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La procédure budgétaire
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Le système juridique et les procédures de prise de décision de l’Union
européenne
 Sources et portée du droit de l’Union européenne
 Le principe de subsidiarité
 Les procédures décisionnelles de type supranational
 Les procédures décisionnelles intergouvernementales
 La procédure budgétaire
Depuis les traités de 1970 et de 1975, le rôle du Parlement dans la procédure budgétaire s’est
progressivement renforcé. Le traité de Lisbonne a placé le Parlement et le Conseil sur un pied
d’égalité pour l’adoption de la totalité du budget de l’Union européenne.
Base juridique
 Article 314 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE) et
article 106 bis du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique;
 Article 39 à 55 du règlement financier (règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement
européen et du Conseil du 18 juillet 2018 relatif aux règles financières applicables au budget
général de l’Union, modifiant les règlements (UE) n° 1296/2013, (UE) n° 1301/2013, (UE)
n° 1303/2013, (UE) n° 1304/2013, (UE) n° 1309/2013, (UE) n° 1316/2013, (UE) n° 223/2014,
(UE) n° 283/2014 et la décision n° 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom)
n° 966/2012[1]);
 Accord interinstitutionnel (AII) entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur
la discipline budgétaire, la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion
financière[2].
Objectifs
Le pouvoir budgétaire consiste à fixer le montant global et la répartition des dépenses
annuelles de l’Union européenne ainsi que les recettes nécessaires pour les couvrir, et à
contrôler l’exécution du budget. La procédure budgétaire proprement dite comprend la
préparation et l’adoption du budget (voir fiche 1.4.1 pour plus de précisions sur les recettes de
l’Union, voir fiche 1.4.2 pour plus de précisions sur les dépenses, voir fiche 1.4.3 pour plus de
précisions sur le cadre financier pluriannuel, voir fiche 1.4.4 pour plus de précisions sur
l’exécution du budget et voir fiche 1.4.5 pour plus de précisions sur le contrôle budgétaire).
Description
A. Historique
Le Parlement européen et le Conseil forment ensemble l’autorité budgétaire. Avant 1970, le
pouvoir budgétaire appartenait exclusivement au Conseil; le Parlement n’avait qu’un rôle
consultatif. Les traités du 22 avril 1970 et du 22 juillet 1975 accroissent les pouvoirs
budgétaires du Parlement:
 le traité de 1970, tout en laissant au Conseil le dernier mot sur les «dépenses obligatoires»
résultant d’obligations découlant du traité ou des actes adoptés en vertu du traité, donnait
au Parlement le dernier mot sur les «dépenses non obligatoires», qui représentaient
initialement 8 % du budget;
 le traité de 1975 donne au Parlement le droit de rejeter l’ensemble du budget.
Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Conseil et le Parlement effectuaient chacun
deux lectures au cours de la procédure budgétaire, à l’issue desquelles le Parlement pouvait
soit adopter le budget, soit le rejeter dans son ensemble.
Aucune modification importante n’a été introduite par les traités successifs jusqu’aux
modifications décisives apportées par le traité de Lisbonne, lequel a introduit une procédure
budgétaire plus simple et plus transparente (la codécision budgétaire). Les modifications
découlent principalement de l’élimination de la distinction entre dépenses obligatoires et
dépenses non obligatoires. Elle permet d’appliquer le même traitement à toutes les dépenses
au sein de la même procédure, laquelle a également été simplifiée par le fait qu’il n’y a plus
qu’une seule lecture dans chaque institution, basée sur le projet de budget présenté par la
Commission.
B. Les étapes de la procédure
L’article 314 du traité FUE définit les étapes et les dates à respecter au cours de la procédure
budgétaire. Toutefois, les institutions conviennent chaque année d’un calendrier pragmatique
en temps opportun avant le début de la procédure budgétaire, sur la base de la pratique
actuelle.
1. Première étape: l’élaboration du projet de budget par la Commission
Le Parlement et le Conseil arrêtent des orientations sur les priorités budgétaires. La
Commission établit le projet de budget et le transmet au Conseil et au Parlement au plus tard
le 1er septembre (conformément à l’article 314, paragraphe 2, du traité FUE, mais avant la fin
du mois d’avril ou début mai, selon le calendrier pragmatique). Le projet de budget est
susceptible d’être modifié ultérieurement par la Commission pour tenir compte de nouveaux
développements, mais au plus tard au moment de la convocation du comité de conciliation
(voir ci-dessous).
2. Deuxième étape: l’adoption de la position du Conseil sur le projet de budget
Le Conseil adopte sa position sur le projet de budget et la transmet au Parlement au plus tard
le 1er octobre (conformément à l’article 314, paragraphe 3, du traité FUE , mais avant la fin du
mois de juillet selon le calendrier pragmatique). Le Conseil doit pleinement informer le
Parlement européen des raisons qui l’ont conduit à adopter sa position.
3. Troisième étape: la lecture au Parlement
Le Parlement européen dispose de 42 jours pour réagir. Dans ce délai, il peut soit approuver la
position du Conseil, soit s’abstenir de prendre une décision — auquel cas le budget est réputé
définitivement adopté — ou adopter des amendements à la majorité de ses membres, auquel
cas le projet ainsi amendé est renvoyé au Conseil et à la Commission. En accord avec le
président du Conseil, le président du Parlement européen doit alors convoquer sans délai le
comité de conciliation.
4. Quatrième étape: réunion du comité de conciliation et adoption du budget
À partir du jour de sa convocation, le comité de conciliation (composé des représentants des
membres du Conseil et d’un nombre équivalent de représentants du Parlement européen)
dispose de 21 jours pour aboutir à un accord sur un projet commun. Pour ce faire, il doit
prendre une décision à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants,
et à la majorité des représentants du Parlement. La Commission prend part aux procédures du
comité de conciliation et lance toutes les initiatives nécessaires en vue de concilier les
positions du Parlement et du Conseil.
Si, dans un délai de 21 jours, le comité de conciliation ne parvient pas à un accord sur un
projet commun, un nouveau projet de budget doit être présenté par la Commission. Si, dans ce
délai, le comité de conciliation parvient à un accord sur un projet commun, le Parlement et le
Conseil disposent de 14 jours à compter de la date de cet accord pour approuver le projet
commun. Le tableau ci-dessous résume les résultats possibles à l’issue de cette période de
14 jours.
Approbation du projet commun en conciliation
Positions sur le Parlement Conseil Résultat
projet commun
+ = adopté + + Projet commun adopté

– = rejeté
Néant = aucune − Retour à la position du PE,
décision prise éventuellement[3]
Néant Projet commun adopté
Néant + Projet commun adopté
− Nouveau projet de budget

de la Commission
Néant Projet commun adopté
− + Nouveau projet de budget

de la Commission
− Nouveau projet de budget

de la Commission
Néant Nouveau projet de budget

de la Commission
5. Les budgets rectificatifs et supplémentaires

En cas d’événements inévitables, exceptionnels ou imprévus (en application de l’article 41 du
règlement financier), la Commission peut être amenée à proposer des projets de budgets
rectificatifs modifiant le budget qui a été adopté pour l’exercice en cours. Ces budgets
rectificatifs sont soumis aux mêmes règles que le budget général.
Rôle du Parlement européen
A. Pouvoirs conférés par l’article 314 du traité FUE
En 1970, le Parlement européen a obtenu le dernier mot sur les dépenses non obligatoires.
Celles-ci sont passées de 8 % du budget en 1970 à plus de 60 % du budget en 2010, dernier
exercice où cette distinction était opérée. Avec la suppression de la distinction entre dépenses
obligatoires et dépenses non obligatoires (traité FUE), le Parlement européen dispose
désormais du même pouvoir que le Conseil sur l’ensemble des dépenses du budget. La
position du Parlement peut être considérée comme plus forte que celle du Conseil puisque ce
dernier ne pourra jamais imposer un budget sans l’accord du Parlement alors que ce dernier
pourra, dans certaines circonstances, avoir le dernier mot et imposer un budget sans l’accord
du Conseil (voir point B.4 ci-dessus). Or, cette situation est plutôt improbable et il serait plus
approprié de dire que la nouvelle procédure budgétaire fait, en grande partie, l’objet d’une
procédure de codécision réelle (bien que particulière) entre le Parlement et le Conseil, placés
sur un pied d’égalité, et couvre l’intégralité des dépenses de l’Union. Le Parlement européen a
rejeté l’ensemble du budget à deux occasions (en décembre 1979 et en décembre 1984) depuis
qu’il en a obtenu le pouvoir en 1975. Depuis l’adoption des nouvelles dispositions figurant
dans le traité de Lisbonne, il est arrivé à trois reprises que le comité de conciliation ne
parvienne pas à un accord (dans le cas des budgets pour 2011, 2013 et 2015). Dans les trois
cas, le nouveau projet de budget présenté par la Commission traduisant le quasi-compromis
obtenu en conciliation a finalement été adopté.
En ce qui concerne le budget 2022, le Parlement et le Conseil sont parvenus à un accord
provisoire peu avant la fin de la période de conciliation, qui venait à échéance le 15 novembre
2021 à minuit. Le Conseil a adopté l’accord final sur le budget le 23 novembre et le Parlement
l’a adopté en plénière le lendemain, suivi de la signature du texte définitif par le Président du
Parlement.
Selon ce qui a été convenu entre le Parlement et le Conseil, le budget pour 2022 fixe le niveau
global des crédits d’engagement à 169,5 milliards d’euros et celui des crédits de paiement à
170,6 milliards d’euros, ce qui correspond à une hausse globale nette de 479,1 millions
d’euros en crédits d’engagement par rapport au projet de budget de la Commission.
Le Parlement est notamment parvenu à augmenter le financement de programmes et de
politiques qui contribueront à la relance après la pandémie, dont le programme de recherche
Horizon Europe (avec une hausse de 100 millions d’euros par rapport au projet de budget de
la Commission) et le programme LIFE en faveur de l’environnement et de l’action pour le
climat (avec une hausse de 47,5 millions d’euros). Le Parlement a également réussi à doter
l’aide en faveur des jeunes de 35 millions d’euros supplémentaires via Erasmus+. Le
programme «L'UE pour la santé» a bénéficié de 51 millions d’euros de plus pour créer une
union européenne de la santé forte et pour rendre les systèmes de santé nationaux plus
résilients.
B. Accords interinstitutionnels sur la discipline budgétaire (AII) et cadres financiers
pluriannuels (CFP) (voir fiche 1.4.3)
À la suite de plusieurs conflits relatifs à la base juridique de l’exécution du budget, les
institutions ont adopté, en 1982, une déclaration commune qui prévoyait également des
mesures destinées à garantir un déroulement plus serein de la procédure budgétaire. Elle a été
suivie d’une série d’accords interinstitutionnels portant sur les périodes suivantes: 1988-1992,
1993-1999, 2000-2006 et 2007-2013. L'accord interinstitutionnel portant sur la période 2021-
2027 est entré en vigueur en décembre 2020[4]. Ces accords successifs ont instauré un cadre
de référence interinstitutionnel pour les procédures budgétaires annuelles et ont très largement
amélioré le déroulement de la procédure budgétaire.
L’AII actuel entend renforcer la discipline budgétaire, améliorer le fonctionnement de la
procédure budgétaire annuelle et la coopération entre les institutions dans le domaine
budgétaire ainsi que garantir la bonne gestion financière. Il est également destiné à améliorer
la coopération et à établir une feuille de route en vue de l’introduction, pendant la durée du
CFP 2021-2027, de nouvelles ressources propres suffisantes pour couvrir le remboursement
de l’instrument de relance de l’UE créé par le règlement (UE) 2020/2094 du Conseil[5].
Même si les CFP ne remplacent pas la procédure budgétaire annuelle, les accords
interinstitutionnels ont instauré une forme de codécision budgétaire qui permet au Parlement
d’affirmer son rôle de branche de l’autorité budgétaire à part entière, de consolider sa
crédibilité en tant qu’institution et d’orienter le budget en faveur de ses priorités politiques. Le
traité de Lisbonne et le règlement financier disposent également que le budget annuel doit
respecter les plafonds définis par le CFP, qui doit lui-même respecter les plafonds fixés lors
de la définition de ses ressources propres.
C. Le Semestre européen
Le 7 septembre 2010, le Conseil «Affaires économiques et financières» a approuvé
l’introduction du «Semestre européen», un cycle de coordination des politiques économiques
au niveau de l’Union destiné à atteindre les objectifs d’Europe 2020. Il s’agit d’une période de
six mois chaque année au cours de laquelle les politiques budgétaires et structurelles des États
membres sont passées en revue afin d’y détecter des incohérences ou des signes de
déséquilibre éventuels. Sur la base d’une évaluation économique analytique, la Commission
adresse aux États membres des orientations politiques (recommandations) portant sur des
réformes budgétaires, macroéconomiques et structurelles. L’objectif du Semestre européen est
de renforcer la coordination pendant que les décisions budgétaires importantes en sont encore
au stade de l’élaboration au niveau national. Outre la coordination des budgets nationaux, le
Parlement œuvre également à tirer parti des synergies et à renforcer la coordination entre les
budgets nationaux et le budget de l’Union européenne.
Pour plus d’informations sur ce sujet, veuillez consulter le site internet de la commission des
budgets.
[1]JO L 193 du 30.7.2018, p. 1.
[2]JO L 433 I du 22.12.2020, p. 28.
[3]Si le Parlement confirme certains ou l’ensemble de ses amendements précédents à la majorité des
membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Si le Parlement n’atteint
pas la majorité requise, la position convenue dans le projet commun est adoptée.
[4]JO L 433 I du 22.12.2020, p. 28.
[5]JO L 433 I du 22.12.2020, p. 23.
Alexandra Cynthia Jana POUWELS / Rita Calatozzolo

09-2022
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5. Les budgets rectificatifs et supplémentaires

[1]JO L 193 du 30.7.2018, p. 1.

[2]JO L 433 I du 22.12.2020, p. 28.

[4]JO L 433 I du 22.12.2020, p. 28.

[5]JO L 433 I du 22.12.2020, p. 23.

Alexandra Cynthia Jana POUWELS / Rita Calatozzolo

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