transforme en conflit ouvert et, si un conflit éclate,
de faire en sorte qu’il s’étende le moins possible. Une mission de prévention des conflits
peut être déployée afin de circonscrire géographiquement une crise nationale ou interne509.
Une mission de construction de la paix est une mission qui, à côté des tâches militaires, comme
le contrôle d’un cessez-le-feu ou la démobilisation des troupes, connaît une augmentation
considérable des tâches civiles. Elle a pour objet de bâtir de nouvelles structures politiques
et administratives, lorsque les anciennes ont été détruites la plupart du temps après un
conflit interne510.
Une mission de consolidation de la paix est une mission par laquelle l’ONU s’engage sur le
long terme dans un pays, son action interférant alors avec l’ordre interne et la souveraineté
de l’Etat511.
Dans tous les cas, le déclenchement d’un conflit armé au sein d’un Etat mieux l’intervention
militaire des forces invitées, sollicitées ou non peut se poursuivre par la perpétration de
beaucoup d’actes graves attentatoires à la dignité humaine comme aux biens d’autrui. Les
cas les plus frappants quant à ce sont ceux des femmes victimes d’empalement ou enlevées
506
PETIT, Y, Droit international du maintien de la paix, Paris, L.G.D.J, 2000, p. 41 cité par MAZYAMBO MAKENGO KISALA,
A, La participation de l’organisation des Nations Unies au processus de démocratisation de la République Démocratique du Congo
: rôle particulier de la Monuc, In Actes des Journées Scientifiques de la Faculté de Droit de l’Université de Kinshasa, 18-19 juin
2007, PUK, 2007, p. 155.
507
DECAUX, E, Droit international public, 5ème édition, Paris, Dalloz, 2006, p. 3008.
508
PETIT, Y, op.cit, pp. 55-56.
509
Idem, p. 68.
510
PETIT, Y, op.cit,p. 65-66.
511
Idem, p. 68.
Pas moins que cela, lors de l’intervention des éléments de la police nationale congolaise
envoyés en mission de restauration de l’autorité de l’Etat dans l’ensemble de la province
du Bas - congo à la suite des tensions enregistrées, depuis le mois d’octobre 2007, entre les
autorités locales et les membres du BDK qualifié « d’organisation terroriste » et accusé de
pratiquer des rites sataniques et d’autres pratiques occultes outre le fait ce dernier aurait :
Bien malheureusement, plusieurs exactions furent perpétrées parmi lesquelles on peut citer :
- les pillages de plus de 200 églises et maisons du BDK, des résidences privées
appartenant à des personnes non affiliées au BDK, des magasins, d’au moins deux
hôpitaux, une pharmacie locale et une église catholique514 et d’autre part,
- les actes de violences sexuelles furent réalisées dans les zones des opérations au
point que deux policiers locaux de seke-banza avaient été condamnés à la prison à
perpétuité pour des viols commis après la fin des opérations515d’autre part.
Pis est, en mai 2001, sur invitation du gouvernement Centrafricain, les troupes du MLC
de Jean-Pierre Bemba pénétrèrent pour la première fois dans ce pays pour contrer une
menace de coup d’Etat contre l’alors Président de ce pays Ange Felix PATASSE néanmoins,
à la seconde intervention militaire qui eut lieu entre octobre 2002 et mars 2003, les troupes
du MLC auraient commis des crimes, assassinats, des viols des femmes et enfants et des
pillages ; ce qui constitue des crimes de guerre516 et des crimes contre l’humanité517.
512
Périodique des droits de l’homme, Etat des libertés et violations des droits de l’homme en RDC, In Justice et Démocratie,
2ème trimestre 2005, p. 28.
513
Lire à cet effet le Rapport spécial des Nations Unies sur les événements de février et mars 2008 au Bas - Congo, Division
des Droits de l’Homme de la Mission des Nations Unies au Congo, Haut commissariat des Nations Unies aux Droits
de l’Homme, mai 2008.
514
Idem, p. 17.
515
Ibidem, p. 18.
516
Les crimes de guerre sont des atrocités et délits commis sur les personnes ou des biens en violation des lois et usages
de la guerre tels que les assassinats, les mauvais traitements de prisonniers de guerre, les meurtres d’otages, la
destruction sans motif des cités, des villes ou villages etc. Les crimes de guerre est aussi une infraction qui consiste à
violer sciemment les règles applicables dans les conflits armés internationaux et à bafouer volontairement les lois et
coutumes de la guerre. Lire également les conventions de Genève 12 août 1949.
517
Les crimes contre l’humanité sont des atrocités et délits tels que l’assassinat, l’extermination, la mise en esclavage, la
1. Quelle est la juridiction compétente et quelle est la loi applicable sur les crimes dont
sont auteurs soit les éléments des forces armées du pays attaqué par une force rebelle,
soit les éléments d’une force rebelle ou d’agression ainsi que par les éléments des
forces onusiennes sur le territoire d’Etat en période de conflit ?
2. Qui répond des actes de viols et de pillages perpétrés par ces forces à l’occasion de
la guerre ?
II. Juridiction compétente, loi applicable sur les infractions commises sur le territoire
d’un Etat pendant un conflit armé
Lorsqu’une personne est auteur ou victime d’un acte infractionnel, les questions qui se posent
soulèvent nettement la double préoccupation de détermination de la juridiction habilitée à
poursuivre son auteur d’une part et, d’autre part de détermination de la loi de répression
contre ce dernier dans la perspective de restaurer l’ordre public perturbé à cet effet.
En effet, en principe, lorsqu’une infraction se commet sur le territoire d’un Etat donné, la
compétence de pouvoir réprimer l’auteur est reconnue à l’Etat sur le territoire duquel cet
acte infractionnel s’est produit ou se produit. Autrement dit, le droit de punir les infractions
qui se commettent sur un territoire est inhérent à la souveraineté518. Il s’affiche en tant que
tel qu’un crime ne peut être puni que dans le pays où il a été commis, parce que c’est là
seulement et non ailleurs, que les hommes sont forcés de réparer, par l’exemple de la peine,
les funestes effets qu’a pu produire l’exemple du crime519.
C’est bien dans cet ordre d’idées que l’Etat, à travers ses institutions judiciaires, diligente
une action pénale contre les auteurs d’actes d’agressions sexuelles ou de pillages perpétrés
en temps de guerre.
Cette appréhension vaut son pesant d’or dans la mesure où sur le territoire de la commission
des infractions, la procédure est facilitée lorsqu’elle a lieu sur le territoire de l’infraction.
Les enquêtes peuvent être facilement conduites, les indices peuvent être mieux recueillis et
l’audition des témoins devient possible et peu coûteuse.
Cette perception est en l’occurrence celle du législateur congolais qui a opté pour le système
de « la territorialité de la loi pénale » qui veut que la loi pénale s’applique à tous les individus,
quelle que soit leur nationalité ou celle de leurs victimes, qui ont commis une infraction sur
le territoire du pays dans lequel cette loi est en vigueur520.
Il s’en suit que les crimes commis en période de conflit armé sur le territoire d’un Etat
en l’occurrence la République Démocratique du Congo connaissent l’application de la loi
congolaise et donc, en vertu des articles 2 et 3 du Code pénal, 1article 14 du code civil livre
Ier, l’article 2 de l’AR du 22 décembre 1934, les juridictions congolaises en sont compétentes
dans la nette limite de la prescription de ceux-ci.
déportation, l’emprisonnement, la torture, le viol ou autres actes inhumains commis contre les populations civiles pour
leur appartenance politique, ethnique, raciale, philosophique ou religieuse. Lire également article 2 de la loi n° 10 du
conseil de contrôle.
518
MINEUR, G, Commentaire du code pénal congolais, Maison F. Larcier, Bruxelles, 1953, p. 16.
519
Traité des délits et peines, § 21 cité par NYABIRUNGU mwene SONGA, Traité de droit pénal général congolais, 2ème
édition, Editions universitaires africaines, Kinshasa, 2007, p. 111.
520
NYABIRUNGU mwene SONGA, op.cit, p. 110.
Par ce fait, il a été reconnu à la Cour la compétence « de juger les crimes qui heurtent profondément
la conscience humaine, les crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté
internationale522 » tels que les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre, les crimes contre
la paix et le crime de génocide avec comme particularité qu’il empêche que des personnes
ne soient jugées devant une Cour deux fois pour des actes constitutifs du crime pour lequel
elles ont été déjà soit condamnées soit acquittées. En d’autres termes, une personne qui a été
condamnée ou acquittée par une Cour pour des crimes relevant de la compétence de la CPI
ne peut faire l’objet des poursuites devant la Cour pour la même infraction.
Ainsi qu’on peut le relever aisément, à la nette différence de ces tribunaux ad hoc dont la
compétence était réduire aux crimes commis sur les populations civiles d’un Etat déterminé,
à un moment donné, la Cour jouit d’une compétence à la fois prospective525, universelle et
permanente si bien qu’elle est l’extension de la juridiction pénale nationale et ne peut se
substituer aux tribunaux nationaux et empiéter sur la souveraineté nationale ni supplanter
les systèmes internes de justice qui ont la capacité et la volonté de mettre sur pied des
juridictions nationales efficaces.
521
Art 18 al. 3 du statut de Rome.
522
Article 5 du statut de Rome.
523
Le génocide est un crime consistant en actes accomplis avec l’intention de détruire un groupe national, ethnique ou
religieux. Cfr Lire également la convention du 09 décembre 1948.
524
NYABIRUNGU mwene SONGA, op.cit, p. 118.
Comme dit ci avant, le droit de punir les infractions qui se commettent sur le territoire d’un
Etat donné en l’occurrence en période de conflit armée est inhérent à la souveraineté.
Et, à l’article 65 de la loi du 18 novembre 2002 portant Code de justice militaire tel que
modifié à ce jour de préciser : « Si les pillages ont été commis en temps de guerre ou dans une
région où l’état de siège ou d’urgence est proclamé ou à l’occasion d’une opération de police tendant
au maintien ou au rétablissement de l’ordre public, les coupables sont punis de mort ».
Cette infraction n’est tout de même pas à confondre avec celle de destructions des
constructions qui expose son auteur, au regard de l’article 110 du décret du 30 janvier
1940 tel que modifié jusqu’au 31 décembre 2009 et ses dispositions complémentaires, à une
servitude pénale de cinq ans au maximum et d’une amende de vingt-cinq francs ou d’une de ces
peines seulement.
A ce sujet, il y a lieu de noter que dans l’un ou l’autre cas, le législateur congolais considère
que « toutes infractions aux lois de la République commises pendant la guerre et qui ne sont
pas justifiées par les lois et coutumes de la guerre sont constitutives de crime de guerre526 ».
En plus, précise-t-il à l’article 174 du même code : « sont poursuivis devant les juridictions
militaires, conformément aux dispositions en vigueur et à celles du présent code(entendez par là le
code de justice militaire), ceux qui,lors de la perpétration des faits, étaient au service de l’ennemi ou
d’un allié de l’ennemi, à quelque titre que ce soit, notamment en qualité de fonctionnaires de l’ordre
administratif ou judiciaire, de militaires ou assimilés, d’agents ou préposés d’une administration ou
de membres d’une formation quelconque ou qui étaient chargés par eux d’une mission quelconque,
et se sont rendus coupables de crimes commis depuis l’ouverture des hostilités soit dans le territoire
de la République, ou dans toute zone d’opérations de guerre, soit à l’encontre d’un national, d’un
étranger ou d’un réfugié sur le territoire de la République, soit au préjudice des biens de toutes
les personnes physiques visées ci-dessus et de toutes les personnes morales nationales, lorsque ces
infractions, même accomplies à l’occasion ou sous le prétexte de l’état de guerre, ne sont pas justifiées
par les lois et coutumes de la guerre ».
526
C’est donc cette considération qui, dans une certaine mesure, devrait guider le chef militaire
ou le seigneur de guerre, d’un mouvement insurrectionnel ou d’une rébellion en ce qu’il se
doit d’organiser, en tout état de cause, une répression des auteurs présumés de tels actes au
risque d’alimenter sa responsabilité quant aux exactions dont seraient auteurs les éléments
armés sous son commandement ou son autorité. Mais, hélas !
Lorsque la guerre éclate sur le territoire d’un Etat, pas mal d’actes barbares et criminels
sont commis par les forces présentes au champ de bataille mieux dans les zones de guerre
en ce que multiples femmes et filles sont victimes de viol527et parfois même amenées dans
des campements pour servir d’esclaves sexuels et de domestiques en même temps que se
commettent les pillages des biens des particuliers.
Ainsi, la question essentielle qui se pose est celle de savoir qui répond des infractions
commises par des éléments armés en période de conflit.
La réponse à cette question tient de la considération qu’il est unanimement admis qu’en
matière pénale, l’infraction comme la responsabilité sont individuelles ; ce qui revient à
affirmer en d’autres termes que l’auteur d’une infraction en répond seul, hormis les cas de
complicité ou de co-activité, devant les juridictions établies.
Il s’en dégage une nette incompétence de la Cour vis-à-vis de la souveraineté des Etats quoique
celle-ci considère et prévoit deux sortes de responsabilités à savoir : la responsabilité pénale
individuelle et la responsabilité des chefs militaires et autres supérieurs hiérarchiques.
En fait, que le crime soit commis individuellement ou conjointement avec une autre personne,
un individu est pénalement responsable des comportements et des actes qui constituent un
crime relevant de la compétence de la Cour, si cette personne :
En tant que tel, aucun individu ne peut bénéficier d’une exonération de sa responsabilité
pénale fondée sur sa qualité officielle en vertu du droit international. En d’autres termes, la
527
Le viol est une relation sexuelle imposée par fraude ou par violence à une femme par un homme qui n’est pas son
époux. Lire aussi VINCENT, J, et GUILLIEN, R, Lexique des termes juridiques, Dalloz, Paris, 1970, pp. 353-354.
528
Art 25 du statut de Rome.
A cette question, la réponse à cette question est telle qu’en l’absence de toute convention
d’extradition533 entre le pays dont est originaire le présumé auteur d’une infraction contre
l’humanité ou autre et le pays de la nationalité de la victime, ce dernier a compétence à
statuer sur toute infraction commise sur son territoire.
A défaut pour cet Etat de faire bénéficier aux victimes d’une justice effective en vue d’une
réparation notamment, la Cour pénale internationale trouve pleinement justification de sa
compétence qui, du reste, demeure imprescriptible vis-à-vis des infractions commises après
son entrée en vigueur et ne tient pas compte du principe de l’immunité des chefs d’Etats et
ministres en exercice534 dans les poursuites à engager contre les auteurs et complices d’actes
barbares commis contre les populations civiles en temps de guerre principalement.
V. Droits des victimes des viols et pillages des biens perpétrés en période de conflit armé.
Les actes de viol s’accompagnent le plus souvent des pillages mieux de destruction et de
l’appropriation des biens des populations civiles trouvées sur le lieu.
529
Art 27 du statut de Rome
530
VERHAEGEN, Le refus d’obéissance aux ordres manifestement criminels, conférence donnée en octobre 1998 au
séminaire de droit militaire et de droit de guerre, p. 1 cité par NYABIRUNGU mwene SONGA, op.cit, p. 186.
531
NYABIRUNGU mwene SONGA, op.cit, p. 191.
532
L’extradition est une procédure internationale ayant pour objet la remise de l’auteur d’une infraction à la disposition
d’un Etat étranger qui le réclame pour le juger, ou pour lui faire exécuter sa peine. Cfr. VINCENT, J, et GUILLIEN, R,
op.cit, p. 160.
533
Résolution 60/147 adoptée par l’assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 2005.
534
Lire à cet effet le Rapport d’Amnesty International 2007, p. 301.
De là, la question de savoir quels sont les droits dont disposent les victimes de telles
exactions ? En d’autres termes, les victimes des exactions perpétrées en période de guerre,
ont-elles la possibilité d’obtenir réparation des préjudices qu’elles subissent à cet effet ?
En effet, les dommages causés par les conflits armés se caractérisent par une ampleur
hors du commun, par une multitude des victimes et par leur extraordinaire intensité. Il va
naturellement et sous toutes les considérations que les victimes de violences et traumatismes
ont le droit de bénéficier, dans des conditions d’égalité, d’un accès effectif à la justice536, d’un
procès équitable et impartial, d’une sollicitude et de soins particuliers afin de leur éviter de
nouveaux traumatismes au cours des procédures judiciaires et administratives destinées à
assurer justice et réparation.
On entend par victimes, les personnes qui, individuellement ou collectivement, ont subi
un préjudice, notamment une atteinte à leur intégrité physique ou mentale, une souffrance
morale, une perte matérielle ou une atteinte grave à leurs droits fondamentaux, en
raison d’actes ou d’omissions constituant des violations flagrantes du droit international
humanitaire537.
In casu specie, il n y a pas mieux pour une victime que d’obtenir réparation des dommages
subis en se constituant partie civile car, au-delà de la responsabilité pénale, il persiste
l’obligation de réparer le préjudice résultant soit de l’inexécution d’un contrat (responsabilité
contractuelle) soit de la violation du devoir général de ne causer aucun dommage à autrui
par son fait personnel, (…), ou du fait des personnes dont on répond 538
Il s’agit du dommage subi par la victime et rien que le dommage ou les conséquences
immédiates du dommage.
Sans le moindre doute, le but d’une réparation adéquate, effective et rapide est de promouvoir
la justice en remédiant aux violations des droits de l’homme ou aux violations graves du
droit international humanitaire. Cette réparation devrait être à la mesure de la gravité de la
violation et du préjudice subi.
535
Dans les Etats modernes fondés sur la conventionalité, la justice joue un rôle de première importance, celui d’assurer
la paix publique. Elle assure la paix publique quant elle substitue le châtiment légal à la vengeance privée. Elle assure
enfin la paix publique quand, par l’effet de ses décisions, elle sauvegarde les libertés individuelles. La justice n’a, au
fond, qu’un but : garantir la liberté en lui fixant des frontières.
536
Résolution 60/147 adoptée par l’assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 2005.
537
VINCENT, J, et GUILLIEN, R, op.cit, p. 307.
*
538
Assistant à l’Université de Kikwit (Bandundu/RD Congo), Doctorant en Droit.
Et, dans le cas où la responsabilité de la réparation incombe à une personne physique, à une
personne morale ou à une autre entité, la personne ou l’entité devrait assurer réparation à la
victime ou indemniser l’Etat lorsque celui-ci a déjà assuré réparation à la victime.
CONCLUSION
La poursuite pénale des crimes commis par les armées en période de conflit demeure, à ce
jour, un problème qui se pose avec beaucoup d’acuité sur la scène internationale en dépit
des brutalités, privation et traumatisme dont sont victimes ça et là certaines populations
civiles.
Au niveau national, les victimes, le plus rarement inventoriées d’ailleurs, ont de la peine à
accéder à une réparation effective, les immunités, le protectorat et la faiblesse de l’appareil
judiciaire de bon nombre de pays signataires prenant vraisemblablement le dessous sur les
valeurs humaines à préserver et à sauvegarder.
Bien malheureusement, cette dernière se révèle incompétente vis-à-vis aussi bien des crimes
odieux commis avant son entrée en vigueur que des pays non signataires qui, pourtant et à
bien scruter l’histoire du monde, ont été et sont encore, de près ou de loin, à l’affiche de la
désolation.
Les victimes attendent encore et toujours bénéficier d’une justice effective qui ne soit de
« deux poids, deux mesures ».
REFERENCES
II. Ouvrages
- BASUE BABU KAZADI, G, « L’action en vue de la démocratie : relecture du principe
de non-intervention dans un contexte d’émergence démocratique, Participation
et responsabilité des acteurs dans un contexte d’émergence démocratique en
- Rapport spécial des Nations Unies sur les événements de février et mars 2008 au
Bas - Congo, Division des Droits de l’Homme de la Mission des Nations Unies au
Congo, Haut commissariat des Nations Unies aux Droits de l’Homme, mai 2008.
- Panorama du droit international contemporain. Cours général de droit international
public », Michel VIRALLY, RCADI, 1983-V.
INTRODUCTION
De tous temps, le travail est considéré comme la clé de tout développement socio-économique.
Toutes les sociétés recourent à ce moyen afin de faire face aux aléas de la vie et de garantir
un avenir plus ou moins meilleur en se mettant à l’abri des risques.
Aujourd’hui plus qu’hier, les efforts de modernisation nécessitent encore beaucoup plus
d’assiduité au travail afin d’être au même diapason que nos contemporains. Le travail
ennoblit l’homme, lui rend sa dignité et l’élève. L’heure n’est plus en effet à l’inertie, à
l’attentisme ni à l’interventionnisme divin à outrance, car la manne du ciel appartient à une
époque révolue.
Par ailleurs, s’il est vrai que l’ardeur au travail et la conscience professionnelle sont pour
une grande partie affaires de tempérament, de culture, de rectitude morale et de sens de
l’honneur, elles sont cependant pour une partie importante aussi affaire de rémunération.
Car le travail, s’il est création et service, est également gagne-pain. Par son travail, l’homme
s’efforce d’améliorer sa situation matérielle et d’assurer à sa famille une bonne éducation et
un avenir radieux. C’est pourquoi tout effort de valorisation du travail au sein d’une nation
comporte nécessairement un effort pour améliorer les conditions de travail, les salaires et le
pouvoir d’achat des travailleurs.
Certes, engageant sa personne même dans le contrat du travail, le salarié doit recevoir en
échange les moyens de mener une vie convenable. Et bien que la valeur économique du
travail fourni puisse justifier parfois les différences de salaire, elle ne permet pourtant pas
de descendre en dessous d’un certain montant (540), ni de recourir à certains procédés en vue
d’amaigrir l’enveloppe du salarié.
En effet, l’on assiste souvent à des pratiques contra legem initiées par certains employeurs
tantôt pour favoriser une certaine catégorie de leur personnel au détriment du fisc, tantôt pour
exploiter d’autres de connivence avec les agents de fisc. Il convient de signaler également le
cas des contribuables qui recourent au trafic d’influence pour organiser « l’incivisme » fiscal
et faire peser toute la charge fiscale sur les honnêtes gens.
C’est donc là le lieu principal de notre réflexion qui part du postulat selon lequel les
bénéficiaires d’importantes rémunérations seraient les plus favorisés.
En vue de vérifier cette hypothèse, la collecte des données a été réalisée grâce à l’usage
cumulatif des techniques d’interview, d’observation des groupes et de la technique
documentaire. L’interprétation, quant à elle, a été effectuée grâce à une approche
pluridisciplinaire et transversale qui dépasse la simple exégèse normative pour s’interroger
sur les pratiques, les réalisations effectives, les obstacles et les perspectives. Par ailleurs,
nous avons emprunté essentiellement aux organisations professionnelles, en l’occurrence
celles des travailleurs, les « vérités » contenues dans les rapports qui leur servent de base
d’action pour décrypter l’état des lieux des conditions socio-économiques de leurs membres
et ce, en recourant à l’histoire politique et à la sociologie.
Ainsi circonscrite, cette démarche revêt un intérêt certain à plusieurs égards. En effet, elle
s’inscrit dans une logique de promotion et de protection des droits des travailleurs dans un
contexte de reconstruction nationale que nécessite le développement socio-économique de
l’Etat congolais.
Dès lors, l’appréciation du principe de l’égalité des citoyens devant l’impôt à travers l’effet
Matthieu passe par l’étude du régime fiscal de la rémunération. Cette approche permettra de
circonscrire la notion de rémunération, ses éléments constitutifs ainsi que toutes les règles
fiscales qui s’y attachent avant de parcourir in concreto les réalités qui l’affectent.
Par conséquent, le régime fiscal qui régit les revenus résultant des prestations de travail doit
reposer sur des règles qui tiennent compte de l’aspect social de cette matière imposable dont
il convient d’expliciter la notion.
Notons in limine litis que les termes rémunération et salaire sont souvent employés
indistinctement pour désigner une même réalité. Aussi allons-nous, dans le cadre de cette
réflexion, faire allusion à l’un ou l’autre concept.
Certes, la notion du salaire présente un grand intérêt pratique ; et pour la préciser, il faut
La définition classique du salaire est celle qui résulte notamment du code du travail congolais
où les expressions salaire et rémunération sont employées indistinctement.
En effet, aux termes de l’article 7, litera h) de la loi n° 015/2002 du 16 octobre 2002 portant
Code du travail, la rémunération est « la somme représentative de l’ensemble des gains susceptibles
d’être évalués en espèces et fixés par accord ou par les dispositions légales et réglementaires qui sont
dus en vertu d’un contrat de travail, par un employeur à un travailleur ».
Il s’agit en d’autres termes de toute somme ou tout avantage accordé en contrepartie de la
prestation du travail (542).
Le salaire est étudié dans son sens le plus large notamment en droit de la sécurité sociale
où il sert à calculer les cotisations dues par l’employeur et certaines prestations versées
aux assurés sociaux ; la loi adopte ici une définition très large (…) et englobe toute somme
perçue à l’occasion du travail (543).
Ainsi donc, les sommes versées en l’absence de toute prestation effective de travail sont
assimilées au salaire. La doctrine fait alors appel à la notion de salaire social.
En effet, écrit LUWENYEMA LULE, si l’on se référait à la notion de salaire proprement dit,
c’est-à-dire au salaire lié à la présence effective du travailleur et à sa prestation de travail,
celui-ci devrait disparaître avec la suspension ou l’arrêt. Or, le droit de travail contemporain
s’efforce au contraire d’assurer la garantie de la continuité des moyens d’existence du
travailleur malade ou en congé (544).
Le droit fiscal adopte également une définition très large du salaire, en intégrant en particulier
la rémunération de beaucoup de dirigeants de sociétés qui, cependant, ne sont pas liés par
un contrat de travail (545). C’est également dans ce sens que la législation fiscale belge entend
par travailleurs « tous les fonctionnaires et agents du secteur public dont l’emploi est statutaire,
les militaires de carrière, les magistrats, les ministres d’un culte public » (546), en vue d’étendre le
régime fiscal des rémunérations à leurs revenus professionnels.
Enfin, il y a lieu de signaler que selon le Bureau International du travail (BIT), le terme
541
LANGLOIS, P., Droit du travail, 6ème éd., Paris, Sirey, 1987.
542
Comp. LUWENYEMA LULE, Précis de droit du travail zaïrois, Kinshasa, Editions Lule, 1989, p. 169
543
LANGLOIS, P., Op. cit., p. 205
544
LUWENYEMA LULE, Op. cit., p. 169
545
LANGLOIS, P., Op. cit., p. 205
546
Commentaire du Code des impôts sur les revenus, n° 20/21. Voy. MALHERBE, J. et THILMANY, J., Cours de droit
fiscal. Impôts sur les revenus, UCL, 1992-1993, p. 67
En réalité, il est question de déterminer si telle ou telle somme suit le régime du salaire ou
pas. Il serait erroné pour le législateur de prétendre que les avantages indiqués ci-haut ne
sont pas des éléments de la rémunération, alors qu’ils en font réellement partie sauf qu’ils
ne suivent pas le régime du salaire (547).
Remarquons donc qu’en dehors du salaire qui est le traitement d’activité ou traitement
de base, le salarié peut recevoir des sommes à des titres divers ou bénéficier d’avantages
accordés par l’employeur. Les sommes ainsi versées ou l’équivalent monétaire des avantages
octroyés n’ont pas toujours le caractère d’un salaire. Il faut certes distinguer entre les sommes
qui sont des compléments de salaire et celles qui représentent soit des remboursements de
frais, soit des libéralités de l’employeur. Il est essentiellement question des avantages en
nature d’une part et des avantages en espèces d’autre part.
547
Comp. KUMBU ki Ngimbi, Droit du travail. Manuel d’enseignement, Kinshasa, Galimage, 2010, p. 49
548
Art. 138 du Code du travail.
Les gratifications sont des libéralités faites par l’employeur au travailleur. Philippe
LANGLOIS les définit comme « des sommes d’argent versées par l’employeur pour marquer
sa satisfaction au regard du travail accompli ayant contribué à la prospérité de l’entreprise »
(549). Leur particularité est qu’elles ne sont pas en relation directe et nécessaire avec
l’accomplissement du travail à la différence de la prime de rendement ou de productivité.
Dans ce cas, elle devient obligatoire et suit le régime du salaire. Mais elle doit présenter les
trois caractères suivants : la constance, la fixité et la généralité.
Les primes, elles, sont inspirées par le souci pour l’employeur d’obtenir un résultat, une
production accrue, continue, de meilleure qualité et au moindre prix de revient. Elles
peuvent être classifiées de la manière suivante :
Il faut aussi mentionner que dans plusieurs cas, le salarié reçoit des versements qui n’ont pas
de contrepartie dans son travail, mais qui se réfèrent au contrat de travail. Les indemnités
réparatrices, c’est-à-dire celles qui réparent un préjudice, ne font pas partie du salaire, alors
que celles qui compensent le salaire (indemnités compensatrices) en font partie.
Enfin, il y a les dépenses professionnelles qui, elles, sont exclues du régime du salaire parce
qu’elles ne peuvent être considérées comme la contrepartie du travail du salarié. Exemple :
les frais de transport, la prime d’usure des vêtements.
Le taux du salaire dépend de plus en plus de l’autorité publique ou parfois des conventions
collectives. Et l’interventionnisme étatique en cette matière se perçoit à travers la fixation du
Salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG) (550).
549
LANGLOIS, P., Op. cit., p. 207
550
Cfr Ordonnance n° 08/040 du 30 avril 2008 ayant abrogé les décrets no 079/2002 du 3 juillet 2002 déterminant
les modalités de fixation du SMIG, des allocations familiales minima et de la contre-valeur du logement et
no 080/2002 du 3 juillet 2002 portant fixation du SMIG, des allocations familiales minima et de la contre-
valeur du logement.
Le montant du salaire est déterminé soit à l’heure, soit à la journée, soit à la semaine ou au
mois, soit à la pièce, soit à la tâche. En conséquence, on peut relever deux modes de fixation
de salaire.
- Le salaire au temps qui peut être défini comme celui qui résulte du travail effectué par
un salarié sans qu’il soit fait référence à une production quantitative déterminée.
C’est le mode de rémunération le plus répandu et le plus simple.
- Le salaire au rendement : c’est un mode de rémunération par lequel la rémunération
varie en fonction de la quantité de production réalisée par un individu ou une équipe
dans un temps donné. Mais cette technique de rémunération tend à disparaître pour
certaines raisons.
En effet, dans l’ordre psychologique, elle tend à établir une concurrence entre les
travailleurs et risque ainsi de rompre leur solidarité vis-à-vis de l’employeur. Il faut
aussi souligner des difficultés juridiques et techniques concernant les normes de
production et le montant de la rémunération.
Enfin, il faut noter que tout travail effectué au-delà de 45 heures légales par semaine donne
lieu obligatoirement à une majoration : c’est le paiement des heures supplémentaires.
Par modalités de paiement, nous voudrions faire allusion à la forme, à l’époque et au lieu
ainsi qu’aux garanties de paiement du salaire.
Le non paiement justifie le recours du salarié à l’exception d’inexécution (554) en plus des
condamnations prévues à l’article 321 du Code du travail. Alain BENABENT estime qu’il
551
Art. 89, al. 2 et art. 92 du code du travail.
552
Art. 99 du Code du travail.
553
NZANGI BATUTU, « L’institution du salaire », in NDOMELO KISUSA Kaïmba et KIENGE-KIENGE
Intudi (dir.), Droits et obligations du travailleur en droit congolais. Apparence ou réalité d’un conflit d’intérêts,
Louvain-la-Neuve, Academia Bruylant, Kinshasa, Editions Kazi, 2003, pp. 113-126
554
L’exception d’inexécution ou exceptio non adimpleti contractus est le droit qu’a chaque partie à un contrat synallagmatique
de refuser d’exécuter son obligation tant qu’elle n’a pas reçu la prestation qui lui est due. A celui qui lui réclame
l’exécution de ce qu’elle doit, elle répond : « donnant-donnant », « trait pour trait », « droit pour droit ». L’origine
de cette institution se trouverait chez les canonistes, sensibles à des préoccupations morales, avec comme argument
l’adage « fragenti fidem non est fides servanda » (on n’a pas à tenir sa parole envers celui qui ne la tient pas). Cf. Philippe
MALAURIE et Laurent AYNES, Cours de Droit civil. Tome VI, Les obligations, 6ème éd., Paris, Cujas, 1995, pp. 413-414 ;
Gérard LEGIER, Droit civil. Les obligations, 14ème éd., Paris, Dalloz, 1993, p. 84.
Mais certains compléments du salaire échappent par nature à une périodicité rapprochée et
le principe de la périodicité est écarté par le recours à des pratiques comme les acomptes,
les avances et les rappels (556).
Et le lieu de paiement est généralement le siège de l’établissement ; mais les parties sont
libres de convenir dans leur contrat individuel ou dans les conventions collectives d’un lieu
différent de ce siège, à condition que ce lieu ne soit pas un débit de boisson, ni un magasin
de vente (sauf pour les salariés qui y prestent déjà) et que le paiement s’effectue un jour
ouvrable et pendant les heures de service (557).
Et vis-à-vis des créanciers du salarié, l’article 114 du code du travail soumet la créance du
salaire à un régime d’insaisissabilité et de cessibilité partielle.
Le parcours ainsi fait de la notion de rémunération, de ses éléments constitutifs et de ses modalités
de paiement nous permet d’analyser l’impôt professionnel sur la rémunération (IPR).
555
Alain BENABENT, Droit civil. Les obligations, 4ème éd., Paris, Montchrestien, 1994, p. 179
556
Les acomptes sont une sorte de paiement anticipé : le salarié bénéficiaire ne touchera plus que le reliquat
de sa rémunération. Par contre, les avances sont des prêts consentis au salarié. Ici l’employeur n’est en droit
d’effectuer une retenue que jusqu’à concurrence du montant autorisé par la loi (art. 114). Enfin, les rappels
viennent compléter le salaire qui n’a pas été entièrement libéré à l’échéance.
557
Art. 98 du Code du travail.
558
Cfr art. 112 du Code du travail.
559
Ces retenues se justifient uniquement en cas de violation par le travailleur de l’article 52 du code du travail, lequel
article fait obligation au travailleur de restituer en bon état à l’employeur les marchandises, produits, espèces et, d’une
façon générale, tout ce qui lui a été confié dans le cadre de l’exercice de ses fonctions.
560
Art. 109 et 110 du même Code.
561
Comp. Frédéric-Jérôme PANSIER, Droit du travail. Relations individuelles et collectives, 3ème éd., Paris, Editions
du Juris-Classeur, 2003, p. 123.
Dans l’état actuel de la législation fiscale congolaise, l’impôt professionnel en général a pour
base légale l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 relative aux impôts sur les revenus
telle que modifiée et complétée à ce jour (562). Cet impôt vise certaines catégories des revenus
professionnels.
La législation fiscale congolaise retient quatre catégories des revenus provenant des activités
professionnelles exercées en République Démocratique du Congo, mais les soumet à trois
régimes qui recourent aux mêmes principes comportant des adaptations dans leur mise en
œuvre respective (563). Il s’agit des revenus ci-après (564) :
Notons, à la suite de Robert UMBA di NDANGI, que les dispositions légales pouvant être
considérées comme le régime général de ces revenus, il se révèle qu’en outre, les deux
premiers ont chacun un régime spécifique tandis que le troisième régime spécifique régit les
deux catégories des profits (565).
Notre réflexion ne se consacre qu’à la deuxième catégorie de ces revenus, à savoir les
rémunérations diverses (…) soumises à l’impôt professionnel sur la rémunération (IPR).
562
Cfr art. 1er 3° de l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 relative aux impôts sur les revenus.
563
UMBA di NDANGI, R., Finances publiques. Commentaires de principes, procédures, pratiques des origines à nos jours en
République Démocratique du Congo, Kinshasa, B.E.C.I.F., 2006, p. 229
564
Art. 27 de l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 relative aux impôts sur les revenus telle que complétée par le
décret-loi n° 109/2000 du 19 juillet 2000.
565
UMBA di NDANGI, Op. cit., p. 229
566
Voy. notamment Marcel GONTHIER, Droit fiscal appliqué, Foucher, Paris, 2001, p. 174
C’est que cette définition a été battue en brèche depuis 2000 et semble dépassée. En effet,
renseigne le Professeur Kola Gonze, même les personnes ayant un mandat politique sont
aujourd’hui assujetties à cet impôt (568). Cette solution a déjà été mise en évidence en droit
fiscal français où l’on établit la différence entre traitements et salaires : la première notion
désigne la rémunération perçue en fonction d’un statut professionnel, alors que la deuxième
désigne la rémunération perçue au titre d’un contrat de travail écrit ou verbal (569).
Nous allons donc parcourir ici les différents revenus imposables avant d’évoquer ceux qui
sont immunisés, c’est-à-dire qui ne rentrent pas, au vœu du législateur, dans l’assiette de
l’impôt.
Sont ajoutés à ces éléments, les avantages en nature à l’exception de ceux visés à l’article 48.
3° de l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 précitée.
567
Idem, p. 230
568
KOLA GONZE, Cours de Droit fiscal, Université de Kinshasa, Faculté de droit, 1ère licence, 2008-2009 ; Voy. également
le Décret-loi n° 109-2000 du 19 juillet 2000 et la circulaire ministérielle n° 0023 du 9 janvier 2001.
569
Christine NOEL, Droit fiscal, Paris, Gualino éditeur, 2009, p. 336
570
Voy. art. 47 de l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 relative aux impôts sur les revenus telle que modifiée et
complétée par la loi n° 73/003 du 5 janvier 1973, par la loi n° 77/016 du 25 juillet 1977, par l’ordonnance-loi n° 84-022
du 30 mars 1984 et par le décret-loi n° 109/2000 du 19 juillet 2000.
571
Voy. commentaires de Jean-Marie F. MBOKO N’DJANDIMA, Code général des impôts, 2ème éd., Kinshasa, Presses
Universitaires du Congo, 2009, p. 114. Certes, il convient de relever que les rémunérations et avantages accordés
à toute personne liée à l’Etat par un pacte ou mandat quelconque sont imposables à l’IPR. Il s’agit notamment des
traitements, salaires, jetons de présence, avantages alloués aux membres des institutions publiques (Gouvernement,
Parlement Cours et tribunaux), aux fonctionnaires et agents des services publics de l’Etat, etc.
Ainsi, deux conditions permettent d’imposer les indemnités au titre de l’IPR : que celles-
ci ne constituent pas les remboursements des dépenses supportées par le salarié dans
l’exercice de sa profession et qu’elles ne soient pas expressément exonérées par la loi. C’est
qu’en dehors des remboursements et de l’exonération, toutes les indemnités demeurent
imposables à l’IPR.
Concernant les pensions, il existe une différence entre les pensions accordées gratuitement
et celles octroyées sur base des retenues antérieures. La première catégorie concerne
notamment les pensions accordées aux membres du personnel qui ont atteint un certain âge
ou qui sont incapables de travailler ; elles équivalent à un traitement et sont par conséquent
imposables à l’IPR. Tandis que la seconde catégorie concerne les pensions octroyées sur base
des retenues antérieures, lesquelles sont également astreintes à l’IPR. Notons cependant
que ne sont pas prises en considération dans cette rubrique les pensions alimentaires et les
pensions pour décès d’un être cher.
Enfin, quant aux avantages en nature, à savoir la fourniture des vivres ou denrées
alimentaires, la fourniture gratuite d’eau et d’électricité, la fourniture gratuite des vêtements
non professionnels, les communications privées à charge de l’entreprise, la fourniture des
repas pris sur place dans l’entreprise, les frais médicaux, la réparation, le ravitaillement en
carburant, il convient de retenir que la base d’imposition est leur valeur réelle.
572
La circulaire départementale n° 4133 du 23 décembre 1988 portant interprétation de l’article 48-3° de l’Ordonnance-
loi n° 69/009 du 10 février 1969 entend par « traitement brut » ou « base brute » le total des sommes payées en espèce à
titre de rémunération, à l’exclusion par conséquent de la valeur des avantages en nature et des sommes présentant le caractère
d’indemnités ou avantages sociaux (logement, transport, frais médicaux, allocations familiales légales, etc.) et sans déduction des
cotisations sociales ou syndicales. Voy. MBOKO N’DANDIMA, Op. cit. p. 115
573
Art. 48 de l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 telle que modifiée par l’O.-L. n° 84-022 du 30 mars 1984 et par
le décret-loi n° 109/2000 du 19 juillet 2000.
Mais si ces indemnités dépassent, la partie supplémentaire doit être réintégrée pour être
soumise à l’IPR. La circulaire ministérielle n° 0023 du 9 janvier 2001 précise la notion de
caractère exagéré pouvant justifier pareille réintégration.
Ces précisions ont été également apportées par plusieurs auteurs dont JAGENEAU qui
s’exprime en ces termes : « ne constituent pas les éléments de la rémunération à intégrer
dans la base imposable ou taxable : les soins de santé, les allocations familiales, les frais de
voyage, le transport » (575). Pour sa part, François DUQUESNE rappelle qu’en principe, il
incombe à l’employeur de rembourser au salarié les frais qu’il justifie avoir exposés pour les
besoins de son activité et dans l’intérêt de l’entreprise (576).
De même, Gabriel GUERY confirme que doivent être déduites de l’assiette imposable,
les primes ou indemnités de transport, dès lors qu’elles ont pour objet de rembourser des
frais réellement subis par des salariés pour couvrir la distance séparant leur domicile de
leur travail (577) ; ce point de vue est exprimé dans des termes similaires par Brigitte HESS-
FALLON et Anne-Marie SIMON (578).
La matière imposable ci-haut identifiée est l’élément économique qui est à la source de
l’impôt ; son évaluation permet d’établir la base imposable, c’est-à-dire le montant auquel
s’appliquera le tarif de l’impôt.
Les taux de l’IPR sont progressifs et varient entre 3 et 50% suivant les tranches des revenus
annuels. Toutefois, le Décret-loi n° 109/2000 du 19 juillet 2000 tel que modifié et complété
par le Décret-loi n° 015/2002 du 30 mars 2002 relatif à l’impôt cédulaire sur les revenus a
introduit un taux forfaitaire en matière d’IPR pour le personnel domestique et les salariés
patentés.
Contrairement au taux proportionnel qui est constant et reste inchangé quelle que soit la
quantité de la matière soumise à l’impôt (579), le taux progressif augmente en fonction de
cette quantité.
Mais l’application de ce taux suppose la connaissance des biens et des revenus des assujettis.
Aussi, dans le cas d’espèce, le domaine de progressivité doit-il être précisé, en distinguant
bien sûr la progressivité globale ou par classe de la progressivité par tranche ou par palier.
Pour le premier cas, les revenus sont atteints dans leur totalité par des taux d’imposition
qui vont en augmentant en même temps qu’augmentent lesdits revenus. Ces derniers sont
574
Il en est de même en droit français où le principe est que les frais de déplacement entre le domicile et le lieu
de travail sont des frais professionnels déductibles, à condition que la distance soit inférieure ou égale à 40
km. Cf. Hamid DJOUNIDI, Droit fiscal, Paris, Hachette, 2000, p. 91
575
JAGENEAU, GH., Bref aperçu de droit congolais du travail, Editions Shalamo, Likasi, 2001, p. 26
576
François DUQUESNE, Droit du travail, 2ème éd., Paris, Gualino éditeur, 2003, p. 199
577
Gabriel GUERY, Pratique du droit du travail, 11ème éd., Paris, Gualino éditeur, 2003, p. 284
578
Brigitte Hess-Fallon et Anne-Marie SIMON, Droit du travail, 16ème éd., Paris, Dalloz, 2004, p. 187
579
Comp. BAKANDEJA wa MPUNGU, G., Les finances publiques. Pour une meilleure gouvernance économique et financière en
République Démocratique du Congo, Bruxelles, Larcier, Kinshasa, Afrique Editions, 2006, p. 84
Quant à la progressivité par tranche ou par palier, tous les revenus, quelle que soit leur
importance, sont découpés à un certain nombre des tranches, partant du principe que les
revenus compris dans la même tranche sont destinés à la satisfaction de mêmes besoins
et doivent être imposés au même tarif. Chaque tranche est atteinte par un taux qui va en
croissant. Ce système est conçu pour éviter l’inconvénient de la totalité ou de sauts brusques
provoqués par la progressivité globale (580).
Pour les rémunérations autres que celles versées au personnel domestique et aux salariés
patentés, le taux de l’IPR est fixé de la manière suivante :
Présentons d’abord les redevables de l’impôt avant d’exploiter ses modalités de perception.
Sont redevables de l’IPR, les personnes physiques, les communautés, les sociétés et les autres
personnes juridiques qui paient ou attribuent à un titre quelconque des revenus mentionnés
à l’article 27.2° de l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 telle que modifiée et
complétée à ce jour (582).
Il ne s’agit là que des redevables légaux qui ont la charge de procéder aux prélèvements au
bénéfice du fisc. En tant que tels, ils doivent souscrire une déclaration mensuelle dans les dix
jours qui suivent le mois au cours duquel les rémunérations imposables ont été versées ou
580
KOLA GONZE, Cours de Droit fiscal, Université de Kinshasa, Faculté de Droit, 1ère Licence, 2008-2009.
581
Source : MBOKO DJ’ANDIMA, Code général des impôts, 2ème éd., Kinshasa, PUC, 2009, p. 130
582
Art. 77. 2°) de l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 telle que modifiée et complétée à ce jour.
Pour l’IPR, l’on recourt au deuxième procédé, à savoir le prélèvement par un tiers : on parle
alors du système de retenue ou de stoppage à la source.
Tout compte fait, il sied de se demander si les différentes règles mises en œuvre dans le
cadre du régime fiscal de la rémunération veillent au respect du principe de l’égalité des
citoyens devant l’impôt.
Dans l’histoire des nations et des peuples, il a souvent été constaté des injustices sociales
dues notamment à l’influence ou à la puissance des uns sur les autres, surtout au rapport des
forces sur le plan économique. C’est ainsi que les détenteurs ou les bénéficiaires d’immenses
richesses ont souvent été les plus protégés et les moins imposés. En revanche, c’est au petit
peuple qu’il revient de subir constamment la pression fiscale ! Ainsi, c’est non sans raisons
que s’exclamait, avec un cynisme brutal, la veuve d’un milliardaire américain spéculateur
immobilier : « payer des impôts, c’est bon pour les pauvres ».
Toutefois, avant d’exposer les différentes manifestations de l’injustice fiscale telle que
constatée dans le régime de la rémunération en République Démocratique du Congo, il
importe d’expliciter la portée de l’expression « Effet Matthieu » et du principe de l’égalité
des citoyens devant l’impôt.
Corriger par l’impôt l’inique répartition des richesses n’a guère inspiré des politiques
généralement conduites, au mieux de leurs intérêts, par les classes dominantes et leurs
représentants dont la constante préoccupation est de transférer sur d’autres la charge fiscale
chaque fois que le rapport de forces sociales le permet.
C’est que les classes dominantes ont su mettre en place des structures et des dispositions
telles que les « déjà plus favorisés », les « illuminés », les détenteurs des rennes de la société
ne se sentent pas inquiétés par le fisc, ce qui justifierait le recours à l’expression « effet
Matthieu » en matière fiscale.
L’effet Matthieu (Matthew effect) désigne, de manière très générale, les mécanismes par
lesquels les plus favorisés tendent à accroître leur avantage sur les autres.
583
Voy. Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU, Op. cit., p. 85
Il en est ainsi de Derek de Solla Price qui parlera plus tard plus généralement de théorie
des « avantages cumulés » (586) et l’idée rejoint l’adage selon lequel la richesse entraîne la
richesse (587). Dans ce sens, l’Effet Matthieu est le phénomène qui permet aux déjà plus
favorisés (dans n’importe quel domaine) d’obtenir plus que les autres (588).
Pour sa part, Jacques BICHOT se penche sur cette notion et son impact sur les politiques
de réduction des inégalités sociales ; il constate ici une réelle inadéquation qualitative des
systèmes sociaux (santé, éducation, logement...) qui contribue à maintenir la stratification et
l’inégalité des classes sociales (589).
Dans le cadre précis de cette réflexion, nous désignons par effet Matthieu le phénomène
des inégalités qui se constatent dans le régime fiscal de la rémunération en République
Démocratique du Congo où les gagnes-petits subissent les charges de l’impôt alors que les
bénéficiaires d’importantes rémunérations voient leurs revenus être exemptés.
Mais pourquoi Effet Matthieu ? Cette appellation fait référence à une phrase de l’évangile
selon saint Matthieu : « A celui qui a, il sera beaucoup donné et il vivra dans l’abondance,
mais à celui qui n’a rien, il sera tout pris, même ce qu’il possédait ». C’est qu’aux riches il
sera donné, et aux pauvres, il sera retenu ; ce qui, dans le langage de tous les jours, signifie
que les riches s’enrichissent, les pauvres s’appauvrissent.
Les impôts sont des prestations pécuniaires mises à la charge des personnes physiques et
morales en fonction de leurs capacités contributives et sans contrepartie déterminée en
vue de la couverture des dépenses publiques et de la réalisation d’objectifs économiques et
sociaux fixés par la puissance publique (590).
584
Né à Philadelphie en Pennsylvanie le 5 juillet 1910 et décédé à New York le 23 février 2003, Robert K.
Merton fut étudiant à Harvard où il a été l’élève de Pitirim Sorokin et de Talcott Parsons. Il est le fondateur
de la sociologie des sciences ; il se situe juste avant les interactionnistes et il est tenant d’un fonctionnalisme
dit de “moyenne portée”. Il est le père de Robert Merton, l’économiste Prix Nobel.
585
Robert K. MERTON, « The Matthew effect », Science, vol. 159, no 3810, 1968, p. 56-63. Il synthétise sous le
vocable d’Effet Matthieu le fait que les chercheurs les plus reconnus, les plus en vus, reçoivent toujours
plus de mérite que leurs collègues à travail égal (souvent dans le cas de collaborations ou de découvertes
simultanées). Selon les propres mots de Merton : The Matthew effect consists to the accruing of greater increments
of recognition for particular scientific contributions to scientists of considerable repute and the withholding of such
recognition from scientists who have not yet made their mark.
586
Comp. J. Cole et S. Cole, Social Stratification in Science, University of Chicago Press, 1973
587
The Matthew effect is the phenomenon consisting for the rich to get richer.
588
Cf. http://www.abcm-concepts.com/2010/02/leffet-matthieu-matthew-effect.html
589
Jacques BICHOT, « L’effet Matthieu revisité », in Droit social, no 6, Paris, Librairie technique et économique,
2002, pp. 575-581
590
Hamid DJOUNIDI, Droit fiscal, Paris, Hachette, 2000, p. 21
La légalité voudrait qu’à la différence des autres prélèvements obligatoires, l’impôt ne puisse
être établi et recouvré qu’en vertu d’un acte du pouvoir législatif. Ce principe est consacré
par l’article 174 de la Constitution congolaise du 18 février 2010 aux termes duquel la loi fixe
les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de
toute nature.
C’est que la contribution aux charges publiques constitue un devoir pour toute personne
vivant sur le territoire national. Et il ne peut être établi d’exemption ou d’allègement fiscal
qu’en vertu de la loi.
En revanche, le principe de l’égalité vise l’égale répartition de l’impôt entre tous les citoyens
sur base de leurs facultés contributives. C’est que tous les contribuables qui se trouvent
placés dans une situation identique doivent être soumis à un même régime fiscal. Il n’en
demeure pas moins que le législateur est libre de déterminer les règles selon lesquelles les
facultés contributives des contribuables doivent être appréciées (591).
Ce principe est très déterminant pour la mobilisation des recettes publiques étant donné que
le glissement d’un système vers sa négligence est source de démotivation pour les loyaux
contribuables (592).
L’impôt professionnel sur la rémunération est l’un des impôts dont le recouvrement est
relativement facilité par le système de retenue à la source évoqué supra. Nonobstant, il
laisse entrevoir certaines injustices fiscales dont les unes sont légales et d’autres de fait.
Dans le cadre de cette réflexion, trois cas nous préoccupent, à savoir les différentes
exemptions et exonérations, les abus orchestrés par certains employeurs (surtout les ONG
internationales) et la réticence observée chez des membres des institutions politiques à
payer l’impôt.
591
Ibidem, p. 40
592
Cf. UMBA di NDANGI, Op. cit., p. 220
593
Christian De BRIE, « Une fiscalité au service des privilégiés », in http://www.monde-diplomatique.fr/1995/01/
DE_BRIE/1123
3) Les employés des organismes internationaux, du chef des rémunérations touchées par
eux et payées par lesdits organismes ;
4) Les diplomates et agents diplomatiques, les consuls et agents consulaires accrédités
en RDC du chef des rémunérations et profits touchés par eux en leur qualité officielle
lorsqu’ils sont de l’Etat qu’ils représentent et ce, sous réserve de réciprocité, c’est-
à-dire à la condition que les Gouvernements dont ils sont mandataires accordent la
même immunité aux diplomates et agents consulaires de la RDC.
Il faut par ailleurs signaler qu’en vertu de l’Accord de Cotonou signé en 2000 entre les pays
ACP et l’Union Européenne, les primes versées à des nationaux dans le cadre de la mise en
œuvre des projets financés sur fonds de l’Union Européenne sont exonérées de l’IPR (595).
De tout ce qui précède, nous reconnaissons que la fiscalité préférentielle n’est pas mauvaise
en soi ; mais elle doit être entourée des mécanismes d’encadrement afin d’éviter des abus.
Certes, certaines exonérations et exemptions comporteraient en elles-mêmes des germes,
mieux des ingrédients d’une éventuelle évasion fiscale, provoquant ainsi de l’animosité dans
le chef des contribuables honnêtes et privant même l’administration fiscale d’importantes
recettes.
A titre d’exemple, la loi fiscale dispense les missions diplomatiques et les organismes
internationaux, dont les agences du Système des Nations Unies, de l’obligation de déclarer
les rémunérations payées à leurs salariés.
Signalons que si le problème ne se pose pas pour les bénéficiaires des « immunités fiscales »,
l’inquiétude demeure quant aux engagés locaux en dépit de la brèche ouverte par la loi
n° 06/003 du 27 février 2006 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°
004/2003 du 13 mars 2003 portant réformes des procédures fiscales.
Pour rappel, la loi précitée fait obligation aux engagés locaux des missions diplomatiques
594
Art. 94 de l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 telle que modifiée et complétée à ce jour.
595
Cfr Lettre n° 042/COFED/FINANCES/2005 du 4 mai 2005 du Ministre des Finances et Ordonnateur national du
Fonds Européen de Développement, lettre citée par MBOKO DJANDIMA, Op. cit., p. 117
A tout bien considérer, cette solution constitue à notre sens « une utopie », étant donné
que la culture fiscale n’est pas encore profondément enracinée dans le mental de l’homme
congolais. En effet, constate Ernest Midagu Bahati, « dans un monde essentiellement tourné
vers le matérialisme, monde où la recherche de l’argent et de la richesse sont érigées en
véritable culte, les hommes cherchent à amasser toujours plus d’argent et, une fois arrivés
à leurs fins, ils déploient des trésors d’imagination pour dépenser moins et surtout, payer
moins d’impôts » (596).
Abondant dans le même sens, Kola Gonze écrit : « l’odeur de la sainteté ou de la perfection
n’est pas l’apanage du genre de commun de mortels. En fait, l’on ne peut la sentir que, du
moins pour ceux qui se disent croyants, en s’approchant du divin créateur ou de ses anges
messagers. L’imperfection qui caractérise l’être humain a été manifestée depuis sa création
lorsque ce dernier, fait à l’image de son créateur, a violé les principes de bonne gouvernance
et de loyauté établis dans sa première sphère d’existence terrestre » (597).
Par conséquent, la liberté laissée aux engagés locaux des Organismes internationaux ne peut
que renforcer ces trésors d’imagination destinés à éluder l’impôt. Il suffit, pour s’en convaincre,
de consulter les archives de la Direction Générale des Impôts afin de se rendre compte des
statistiques de ceux qui accomplissent ce devoir légal. Pourtant, à comparer avec les salariés
des entreprises locales, ceux des organismes internationaux sont relativement mieux payés.
Il convient de rappeler que les rémunérations et avantages accordés à toute personne liée à
l’Etat par un pacte ou mandat quelconque sont imposables à l’IPR. Il s’agit notamment des
traitements, salaires, jetons de présence, avantages alloués aux membres des institutions
publiques (Gouvernement, Parlement Cours et tribunaux), aux fonctionnaires et agents des
services publics de l’Etat, etc (599).
Malheureusement, le manque de culture fiscale qui habite tous les congolais en général
et le trafic d’influence qui est devenu un véritable culte congolais rendent ces dispositions
légales inefficaces.
L’imposition des traitements, salaires et autres avantages alloués aux membres des
institutions politiques et aux membres de leurs cabinets reste plus que livresque.
596
MIDAGU BAHATI, E., « Fraude et évasion fiscales : problématique et lutte », in Congo Fiscalité, n° 001-2008, pp. 12-15.
597
KOLA GONZE, « La lutte contre les prédations et prévarications économiques et financières comme
élément de politique criminelle. Cas de fraude fiscale et douanière », in AKELE ADAU, Réforme du Code
pénal congolais, tome II : A la recherche des options fondamentales du Code pénal congolais, Kinshasa, Editions du
Cepas, 2008, p. 274
598
André BOSSARD, cité par KOLA GONZE, « La lutte contre les prédations et prévarications économiques
et financières comme élément de politique criminelle. Cas de fraude fiscale et douanière », Op. cit.
599
Voir supra
Cependant, le séjour dans l’eau ne pouvant pas transformer un tronc d’arbre en crocodile,
quelques mois seulement ont suffi pour voir les élus congolais verser dans l’incivisme fiscal.
En effet, renseigne Okapi.net, les députés avaient boudé de toucher leurs émoluments du
mois de mars 2009 (600); les fonds avaient été, certes, mis à la disposition de la chambre basse
à cet effet, mais les élus du peuple avaient refusé de toucher à cet argent, pour protester
contre la manière dont le gouvernement a retenu à la source l’impôt sur leurs revenus.
« Nous devrions déjà entrer en possession de nos émoluments, mais il y a eu une erreur qui s’est glissée
dans les calculs de nos émoluments. C’est ainsi que nous avons retourné l’argent à la Banque pour
qu’on corrige l’erreur. Alors, nous avons demandé à la questure de l’Assemblée nationale de corriger
l’erreur qui s’était glissée », avait expliqué à la radio onusienne Okapi le député Boongo Nkoy
du MLC. A la question de savoir de quelle erreur il s’est agi, le même député avait fait
allusion au prélèvement à la source sur les émoluments des élus, de l’impôt.
Ce feuilleton prouve l’ignorance de la loi par son propre auteur, le législateur. En effet, le
système déclaratif ne concerne pas tous les impôts. Dans le cas d’espèce, l’impôt professionnel
sur la rémunération est toujours retenu par celui qui attribue ladite rémunération, à
l’exception des organismes internationaux qui sont exemptés de cette obligation vis-à-vis
des rémunérations allouées à leurs engagés locaux.
Cette attitude affichée par les députés dont les émoluments sont enviés par les communs des
Congolais ne pouvait que troubler la paix sociale. On entendait les fonctionnaires menacer
de boycotter leur « SIDA » (601) au motif qu’on leur demande trop de sacrifice pendant que
le sommet se la coule douce ! Si les temps sont durs pour les députés à qui l’on a retiré 30%,
ils sont encore plus durs pour les fonctionnaires dont les derniers gagneraient aujourd’hui,
environ 30 dollars. Or, même avec ce prélèvement à la source, il n’y a aucun député avec
moins de 3.000 dollars, signale le quotidien Le Palmarès (602).
Toutefois, les congolais n’en sont pas à leur premier. En effet, Paulin Manwelo cite parmi les
cas présentés par Mabika Kalanda dont il analyse l’œuvre, le cas des responsables politiques
véreux et cupides et reprend les termes de l’auteur : « à peine élus, nos parlementaires et nos
ministres discutent indemnités (…). Lors de la première séance, ils parlent de porter leurs
indemnités de 100.000 à 500.000 francs par an » (603).
600
Lire Okapi/MCN, « Les députés refusent de percevoir leurs émoluments pour protester contre la retenue à la source
de l’impôt », in http://www.mediacongo.net/show.asp?doc=12371, 15 avril 2009.
601
Entendez par là non pas le traditionnel « Syndrome d’immunodéficience acquise », mais plutôt le « Salaire insuffisant
difficilement acquis »
602
Le Palmarès n° du 16 avril 2009
603
Paulin MANWELO, « Le procès de la mentalité congolaise dans l’œuvre de Mabika Kalanda », in Congo-Afrique, n° 441,
Pour contrer le trafic d’influence qui constitue la pierre d’achoppement dans l’imposition
des revenus des « kuluna en cravate » (606), il convient de faire intervenir les dispositions
pénales incriminant ce genre des mentalités.
Et l’article 1741 CGI vise toute personne qui s’est frauduleusement soustraite ou a tenté
de se soustraire volontairement à l’établissement ou au paiement partiel de l’impôt. Deux
éléments servent à caractériser le délit de fraude fiscale :
Ainsi, quiconque, par voie de fait, menaces ou manœuvres concertées, aura organisé ou
tenté d’organiser le refus collectif de l’impôt sera puni des peines prévues l’article 1er de la
loi du 18 août 1936 réprimant les atteintes au crédit de la Nation (609).
Epris de Bethsabée, femme de Urie le Hittite, le roi David commit l’adultère avec cette
femme et fit tuer son mari à la guerre. Et pour lui annoncer la colère de Yahvé, le prophète
Nathan lui parla en parabole comme suit :
Il y avait dans une ville deux hommes, l’un était riche, l’autre était pauvre. Le riche avait
beaucoup de petit et de gros bétail, le pauvre n’avait qu’une seule brebis qu’il avait achetée. Il
la nourrissait, elle grandissait à côté de lui avec ses fils, elle mangeait de son pain, buvait de sa
coupe et dormait sur son sein : elle était pour lui comme une fille. Un jour, l’homme riche reçut
de la visite ; comme il ne voulait pas prendre sur son petit ou sur son gros bétail pour préparer
un repas au voyageur qui lui arrivait, il vola la brebis du pauvre et la prépara pour son visiteur.
Cette parabole s’applique ici aux abus constatés chez certains employeurs dans le traitement
réservé à leurs salariés. En effet, des recherches menées auprès des salariés de certaines
entreprises et des ONG, surtout internationales, nous avons décelé des violations répétées
des dispositions fiscales et sociales applicables en RDC.
Il s’agit surtout des prélèvements opérés au mépris des règles régissant l’assiette de l’IPR.
Certes, nos enquêtes sur terrain révèlent que certains employeurs abusent de l’expression
« traitement brut » utilisé par le législateur fiscal pour la détermination de la matière
imposable à l’IPR. Par ailleurs, le taux appliqué est parfois très élevé.
Certains employeurs prélèvent l’impôt non seulement sur les revenus imposables tels que
mentionnés à l’article 47 de l’ordonnance-loi n° 69/009 du 10 février 1969 relative aux impôts
sur les revenus telle que modifiée et complétée notamment par la loi n° 73/003 du 5 janvier
1973, par la loi n° 77/016 du 25 juillet 1977, par l’ordonnance-loi n° 84-022 du 30 mars 1984
et par le décret-loi n° 109/2000 du 19 juillet 2000, mais aussi sur les revenus qui, en vertu de
l’article 48 du même texte, sont immunisés.
610
Jacques BRURON, Droit pénal fiscal, Paris, LGDJ, 1993, pp. 73-74
611
Cf. 2 Samuel 11 et 12.
De même, une bonne partie de la doctrine (613) qui se penche sur cette question signale que
pour le calcul de l’IPR, la rémunération brute ou base imposable est analysée par tranche au
fur et à mesure, le taux augmentant de tranche en tranche. Mais l’on déduit de cette somme
les frais de logement (au maximum 30% du salaire), le transport et les allocations familiales
pour n enfants à charge ; il reste une rémunération nette comme base d’imposition.
En réalité, l’impôt professionnel sur la rémunération en tant qu’impôt cédulaire sur les
revenus vise toute idée d’enrichissement de la part du bénéficiaire de ces revenus. Pourtant,
le transport pour ne citer que ce cas, ne peut être considéré comme un revenu encaissé par
le salarié qui en serait enrichi ; c’est plutôt le remboursement d’une dépense professionnelle
engagée par le travailleur. Le logement et les soins médicaux, quant à eux, sont des avantages
sociaux que le législateur a expressément soustraits de l’assiette de l’IPR.
Il a été indiqué plus loin que le taux d’imposition de l’IPR est progressif et évolue suivant la
consistance des revenus. Cette progressivité est soit globale, soit par tranche ou par palier.
Malheureusement, le taux appliqué dans certaines entreprises ne reflète en rien les
dispositions fiscales en vigueur. C’est que non seulement que ces employeurs considèrent
les revenus tous azimuts de leurs salariés, mais ils y appliquent des taux très élevés.
A titre d’exemple, Mme Mimie-Aimée M., agent d’une ONG internationale œuvrant dans
le domaine humanitaire à Kinshasa nous a déclaré qu’elle gagnait un salaire de base de
271.116, mais que son impôt s’élevait à plus de 101.086FC (614). En fait, cet impôt porte sur
le salaire brut contenant, outre les 271.116FC de salaire de base, l’indemnité de logement
(100.584FC) et l’indemnité de transport (31.896FC).
Pour réprimer ce comportement des employeurs, il sied de recourir à l’article 321 du Code
du travail qui punit d’une amende qui ne dépasse pas 20.000FC, les auteurs des infractions
aux dispositions de certains articles, notamment l’article 112 qui nous intéresse dans le
cadre de cette réflexion, lequel article rend nulle de plein droit toute stipulation attribuant
à l’employeur le droit d’infliger des réductions de rémunérations à titre de dommages-
intérêts, même s’il autorise certaines retenues.
En effet, bien que ces retenues soient autorisées, elles ne peuvent être opérées que
conformément aux dispositions légales et réglementaires les régissant. C’est que tout
employeur qui les aura appliquées de manière arbitraire, c’est-à-dire sans respecter les
règles requises pour leur prélèvement, devrait répondre de ses actes devant la loi en vertu
de l’article 321 précité.
612
Voy. MBOKO N’DANDIMA, Op. cit. p. 115
613
Voy. notamment JAGENEAU, GH., Op. cit., pp. 68-69 ; Jean-Pierre CASIMIR et Martial CHADEFAUX,
Droit fiscal. Manuel et applications, 2ème éd., Paris, Nathan, 2008, p. 301 ; Jean-Jacques BIENVENU et Thierry
LAMBERT, Droit fiscal, 3ème éd., Paris, PUF, 2003. p. 104 ; Emmanuel DISLE et Jacques SARAF, Droit fiscal,
Paris, Dunod, 2004, p. 435
614
Interview réalisée à Kinshasa, le 03 décembre 2009.
CONCLUSION
L’étude que nous venons d’entreprendre sur le régime fiscal de la rémunération en République
Démocratique du Congo nous a permis de découvrir certaines difficultés rencontrées d’une
part par les salariés et d’autre part par le fisc.
Ensuite, nous avons présenté l’IPR comme régime fiscal de la rémunération en le situant
dans le contexte général des impôts cédulaires sur les revenus professionnels. Nous avons
noté que l’IPR vise aujourd’hui les rémunérations diverses, incluant même les traitements
des membres des institutions politiques.
Dans tous les cas, nous avons déploré les abus occasionnés par les employeurs dans les
prélèvements de cet impôt. C’est que dans la détermination de l’assiette de l’impôt, certains
employeurs incluent même des revenus qui seraient immunisés. Il faut, par conséquent,
que les inspecteurs du travail et les agents du fisc œuvrent pour la protection des salariés
victimes de pareils abus.
En outre, les réticences observées dans le chef des membres des institutions politiques
brisent le principe d’égalité de tous les citoyens devant l’impôt. Aussi faut-il prévoir des
mécanismes efficaces pouvant permettre au fisc de recouvrer cet impôt dans le chef de
ceux qui gagnent beaucoup de fortunes grâce aux recettes de l’Etat, mais qui refusent de
contribuer au Trésor public.
Certes, comme on le sait, le système fiscal congolais est déclaratif. Cela veut dire qu’il est basé
sur la bonne foi du contribuable appelé à déclarer sa matière imposable dont l’évaluation
sera finalement confirmée par l’agent du fisc. C’est à ce niveau que se joue la prédation
économique et financière constituée par les fraudes fiscales (616). C’est donc là que le recours
au droit pénal fiscal devrait être de mise. En effet, il a été observé en droit comparé que,
« même réduit à un rôle adjuvant, le droit pénal fiscal est une discipline riche : riche en
incriminations, en spécificités procédurales et particularismes relatifs aux sanctions » (617),
ce qui n’est pas le cas en droit congolais où les pratiques de fraude semblent être tolérées
(…) (618).
615
MANZANZA LUMINGU, « La condamnation aux dommages-intérêts punitifs : une nouvelle dimension dans la
répression de la contrefaçon des œuvres de l’esprit », in Paroles de Justice, 2010.
616
BAKANDEJA wa MPUNGU, « La lutte contre les prédations et les prévarications économiques et
financières comme éléments de police criminelle », in Réforme du Code pénal congolais, tome II : A la recherche
des options fondamentales du Code pénal congolais, Kinshasa, Editions du Cepas, 2008. pp. 255-271
617
Voy. Jean Didier WILFRID, Droit pénal des affaires, 6ème éd., Paris, Dalloz, 2005.
618
BAKANDEJA wa MPUNGU, « La lutte contre les prédations et les prévarications économiques et
financières comme éléments de police criminelle », in Op.cit.
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