COURS Droit Constitutionnel
COURS Droit Constitutionnel
COURS Droit Constitutionnel
PARTIE 1
Introduction générale :
Section 1 : Définition et actualité :
Droit constitutionnel : renvoie à l'ensemble des règles juridiques relatives aux
institutions auquel l'autorité s'établit, se transmet ou s'exerce dans l’État. Ces règles sont
contenues dans la Constitution.
Nous allons étudier la Vème République et on reparlera de la IVème République pour faire
le lien entre ces deux périodes.
Il y a un projet de loi constitutionnel qui a été posé le 9 mai 2018. L'objectif de ce projet
est de rendre nos institutions plus représentatives, plus responsables et plus efficaces.
– La souveraineté renvoie à la qualité d'un être qui n'a pas de supérieur et, en effet,
l’État n'est soumis à aucune autre puissance extérieure ou intérieure.
Ex : le Roi de France n'était pas soumis au Pape. Si la France est soumise à un droit
externe c'est qu'elle a décidé de s'y soumettre (droit international).
– L'ensemble des pouvoirs et des compétences que peut exercer l’État. Il exerce sa
souveraineté en émettant des normes.
1
L'article 3 de la Constitution précise que la souveraineté nationale appartient au peuple
qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Cet article précise
qu'« aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ».
a) La souveraineté du peuple :
Légitimité démocratique : c'est le peuple qui a décidé de ses propres normes et de ses
propres règles.
2
b) La souveraineté de l’État :
Historiquement, on identifie l’État et la souveraineté. Les États modernes sont nés avec
l'idée de souveraineté vers le 16ème siècle ; il y a un parallèle entre l’État moderne et la
souveraineté. Toutefois, cette conception a des limites. Notamment quand on l'applique aux
États fédéraux. On parle donc d’États composés eux-même d’États. Simplement, ces États
qui composent l’État fédéral étaient initialement souverains et ils se sont réunis pour former
un seul et même État. Pour tous ces États, c'est l’État fédéral qui est souverain mais à
l'intérieur de l’État fédéral l'exercice de la souveraineté est partagé.
Ex : en Allemagne, l’État va s'occuper de la politique étrangère, de la défense tandis que
les Landers s'occupent de l'environnement ou encore de domaines sociaux.
Dans cet ordre juridique, l’État est un sujet de droit pour deux raisons :
– il participe à la formation de ce droit
– il est soumis à ce droit
La Déclaration de 1789 prévoit dans son article 16 que « toute société dans laquelle la
garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de
Constitution ». Autrement dit, la Constitution est entendue comme un texte garantissant la
séparation des pouvoirs et des droits. Ces droits sont préexistants car les révolutionnaires
les avaient déjà posé dans la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen.
Ex : l'article 9 concerne la présomption d’innocence ou l’article 10 qui explique que
« nul ne peut être inquiéter pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur
manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi ».
Les droits fondamentaux constituent les droits sur lesquels le pouvoir doit se
construire. Le peuple allemand reconnaît à l'humain des droits inaliénables.
Les droits fondamentaux sont inscrits dans un texte constitutionnel ou dans un texte
international qui a pour objet de garantir des droits.
Pour qu'il y ait des droits fondamentaux, il faut un texte fondamental car l'importance des
droits fondamentaux exige qu'ils doivent être protégés par une norme juridique supérieure.
Autrement dit, pour savoir si une norme est supérieure à une autre on regarde sa place dans
la hiérarchie des normes ainsi que les instruments qui permettent de veiller à son respect.
On retrouve cette notion de droit de l'Homme dans la Déclaration des Droits de l'Homme
et du Citoyen pour la première fois ; ensuite on la retrouvera en 1948, après la 2 nd Guerre
Mondiale, dans la Déclaration universelle des droits de l'Homme. Puis, on a des institutions
régionales qui vont reprendre à leur compte cette notion des droits de l'Homme comme la
Convention Européenne des droits de l'Homme de 1950.
3
On utilise cette expression (« institutions régionales ») car elle renvoie à un conception
individualiste propre aux pays occidentaux. On place donc l'individu même au centre du
droit.
Aujourd'hui, on utilise beaucoup moins l’expression droit de l'homme pour la remplacer
par droits fondamentaux (= expression plus large). Dans cette dernière expression on
retrouve 4 éléments :
– Le droit de la personne humaine : ce sont les droits de la personne mais sans égard
à l’État (ex : dignité).
– Les droits sociaux : ce sont des droits exercés avec l'aide de l’État (ex : droit à
l'enseignement public).
– Les droits de 3ème génération qui sont énoncés dans la Charte de l'environnement
de 2004 qui consacrent plusieurs principes dont celui de vivre dans un environnement sain.
Elles sont liées aux droits fondamentaux et elles en sont souvent indissociables. En effet,
dans les droits fondamentaux on va retrouver des libertés fondamentales (liées à l'autonomie
des individus) mais aussi des droits créances (qui pèsent, elles, sur l’État).
Ex : le droit à la sûreté. Ce droit permet de ne pas être retenu arbitrairement, cela ne
porte pas atteinte à notre liberté individuelle.
Ex : les droits de la personnalité et de l'intimité.
Ex : les libertés d'opinion, religieuse et de conscience.
Ex : les libertés d'expression et de la presse.
Toutefois, il ne faut pas toujours superposer les droits et les libertés. Il peut exister des
libertés qui sont des droits mais il existe surtout des libertés qui ne sont pas des droits (ex :
la liberté de se suicider). Puis on a des droits qui ne sont pas des libertés (ex : droit de se
faire soigner).
4
Chapitre 1 : La Vème République : origines et
évolutions :
Section 1 : Les origines de la Vème République :
Rupture et continuité de la Vème République car on s'est inspiré des courants de pensées
remontant à la IIIème République et on a appris des faiblesses de la IVème République.
– Progrès sociaux : par exemple, c'est sous la IV ème république qu'on a créé la sécurité
sociale ; c'est également elle qui a créé les comités d'entreprise, les régimes d'assurance
vieillesse pour les professions non salariées et non agricoles ainsi que le régime d'assurance
vieillesse pour le personnel agricole.
Sous la IVème république sera le début des 30 glorieuses (jusqu'aux années 70). Elle a
engagé beaucoup d'investissements qui ont contribué au retour de la croissance économique
du pays. Le niveau de vie de la population a aussi augmenté car on a créé le SMIC et le
salaire minimum.
La IVème République a participé activement à la construction européenne. Plus
précisément, c'est à l’initiative de deux français qu'on a créé la CECA (Communauté
Européenne du Charbon et de l'Acier) : Robert SCHUMAN et Jean MONNET. Ce traité, qui
réunissait plusieurs États européens, a été créé en 1951, et avait pour but d'assurer une
5
libre circulation du charbon et de l'acier et un libre accès aux sources de productions. Ce
traité prévoyait aussi la mise en place d'une autorité commune qui était chargée de surveiller
ce marché.
La première faiblesse tient au fait qu'il n'y a pas de consensus originel au début de la
IV république car en 1944 on a rétabli la République (France libérée) ; ensuite il y a eu en
ème
6
croissance.
Sous la IVème la France a connu des revers diplomatiques comme avec la crise du Canal
de Suez en 1956. Une guerre éclate entre l’Égypte et une alliance de 3 États : France, Israël
et le Royaume-Uni. L'origine de ce conflit est la nationalisation du Canal de Suez par
l’Égypte. Or les États dont on parle avaient des intérêts politiques pour éviter que l’Égypte
ne les empêche de passer par le Canal de Suez. Les Égyptiens ont été battus militairement
mais avec la dissuasion des États-Unis, l'alliance des trois pays a dû battre en retraite. Toutes
ces raisons expliquent que la position de la France a été affaibli dans le monde mais aussi
en interne.
La fin de la IVème République est marquée par l'appel du Général de Gaulle. Le point de
départ a été la chute du gouvernement de Félix Gaillard le 15 avril 1958. Cette chute
s'explique par l’absence de majorité aussi bien pour la négociation avec les nationalistes
algériens que pour la poursuite de la guerre.
Le 8 mai 1958, alors que le Président était alors René Coty, ce dernier a sollicité Pierre
Pflimlin.
Le 13 mai 1958, il y a des émeutiers qui prennent d’assaut le gouvernement général à
Alger. Pendant le même temps, l'armée d’Algérie a constitué un comité de salut public à
Alger et le chef de l'armée en Algérie, le général Salan, a été poussé par les gaullistes qui
ont réclamé le retour de De Gaulle.
Le 15 mai 1958, le Général De Gaulle se déclare prêt à assumer les pouvoirs de la
République.
Le 24 mai 1958, la Corse se rallie à l’insurrection algérienne.
Le 28 mai 1958, le gouvernement Pflimlin démissionne et le 29 mai, René Coty fait
appel à De Gaulle pour qu'il constitue un gouvernement. Dans son discours de l'époque, il a
7
expliqué qu'il avait fait appel « au plus illustre des français ». Le Président de la République
a dit que si De Gaulle n'est pas élu par l'Assemblée Nationale, alors il démissionnerait. Cela
explique pourquoi le Général De Gaulle sera investit le 1er juin 1958.
Le Général De Gaulle n'avait jamais eu l'intention de garder la IV ème république mais de
la changer pour passer à la Vème République. Il voulait changer ses institutions. Cela
explique pourquoi, dès son arrivée au pouvoir, il a demandé à recevoir les pleins pouvoirs et
notamment la délégation des pouvoirs législatifs.
Cette transition entre la IVème et la Vème République s'est bien fait comparer aux autres
Républiques. En effet, par exemple, au passage pour la II ème république on est en pleine crise
économique.
Le gouvernement a fait adopter 2 lois très importantes le 3 juin 1958. La première loi est
une loi de plein pouvoir qui donnait au gouvernement des pouvoirs spéciaux en Algérie et
cette loi donnait aussi le pouvoir de prendre par ordonnance les dispositions nécessaires au
redressement de la nation et ce pendant 6 mois.
La deuxième loi est une loi constitutionnelle portant dérogation transitoire aux
dispositions de l'article 90 de la Constitution de 1946. Elle prévoyait que cette révision soit
donnée par le gouvernement.
Du côté politique, il y a Léon Bloom qui était Président sous la IIIème et souhaitait
renforcer la position du chef de gouvernement. Il y a aussi André Tardieu qui proposait de
renforcer le droit de dissolution, de mettre en place le référendum législatif et d'encadrer les
pouvoir des parlementaires en matière financière.
8
b) Les inspirations contemporaines :
Cette pensée est entièrement centrée sur la restauration de l’État. Cette pensée on la
retrouve dans deux discours : celui de Bayeux, en juin 1946, et celui d’Épinal en septembre
1946. On retrouve dans ces deux discours de nombreux termes abordés pour la futur
Constitution de 1958. Le Général De Gaulle défendait l'autorité de l’État à l’intérieur du
pays et l'indépendance à l'extérieur.
Concernant l'intérieur, il estimait que l’État devait être aussi des partis politiques au nom
de l'intérêt général.
Au sein de l’État, c'est le pouvoir exécutif et donc le chef de l’État qui doit incarner cette
prise en compte de l'intérêt général. Le Président de la République doit être au-dessus des
contingences partisanes et quotidiennes grâce à son mode de désignation. Le Président de la
République doit exercer des attributions réelles qui lui permettent d'assurer ses missions
et qui lui permettent également de résoudre les hypothèses de crise, et notamment ces
compétences doivent lui permettent de dissoudre l'Assemblée Nationale.
C'est le chef de l’État qui est placé au-dessus des partis élus par un collège électoral qui
englobe le Parlement mais beaucoup plus large que doit procéder le pouvoir exécutif.
Cette pensée se traduit par la volonté d'instaurer un véritable régime parlementaire. Selon
lui, il fallait à nouveau mettre en place un régime parlementaire mais en lui donnant un
nouveau souffle. Ce nouveau souffle lui a été inspiré par la Grande-Bretagne qui consistait
en renforcer le gouvernement et son chef.
Le 27 août 1958, Michel Debré explique devant le Conseil d’État : « le gouvernement a
voulu rénover le régime parlementaire, je serai même tenté de dire qu'il veut l'établir car
pour de nombreuses raisons la République n'a jamais réussi à l'instaurer ».
Discours de Bayeux :
Cet extrait traduit les grandes lignes des pensées constitutionnelles du Général De
Gaulle. Le discours a été réclamé dans des circonstances particulières. En 1945-1946, on a
9
rassemblé une assemblée constituante pour rédiger la Constitution de la IV ème République.
Pour ce qui est de la période, juste avant ce discours, l’assemblée constituante a proposé au
peuple une proposition de Constitution qui a été rejetée par référendum en 1946. À l'époque
s'opposaient deux conceptions de la République :
– Une conception parlementaire fidèle au régime d'assemblée
– Une conception gaulliste qui comprenait un exécutif fort
Pour ce qui est de sa désignation, De Gaulle nous dit qu'il faut élargir le collège qui élit
le Président. La conception du Général De Gaulle est en rupture avec le système de
désignation du chef de l’État. Cette pensée préfigure l'élection populaire du chef de l’État.
10
absolue. Dans ce cas, il n'y a pas besoin de deuxième lecture. Troisièmement, après la
deuxième lecture, l'Assemblée Nationale devait élaborer un projet de loi pour la révision de
la Constitution. Ensuite, ce projet devait être soumis au Parlement et soumis à la majorité.
Le projet devait être soumis à référendum sauf s'il avait été adopté avec une majorité
qualifiée par l'Assemblée Nationale ou par chacune des deux chambres. Le projet, une fois
adopté, devait être promulgué dans les 8 jours de son adoption en tant que lois
constitutionnelles.
Le Général De Gaulle n'aurait pas accepté que ce soit l'Assemblée Nationale qui rédige
la Constitution. Le gouvernement a proposé au Parlement d'adopter une révision
constitutionnelle le 3 juin 1958 avec la dérogation transitoire à l'article 90.
L'article 8 de la Constitution de 1946 prévoyait que par dérogation aux dispositions de
l'article 90, la Constitution sera révisée par le gouvernement investit le 1 er juin 1958. Dans
cet article 8, on retrouve également les conditions dans lesquelles la révision pourra se faire.
Parce qu'une ratification par le peuple était prévue. Cette ratification doit lever tous
les vices de fond, juridiquement, on doit se protéger d'éventuels vices.
La révision du 23 juin 1958 évoque une « révision » mais elle va en réalité donner
naissance à une nouvelle Constitution. On a tout de même respecté les conditions de
procédure de Constitution.
Le pouvoir législatif fait parti de l'élaboration mais c'est le peuple qui décide. C'est bien
différent de l'article 90 de la Constitution de 1946.
11
l'assemblée n'a pas donné carte blanche au gouvernement. Ces conditions sont au nombre de
5:
Cette phase s'est déroulée entre le 3 juin et le 29 juillet 1958 et ce travail a été coordonné
par Michel DEBRE qui était à l'époque Garde de Sceaux. Il a composé un groupe d'expert,
essentiellement des membres du Conseil d’État, et parmi ces membres du groupe d'expert, il
y a avait Raymond JANOT qui représentait le cabinet le président du Général De Gaulle.
Ce groupe va émettre des propositions techniques et ces dernières ont ensuite été
soumises à un organe plus politique appelé Comité Interministériel qui était dirigé par le
Général De Gaulle et composé de Michel DEBRE et de 4 ministres d’État qui représentaient
les 4 grands courants politiques de l'époque : Guy MOLLET (socialiste), Pierre PFLIMLIN
(pour le MRT), Louis JACQUINOT pour les indépendants et Félix HOUPHOUET-BOIGNY
(union démocratique et socialiste de la résistance). Ils vont réussir à se mettre d'accord
malgré leurs courants différents sur ces propositions techniques. Ce travail va s'achever fin
juillet et l'avant-projet va être examiné dans un cabinet (sorte de conseil des ministres mais
présidé par le chef de gouvernement).
12
c) L'avis du Comité consultatif Constitutionnel :
Le cabinet va être saisi pour l'avant-projet le 29 juillet 1958. C'est un Parlement réduit
car il y a, en effet, une partie des deux assemblées dedans. Parmi les parlementaires
désignés dans ce comité il y avait des représentants de tous les partis politiques sauf les
communistes.
Ce comité a désigné un Président, qui est Paul REYNAUD, homme politique sous la
IIIème République. Ce comité n'a qu'un pouvoir consultatif et travaille dans un relatif secret.
Entre fin juillet et mi-août, le comité va réfléchir à ce projet et aux modifications qu'il
compte apporter même si on n'est pas obligé de les écouter.
Ce comité va émettre un avis le 14 août 1958 : il a proposé plusieurs modifications
notamment relatives au référendum, à la désignation du Président mais aussi la
responsabilité du gouvernement devant le chef de l’État.
Le projet sera remanié à l'issu de l'avis du Comité Consultatif et sera soumis au conseil
d’État le 27 août 1958 et c'est là que Michel DEBRE va prononcer un discours important au
Conseil d’État.
Le projet définitif sera terminé en Conseil des ministres fin septembre. Le 3 septembre
1958, le projet est adopté en conseil des ministres. Le peuple a voté « oui » car tous les
partis politiques ont appelé à voter « oui ». Le référendum aura lieu le 28 septembre 1958
avec 79% des suffrages pour le « oui » et une abstention à 15%.
Il y a eu des dispositions particulières pour les territoires d'outre-mer car la majorité a été
encore plus écrasante car voter « non » revenait à sortir de la communauté française. Seule
la Guyane va répondre « non » et elle va acquérir son indépendance. En cas de réponse
positives, les territoires d'outre-mer avaient 4 mois pour choisir entre le maintien du statut
de territoire outre-mer ou bien la transformation en département d'outre-mer ou encore la
transformation en État-membre de la communauté française. La plupart de ces territoires ont
choisi la dernier option.
La Constitution a été promulguée par le Président René COTY le 4 octobre 1958 et les
institutions ont été mises en place par étape dans les 4 mois qui ont suivis.
Pendant ce délai, le gouvernement a été autorisé à légiférer par ordonnance prise après
avis du Conseil d’État ; simplement la différence avec aujourd'hui est que ces ordonnances
avaient force de loi selon l'article 92 de la Constitution. Ces ordonnances n'avaient le droit
d'aucun recours comme le rappelle l'arrêt du 12 février 1960. Par ces ordonnances, le
gouvernement a adopté plusieurs lois organiques nécessaires à la mise en place des
institutions et prévues par la Constitution. Les domaines concernés sont la procédure
d'adoption du budget, le statut des parlementaires, l'organisation du conseil
constitutionnelle, le statut de la magistrature.
Les ordonnances vont aussi entretenir, dans les questions, des lois ordinaires, notamment
13
dans l’ordonnance du 13 octobre 1958 qui va intervenir dans le statut nominal à deux tours.
C'est l'article 92 qui habilite le gouvernement a prendre en toute matière les mesures qu'il
jugera nécessaires à la vie de la nation, à la protection des citoyens ou à la sauvegarde des
libertés. Ces ordonnances sont encore, en grande partie, en vigueur à l'heure actuelle.
L'Assemblée Nationale a été élue le 23 et 30 novembre 1958 et, sans surprise, une
majorité pour Général De Gaulle qui était l'UMR. La droite a remporté 378 sièges sur 465
au total et le personnel politique a été renouvelé. De plus, la majorité des parlementaires
étaient nouveaux, ils n'avaient jamais été élus auparavant. Le Président sera élu le 21
décembre 1968 par un collège électoral (collège élargi) qui comptait 80 000 électeurs, qui
comprenaient des parlementaires et des élus locaux.
Et, enfin, le gouvernement sera constitué le 8 et 9 janvier 1969 avec comme premier
ministre Michel DEBRE. Les élections sénatoriales ont eu lieu le 26 avril 1969.
14
Section 2 : Les évolutions de la Vème République :
La Constitution renforce la primauté du Président tout en maintenant un rôle essentiel au
premier ministre. C'est pour ça qu'il peut y avoir des pratiques très différentes quant à
l'équilibre des deux têtes de l'exécutif. On a un Président qui est fort mais un rôle essentiel
pour le premier ministre.
Le texte de la Constitution situe notre régime dans un régime parlementaire mais la
personnalité du Président De Gaulle, plus l'élection du chef de l’État au suffrage universel
direct à partir de 1962, vont accentuer une tendance à la présidentialisation du régime
(= prééminence institutionnelle et politique du Président).
Cette présidentialisation a été renforcée dans les années 2000, complétée par un
calendrier de l'élection des parlementaires, calqué sur celui du Président. Quand on élit un
Président, on élit une assemblée juste après. Il est alors rare qu'il y ait des cohabitations
puisque les élections sont quasi en même temps.
Le Général De Gaulle occupe une place tout à fait particulière dans l'histoire de la V ème
République car il s'est présenté comme le dépositaire du destin national depuis le 18 juin
1940 et son appel à la résistance. Il a conçu la Constitution et il s'est inspiré d'elle comme
étant un outil qui traduit une certaine idée de la France. Pour lui, la Constitution n'est pas
un carcan juridique.
Le Général De Gaulle va se représenter comme le dernier recours, comme un sauveur,
dans la crise politique en Algérie. C'est pour cela que, dès qu'il a formé un gouvernement
avec Michel DEBRE, il a tout de suite marqué une rupture entre le gouvernement et le
Parlement.
La primauté du Président De Gaulle tient aussi au lien qu'il a tissé avec le peuple.
D'ailleurs, durant sa présidence, il s'adressait beaucoup au peuple ; il y avait un véritable
lien. C'est ce qui explique aussi le départ du Général De Gaulle car, en 1969, à l'occasion
d'un référendum, le peuple va dire « non ». Et le Président va en tirer les conséquences : il
15
démissionne.
Valéry Giscard d'Estaing, qui était du parti du centre, a été élu Président à 48 ans. Ce qui
va le caractériser, sans doute en raison de sa jeunesse, est qu'il a voulu rompre avec
certaines traditions protocolaires et a voulu un changement de style dans la présidence.
Quand il est arrivé au pouvoir, il a choisi de ne pas dissoudre à l'Assemblée Nationale. Il a
voulu conserver le parlement gaulliste et donc, son premier ministre était gaulliste : c'était
Jacques Chirac.
Valéry Giscard d'Estaing a voulu renforcer le caractère présidentiel du régime. Quant à
Jacques Chirac, il cumulait les fonctions de premier ministre et de chef du parti majoritaire.
Jacques Chirac a estimé qu'il n'avait pas les moyens suffisants pour mener sa politique et
il avait plusieurs désaccords avec le Président sur les questions européennes ; il va donc
démissionner en 1976.
Valéry Giscard d'Estaing a donc choisi un nouveau ministre qui était universitaire :
Raymond Barre. Ça va être un gouvernement différent puisqu'il n'était pas une figure
politique, ni un parlementaire ; la différence avec l'époque où Jacques Chirac était premier
ministre est que le Président va diriger plus directement la politique du pays. Cela se
faisait dans des lettres directives que le Président envoyait au premier ministre où il
annonçait publiquement les mesures qu'il voulait voir adopter.
Pendant cette fin de mandat, Valéry Giscard d'Estaing a eu recours à des conseils
restreints qui réunissait des ministres et des hauts fonctionnaires et ce, sous la présidence du
Président de la République. Il n'y avait pas le premier ministre. Raymond Barre expliquait
quelle était sa fonction, en 1978 il a déclaré : « Le premier ministre dirige le gouvernement
dans le cadre des orientations fixées par le Président de la République ».
16
IV. La présidence Mitterrand : 1981-1995 :
Dès son élection, François Mitterrand a renoué avec la solennité du pouvoir. « Nul
n'ignore au sein du gouvernement que le Président de la République peut à tout moment
faire prévaloir l'opinion qu'il a de l'intérêt général ». Il a pour mission de mettre en œuvre
les 110 propositions sur la base desquelles il avait été élu. Pour réaliser ces propositions, le
gouvernement avait une marge de manœuvre, une autonomie. Le premier ministre choisi en
1981 était un représentant du socialisme : Pierre MAUROY.
François Mitterrand a déclaré en 1981, pour son premier ministre : « J'exercerai dans leur
plénitude les pouvoirs que me confère la Constitution, ni plus, ni moins. Je laisse le premier
ministre agir tout à fait à sa guise pour les problèmes de la vie quotidienne et même pour un
certain nombre de grands problèmes que j'estime être de son ressort. J'agis et j'interviens
pour ce qu'on pourrait appeler les grandes orientations ».
En 1984, François Mitterrand va nommer un autre premier ministre : Laurent FABIUS.
Ce premier ministre a eu la particularité d'être plus populaire que le chef de l’État, il
exercera alors la plénitude de ces pouvoirs de premier ministre.
Cette période est marquée par la victoire de la droite aux élections législatives. C'est la
première fois qu'on se retrouve avec une cohabitation. Le Président François Mitterrand a
été obligé de nommer un premier ministre issu de la majorité : Jacques Chirac. Le Président
ne sera plus en mesure de dicter ses choix au premier ministre car ce dernier tire sa
légitimité de la majorité parlementaire.
Non car le Parlement est devenu une chambre d'enregistrement qui donnait
simplement les moyens au gouvernement d'agir. Il est devenu une chambre d'enregistrement
car il était important pour la majorité de ne pas affaiblir les pouvoirs du premier ministre
17
face au Président. C'est grâce à cela qu'au sein de l'exécutif le pouvoir a été renforcé tandis
que le Président avait choisi d'être un arbitre.
Dès son élection, il va choisir Michel Rocard, même s'ils ne s'entendaient pas beaucoup.
Au même moment, il va procéder à une dissolution de l'Assemblée Nationale et il y a alors
une majorité de gauche. Au début de son second mandat, la Président va laisser au
gouvernement une assez grande marge de manœuvre. Ensuite, vont se succéder plusieurs
premier ministre jusqu'à Édith Cresson en 1991 qui s'est avéré particulièrement impopulaire.
Ces élections de mars 1993 sont marquées par le retour à l'Assemblée Nationale d'une
nouvelle et importante majorité de droite, on va donc avoir une nouvelle cohabitation. Mais
celle-ci sera moins conflictuelle que la première car le Président n'était pas candidat à sa
succession.
Le premier ministre choisi était Édouard Balladur qui était un ancien collaborateur de
George Pompidou et qui aura des marges de manœuvre pour conduire la politique du pays
car la Président était moins combatif et que le parti de gauche était beaucoup affaibli. Le
premier ministre a alors conduit la politique de la nation tandis que le Président a conduit la
politique étrangère de la France. Le Président a imposé le gel des essais nucléaires contre
l'avis du gouvernement.
Cette période où Alain Juppé était premier ministre s'est caractérisée par une grande
impopularité. Le Président a alors voulu reprendre la main par une dissolution de
l'Assemblée Nationale. La deuxième raison de cette décision est qu'il avait besoin d'une
majorité plus forte à la veille d'une élection européenne importante. Sauf que cette
dissolution a échoué.
18
b) De 1997 à 2002 :
C'est donc la troisième cohabitation qui a lieu sous la V ème République. Deux ans après
son élection, le Président a perdu sa maîtrise de la politique nationale et cette cohabitation
va durer jusqu'à la fin de son mandat. Le premier ministre est alors Lionel Jospin et au début
de cette cohabitation, les rapports entre le Président et le premier ministre étaient plutôt
calme car le Président était affaibli politiquement par son échec de la manœuvre de
dissolution.
Progressivement, les rapports se sont durcis quand on s'est rapproché des élections du
prochain Président. Le chef de l’État, à la fin de ce premier mandat, sera très éloigné de la
politique de la conduite au quotidien. C'est ce qui l'a protégé des contestations des citoyens.
Il n'intervenait que sur des sujets choisis, non risqué ou populaires. À côté de cela, il a
continué à mener la politique internationale de la France.
C'est au cours de cette cohabitation que l'on va mettre en place le quinquennat. On va
réviser la Constitution et on va instaurer le quinquennat en 2000.
c) De 2002 à 2007 :
Le premier tour va donner une grande surprise puisque Lionel Jospin va être éliminé et
au second tour, Jacques Chirac se retrouve contre Jean-Marie Le Pen. Pour le second tour, la
gauche va s'allier à Jacques Chirac qui va l'emporter avec 80% des suffrages. Et il va
nommer comme premier ministre Jean-Pierre RAFFARIN. Les élections législatives qui
vont suivre vont lui donner une grande majorité de droite.
Pendant les premiers mois, le premier ministre va avoir de large initiative tandis que le
Président va s'occuper des questions internationales et des grands sujets de société comme la
lutte contre le cancer et la protection de l'environnement.
Pendant la seconde moitié de son mandat, Jacques Chirac va changer son premier
ministre pour cause d'impopularité et cela va être Dominique de Villepin en 2005. Le mandat
de Jacques Chirac ne va pas être marqué par un affaiblissement de la fonction présidentielle.
Cependant, le Président a été affaibli politiquement (c'est lui-même qui a été affaibli),
notamment avec l'échec du référendum sur le traité portant sur la Constitution
européenne, aussi avec les crises des banlieues. Et aussi, le retrait forcé d'une loi, qui
s'appelait la loi Contrat Première Embauche. Le Président, en même temp,s devait faire face
à la montée en puissance d'un de ces ministres qui était Nicolas Sarkozy.
Le second tour s’est joué entre Nicolas Sarkozy et Ségolène Royal. Nicolas Sarkozy va
être élu et va vouloir renforcer la fonction présidentielle et pour cela, il va nommer
comme premier ministre, qui lui sera fidèle, François Fillon. Ce qui est inédit c’est le
Président de la République empiète sur les compétences du premier ministre, il va discuter
avec les syndicats, les protagonistes de telle ou telle loi. Il était alors très présent dans la
politique interne et internationale ; on parle alors d’un « hyper président ».
Sur le fond, Nicolas Sarkozy a annoncé qu’il voulait engager une réflexion sur le rôle du
19
premier ministre et du Président, et permettre au Président de se présenter devant le
Parlement.
Il voulait également renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement, et enfin donner de
nouveaux droits au peuple notamment dans la protection de leurs droits et libertés
fondamentaux. Tout cela est dans la révision constitutionnelle de 2008, le Président peut
intervenir devant le Parlement, mais cela affaibli le rôle du premier ministre.
Nicolas Sarkozy voulait conserver un rôle important au sein de son parti et se considérait
comme le chef de la majorité. Là encore, on considère que c’est un empiétement sur les
pouvoirs du premier ministre. La conséquence est que le premier ministre était plus
populaire que le Président et cela va expliquer que le président ne va pas être réélu.
La campagne présidentielle va se dérouler sur fond de crise financière et menace sur
l’euro.
Entre 2008 et 2012, l’État s’est beaucoup endetté alors que les socialistes ont bien
manœuvrer car ils ont organisé des primaires ouvertes pour désigner le candidat de la
gauche aux élections présidentielles. Ce candidat désigné a été François Hollande. Nicolas
Sarkozy a eu du mal à être Président et candidat aux élections.
Quelle était la conception de François Hollande dans les rapports premier ministre-
Président ?
Dans son discours d'investiture, il a dit « qu'il ne déciderait pas de tout à la place de ses
ministres. Conformément à la Constitution, le gouvernement déterminera et conduira la
politique de la nation. Le Parlement sera respecté dans ses droits, la justice disposera de
toutes les garanties de son indépendance et le pouvoir d’État sera exercé avec dignité et
simplicité ».
Comme Nicolas Sarkozy, François Hollande a voulu moderniser les institutions. Il va
commencer par nommer une commission de « rénovation et de déontologie de la vie
publique ». Cette commission a été dirigé par Lionel Jospin et était composée
essentiellement d'universitaires et des personnes ayant une connaissance de la vie publique.
Il avait donné un plan de travail sur 3 axes :
– l'élection présidentielle + le statut du Président
– les modes de scrutins pour les élections législatives et sénatoriales (parités et non
cumul des mandats)
– la prévention des conflits d'intérêts et la transparence des conflits publics
Cette commission s'est réunie en juillet 2012 et a rendu ses propositions à l'automne et ce
20
travail a été utile car il a mené à l'adoption de lois :
– loi du 11 octobre 2013 qui renforce la transparence de la vie politique et lutte contre
les conflits d'intérêts
– loi du 6 décembre 2013 qui créé un parquet financier national qui va lutter contre la
fraude fiscal
– loi du 14 février 2014 qui interdit le cumul d'un mandat parlementaire et d'une
fonction exécutive locale
Emmanuel Macron a été élu avec 66% des voies. Les grands chantiers lancés au début du
mandat :
– projet de loi d'habilitation pour pouvoir réformer le droit du travail par ordonnances
– projet de moralisation de la vie publique pour éviter les conflits d'intérêts et pour
renforcer la transparence dans le financement des partis
– projet de simplification et de droit à l'erreur (= si on se trompe une fois,
l'administration sera plus dans le conseil que dans la sanction)
– création d'une TASK-FORCE pour lutter contre le terrorisme et elle est placé
directement sous l'autorité du Président de la République
– réforme des retraites et notamment unifier les régimes déjà existants, les régimes
spéciaux
21
Chapitre 2 : La hiérarchie des normes sous la Vème
République :
Dans notre système juridique, il y a une hiérarchie des normes. Cela veut dire que
chaque norme doit se conformer à l'ensemble des règles en vigueur et ayant une force
supérieure dans la hiérarchie des normes. Les conséquences de cette hiérarchie est que, si
une norme n'est pas conforme à celle du dessus, alors la responsabilité de son auteur
pourra être engagé. Actuellement, la norme fondamentale est la Constitution. Elle est
protégée les autres normes et est placée au dessus.
Si l'on remonte à la Révolution française, c'est la loi qui était la norme fondamentale.
Article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen : « La loi est
l'expression de la volonté générale ».
L'article 3 de la constitution de 1958 prévoit que « la souveraineté nationale appartient
au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».
Mais cette conception de KELSEN a des limites : est-ce qu'on a des droits naturels
préexistants ? Une volonté divine ? On peut considéré qu'il y a un droit naturel qui est
préalablement juridique : Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen qui évoque des
droits naturels inaliénables et sacré.
Cette pyramide a l'intérêt de soumettre des normes à d'autres normes.
22
Section 1 : La Constitution du 4 octobre 1958 :
La notion de souveraineté place la Constitution tout en haut.
● Le contrôle de constitutionnalité que l'on retrouve aux articles 61, 61-1 et 62 sont des
articles essentiellement procéduraux ; ces articles prévoient la saisine du Conseil
Constitutionnel en fonction des différents types d'actes que l'on veut contrôler. Ces articles
prévoient aussi l'autorité des décisions du Conseil Constitutionnel sur les autres
autorités.
● La Constitution nous donne des indications sur la loi et les règlements . L'article 37
de la Constitution dispose que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi
ont un caractère réglementaire ». On pourrait penser que la loi et les règlements sont sur le
même plan alors que non, la loi est au-dessus. L'article 21 de la Constitution pose que le
premier ministre est chargé de l'exécution des lois. Ce qui veut dire qu'on a un pouvoir
réglementaire posé au-dessous des lois.
La Constitution est au sommet, les traités sont en dessous puis vient la loi et ensuite les
règlements. La Constitution n'organise pas non plus le contrôle des lois par rapport aux
traités, ni les contrôles des actes réglementaires. Il y a des jurisprudence du juge interne qui
ont posé que les normes constitutionnelles prévalent sur toutes les autres, y compris sur les
traités internationaux.
L'arrêt du Conseil d’État du 30 octobre 1998, l'arrêt Sarran et Levacher ; et la Cour de
cassation en assemblée plénière, l'arrêt Fraisse, le 2 juin 2000.
Pour l'arrêt Fraisse, le juge avait été saisi par plusieurs personnes qui n'avaient pas été
admises à participer à un scrutin qui devait avoir lieu en Nouvelle-Calédonie. Ces personnes
contestaient le décret du 20 août 1998 qui organisait le scrutin en question et qui était fondé
sur l'article 76 de la Constitution. Ce décret donnait comme condition pour participer au
scrutin : avoir un domicile en Nouvelle-Calédonie depuis le 6 novembre 1988. Cet article
23
dispose que la population de la Nouvelle-Calédonie sont amenés à se prononcer avant le 31
décembre 1998 sur les dispositions du territoire.
Les requérants estimaient que le pouvoir réglementaire ne pouvait organiser un corps
électoral restreint sans méconnaître les articles 1 et 6 de la Déclaration des Droits de
l'Homme et du Citoyen, à l'article 3 de la Constitution et aux diverses engagements
internationaux, notamment la Convention Européenne des Droits de l'Homme. Les
requérants estimaient que l'article 76 de la Constitution était contraire aux engagements
internationaux de la France. Pour le gouvernement, le décret attaqué n'avait fait qu'une juste
application de l'article 76 de la Constitution et cette application devait demeurer la norme
suprême pour le gouvernement.
Est-ce que le juge administratif était en droit de contrôler la conformité d'un décret qui,
sur le fondement d'une disposition constitutionnelle, a des dispositions d'ordre
international ?
24
Section 2 : Le droit international et le droit de l'Union
européenne :
I. Les normes externes et leur place dans la hiérarchie des normes :
Il faut se référer à l’article 55 de la Constitution qui dispose que « les traités ou accords
régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle
des lois, sous réserve [...] de son application par l'autre partie ».
L'article 88-1 de la Constitution prévoit que la République participe à l'Union
Européenne, constituée d’États qui ont choisis librement d'exercer en commun certaines de
leurs compétences. Il existe une place particulière du droit de l'Union Européenne dans
notre hiérarchie des normes. En effet, on a tout un titre de la Constitution qui est spécifique
à ces normes externes. Ce titre a été introduit en 1992 avec le traité de Maastricht.
Dans ce titre (le XV), on retrouve 4 types de dispositions :
25
II. Le contrôle du respect des normes externes :
a) Le juge constitutionnel :
En principe, le juge constitutionnel n'examine pas la compatibilité des lois avec les
engagements internationaux et européens de la France. Que ce soit par la voie du contrôle
de conformité ou par la voie du contrôle de constitutionnalité. Mais le juge constitutionnel
estime que la transposition de directives communautaires constituent, au regard de
l'article 88-1 de la Constitution, une obligation communautaire mais aussi constitutionnelle.
On retrouve cette position dans une décision du 30 novembre 2006 où le juge a posé une
réserve : il faut que cette transposition n'aille pas à l'encontre d'une règle ou d'un principe
inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti.
Le juge constitutionnel ne contrôlera pas non plus la loi qui se borne à tirer les
conséquences d'une directive précise et inconditionnelle sous réserve que ne soit pas mis en
cause une règle inhérent à l'identité constitutionnelle de la France.
Dans l'affaire Nicolo, tout est parti d'une protestation dirigée contre les élections
européennes de juin 1989. M. Nicolo contestait la compatibilité de la loi du 7 juillet 1977
(sur l'élection des représentants français au Parlement européen) avec les dispositions d'un
article du traité de Rome. L'argument de M. Nicolo portait sur le vote des électeurs d'outre-
mer pour élire les représentants français au Parlement européen. Selon lui, le traité de Rome
visait seulement le territoire européen de la France (et donc pas les outre-mer). Le juge
administratif s'est demandé s'il pouvait contrôler la compatibilité d'une loi avec un traité
26
international quand cette loi était postérieure. Il répond à l'affirmatif en s'autorisant à écarter
des dispositions d'une loi qui sont incompatibles avec les stipulations d'un traité même
quand la loi est postérieure au traité. On abandonne alors la théorie de la loi « écran » entre
nos dispositions réglementaires et les traités internationaux. Le Conseil d’État sanctionne
aussi le maintien et l'application après expiration du délai de transpositions de dispositions
réglementaires qui ne seraient pas compatible avec les directives.
27
Section 3 : La loi :
La Constitution de 1958 nous donne une double définition de la loi : une définition
formelle et une définition matérielle.
La Constitution matérielle : les matières qui relèvent du domaine de la loi et qui sont
listées par la Constitution à l'article 34.
Lois organiques : catégorie de lois prévue par la Constitution dont l'objet est de préciser
les conditions d'application de la Constitution. Ces lois sont particulières en raison de leur
objet, en raison de leur procédure d'adoption et en raison de leur place dans la hiérarchie des
normes.
L'existence des lois organiques est prévu par l'article 46 de la Constitution qui prévoit la
procédure ; cet article nous dit que les lois auxquelles la Constitution confère le caractère de
loi organique sont votés dans des conditions particulières. La première particularité de la
procédure est que le projet ou la proposition de loi organique pourrait être soumis au vote
des assemblées au moins six semaines après sont dépôts. On laisse un temps de réflexion
entre le dépôt et le vote. Les lois organiques ne pourront être promulguées qu'après le
contrôle de constitutionnalité du Conseil constitutionnel.
Il a déjà été évoqué que ces lois seraient matériellement constitutionnelles. Ce n'est pas
vrai. Formellement, ce sont des lois votées par le législateur et qui ont simplement la
particularité d'obéir à une procédure particulière. Ces lois sont subordonnées à la
Constitution car c'est la Constitution qui donne leur domaine d'intervention et leur contenu.
Si la Constitution ne prévoit pas la loi organique, alors elle ne peut pas exister. En outre, les
lois organiques sont soumises aux traités en vertu de l'article 55 ; c'est donc bien une
norme infra-constitutionnelle.
Une loi ordinaire qui serait contraire aux dispositions d'une loi organique violera la
Constitution parce qu'elle empiétera sur le domaine de compétence réservé par la
Constitution à la loi organique.
En revanche, dans une loi organique, on peut trouver des disposition législative ordinaire
sans que cela n'entache la loi organique de la constitutionnalité. Simplement, le Conseil
28
Constitutionnel va déclasser les dispositions en cause.
Ce sont des actes votés par le Parlement. Mais en réalité, c'est plus compliqué que ça car
à l'intérieur de ces catégories des lois ordinaires, on va retrouver plusieurs sortes de lois.
Pour les distinguer, on va utiliser deux critères :
– un critère formel : pour voter certaines lois on utilise une procédure particulière.
– un critère matériel : il renvoie à un contenu particulier.
Il existe aussi des actes, dont la forme est législative, qui désigne des textes de lois, sont
intervenus dans le domaine réglementaire.
Ces deux lois ont pour seul point commun de suivre une procédure particulière qui limite
l'intervention du Parlement. Il s'agit des lois référendaires et des lois de finances.
1. La loi référendaire :
La loi référendaire est le résultat d'un référendum législatif, qui est un procédé de
démocratie semi-direct. Ce référendum législatif est une alternative à l'adoption d'une loi par
la Parlement. On ne demande pas au peuple de donner son avis sur une question mais on lui
demande d'adopter un texte comme s'il était le législateur. Ce texte peut être un projet de loi
ou une proposition de loi.
Ce procédé est encouragé par la Déclaration Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789
dans son article 6 qui explique que tous les citoyens ont le droit de concourir
personnellement à la formation de la loi. La Constitution de 1958 va aussi dans ce sens,
dans son article 3 : « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses
représentants ou pas le référendum ».
Avant 1958, le référendum était perçu de manière négative car il a été utilisé comme un
plébiscite plusieurs fois au 19ème siècle.
Plébiscite : c'est un procédé par lequel une personne qui a accédé au pouvoir demande
aux citoyens de lui manifester leur confiance ; qu'il s'agisse de se prononcer sur un texte ou
non. Autrement dit, c'est un instrument de pouvoir qui est personnel. Depuis 1958, le
constituant a conçu le référendum comme un moyen pour le Président de la République
d'assurer par son arbitrage le bon fonctionnement des pouvoirs publics.
Le Général De Gaulle a été tenté d'utiliser le référendum comme un plébiscite ; la
première fois c'était en 1958 pour sortir de la crise économique et sociale ; il a finalement
renoncé à utiliser le référendum, il a préféré dissoudre l'Assemblée Nationale.
L'article 11 de la Constitution. Cet article a été remanié par une révision du 4 août 1995
et par une autre révision du 23 juillet 2008.
29
conduit à une décision : l'article 53 qui dispose que « nulle cession, nul échange, nulle
adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées ». Ce
référendum de l'article 53 est local, seules les populations intéressées sont concernées.
C'est une formation assez large qui a été considérée comme englobant les dispositions
constitutionnelles ; comme cela a été le cas en 1969 lors du référendum sur la réforme du
Sénat et de la régionalisation.
Ce sont les dispositions prévues en 1958 puis supprimées en 1995 parce que cette
communauté française, qui est évoquée, a disparu en 1960.
En 1954, les pays européens se sont prononcés pour savoir s'il fallait créer une
communauté européenne de défense.
La révision de 2008 a modifié une dernière fois cet article 11 mais sans changer les
hypothèses que l'on a vu. On en a donc toujours 3. Cet article nous dit que le Président peut
soumettre tout projet de loi portant réforme à la politique économique, sociale ou
environnementale et aux services publics qui y concourent.
30
Dans l'article 11, il n'est pas possible d'organiser des référendum sur des sujets de
société. On ne peut pas non plus organiser un référendum sur un sujet qui serait contraire à
un texte de loi.
La révision de 2008 a prévu que, dans les mêmes 3 hypothèses de l'article 11, l'initiative
peut aussi venir de 1/5ème des membres du Parlement soutenu par 1/10ème des électeurs
inscrits sur les listes électorales. On parle de 1/5 ème des parlementaires, cela veut dire qu'on
peut additionner le Sénat et l'Assemblée Nationale → 185 en tout.
Sur la forme, cette initiative va prendre la forme d'une proposition de loi. Il y a
toutefois une limite : cette proposition ne pourra avoir pour objet l'abrogation d'une
disposition législative ou d'une loi promulguée il y a moins d'un an. Le but étant de
renforcer la démocratie participative et pour donner plus de pouvoir au Parlement.
D'un point de vue procédural, cette proposition sera soumise d'abord à l'examen des deux
assemblées. Cette procédure est prévue par la loi organique du 6 décembre 2013 ; et cette
loi prévoit que si la proposition de loi n'a pas été examiné au moins une fois par chacune des
deux assemblées, dans un délai de 6 mois, le Président de la République la soumet au
référendum.
Le délai de six mois débute après la décision du Conseil Constitutionnel qui atteste que
la proposition de loi est bien soutenue par 1/10ème des électeurs inscrits sur les listes
électorales. Le Président est tenu de faire ce référendum et de soumettre cette proposition de
loi. Jusqu'à présent, cette disposition n'a pas encore été mise en œuvre. En revanche, les
31
deux autres initiatives ont déjà été utilisées.
On retrouve le Conseil constitutionnelle dont le rôle dans ces opérations est prévu dans
l'ordonnance portant sur la loi organique du 7 novembre 1958.
L'article 46 de cette ordonnance prévoit que le Conseil constitutionnelle doit être
consulté pour l’organisation du référendum. « Il est avisé sans délai de cette mesure prise
32
à ce sujet ».
L'article 47 permet au Conseil constitutionnelle de présenter des observations
concernant la liste des organisations habilités à user des moyens officiels de
propagandes.
L'article 48 prévoit que c'est le Conseil constitutionnelle qui va désigner des délégués
qui seront choisis parmi les magistrats de l'ordre pour suivre sur place les opérations de
référendum sur place. Tout électeur à le droit de contester devant le Conseil
constitutionnelle la régularité du scrutin dans les 48h suivant sa clôture.
● Les lois de finances initiale : l'acte par lequel le Parlement prévoit et autorise les
recettes et les dépenses pour une année donnée.
● Les lois de règlements : elles dressent le bilan de la loi de finances initiale de l'année
précédente.
33
finances n'est pas adopté avant le 31 décembre, le gouvernement devra demander au
Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et il devra également ouvrir par décret les
crédits qui avaient été ouverts l'année précédente.
Il y a aussi d'autres lois que l'on appelle les lois de validation ; ces lois vont élever au
rang législatif des règles posées par le juge. Puis, il y a aussi des lois qui ont des règles
particulières lorsqu'elles fixent un cadre plutôt que des règles à respecter. C'est le cas des
deux lois suivantes : les lois d'habilitation et les lois de plan.
Sous la Vème République, on a souhaité que cette pratique continue. On va autoriser que
cela continue avec tout de même un encadrement de la Constitution.
34
que le texte est rédigé le gouvernement va devoir le déposer dans l'une des deux assemblées.
Il va proposer un projet de loi de ratification et il doit le faire dans un délai fixé par la loi
d'habilitation. La ratification consiste pour le Parlement a reprendre à son compte les
dispositions prévues dans l'ordonnance. Une fois la loi de ratification votée, l'ordonnance
acquiert une valeur législative. La ratification d'une ordonnance n'est pas obligatoire. En
revanche, le gouvernement est tout de même obligé de la déposer au gouvernement.
Ex : le Parlement veut réécrire le Code. Le gouvernement demande l'avis du Parlement,
s'il est d'accord, alors le gouvernement réforme et réécrit le Code. Pour que cette
ordonnance puisse continuer de vivre après ce délai, alors, il doit la déposer au Parlement.
Si ce dernier ne la vote jamais (pour oubli, par ex), l'ordonnance va conserver une valeur
réglementaire et non législative.
Concernant le contrôle des ordonnances, dès lors qu'elles sont ratifiées, elles vont
échapper au contrôle du juge administratif. Mais elle sera quand même contrôlée par le juge
constitutionnel quand il va examiner la loi qui ratifie l'ordonnance, s'il le fait.
Le point commun de ces deux lois est qu'elles fixent un cadre, le plus souvent financier,
pour une action future. Autrement dit, ces lois ne créent pas, à proprement parlé, de règles.
Ces lois sont prévus dans les articles 34 et 70 de la Constitution et elles désignent une
catégorie de normes financières qui ont été introduites à l'article 34 par la révision du 23
juillet 2008.
Cet article dispose désormais que « les orientations pluriannuelles des finances publiques
sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des
comptes des administrations publiques ».
On utilise l'article 70 de la Constitution car ces lois doivent recueillir l'avis du Conseil
Économique Social et Environnemental. Comme ce sont de vrais programmations, elles ont
une portée juridique faible car la seule loi de finances qui est obligatoire c'est la loi de
finances annuelle.
On ne les trouve pas, à proprement parlé, dans la Constitution. Le plan en lui-même est
évoqué à l'article 70 de la Constitution qui nous dit que « tout plan doit être soumis au
35
Conseil Économique Social et Environnemental ». La réponse nous a été donnée par le
Conseil constitutionnel dans une décision du 27 juillet 1982 qui nous dit que le plan a une
nature législative. En effet le terme « plan » ne figure pas à l'article 34. Il nous dit que « par
son objet même, le contenu d'un plan pluriannuel touche à des matières réservées à la loi ».
Les lois de plan ont perdu leur actualité car la planification n'est plus une méthode à laquelle
on a recours.
Ces actes en forme législatives, on les retrouve à l'article 37, alinéa 2 de la Constitution.
Ce texte nous dit que « les textes de formes législatives intervenues en ces matières peuvent
être modifiées par décret pris après avis du Conseil d’État. Ceux de ces textes qui
interviendraient après l'entrée en vigueur de la Constitution, ne pourront être modifiés par
décret que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire ». Le
juge constitutionnel s'est prononcé sur le sujet et à déclaré que « peuvent faire l'objet d'un
déclassement les dispositions contenues dans une ordonnance ratifiée ou encore dans une
ordonnance de l'article 92 ».
Ce qui est visé ici, à l'article 37, alinéa 2, ce sont des textes de lois qui sont intervenus
dans le domaine réglementaire. Or, le législateur et le pouvoir réglementaire ont leurs
domaines réservés. Mais parfois, ils doivent empiéter l'un sur l'autre. Une loi peut très bien,
sans être contraire à la Constitution, contenir des dispositions qui relèvent du droit
réglementaire.
Cependant, le gouvernement pourra récupérer sa compétence puisqu'on a vu que la loi
intervient dans un domaine qui n'est pas le sien. Il pourra récupérer sa compétence en
demandant au Conseil constitutionnel de déclarer ces dispositions législatives
réglementaires. Cette procédure n'est nécessaire que pour les décisions qui sont
postérieures à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958. Pour les textes antérieurs à
cette entrée en vigueur, il n'y a pas besoin de demander au Conseil constitutionnel, il suffira
d'un décret pris par le Conseil d’État. En revanche, le Conseil constitutionnel ne pourra pas
déclasser des dispositions qu'il a précédemment considérées comme législatives dans le
cadre des articles 41 et 61 de la Constitution.
36
Section 4 : Le règlement :
Les règlements : sont des actes pris par l'exécutif dans son domaine de compétences.
Ces règlements sont même hiérarchisés en fonction de l'autorité qui les prend, qui les signe.
Plus largement, le pouvoir réglementaire peut être de deux types :
– soit autonome : c'est une dualité de la Constitution de 1958.
– soit d'application
I. Le pouvoir réglementaire :
Le pouvoir réglementaire est exercé par des autorités exécutives les plus hautes car
seules ces autorités peuvent prendre des actes généraux et impersonnels qui ont vocation à
s'appliquer sur tout le territoire. Ce règlement prend la forme d'un décret. Il existe deux
types de décret :
– les décrets réglementaires : ce sont ceux qui posent une règle générale et
impersonnelle.
– les décrets à caractère individuel : ce sont ceux qui sont personnels (ex : le pouvoir
de nomination).
Ne pas confondre le décret avec l'arrêté. Le décret est pris par le Président ou le
premier ministre tandis que l'arrêté est pris par le ministre, le préfet ou le maire.
Ces actes réglementaires sont des actes administratifs qui sont soumis au contrôle du
juge administratif. En pratique, le seul juge administratif qui est compétent pour apprécier la
légalité d'un décret est le Conseil d’État.
– Les décrets en Conseil des ministres : ils sont pris par le Président de la
République. On va y retrouver le fondement à l'article 13 de la Constitution qui prévoit que
les décrets délibérés en Conseil des ministres sont signés par le Président de la République.
Ces décrets sont contre-signés par le premier ministre et éventuellement les ministres
responsables. Ces décrets en Conseil des ministres portent la mention « Le Conseil des
ministres entendu ».
– Les décrets en Conseil d’État : ils relèvent également du premier ministre. Ce sont
37
les décrets pour lesquels une disposition constitutionnelle, un texte législatif ou un texte
réglementaire prévoit qu'ils sont soumis à l'avis du Conseil d’État. Dans ce cas là, la décret
portera la mention « le Conseil d’État entendu ».
– Les décrets simples : ils relèvent de la compétence du premier ministre. Ce sont des
décrets qui ne sont ni des décrets en Conseil d’État ni des décrets en Conseil des ministres.
C'est l'exercice ordinaire du pouvoir réglementaire. Pour les distinguer des décrets en
Conseil d’État, si le premier ministre a souhaité demander l'avis du Conseil d’État, ces
décrets comporteront la mention « après avis du Conseil d’État ».
Les ministres peuvent prendre aussi des dispositions réglementaires sous forme d'arrêtés,
soit sur habilitation du premier ministre, soit dans le cadre de l'organisation de leur service,
et ce, depuis un arrêt JAMART du Conseil d’État du 7 février 1936.
La Constitution de 1958 était innovante car notre Constitution pose une définition
matérielle de la loi (c'est une liste donnée).
Les décrets-lois :
Il y a une autre limite à la suprématie de la loi. Les décrets-lois sont des actes
administratifs pris sur habilitation parlementaire et qui vont au besoin modifier des lois
inférieures. Ces décrets-lois ont été inventés sous la IIIème République. La Constitution de
38
1946 les a cependant supprimés. Quelques années après, en 1948 a prévu deux mécanismes
permettant de contourner cette interdiction :
1. Le domaine de la loi :
Le Parlement dispose d'une marge de manœuvre différente et qui est plus grande pour les
matières dans lesquelles elle fixe les règles.
Relèvent des premières matières les droits civiques, les libertés publiques, l'état et la
capacité des personnes, les crimes et délits et le régime fiscal.
Relèvent des deuxièmes matières l'enseignement, les collectivités territoriales, le régime
de la propriété. Cette catégorie renvoie aux lois-cadres.
Depuis 1958, le Parlement n'est plus libre de définir lui-même sa compétence parce que
sa compétence est définie par un texte supérieur : la Constitution. C'est pour cela que l'on a
créé le Conseil constitutionnel pour vérifier que la loi respecte bien ce champ de
compétence qu'on lui a donné à l'article 34. Le Conseil constitutionnel va intervenir dans
39
deux hypothèses :
● Article 37, alinéa 2. Cet article permet au gouvernement de modifier une loi qui
n'est pas intervenue dans le domaine législatif mais dans le domaine réglementaire. On
appelle cela une délégalisation. Cette procédure ne peut être déclenchée que par le premier
ministre, car il détient le pouvoir réglementaire de principe, à tout moment. Le premier
ministre n'est pas obligé de modifier toute la loi, il peut simplement changer quelques
dispositions. Et le Conseil constitutionnel ne se prononcera pas sur la Constitutionnalité de
la loi mais sur son domaine réglementaire ou législatif de la loi. Les décisions seront des
décisions L comme Législative.
2. Le domaine du règlement :
Le pouvoir législatif se limite aux domaines précisés par la Constitution. Et les autres
règles doivent être éditées par des règlements, c'est-à-dire par les actes pris par les autorités
exécutives.
Article 37, alinéa 1 : « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un
caractère réglementaire ».
Le pouvoir réglementaire a une compétence de droit commun qui s’oppose à la
compétence d'attribution du Parlement. L'article nous explique aussi que ce pouvoir
réglementaire est autonome. Il a ses propres matières et n'exécute pas la loi.
Si un règlement serait pris dans le domaine de la loi, qui est compétent pour le contester,
l'annuler ?
Seul le Conseil d’État pourra l'annuler après ce qu'on appelle le recours pour excès de
pouvoir.
40
La Constitution est plutôt défavorable au pouvoir législatif par rapport au pouvoir
réglementaire (compétence d'attribution / compétence de droits communs). Or,
l'interprétation qui a été fait des articles 34 et 37 de la Constitution a en réalité laissé au
Parlement les matières les plus importantes.
Pourquoi ?
Les hommes politiques de la Vème République étaient aussi, en parti, des hommes
politiques des Républiques précédentes. Donc, ils avaient connu l'ancienne répartition ; c'est
pourquoi dès le début de la Vème République, le Parlement a voté des lois qui dépassaient son
champ de compétences matérielles. Une loi est plus efficace qu'un gouvernement, elle a plus
de pouvoir et de force juridique qu'un règlement.
Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État ont œuvré ensemble pour neutraliser le
déséquilibre créé par la Constitution de 1958. Au final, le Parlement de la V ème dispose
d'autant de compétences que les Parlements des Républiques précédentes.
Cette distinction a été rejetée très tôt par le Conseil constitutionnel dans une décision du
27 décembre 1959. Cette décision concernait l'organisation des transports de voyageurs en
région parisienne. Le Conseil constitutionnel avait été saisi par le premier ministre sur le
fondement de l'article 37, alinéa 2 (permet au pouvoir réglementaire de récupérer sa
compétence). Le premier ministre voulait voir déclarer réglementaire les dispositions d'une
ordonnance du 7 janvier 1959.
Le Conseil constitutionnel devait juste se demander si les transports étaient du domaine
de la loi ou du règlement. Le Conseil constitutionnel a rappelé que l'article 34 de la
Constitution réserve à la loi la fixation des règles concernant les catégories d'établissements
publics. Plus précisément la création de ces catégories.
Or, la RATP est un établissement public. Le juge nous dit que, parmi les règles qui
relèvent de la loi, il y a celles qui définissent la composition du Conseil d'administration
mais aussi des établissements publics. À côté de cela, le nombre de membres du Conseil
d'administration relève du pouvoir réglementaire. Le Conseil constitutionnel n'a pas utilisé
le critère de l'objet, il a en revanche préféré distinguer les mesures de détails (combien vont
siéger au Conseil d'administration ?) et les mesures importantes (qui va siéger au Conseil
d'administration ?).
Dans la pratique, le législateur non plus n'a pas distinguer les domaines dans lesquels il
doit fixer des règles de ceux dans lesquels il doit fixer des principes fondamentaux. Il n'est
41
pas plus entré dans le détail quand il a dû fixer une règle de quand il a fixé un principe
fondamental.
On aurait pu penser que le Conseil constitutionnel aurait une application stricte des
matières qui sont listées à l'article 34 ; cela aurait réduit le champ de compétence du
Parlement. Ça n'a pas été le cas.
Ex : l'article 34 nous dit que « les ordres de juridictions ne peuvent être créés que par la
loi ». Selon le Conseil constitutionnel, cette compétence ne renvoie pas forcément aux
ordres juridictionnels mais à tout un ensemble de juridiction.
En 1961, la Conseil constitutionnel a considéré que les tribunaux pour enfants
constituaient un ordre de juridiction. En 1991, le Conseil constitutionnel nous dit que les
Conseils de prud'hommes constituent un ordre de juridiction. Le Conseil constitutionnel a
fait pareil avec les catégories des établissements publics, comme avec la RATP.
Ex : en 1982, avec le centre Georges Pompidou qui rentre dans la catégorie de création
d'un établissement public.
De toutes façon, les matières énumérées à l'article 34 de la Constitution sont larges. Par
exemple, le Parlement va fixer des règles sur les libertés publics → on peut mettre pleins de
choses dedans.
L'article 37 ne nous dit pas que les matières qui ne figurent pas à l'article 34 ont un
caractère réglementaire. Il nous dit « les matières autres que celles qui sont du domaine de la
loi ». Cela veut dire que le domaine de la loi est différent, est plus large, que les matières
énumérées à l'article 34. D'ailleurs, dans la Constitution, il y a beaucoup d'articles qui
renvoie à l'intervention de la loi avec des matières qui ne sont pas prévues à l'article 34.
Cela montre que l'on va bien au-delà de l'article 34.
Le domaine de la loi s'étend, par ailleurs, au-delà de la Constitution parce qu'il concerne
aussi les Principes Généraux du Droit. On le sait car le Conseil constitutionnel a considéré
que seule la loi peut écarter un Principe Général du Droit, c'est-à-dire une règle non
écrite applicable même sans texte.
Tous ces arguments nous ont démontré que le champ de compétences de la loi est tendu.
42
2. La protection du domaine de la loi :
● Il veille à ce que le législateur puisse intervenir dans des matières qui ne sont
matériellement pas législatives. Et ce depuis une décision du 30 juillet 1982 ; le Conseil
constitutionnel nous dit que l’empiétement du législateur sur le domaine réglementaire n'est
pas contraire à la Constitution car il existe des mécanismes qui permettent de revenir sur cet
empiétement et qui sont facultatifs à la discrétion du gouvernement. Le juge constitutionnel
estime aussi que l'article 61 ne peut pas servir au contrôle de la répartition du domaine
réglementaire et du domaine législatif.
Ce qu'on vient de dire sur la compétence négative ne revient pas sur ce qu'on a vu sur les
ordonnances. Ces dernières permettent au pouvoir exécutif d'intervenir sur le domaine de la
loi mais seulement sur habilitation.
43
Chapitre 3 : Les pouvoirs constitutionnels :
Section 1 : Le Président de la République :
I. L'élection du Président de la République :
Sous la Vème République, on a un exécutif qui est bicéphale (= deux têtes). On a d'un côté
le gouvernement et de l'autre le Président. Il y a une prééminence du Président de la
République. Cette prééminence est dû à la personnalité du Général De Gaulle. Un Président
est fort, il encadre la nation. Il a donc des attributions importantes.
Cela explique que l'on traite le Président d'abord ; cela explique aussi que le titre
consacré au Président vient avant celui du gouvernement. Puis, il y a l'élection du Président
de la République au suffrage universel direct alors que le gouvernement est nommé par le
Président.
Concernant l'élection, le Président, sous la Vème République, n'a pas toujours été élu au
suffrage universel direct puisqu'en 1958 la Constitution prévoyait une élection au suffrage
universel indirect.
En 1962, le Président va acquérir une légitimité propre, il sera donc élu directement.
Pourquoi un tel changement ? Parce que le Général De Gaulle estimait que ses successeurs
n'auraient pas sa légitimité politique. Il fallait donc les aider et leur donner une légitimité
directe par le peuple. Il avait également peur que ses successeurs soient trop faibles par
rapport aux députés. On a donc voulu éviter d'avoir un exécutif faible par rapport au
Parlement. Pour éviter ces faiblesses politiques ou personnelles, il fallait élire le Président
de la République au suffrage universel direct.
44
la Constitution en utilisant la procédure référendaire de l'article 11.
1. Deux jours après, le 4 octobre, dans un message adressé au pays, le Général De Gaulle
a lié son sort à celui du texte.
6. Des élections vont ensuite être organisées les 18 et 25 novembre 1962 ; élections qui
vont donner une forte majorité au Général De Gaulle.
L'année 1962 marque un tournant dans l'histoire de la V ème avec un parlementarisme qui
s'est présidentialisé grâce au fait majoritaire.
1. L'éligibilité :
Cette éligibilité obéit aux règles de droit commun qui sont énumérées à l'article 3 de la
Constitution : « pour pouvoir être élu il faut être électeur ». Pour être électeur, l'alinéa 4
pose que « sont électeurs tous les nationaux français majeurs des deux sexes jouissants de
leurs droits civils et politiques ». La condition d'âge est donc de 18 ans, comme pour les
députés. Les candidats doivent également transmettre au Conseil constitutionnel leur
situation patrimoniale, situation qui ne sera publié que pour la personne élue.
Pour éviter qu'il y ait trop de candidatures, le législateur a mis en place un système de
parrainage. Pour être éligible il faut être présenté par un certain nombre d'élus. En 1962, un
candidat devait obtenir 100 signatures d'élus qui relevaient au moins 30 départements ou
territoires d'outre-mer différents. Par une loi organique du 18 juin 1976 qui a durci les
conditions de parrainage à 500 signatures. Ces signatures doivent venir de 30 départements
45
différents sans que 10% d'entre eux puisse provenir du même territoire ou territoire outre-
mer. Ces parrains sont des maires, des présidents d'intercommunalité, des députés, des
sénateurs, des conseillers régionaux et des départementaux, des conseillers de Paris et de
l'Assemblée de Corse.
Ce système est parfois critiqué car il empêcherait la candidature de certains candidats qui
subirait un certain eustatisme de la vie politique. Ce système a été renforcé par une loi
organique du 25 avril 2016 ; depuis, les parrainages sont envoyés au Conseil constitutionnel
directement par celui qui parraine et non par le candidat. Autre nouveauté : tous les noms
des parrains sont désormais publiés par le Conseil constitutionnel.
2. La date de l'élection :
Cette date est régi par l'article 7 de la Constitution. Il va falloir distinguer deux
situations :
– Si dans les 7 jours précédents la date limite des dépôts des candidatures, une des
personnes qui a au moins 30 jours avant cette date a lancé publiquement sa décision d'être
candidate, si cette personne décède ou est empêchée, le Conseil constitutionnel peut décider
de repousser la date de l'élection.
– En cas de décès ou d'empêchement d'un des deux candidats les plus favorisé au
premier tour, le Conseil constitutionnel déclare qu'il doit être procédé à nouveau à
46
l'ensemble des opérations électorales.
3. La campagne électorale :
La campagne officielle est ouverte 15 jours avant le premier tour, de telle sorte qu'elle
dure un mois jusqu'aux résultats du second tour. Mais en pratique, cela fait plusieurs mois
que les candidats sont en campagne.
L’État rembourse une partie des frais de compagne selon les règles suivantes :
● L’État va rembourser 4,75% du plafond des dépenses électorales pour les
candidats qui ont été présents au premier tour et qui ont recueilli 5% des suffrages exprimés.
Pour les candidats présents au second tour, ils se verront rembourser 47% du plafond des
dépenses électorales.
● La loi fixe un plafond : pour 2017, les plafonds étaient les suivants : pour les
candidats restants au premier tour, le plafond s'élevait à 16 851 000 € pour ceux présents au
second tour, c'était 22 515 000€.
4. Le mode de scrutin :
47
des opérations préliminaires à l'élection, des opérations électorales et aussi des comptes de
campagne.
Ex : le 4 juillet 2013, le Conseil constitutionnel a confirmé la décision de la commission
nationale des comptes de campagne qui invalidaient le compte de campagne de Nicolas
Sarkozy. Puisque dans ce compte de campagne, il n'y a pas eu la facture d'une réunion
publique qui s'était déroulée à Toulon et qui était antérieure à sa déclaration de candidature.
On avait un Président qui n’était pas encore candidat mais qui avait déjà commencé sa
campagne à Toulon ; cela a donc invalidé le compte de campagne.
Pendant toute la durée de son mandat le Président a un statut protecteur : il est protégé
contre les menaces et les injures proférées à son encontre. C'est le cas dans le règlement de
l'Assemblée Nationale, où des sanctions sont prévus pour des menaces proférés à l'encontre
du Président.
Jusqu'à Nicolas Sarkozy qui avait réussi à faire condamner un citoyen pour délit
d'offense. Mais le Cour Européenne des Droits de l'Homme a estimé que la condamnation
avait été disproportionnée par rapport à la protection du Président de le République.
a) La durée du mandat :
1. Le quinquennat :
La cessation des fonctions arrivent normalement aux termes du mandat, le moment d'une
élection est prévu par la Constitution. Et en dehors de l'arrivée de ce terme, la cessation peut
venir d'une démission (comme le Général De Gaulle en 1969) ou alors elle peut venir d'un
décès (comme Georges Pompidou en 1974). L'empêchement définitif mais constaté par le
Conseil constitutionnel met également fin aux fonctions. La destitution se fait par la
Haute Cour.
3. L'intérim et la suppléance :
48
Jusqu'à maintenant, il n'y a eu que deux cas : démission du Général De Gaulle et décès de
Georges Pompidou. Dans les deux cas l'intérim a été assurée par Alain Poher qui était le
Président du Sénat.
Pourquoi lui ?
Parce que c'est le 3ème personnage de l’État et c'est lui qui en premier lieu est chargé de
remplacer le Président parce que l'Assemblée Nationale, elle peut faire l'objet d'une
dissolution, pas le Sénat. On estime que c'est un personnage politique stable. En cas
d'empêchement du Président du Sénat, c'est le gouvernement, collectivement qui prend les
pouvoirs. Le Président intérimaire ne peut cependant pas tout faire. Il ne peut pas dissoudre
l'Assemblée Nationale, il ne peut pas réviser la Constitution, il ne peut pas organiser de
référendum.
Dans notre régime parlementaire, le Président est essentiellement responsable d'un point
de vue politique.
Ex : le Président qui veut être réélu peut se représenter devant les électeurs et sa non-
élection pourra être considérée comme une remise en cause de sa responsabilité politique.
49
Jacques Chirac qui avait été auditionné en qualité de témoin dans une affaire de favoritisme
et de détournement de fonds publics lorsqu'il était maire de Paris. Les juges d'instructions
s'étaient déclarés incompétents en s'appuyant sur la décision du Conseil constitutionnel de
1999. Mais la Cour de cassation a pris la décision inverse : elle nous dit que le Conseil
constitutionnel a juste statué sur le statut de la Cour pénale internationale. En l'espèce, il
appartient aux juges judiciaires de dire si le Président de la République peut être entendu sur
une faute commise en dehors de l'exercice de ses fonctions. Sur le fond, la protection
conférée par l'article 48 ne s'étend que pour la durée du mandat du Président. À l'expiration
de son mandat, il peut être poursuivi ou entendu.
En 2007, on a estimé que l'irresponsabilité du Président devait être maintenue pour les
actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions. On a aussi posé que le Président peut aussi
bénéficier d'une protection contre les mises en cause dont il peut faire l'objet pendant son
mandat par les autorités judiciaires et administratives. Cette révision a consisté à réécrire les
articles 67 et 68 de la Constitution. Le président ne peut être mis en cause dans une
procédure juridictionnelle administrative quelle qu'elle soit. Ce n'est pas une impunité
car à la fin de son mandat, le Président redevient un justiciable ordinaire. Les délais de
prescriptions sont suspendus dans le mandat.
La limite est qu'il existe un cas dans lequel un Président en exercice peut se voir
inquiéter, ce cas a été prévu par l'article qui porte sur la destitution du Président. Le
Président peut être destitué en cas de manquement à ses devoirs manifestement
incompatibles avec l'exercice de son mandat. Avant 2007, c'est ce qu'on appelait la haute
trahison. Cette destitution n'est pas une responsabilité devant un juge, ce n'est pas une
responsabilité pénale mais une responsabilité politique. L'organe qui peut destituer le
Président s'appelle la Haute Cour, elle est constitué que de politiques. Cette destitution est à
mettre fin au mandat et à rendre le Président justiciable.
Sous la IIIème et la IVème République, tous les actes devaient être contresignés par le
premier ministre ; sous la Vème République, le Président dispose d'un pouvoir propre et de
compétences partagées.
Cette nomination est prévu à l'article 8, alinéa 1, de la Constitution. Cet article prévoit
que c'est le Président qui nomme le premier ministre.
50
2. La décision de soumettre un projet de loi au référendum :
Dissolution : on met un terme aux mandats des députés et on refait une élection pour
élire de nouveaux députés.
Il faut l'accord des deux présidents des assemblées mais c'est l'accord du Pdt de la
République qui l'emporte.
● Un président est élu mais n'est pas de la même couleur politique que l'Assemblée
Nationale, alors il la dissout. Mais aujourd'hui, cette situation n'est plus possible puisque le
mandat est passé à 5 ans et que les élections législatives se passent juste après l'élection du
Président de la République.
● Quand il n'y a pas de question de majorité mais qu'il y a une crise politique et que le
Président pense qu'une dissolution résoudra cette crise. Ex : le Général De Gaulle en mai
68).
● Pour avoir une plus grande majorité. Ex : dissolution de Jacques Chirac en 1997.
51
mission. Le Parlement peut se réunir et on ne peut pas dissoudre l'Assemblée Nationale.
Exemple des pleins pouvoirs sous la V ème République : en avril 1961, il y avait des
généraux qui dirigeaient l'Algérie mais ils ne répondaient plus aux ordres français. Ils se
sont alliés aux mouvements indépendantistes algériens et ont créé un mouvement de
résurrection. En réaction, le Général De Gaulle a pris les pleins pouvoirs après avoir créé
l'article 16. Le push a duré quelques jours mais les pleins pouvoirs ont été gardés jusqu'en
septembre. Le Général De Gaulle et le Conseil constitutionnel estimaient qu'il y avait eu
menace puisque l'Algérie n'était plus sous le contrôle du gouvernement et qu'un ministre
était emprisonné.
L'article 16 de la Constitution nous dit que la totalité des pouvoirs publics doivent être
paralysé.
Cet article a été révisé par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui nous explique
qu'après 30 jours des pleins pouvoirs, il est possible de saisir le Conseil constitutionnel pour
qu'il vérifie que les conditions sont toujours réunies. Le Conseil constitutionnel rend un avis
public, on est dans l'idée du poids public. Au bout de 60 jours, le Conseil constitutionnel
peut se prononcer quand il veut sur cette question. Le Président de la République peut
toujours maintenir l'article 16 de la Constitution même si les institutions y sont contraires.
5. Le droit de messages
C'est l'article 18 de la Constitution qui a subi une évolution depuis 1958. Le Président de
la République pouvait faire lire un message devant les assemblées et de ce message ne
suivait pas de débat. Aujourd'hui, c'est toujours possible mais la révision de 2008 a ajouté
une possibilité : le Président peut prendre la parole devant les assemblées réunies en congrès
et sa déclaration peut donner lieu à un débat hors de sa présence mais qui ne donne lieu à
aucun vote.
Le président Nicolas Sarkozy, le 22 juin 2009 et le Président Hollande le 16 novembre
2013, juste après les attentats, ont lu un message devant les assemblées.
Le Président de la République Emmanuel Macron a une vision différente du droit de
message. La première fois qu'il a lu un message, c'était le 3 juillet 2017, à la veille de la
déclaration de politique générale devant l'Assemblée Nationale par le premier ministre, alors
le Président de la République a décidé d'aller devant le congrès. C’est un discours sur l'état
de l'union, un peu comme aux États-Unis. Emmanuel Macron a donné les grandes
orientations et le premier ministre les mises en œuvres. Le discours sur l'état de l'union se
fait tous les ans aux États-Unis.
52
Le Président de la République a fait un second discours le 10 juillet 2018 ; il veut ce
discours annuel.
Article 6 : la promulgation d'une loi. Il doit donc promulguer la loi sous 15 jours une
fois que le texte a été voté par le Parlement. Il peut même demander une nouvelle lecture de
la loi avant de la promulguer.
53
Article 17 : le droit de grâce à titre individuel (ex : Jacqueline Sauvage).
Article 30 : convocation et clôture des décisions du gouvernement : « Hors les cas dans
lesquels le Parlement se réunit de plein droit, les sessions extraordinaires sont ouvertes et
closes par décret du Président de la République ».
Plébiscite : quand on vote plus pour la personne politique qui pose la question que pour
la question elle-même.
C'est ce qui a entraîné la démission de De Gaulle en 1969.
b) La responsabilité pénale :
En 1958, on prévoit l'irresponsabilité du chef de l'état pour les actes accomplis dans
l'exercice de ses fonctions. Sauf en cas de haute trahison. Il y a une responsabilité seulement
en cas de haute trahison.
Une affaire a posé des difficultés : celle du Président Jacques Chirac et des emplois
fictifs de la marie de Paris qui dataient de l'époque où Jacques Chirac était encore maire de
54
Paris. Cette affaire des emplois fictifs n'avait pas de lien avec son mandat présidentiel. La
question était de savoir si cela rentrait dans l'article 68. Deux décisions sont intéressantes :
● Mais cette affaire des emplois fictifs est arrivée devant la Cour de cassation et, dans
une décision du 10 octobre 2001, décision Breisacher, elle confirme la position du Conseil
constitutionnel en considérant que le Président de la République ne peut pas être mis en
examen ou cité comme témoin pendant la durée de son mandat et que la Haute Cour
n'est pas compétente pour traiter les affaires en dehors du mandat du Président de la
République. Elle a ajouté que les délais de prescriptions des actions publiques sont
suspendus pendant le mandat présidentiel.
55
Section 2 : Le gouvernement :
Le gouvernement est prévu par le titre III de la Constitution qui prévoit 4 articles.
I. La nomination du gouvernement :
Le premier ministre est supérieur aux ministres, c'est leur chef. Il y a une différence
avec la Grande-Bretagne puisque le premier ministre est le leader du parti majoritaire. En
France, il y a un choix, ce n'est pas le chef du parti qui devient premier ministre.
Article 22 : certains actes du premier ministre sont contresignés par des ministres
compétents. En Conseil des ministres, le gouvernement peut décider d'engager sa
responsabilité devant l'Assemblée Nationale ; il peut également proposer au Président de la
République un référendum ; nommer des hauts fonctionnaires ; proclamer l'état de siège ou
l'état d'urgence ; ou encore prendre des ordonnances après habilitation du Parlement.
56
État de siège : ce sont les autorités militaires qui ont plus de pouvoirs.
Etat d'urgence : ce sont les autorités civiles et administratives qui ont plus de pouvoirs.
Ex : préfet.
L'alinéa 2 prévoit une censure par l'Assemblée Nationale : « L'Assemblée nationale met
en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle
motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de
l'Assemblée nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt.
Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée
qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l'alinéa ci-
dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours
d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session
extraordinaire ».
57
b) La responsabilité pénale individuelle :
La responsabilité pénale individuelle est un nouveau régime mis en place en 1993, après
une révision constitutionnelle, car il y a eu plusieurs affaires qui montraient une insuffisance
du système mis en place.
Au début des années 1980, des personnes ont été transfusées mais elles ont été
contaminée par le SIDA avec du sang contaminé. Les proches de victimes ont voulu
poursuivre les dirigeants nationales de la transfusion sanguine mais aussi les ministres
concernés pour ne pas avoir donnés d’instruction pour empêcher l'utilisation des stocks
contaminé.
L'ancien système empêchait un recours direct des familles car seules les assemblées
parlementaires pouvait engager une mise en accusation d'un ministre devant la Haute Cour
de Justice. A alors été mis en place un nouveau système en 1993 avec les articles 68-1, 68-2
et 68-3 de la Constitution.
L'article 68-1 explique que les membres du gouvernement sont responsables pénalement
des actes commis dans l'exercice de leurs fonctions. Ils sont jugés par la Cour de Justice de
la République. La Haute Cour de Justice est supprimée.
58
Chapitre 4 : Le pouvoir législatif :
Le but d'étudier le pouvoir législatif est de poser les bases du Parlement. Il y a deux
chambres dans le Parlement. Ce bicaméralisme est inégalitaire en France c'est-à-dire que
l'Assemblée Nationale et le Sénat n'ont pas les mêmes compétences ; l'Assemblée Nationale
dispose de plus de compétences.
Dans on discours du 3 juillet 2017, Emmanuel Macron parle du Conseil Économique
Social et Environnemental. Il en parle comme faisant parti d'une troisième assemblée.
Le CESE est prévu à l'article 11 de la Constitution et est un organe consultatif. Il peut
donc donner des avis sur les textes qui lui sont soumis. E. Macron nous dit que le CESE
avait pour mission de créer entre la société civile et les instances politiques un trait d'union
fait de dialogues constructifs et de propositions suivies d'effets.
Selon lui, le CESE « doit devenir la chambre du futur où circulerons toutes les forces
vives de la nation. Pour cela, nous devons revoir de fond en comble les règles de sa
représentativité. Nous ferons de cette assemblée le carrefour des consultations publiques et
le seul ». Cela donne l'impression de diminuer la compétence du Parlement.
● La chambre devrait « éclairer les pouvoirs publics sur les enjeux économiques
sociaux et environnementaux ». L'idée serait que cette chambre éclaire les pouvoirs
publics sur les conséquences à long terme de leurs décisions.
● Cette chambre serait chargée de traiter et d'accueillir les pétitions des citoyens
dans « un cadre rénové ». Les conditions actuelles sont trop restrictives. Cette chambre
pourrait proposer des suites (projets de loi, par ex) et pourrait saisir les assemblées
parlementaires pour qu'ils traitent ces questions.
59
Section 1 : Le mandat des parlementaires :
Mandat : donner mandat est un acte par lequel une personne donne à une autre personne
le pouvoir de faire quelque chose pour elle et en son nom. En politique, la définition est
élargit puisque c'est une fonction conférée par une élection, par des électeurs. Nous allons
donner mandat à des élus pour agir en notre nom. Il y a différentes conceptions du mandat.
Il faut être majeur pour être électeur, être de nationalité française (seulement pour les
élections nationales), il faut également avoir des droits civils et politiques et il faut être
majeur mais au majeur capable.
Il existe plusieurs systèmes pour élire ses représentants. Ces différents systèmes vont
avoir des conséquences importantes sur le fonctionnement des institutions.
un scrutin : est l'ensemble des actes constituant l'opération électorale proprement dite,
c'est-à-dire le dépôt par les électeurs de leur vote, du dépouillement, puis la proclamation
des élues.
Il y a différents modes de scrutins, différents systèmes, selon lesquels sont réparties dans
une assemblée des sièges en fonction des circonscriptions (= division géographique où
sont élus un ou plusieurs membres d'une assemblée) et des candidats.
1. Le scrutin majoritaire :
C’est le scrutin dans lequel tous les sièges vont aux candidats qui ont eu la majorité des
sièges dans la circonscription. Ce scrutin doit être à un tour ou à plusieurs tours. En règles
générales, s'il est à deux tours, la majorité absolue est requise pour être élue dès le premier
tour ; et pour être élu au second tour il faut une majorité relative. Cette élection est
uninominale ou plurinominale (quand les circonscriptions sont grandes).
En Grande-Bretagne, les membres du Parlement sont élus au scrutin uninominal à un
tour. C'est le First past the post. Mais cela ne représente pas la population puisque le parti
arrivée en seconde position peut-être sous représenté (= les voix sont perdues) par rapport
au nombre de voix alors que celui qui a eu la majorité est fortement représenté alors qu'il
n'avait pas forcément « beaucoup plus » de voix que le second. Ce système conduit
automatiquement au bipartisme puisque les partis politiques vont se regrouper pour former
des gros partis et avoir une chance d'être élus.
60
va sélectionner les électeurs par préférence. S'il n'y a pas de majorité du « premier » alors on
élimine le dernier.
2. Le scrutin proportionnel :
● Il faut déterminer la manière dont on va répartir les sièges entre les listes : il faut
déterminer un quotient électoral par circonscription. Le quotient est égal au nombre de
suffrage exprimé, divisé par le nombre de siège à pourvoir dans la circonscription. S'il y a
des restes, on doit répartir les sièges restants selon deux méthodes : la méthode du « plus
fort reste » (= attribuer les siècles qu'ils restent aux listes qui ont le plus grande nombre de
suffrage non-utilisés) et celle du « plus forte moyenne » (= cela consiste à calculer un
nouveau quotient en prenant en compte le nombre de suffrage obtenu par une liste et en le
divisant par le nombre de siège qu'elle a déjà obtenu + 1).
Il faut déterminer si les listes sont des listes bloquées ou non. Si les listes sont bloquées,
les électeurs ne peuvent rien changer à la liste. S'il y a trois sièges de disponibles, ce seront
les 3 premières personnes de la liste. Mais il est possible que les citoyens puissent modifier
les listes :
● le panachage : on peut modifier la composition des listes (rayer un nom et en mettre
un autre).
● le vote préférentielle : on modifie l'ordre des noms sur la liste (si on n'aime pas la
personne en tête de liste, par ex).
Les effets d'un scrutin proportionnel dépendent des personnes présentent à l'assemblée.
Cela permet de faire des compromis. Si on a pleins de petits partis qui ne s'entendent pas,
tout se complique. Les effets dépendent du mode de scrutin mais aussi des partis en
présence.
Aspect positif : Ce vote proportionnel représente une grande partie des partis et cela
revient à une meilleure représentation des citoyens.
61
Aspect négatif : Il est plus difficile de dégager une majorité politique pour permettre de
former un gouvernement et donc cela va entraîner la politique du compromis, des alliances,
des négociations, etc. Cela peut entraîner un manque d'efficacité.
Les scrutins mixtes combinent les deux modes précédents : majoritaire et proportionnel.
Il y a plusieurs combinaisons possibles.
Ex : les élections municipales dans les communes de plus de 1000 habitants. Le but est
d'assurer la représentation des citoyens.
En France, nous sommes au scrutin de liste, on choisit une liste. La liste arrivée en tête
obtient la moitié des sièges au deuxième tour. Les autres parties des sièges sont divisées et
sont réparties à la proportionnelle entre toutes les listes qui ont obtenu plus de 5% des
suffrages au premier tour, y compris la liste arrivée en tête.
Il y a d'autres possibilité comme attribuer la moitié des sièges au scrutin majoritaire et
l'autre au scrutin proportionnel.
Pour pouvoir être élue, il faut déjà être électeur. Mais, ce n'est pas la seule condition. Il
faut également ne pas être inéligible. Les conditions d'éligibilité et d’inéligibilité sont
prévues dans le Code électorale.
Ex : certaines condamnations entraînent l'inéligibilité.
La Constitution prévoit, dans son article 24, les modes de scrutin. Mais il n'y a pas grand
chose sur les modes de scrutin puisqu'il prévoit que le nombre de députés, dont le nombre
ne peut pas accéder 577, sont élus au suffrage universel direct. C'est la seule chose précisée
dans la Constitution.
Si la Constitution ne dit rien, le mode de scrutin va dépendre d'une loi ordinaire. C'est
prévu aux articles L 123 et suivants. Le scrutin en vigueur aujourd'hui est le scrutin
uninominal majoritaire à deux tours. On appelle cela aussi le scrutin d'arrondissement.
Pour être élu dès le premier tour, il faut obtenir la majorité absolue des suffrages
exprimés mais il faut aussi que cela corresponde à un quart des électeurs inscrits.
62
Exemple :
Si aucun candidat ne parvient, dans notre premier cas, au premier tour, on va au second
tour. Et pour aller au second tour, il faut 12,5% des inscrits. S'il y a une égalité, c'est le plus
vieux qui est élu. C'est disposé à l'article L 126 du Code électorale.
Les circonscriptions ont été recoupées en 2009 par une ordonnance ratifiée par le
gouvernement en 2010. La répartition a été faite par tranche de population. En résumé, un
département qui a moins de 125 000 habitants aura un député. Il y a un député en plus pour
chaque tranche de 125 000. S'il y a un département qui a moins de 125 000, il y a quand
même un député. Il faut minimum un député par habitant.
Il y a un vote assez personnel puisqu'on vote pour une personne en particulier. Mais
contrairement à la Grande-Bretagne, c'est moins réducteur car il y a la possibilité d'un
second tour.
Le fait majoritaire :
Comme l'explique la professeure Julie BENETTI, le fait majoritaire est un fait et non
une règle ni une loi naturelle de la République. C'est une série de phénomènes ordonnés
autour de la majorité parlementaire. Le fait majoritaire est indépendant de la situation du
chef de l’État. Le fait majoritaire est le rapport entre le parti majoritaire à l'assemblée et le
gouvernement. La concordance des majorités s’oppose à la cohabitation.
Le fait majoritaire est l'union du gouvernement et de la majorité à l'Assemblée Nationale
dans l'exerce du pouvoir. Donc, le fait majoritaire peut se décomposer quand une partie de
la majorité effectue une fronde (ex : les frondeurs sous Hollande). Il y a une désolidarisation
entre le parti majoritaire et le Président.
Ce fait majoritaire résulte du mode de scrutin adopté par une loi ordinaire qui fait
apparaître une majorité stable.
63
point de vue puisque des députés de front national ont fait leur apparition à l’assemblée mais
la droite à quand même eu une majorité.
Il faudra redécouper les circonscriptions pour pouvoir enlever 61 députés qui ne seront
plus élus par circonscription.
C'est prévu par l'article LO 296 du Code électoral. Pour être élu au Sénat il faut avoir 24
ans, c'est la seule différence avec l'élection des députés.
La Constitution prévoit ce mode de scrutin à l'article 24 aussi mais il ne dit pas grand
chose si ce n'est que le nombre de sénateurs ne peut pas excéder 348, que c'est un suffrage
indirect et que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la
République. C'est un collège électoral qui va procéder à l'élection des sénateurs.
Les collectivités territoriales sont des personnes morales de droit public, des entités du
territoire français qui sont distinctes de l’État puisqu'elles disposent d'une organisation
propre et décentralisée. Les collectivités territoriales, si on simplifie ce sont les communes,
départements et régions.
La loi ordinaire prévoit la composition du collège électoral. L'article L 280 du Code
électoral précise cette composition : « La composition du collège électoral appelé à élire les
sénateurs assure, dans chaque département, la représentation des différentes catégories de
collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population
qui y réside ».
64
Les députés et les sénateurs, les conseillers régionaux, les conseillers départementaux et
certains délégués des conseils municipaux. C'est le seul cas de vote obligatoire. Cela signifie
que si on est des membres du collège électoral et qu'on ne se déplace pas pour voter, on est
condamné à une amende de 100€ par le TGI.
Cela dépend des départements, dans ceux où on élit 2 sénateurs ou moins, c'est un scrutin
majoritaire à deux tours, précisé à l'article L 294 du Code électoral. Comme pour les
députés.
L'article L 295 nous parle des départements où on élit 3 sénateurs ou plus, alors l'élection
est proportionnelle avec la règle de la plus forte moyenne sans panachage ni vote
préférentielle.
Ce statut est dit protecteur car il a pour objet de les protéger à la fois contre l'extérieur
mais aussi contre eux-mêmes. Ainsi, pour éviter que des élus cèdent à certaines tentations,
on va voir qu'il existe un système d'incompatibilité mais cela passe aussi par des immunités
et enfin par une indemnité parlementaire.
a) Les incompatibilités :
L'article 25, alinéa 1, de la Constitution qui précise « qu'une loi organique fixe la durée
des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les
conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités ».
C'est obliger l'élu à faire un choix entre le mandat qu'il vient d'obtenir et la fonction ou la
profession qu'il occupe si cette profession est incompatible avec le mandat. Il s'agit
d'interdire le cumul du mandat parlementaire avec certains métiers. Ces règles sont prévus
aux articles LO 137 et suivants du Code électoral ; et il est également prévu par ce code que
les règles applicables sont applicables aux députés ET aux sénateurs.
À ce sujet, les règles ont beaucoup évolué. Les règles ont été durci par la loi ordinaire du
17 mai 2013. Mais elles ont surtout été durcies par la loi du 14 février 2014 relative à
l'interdiction de cumul de fonction exécutive locales avec le mandat de député ou de
65
sénateur.
Exemple d'incompatibilité : le mandat parlementaire est incompatible avec le mandat
de représentant au Parlement européen, le métier de magistrat, les fonctions d'exécutifs
locales, les fonctions publiques non élective à l'exception des professeurs ou un ministre du
culte en Alsace Moselle. C'est aussi incompatible avec le possible exercice de fonction par
un État étranger rémunéré.
Une fois qu'ils sont élus, les parlementaires ont aussi des interdictions.
Ex : il est interdit à tout député d'acquérir le contrôle d'une société, d'une entreprise ou
d'un organisme dont l'activité consiste principalement dans la fourniture de prestation de
conseils. Si on est avocat et député ou sénateur, il est interdit d'accomplir directement ou
indirectement des poursuites pénales, par ex, contre l’État. Article LO 149 du Code
électoral.
En résumé, il n'est pas interdit d'avoir deux mandats mais la liste est réduite ; pour les
activités privées, on interdit celles qui peuvent entraîner des conflits d'intérêts. En cas
d'incompatibilité, le Conseil constitutionnel va prononcer la démission d'office du candidat.
L'une des réformes du Président est de limiter le nombre de cumul des mandats. Dans
la loi ordinaire 976, cela sera limité à 3 mandats consécutifs pour les parlementaires des
exécutifs locaux. Mais cela pourrait poser un problème : si jamais elle est adoptée ainsi, cela
pourrait poser un problème au regard du contrôle par le Conseil Constitutionnel. Il est fort
probable qu'il y aura une saisine par l'opposition de la loi. Alors le Conseil Constitutionnel
est très attaché à la liberté du suffrage ; il est donc possible que le Conseil Constitutionnel
considère que cette interdiction au cumul des mandats dans le temps serait une contrainte à
ne pas pouvoir réélire autant de fois qu'on le souhaite la même personne.
b) Les immunités :
66
2. Le cas du député Marine Le Pen :
La député Marine Le Pen. le 4 octobre 2017, la Garde des Sceaux transmet une requête
du 26 septembre 2017 au procureur général de la CA de Versailles. La juge a demandé à
lever l'immunité parlementaire de Le Pen afin de délivrer à son encontre un mandat de
comparution. L'affaire était relative à la diffusion sur Twitter des photos de victimes de l'état
islamique, or, le code pénal dans l'article 222-33-3 punit le fait de diffuser des images de
violence. Seul le bureau de l'Assemblée Nationale pouvait lever l'immunité de Marine Le
Pen pour l'obliger à comparaître devant le juge. Le bureau, dans une décision du 8
novembre 2017, a rappelé que son autorisation n'était requise que pour le mandat d'amener
et le bureau ajoute qu'il considère que les mesures envisagées apparaissent suffisamment
précisés et motivées et que la demande du juge présente un caractère sérieux, loyal et
sincère. Il a donc levé l'immunité de Marine Le Pen pour la contraindre à assister à son
interrogatoire. Mme. Le Pen a été mise en examen début 2018 et il semblerait que le parquet
de Nanterre requiert le renvoi de Mme Le Pen devant le tribunal.
c) L'indemnité :
L'indemnité participe au mandat car on pense qu'en leur donnant une indemnité
suffisante,les députés ne seront pas tentés par des pots de vin. Cette indemnité est prévu
dans l'ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique. L'article 4 de la Constitution
précise qu'on peut cumuler son indemnité avec des pensions civiles et militaires. Mais
quand on cumule plusieurs mandats, on ne peut pas privilégier des indemnités indéfiniment.
Le parlementaire ne peut cumuler les rémunérations que dans la limité d'une fois et demi le
montant des indemnités. Chaque assemblée doit veiller à la mise en œuvre de ces règles et à
leur sanction. Il y a trois choses dans l'indemnisation parlementaire :
67
III. La fonction du mandat :
Quel est le but d'un mandat ? Que représente un élu ? À quoi correspond « donner
mandat » à un élu ?
● le mandat impératif : c'est un mandat dans lequel des instructions obligatoires sont
données à l'élu par les électeurs de sa circonscription. Si ces instructions ne sont pas suivies
par l'élu, alors on peut révoquer l'élu. Or, l'article 27 de la Constitution nous dit que « tout
mandant impératif est nul ». La conception française va vers un mandat représentatif.
● le mandat représentatif : les parlementaires ne sont pas considérés comme des élus
de la circonscription qui les a élue mais comme des élus de la nation toute entière. Ils n'ont
aucune obligation de suivre des directives et donc, d'être révoqués.
68
Section 2 : Le travail, la fonction, des parlementaires :
Le Parlement travaille pendant des sessions parlementaires (= période durant lesquelles
les parlementaires se réunissent et exercent leurs attributions). Le travail s'exerce dans
différents organes des assemblées et pendant les séances publiques.
Les articles 28 et 29 de la Constitution donnent plus de détails sur le fonctionnement du
Parlement : le premier ministre peut décider d'autres jours de tenu de séance, les sessions
extraordinaires (= session ouverte pour un jour déterminé, pour un point précis, à la
demande du premier ministre ou de la majorité des membres de l'assemblée en question).
Rien ne peut empêcher le parlement de se réunir en session ordinaire dans les conditions
prévues au premier alinéa de l'article 28.
Les règlements intérieurs sont les règlements élaborés par chacune des assemblées.
I. L'organisation du Parlement :
a) La composition du Parlement :
Bertrand de Jouvenelle est un sociologue selon qui plus les membres d'une assemblée
sont nombreux et moins les débats sont efficaces.
Projet de loi organique 977 pour une démocratie plus représentative, plus responsable et
plus efficace. Il prévoit une réduction de 30% des parlementaires : on passerait à 404
députés et 244 sénateurs. 61 de ces députés seraient élus à la proportionnelle. L'article 25 de
la Constitution prévoit « qu'une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et
les règles d'organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets
de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou
modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ».
A/ La présidence :
69
engagement international. Le Président rend des avis pour la dissolution mais aussi pour
les pleins pouvoirs. Au sein de l'assemblée, le Président de l'assemblée dirige les débats.
Ex : c'est lui qui organise l'ordre de parole des députés ; il peut faire des rappels à l'ordre.
B/ Le bureau :
Elle est composée du Président de l'assemblée, des vice-présidents, les présidents des
groupes politiques, les présidents des commissions permanentes, le rapporteur général de la
commission des finances, le rapporteur général de la commission des affaires sociales, le
président de la commission des affaires européennes et les présidents des commissions
spéciales d'intéressées. La compétence la plus importante de la conférence des présidents est
la fixation de l'ordre du jour de l'assemblée.
Elle peut s'opposer à la mise en œuvre de la procédure accélérée et nous allons retrouver
la conférence des présidents aux articles 39 alinéa 4 et 45, alinéa 2 de la Constitution.
Ces commissions sont des organes très importants et qui vont devenir encore plus
important dans les réformes à venir car tout projet ou toute proposition de loi, avant d'être
étudiée en séance publique, doit d'abord être examinée par une commission permanente.
Elles jouent un rôle important dans le contrôle du gouvernement et dans l'information
des parlementaires de l'assemblée dont elles font parties. L'article 43, alinéa 1 de la
Constitution nous dit que « les commissions permanentes sont limitées à 8 dans chaque
assemblée mais que le règlement de chaque assemblée va déterminer le nombre de
commission ». 8 à l'Assemblée Nationale et 7 au Sénat.
De la même manière, on va essayer de reproduire le plus fidèlement possible la
composition de l'assemblée.
Ex : on trouve la commission des affaires sociales, à l'Assemblée Nationale et, au Sénat,
on trouve la commission des lois constitutionnelles, de législations, de suffrage universel, de
règlements.
70
B/ Les commissions législatives spéciales :
L'article 51-2 de la Constitution, qui a été créé par la loi constitutionnelle du 23 juillet
2008, nous dit que « Pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation définies au
premier alinéa de l'article 24, des commissions d'enquête peuvent être créées au sein de
chaque assemblée pour recueillir des éléments d'information ». Le fonctionnement et
l'organisation des commissions d'enquête sont prévus par la loi. Les conditions de création
sont prévus par chaque assemblée. Ces commissions ne jouent aucun rôle dans le processus
législatif. Elles sont créées pour remplir une mission et sont ensuite dissoutes. Il a été
conféré à la commission des lois des commissions d'enquête pour six mois.
Ex : l'affaire Benalla.
Les groupes politiques sont formés par les parlementaires qui partagent les mêmes
opinions politiques mais qui ne sont pas forcément d'un même parti. Il y a des règles qui
existent quant à leur formation : à l'Assemblée Nationale c'est au moins 15 membres et au
Sénat c'est 10 membres.
Ex : à l'Assemblée Natioanle, il y a la République en marche, les Républicains, la France
insoumise, le modem, le groupe socialiste et apparenté, l'UDI, etc.
Au sénat, il y a les républicains, le groupe socialiste et républicains, la république en
marche, groupe de l'union centriste, le groupe communiste, etc.
Certains parlementaires ne sont dans aucun groupe, ce sont les non-inscrits. Les groupes
sont importants et, à l'Assemblée Nationale, les commissions sont composés en fonction du
nombre de parlementaire de chacun et le temps de parole est réparti en fonction du nombre
de parlementaire dans chaque groupe.
Il y a 3 types de groupe distingués dans la Constitution (article 51-1) :
– les groupes qui soutiennent la majorité
– les groupes de l'opposition
– les groupes minoritaires
Les assemblées votent la loi, elles peuvent habiliter le gouvernement à prendre des
ordonnances (article 38 de la Constitution), elles ont le pouvoir de contrôle le
gouvernement notamment par le biais des questions, elles assurent le contrôle d'une certaine
71
nomination du Président de la république et celui de leur assemblée et elles peuvent saisir le
Conseil constitutionnel par le biais de leur Président soit par le biais de 60 députés ou 60
sénateurs.
Le projet de loi 911 prévoit d'abaisser le seuil à 40.
L'article de DENQULIN est complexe. L'auteur défend une position scientifique qui est
la sienne. Son raisonnement est assez intéressants à détailler.
Il nous dit qu'il est possible de s'interroger sur la possibilité ou l'opportunité de certaines
réformes comme faut-il réduire le nombre de parlementaires ? Il nous dit : existe-il une
relation entre le nombre de parlementaires et la légitimité du Parlement ? Le nombre de
parlementaires a-t-il une influence sur ces questions ?
Une assemblée d'une centaine de membres paraîtrait insuffisant car cela ne représenterait
pas la réalité humaine du pays. Il faut s'interroger sur ce que signifie la représentation.
L'auteur a posé différente question : un élu au scrutin proportionnel a-t-il la même
importance qu'un élu élut au scrutin majoritaire ? Il explique qu'il faut expliciter ce qu'on
entend par représentation. Le concept n'est définit nulle part. On utilise beaucoup ce terme
sans en connaître le sens.
L'élection en elle-même ne veut pas dire représenter. Ex : miss France.
72
● Le fait de tenir lieu, c'est-à-dire agir au nom et à la place d'un individu ou d'un groupe
d'individus qui n'est pas susceptible pour des raisons diverses d'agir par lui-même mais qui
est néanmoins censé avoir agit par l'intermédiaire de ses représentants. Cela signifie qu'il n'y
a pas de volonté de la nation en amont des élections des représentants. Ces derniers sont les
représentants de la nation. Les élus vont représenter toute la population (ceux qui ont voté
pour eux, ceux qui n'ont pas voté pour eux aussi, les étrangers ainsi que les personnes qui ne
sont pas électeurs).
● Les représentants ne représentent pas la nation mais ils représentent les représentés.
Ils sont censé être les portes-paroles des représentés, c'est-à-dire refléter leurs aspirations,
exprimer leur point de vue, défendre leurs intérêts et tout cela auprès des instances
gouvernantes et auprès de leurs collègues représentants lorsqu'ils légifèrent ou lorsqu'ils
contrôlent l'action du gouvernement. C'est de ce rôle qu'ils vont tirer leur légitimité et que la
population puisse les juger avec ce rôle si les représentants se représentent à un nouveau
mandat. Les électeurs ont une volonté propre qui va s'imposer aux représentants qui
représentent les représentés et non la nation.
● La représentation peut être prise (si on veut dénoncer une mauvaise représentation)
comme l'idée de représentativité. On n'est plus dans l'idée de représenter les individus mais
comme des groupes humains qui peuvent jouir, en tant que groupe spécifique, d'une
représentation spécifique. Une assemblée sera dite représentative si elle constitue un modèle
réduit de la société où les groupes sélectionnés pour être représentés seront représentés
proportionnellement à leur nombre au sein de la société globale. Ce principe a aussi été
étendue à la parité des sexes, il y a eu selon les tendances politiques. On peut aussi l'étendre
à tous les groupes de sociétés, à toutes les minorités qui voudraient faire valoir leur minorité
leurs intérêts. On considère que seul un individu d'un groupe peut représenter l'intérêt de son
groupe.
L'auteur nous dit que c'est une idée fragile, pour ne pas dire naïve, car rien ne prouve que
le représentant ne va pas privilégier son intérêt propre et non l'intérêt de son groupe.
D'autre part, même s'il est fidèle à ses idéaux, le représentant ne pourra pas toujours
exposer son point de vue comme les décisions sont prises à la majorité. Rien ne prouve qu'il
sera écouté.
Ces trois explications donnent à réfléchir sur la question : faut-il réduire le nombre de
parlementaire ?
73
représentants.
Aux États-Unis, pour les élections au Sénat, il y a deux grands électeurs par État pour la
représentation des territoires. Au Congrès, c'est proportionnel à la population. Pour l'élection
du Président, le système est indirect : on vote pour une personne dans un État. Plus l’État est
peuplé, plus il y aura de grands électeurs
Pour terminer, Jean-Marie DENQULIN pense qu'il n'y a pas d'argument rationnel qui
justifie qu'on pourrait diminuer le nombre de parlementaires. Pour lui, l'importance de cette
réduction du nombre de parlementaires est de savoir ce qu'ils font, justifier leurs actions de
légiférer, de contrôle ; alors que si on veut diminuer le nombre de parlementaires, c'est dans
l'intérêt des professionnels de politiques qui gardent donc leur place.
74
PARTIE 2 : LA VEME REPUBLIQUE
DEPUIS 1958 ENTRE RUPTURES ET
CONTINUITES
Napoléon disait : « aucune Constitution n'est restée telle qu'elle a été faite, sa marche
est toujours subordonnée aux Hommes et aux circonstances ».
La Constitution de 1958 n'est pas restée comme elle a été faite.
L'élaboration des textes juridiques n'est pas toujours simples. Il existe différentes sortes
d'évolution :
– les évolutions textuelles : les réformes, les changements de textes, les révisions, etc.
– les évolutions par la pratique : des régimes, de la Constitution etc.
Pour la pratique et les règles non-écrites, peuvent être abordés des concepts qui se
distinguent :
● Les conventions de la Constitution : sont des expressions issues de Pierre Avril qui
nous dit que ces conventions se séparent de la coutume car le nombre de précédents est
indépendant à sa formation. Une convention est une règle non-écrite qui porte sur la manière
dont les pouvoirs juridiques attribués par la Constitution doivent être exercés conformément
aux principes et convictions politiques actuellement reconnus. C'est une sorte d'accord entre
les institutions.
Ex : l'accord entre le premier ministre et le Président de la République pour que le
premier ministre démissionne à la demande du Président. Mécanisme de l'article 8 de la
Constitution.
75
Chapitre 1 : Les relations entre les pouvoirs :
La pratique politique dépend de deux éléments :
● la conjoncture politique
● la personnalité des acteurs politiques
Une telle pratique est comprise comme celle où le Président de la République occupe
le devoir de la scène politique, c'est lui qui va diriger la politique de la nation, qui va
impulser les réformes. C'est généralement lorsqu'il y a une concordance des majorités. Mais
cette pratique peut tout de même exister en période de cohabitation.
C'est la loi du 9 novembre 1962, dans son article 1er, qui prévoit l'élection au suffrage
universel direct du président de la République pour 7 ans. Cette réforme était voulue par le
76
Général De Gaulle pour maintenir un lien direct entre le peuple et le Président.
Ces deux éléments sont issus de la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000, dans son
article unique, qui prévoit l'élection du Président de la République par le suffrage universel
direct. Cette réforme a été adoptée par l'article 89 de la Constitution et par le référendum.
En 2001, on rétablit le calendrier électoral : on place les élections présidentielles juste
avant les élections législatives.
Conséquences : on a tendance à confondre les deux et on va élire les députés pour la
majorité du Président. Ce qui accentue le présidentialisme.
Il existe une légende qui dit que le Général De Gaulle faisait signer à ses premiers
ministres une lettre blanche de démission. En tout cas, il est fort probable qu'un ministre du
Général De Gaulle refuse de démissionner à la demande de celui-ci.
Ex : Michel DEBRE a démissionné à la demande du Général De Gaulle. Le Président a
un réel pouvoir de faire démissionner son premier ministre en période de concordance des
majorités. En cas de cohabitation, c'est plus difficile.
1. La présidence De Gaulle :
77
Sous De Gaulle, Jacques Chaband Delmas a inventé le concept du domaine réservé du
Président en 1959. Dans ce domaine, le gouvernement ne serait que l'exécutant. Donc, ce
domaine réservé est composé des matières qui, selon le Général De Gaulle, relèvent de ce
qu'il appelle le destin national. Autrement dit, la politique étrangère et la défense. La
pratique du Général De Gaulle de la V ème République montre le versant présidentialiste de
ses mandats qu'on pense aux pleins pouvoirs lors du poutch des généraux à Alger.
En 1961, il y a les pleins pouvoirs. Cela vient de la pratique, de sa personnalité.
Dans une conférence de presse en 1964, il nous dit que « l'autorité indivisible du chef de
l’État est déléguée toute entière au Président par le peuple qui l'a élu. Il n'y en a aucune
autre ni ministérielle, ni civile, ni judiciaire qui ne puisse être conférée ou maintenu autre
que par lui ». C'est le lot complexe et méritoire du premier ministre. Le Général De Gaulle
ne lui laisse que les questions du quotidien.
Si la réforme est risquée et qu'elle ne fonctionne pas, c'est la premier ministre qui saute.
3. La modernisation Giscardienne :
4. Le mandat de Mitterrand :
5. La présidence Chirac :
Il veut dissoudre l'Assemblée Nationale pour avoir une plus grande majorité mais il va
perdre.
C'est un mandat hyper-présidentialiste. Il est présent sur tous les points, sur les plans
internationales et internes. Le premier ministre était François Fillon, qui est resté durant
toute la durée de son mandat.
78
En réalité, Nicolas Sarkozy a beaucoup moins de compétences que les précédents
Présidents. Certaines compétences n’appartiennent plus à l’État mais à l'Union Européenne
et donc le Président de la République perd des prérogatives qui ne sont plus des prérogatives
de l’État.
7. Le mandat Macron :
Il est quand même derrière tout, derrière ses ministres. Il est moins dans le quotidien des
français, c'est le rôle de son premier ministre.
Une telle pratique est comprise quand le Président va s'effacer derrière le premier
ministre. C'est le cas lors de cohabitation. Encore une fois, cela ne veut pas dire qu'il n'y a
pas de pratique parlementariste hors cohabitation.
Mise à part ses pouvoirs propres, le Président ne peut rien faire sans son premier
ministre. Comme en matière de diplomatie.
Ex : le 25 décembre 1989, Jacques Chirac a renoncé à envoyer un commando militaire à
Abidjan car Lionel Jospin s'y est opposé. Le premier ministre opère un retour à la
Constitution, c'est donc lui qui a les différentes initiatives de la politique. Il dirige la
politique de la nation.
1. Mitterrand :
Il n'a pas bloqué les textes de lois, durant sa première cohabitation, au contraire, il les a
promulguer, etc. Mais à la deuxième cohabitation, Édouard Balladur va déterminer la
politique de la nation.
2. Chirac :
La cohabitation avec Lionel Jospin va être la plus longue, elle va durer 5 ans. Cela
montre cette lecture parlementariste puisque le Président ne peut pas révoquer son premier
ministre. Jacques Chirac, lors de son dernier mandat, va laisser une grande marge de
manœuvre à ses premiers ministres même si on est en concordance des majorités. Ses
deux premiers ministres ont été Devillepin et Rafarrin.
79
3. Hollande :
Il va faire des gestes symboliques. Il va y avoir des crises économiques qui vont lui faire
changer plusieurs fois de premier ministre, des défaites politiques au niveau local, les
frondeurs etc.
80
Section 2: Les rapports entre les pouvoirs
(exécutif/législatif) :
I. Les moyens d'action réciproque entre les deux pouvoirs (les
mécanismes prévus par les régimes politiques) :
Nous allons nous intéresser aux différents mécanismes qui permettent de limiter les
pouvoirs l'un de l'autre.
Le 15 février 2018, Laurent Vauquiez a dit que c'était une dictature de l'exécutif et que
les parlementaires n'ont aucun pouvoir.
Tout d'abord, l'exécutif n'a aucune moyen d'action contre le Sénat, il en a sur le
Parlement (avec les référendums, le droit de message, la saisine du Conseil constitutionnel,
etc). Le Président a des compétences qui permettent de passer outre le Sénat mais elles sont
rarement utilisées.
81
l'Assemblée Nationale a renversé le gouvernement et le Président a renversé l'Assemblée
Nationale).
L'article 49, alinéa 3, de la Constitution dispose que « Le Premier ministre peut, après
délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant
l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la
sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de
censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions
prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure
pour un autre projet ou une proposition de loi par session ».
Il y a une limitation de l'utilisation de cet article pour limiter les moyens d'action de
l'exécutif. Cette procédure a refait surface lorsque Manuel Valls l'a utilisée pour la loi
travail. C'est plus un moyen de pression puisque le Parlement n'a pas forcément envie d'aller
renverser le gouvernement. L'avantage de cette procédure est qu'elle est efficace.
Pour le vote d'une motion de censure, on ne va recenser que les votes qui sont contre le
gouvernement. Ceux qui ne sont pas là et qui décident de s'abstenir sont considérés comme
soutenant le gouvernement. Il faut aussi une majorité des membres qui composent
l'Assemblée Nationale et non la majorité de ceux qui votent.
L'article 49, alinéa 1, précise que « Le Premier ministre, après délibération du Conseil
des ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur
son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale ». Il y a une
possibilité d'action du législatif sur l'exécutif sur déclaration de l'exécutif, du premier
ministre.
Le pouvoir législatif dispose de moyens d'actions sur le président mais aussi sur le
gouvernement mais sur des plans différents.
82
1. Le contrôle d'action sur le Président :
A.1/ La procédure :
L'objet de cet article sont les emplois, les fonctions suffisamment importantes pour la
garantie des droits et libertés de la nation, pour que le pouvoir de nomination puisse
s'exercer après un avis de la commission permanente de l'Assemblée Nationale.
Pour que la commission refuse cette personne, il faut que les votes négatifs, dans chaque
assemblée, soit égal aux 3/5ème des suffrages exprimés au sein des deux commissions.
Une loi organique de 2010 a précisé ce qu'était les emplois qui devaient passer par cette
étape là : le président de radio France, président du CSA, les membres du Conseil
constitutionnel, les membres de la commission de l'article 25.
Une commission est censé donner un avis sur ces questions. Et son Président est censé
être nommé par le Président de la République. Cette commission indépendante a été
créée par la révision du 23 juillet 2008. Le 20 avril 2015, la commission n'avait plus de
Président puisque son mandat avait expiré. Le 14 février 2017, le premier ministre saisit les
Présidents des assemblées pour que les commissions permanentes auditionne M.
VIGOUROUX que le Président de la République envisage de nommer comme Président de
cette commission.
Une commission au Sénat et à l'Assemblée Nationale devait se prononcer sur ce futur
Président. En revanche, après l’audition, le dépouillement des votes a été suspendu car ces
83
dépouillements doivent avoir lieu en même temps dans les deux assemblées. Le Président
du Sénat informe le premier ministre qui considère qu'aucune texte n'allait être élaboré
avant les prochaines élections législatives.
Le 9 mars, le premier ministre réitère sa demande, il dit au Président du Sénat que dans
un délai de trois semaines, s'il ne fait rien, alors le gouvernement se chargera de nommer le
président. Le 18 mars, le Président du Sénat confirme le refus de se réunir.
À la demande du premier ministre, la commission procède au dépouillement le 25 avril
2017 après avoir auditionner M. VIGOUROUX puisque le vote avait été fait mais pas le
dépouillement. Puisque le Sénat s'est désisté on a pu procéder au dépouillement. Sur 19
votes, 2 sont défavorables à M. VIGOUROUX.
Le 26 avril 2017, le Président de la République nomme M. VIGOUROUX comme
Président de la commission jusqu'à 2021.
Le Président du Sénat saisit le Conseil d’État pour un recours pour excès de pouvoir
demandant l'annulation du décret. Il se fonde sur le fait que la Président de la République a
agi d'une forme qui n'est pas conforme à la Constitution. En effet, l’article 25 de la
Constitution et l'article 13 de la Constitution explique qu'il faut l'avis du Sénat pour
nommer le Président de cette commission.
De plus, il y a une règle qui explique que les deux scrutins doivent être dépouillés en
même temps, fatalement, ils n'ont pas eu lieu en même temps puisque les votes du Sénat
n'ont pas eu lieu. Il n'y avait donc pas de dépouillement.
Le poste était vacant depuis 2015, pourquoi F. HOLLANDE a-t-il décidé de nommer le
Président de la commission ?
Il voulait avoir son influence jusqu'au bout. Le Président du Sénat étant de droite,
François Hollande voulait contrer le Sénat.
84
L'intérêt de cette décision du Conseil d’État porte sur l'interrogation des lacunes des
textes juridiques.
Pour empêcher que cette question se pose, il aurait fallu prévoir la solution si une
commission refusait de se prononcer. Il aurait fallu dire que dans ce cas le Président de la
République peut nommer le Président lui-même en cas de lacune.
Elle peut voter contre une personne mais n'a pas à se prononcer sur l'opportunité de
nommer quelqu'un.
L'article 68 de la Constitution dispose : « les décisions prises à la majorité des deux tiers
des membres composant l'assemblée concernée ou la Haute Cour. Toute délégation de vote
est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute
Cour ou à la destitution ».
Il y a trois décisions :
● la première chambre propose une réunion
● la deuxième chambre accepte la réunion
● les deux chambres forment une réunion.
La Haute cour est composée de 22 membres qui sont désignés en nombre égal par le
bureau de l'Assemblée Nationale et du Sénat. Pour que la Haute Cour puisse se réunir et
puisse accomplir sa mission en ayant tous les éléments nécessaires pour la destitution, une
commission constituée de 6 vices-présidents de l'Assemblée Nationale et 6 vice-présidents
du Sénat va être chargé de récupérer tous les éléments nécessaires.
S'il le souhaite, le Président de la République peut être entendu par la commission ou par
un porte-parole. Les travaux de la commission durent quinze jours avant qu'elle ne rende un
rapport public, qui est communiqué immédiatement à la Haute Cour, au Président de la
République et au Premier ministre. On a alors le débat de la Haute Cour. L'audience est
85
publique et seul le Président de la République peut y prendre part. Il peut s'il le souhaite
reprendre la parole en dernier.
Le 10 novembre 2016, une proposition de réunion de la Haute Cour a été demandé pour
la destitution du Président de la République François Hollande pour divulgation de secret
d’État à des journalistes qui en ont fait un livre.
L'exposé des motifs : les français ont pu prendre connaissance du livre. Le Président de
la République dévoilant les secrets des forces armées et de son mandat ; parlant de ses
conversations avec les différents Présidents comme Obama ou Poutine avec leur
psychologie. Il a détaillé les conditions d'attaques armées en Syrie, de prises d'otage,
d'assassinats de terroriste etc. Or, les confidences du Président de la République relève d'un
manquement caractérisé à ses devoirs manifestement incompatibles avec l'exercice de ses
fonctions.
Le bureau de l'assemblée considérée va examiner la résolution et voir si elle est
recevable. Il est prévu que cette résolution doit être motivée avec 1/10 ème de l'Assemblée
Nationale . Lors de la réunion du 23 novembre 2016, le bureau a constaté que la proposition
de résolution visant à réunir le Parlement en Haute Cour était irrecevable en vertu des
articles 1 et 2 de la loi organique.
86
ministre soit à un autre membre du gouvernement. Il y a plusieurs sortes de questions :
● les questions écrites qui sont extrêmement nombreuses car elles sont posées par les
parlementaires pour faire suite aux demandes des électeurs. Tout parlementaire peut en
poser sans limite et le gouvernement a un mois pour répondre mais il peut refuser d'y
répondre en raison d'un intérêt public.
Ex : la défense nationale.
Il est interdit de faire figurer dans les questions des raisons nominatives. Ces questions
ont peut d'intérêt politique puisqu'elles sont ciblées.
C'est l'article 51-2 de la Constitution. Ces commissions ne jouent pas de rôle dans le
processus législatifs et elles se consacrent à une question particulière et envisagent des
réformes possibles.
L'an passé il y a eu une commission d'enquête sur l'affaire Lactalis. C'était des
propositions pour renforcer le système d’alerte et les contrôles. Ces commissions ont des
pouvoirs importants : entendre des témoins, par ex. Elles ne peuvent pas agir en même
temps qu'une procédure judiciaire qui est déjà en cours.
Ces résolutions sont des textes adoptés par une assemblée, en dehors de la procédure
législative. C'est l'expression d'un point de vue. Il y a deux catégories de résolutions :
● Les résolutions qui ont une finalité politique. C'est plus problématique car on
influence le gouvernement. Ces résolutions avaient été interdites par le Conseil
constitutionnel en 1959 car il contrôlait de manière drastique les résolutions des assemblées.
87
articles 49 et 50 prévoient la responsabilité du gouvernement ». Le Conseil constitution en
déduit qu'il ne peut pas y avoir d'autres mécanismes qui peuvent avoir le même objet.
Les résolutions ont connu un renouveau au regard de l'UE avec les articles 88-4 et 88-6
de la Constitution. À l'article 88-4, ces actes, une fois adoptés, sont des actes qui vont
s'imposer au droit français sans passer par le Parlement sauf pour certaines directives. L'idée
de ces résolutions est de permettre au Parlement de faire ses observations avant
l'adoption de l'acte par l'UE.
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l'article 88-6 nous dit que
« L'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un
projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité.L'avis est adressé par le président
de l'assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la
Commission européenne. Le Gouvernement en est informé ». Cet article va permettre aux
assemblées non plus d'influer sur les actes en passant par le gouvernement mais en passant
directement par les institutions de l'UE.
Enfin, la révision du 23 juillet 2008 a rétabli les résolutions mais dans la Constitution,
c'est l'article 34-1 de la Constitution selon lequel « Les assemblées peuvent voter des
résolutions dans les conditions fixées par la loi organique ». Mais il est précisé que « sont
irrecevables et ne peuvent être inscrites à l'ordre du jour les propositions de résolution dont
le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa
responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard ».
● La question de l'article 16. Pour cet article sur les pleins pouvoirs, il n'y a pas de
dissolution possible, mais on ne connaît pas les compétences du Parlement pendant cette
période. La question de la motion de censure s'est posée en 1961 (est-ce qu'on peut la faire
en période de crise – ce n’est pas précisé), Chaban-Delmas a expliqué que ce n'était pas
possible pendant la période de crise
● En temps de guerre. Tout d'abord, le recours à la guerre est interdit par l'ONU. Mais
la révision de 2008 est venu préciser l'article 35 en lui ajoutant 3 alinéas. En 1958, l'article
prévoit seulement que « la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement ». Le premier
alinéa ajouté (alinéa 2) précise : « Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de
faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de
l'intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un
débat qui n'est suivi d'aucun vote ». C'est lorsque cette intervention excède 4 mois, il faut
l'autorisation du Parlement pour la prolongation, l'Assemblée Nationale peut statuer en
dernier ressort. Enfin, il est précisé que si le Parlement n'est pas en session, il doit se
prononcer à l'ouverture de la session.
88
● L'état de siège peut être déclaré en cas de péril imminent résultant d'une guerre
étrangère ou d'une insurrection à main armée. En cas d'état de siège, les pouvoirs des
maintiens de l'ordre sont conférés à l'autorité militaire. L'état de siège est déclaré par décret
et l'article 36 de la Constitution prévoit que « l'état de siège est décrété en Conseil des
ministres. Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le
Parlement ». L'état d'urgence est déclarée par un décret aussi.
C'est justifié par le fait que le gouvernement découle de l'Assemblée Nationale. L'article
49, alinéa 2, qui prévoit la motion de censure : « l'Assemblée nationale met en cause la
responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est
recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée
nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont
recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité
des membres composant l'Assemblé ». On appelle cette motion de censure la motion de
censure spontanée car elle peut être présentée n'importe quand, sans initiative
gouvernementale.
Ex d'une motion déposée et adopté : en octobre 1962 avec le Général De Gaulle.
Il y a une motion de censure qui a été déposée le 11 décembre 2018 par 62 députés vis-à-
vis des gilets jaunes.
Ensuite, il y a eu une réforme par une loi constitutionnelle du 4 août 1995 qui ajoute
« qu'une séance par semaine au moins est réservée aux questions et qu'une séance par mois
est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ». La deuxième réforme
est que l'on créer une séance d'initiative parlementaire dont on ne distingue par ce qui est
pour la majorité et pour l'opposition.
En 2006, l'Assemblée Nationale essaie de mettre une distinction entre la majorité et
l'opposition. Mais ce changement n'est pas conforme
a) De nouvelles prérogatives confiées au Parlement :
89
1. Une meilleure maîtrise de l'ordre du jour :
Deux semaines sont réservées en théorie au Parlement mais aussi une journée de
l'opposition a été instaurée.
C'est une séance réservée aux groupes de l'opposition ou minoritaires. Depuis 2008
est prévu un jour de séance réservé pendant les sessions ordinaires. On divise ce jour à la
proportionnelle entre les groupes. Il y a eu une particulier quand l'assemblée était d'une
majorité de l'UMP, le Sénat avait décidé de consacrer un bout de cette journée à l'UMP car il
estimait que ce groupe était opposable au gouvernement leur consacrant une demi journée.
En marge de ce contrôle, la possibilité des questions est accrue car une séance au moins
est pour les questions et, depuis 2008, c'est aussi possible pendant les sessions
extraordinaires.
90
reconnaissance de priorité et prédominance renforcée en pratique.
Pendant ces deux semaines le gouvernement fait absolument ce qu'il veut. Il a bien sûr
des questions au gouvernement. Mais il peut avoir intérêt à ne pas mettre certains textes,
comme les priorités, pendant ces semaines pour avoir la totale maîtrise des quatre semaines.
De cette manière, il maîtrise tout l'ordre du jour.
Ce sont des lois super prioritaires qui l'emportent sur l'ordre du jour parlementaire. Cela
permet au gouvernement de ne pas prendre sur ses propres semaines.
C/ Autres priorités :
● article 35
● projets d'états de crise
Le gouvernement peut faire exprès d'attendre six semaines pour certains textes afin de
les imposer aux assemblées pendant leurs deux semaines.
Dans les deux semaines des assemblées, le gouvernement peut imposer l'étude de
certains articles.
Projet de loi 911, article 8 et 9 de ce projet : l'article 8 précise que l'article 48, alinéa 3,
on remplace « et, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant, des textes transmis par
l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des
demandes d'autorisation visées à l'article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à
l'ordre du jour par priorité » par « des textes relatifs à la politique économique, sociale et
environnementale déclaré prioritaire par le gouvernement sans que les conférences du
Président s'y soient conjointement opposées ».
91
L'article 9 précisé que l'alinéa 4 remplacera « et à l'évaluation des techniques publiques »
par « à l'évaluation des techniques publiques et à l'examen des projets de proposition de lois
qui en résultent à cette fin, la conférence des Présidents arrêtent le programme de contrôle et
d'évaluation de l'assemblée concernée ».
92
Chapitre 2 : L'élaboration normative :
Avant 1958, l'idée était celle de la suprématie de la loi. La loi est le texte adopté par le
pouvoir législatif et s'oppose au règlement, adopté par le pouvoir exécutif. Dans la
Déclaration des Droits de l'Homme, on parle de la Loi qui est l'expression de la volonté
générale.
Carré de Malberg met en avant cette supériorité de la loi en expliquant qu'un
règlement ne peut être pris que pour exécuter une loi, qu'il faut toujours l'appliquer dans les
limites que la loi a fixé. Sont apparus aussi les décrets-lois sous la III ème République,
interdits sous la IVème mais qui reviennent ensuite. Il y a un retour avec ce qu'on appelle la
loi cadre qui va préciser les principes généraux.
La procédure de constitutionnalité de la IVème République est précise à l'article 93 de la
Constitution de 1946. Si la loi n'est pas conforme mais qu'on veut l'adopter, alors, on révise
la Constitution.
Au cours de la Vème République, l’objectif était de rationaliser le parlementarisme,
encadrant le pouvoir du gouvernement. Sur le fond, c'est la séparation du domaine de la loi
et celui du règlement, l'encadrement sur la forme sur la procédure législative.
a) L'initiative de la loi :
Quelles vont être les conditions requises au moment de l'initiative pour que le texte soit
étudié ?
93
2. Les conditions requises avant examen :
Pour cet avis, il faut regarder la première phrase de l'article 39, alinéa 2, de la
Constitution : « Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du
Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux Assemblées. Les projets de loi de
finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à
l'Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l'article 44, les projets de loi
ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier
lieu au Sénat ».
C'est la nouveauté de 2008 pour lutter contre l'inflation politique. C'est l'article 39,
alinéas 3 et 4, de la Constitution qui fixent les conditions. Si la conférence des Présidents
estiment que ces conditions ne sont pas respectées, le Président du Sénat peut saisir le
Conseil constitutionnel. La loi organique du 15 avril 2009 va donner les différents points
obligatoires.
● Les projets de lois doivent être précédés d'un exposé des motifs, c'est-à-dire
expliquer les raison de la présentation et de l’éventuelle adoption d'un texte.
● Deuxièmement, les projets de lois doivent faire l'objet d'étude d'impact qui doit être
faite avant que la loi soit soumise au Conseil d’État. Dans une étude d'impact, il y a les
objectifs du projet, les autres options possible en dehors de l'intervention de règles
nouvelles, l'articulation du projet de loi avec le droit européen, les modalités d'application
dans le temps, les consultations menées, etc.
Une thèse a été réalisée sur les études d'impact qui précise que son but est de renforcer
le Parlement ; cela permet au Parlement de légiférer en meilleure connaissance de cause.
Mais l'auteur de la thèse note que cette réforme est contrastée pour souligner les carences
94
du gouvernement, les documents de l'étude d'impact sont insuffisants.
Le Conseil d’État peut être saisi d'une proposition de loi depuis 2008 par les
parlementaires, c'est l'article 39, alinéa 5, de la Constitution qui le précise. Les procédures
ont été précisées par une loi du 15 juin 2009. La première application a été faite par la loi
Warsmann de simplification du droit adopté le 17 mai 2011.
95
b) L’examen du texte et son vote :
1. Le fonctionnement de la procédure :
L'article 45 de la Constitution dispose que « tout projet ou proposition de loi est examiné
successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte
identique ». Il y a deux procédures : la procédure normale et la procédure accélérée.
A/ La procédure normale :
Une autre possibilité peut s'offrir aux assemblées, comme un amendement pour
coordonner le texte avec un autre texte en discussion pour une vraie concordance entre les
deux textes. Aussi, un amendement pour corriger une erreur matérielle peut se faire.
S'il y a un accord finalement, le texte est adopté. S'il n'y a toujours pas d’accord, il y a la
possibilité de la Commission Mixte Paritaire à la démarche du premier ministre. Mais si
l'étude est l'étude d'une proposition de loi, alors les deux présidents des assemblées peuvent
demander la réunion d'une Commission Mixte Paritaire pour adopter le texte.
La Commission Mixte Paritaire est prévu par l'article 45 de la Constitution.
96
assemblée et s'ils ne se mettent pas d'accord, alors la procédure est abandonnée.
B/ La procédure accélérée :
La procédure accélérée est la possible réunion de la Commission Mixte Paritaire s'il n'y
a pas d'accord entre les assemblées au bout d'une seule lecture. Si la procédure accélérée a
été engagée, on peut direct faire appel à la Commission Mixte Paritaire.
La révision de 2008 va changer la « mesure d'urgence », par « la procédure accélérée ».
La révision a donné plus de pouvoir au Parlement puisque la conférence des Présidents
du Sénat et de l'Assemblée Nationale peuvent conjointement s'opposer à la mise en œuvre
de la procédure accélérée.
Le Président Macron pense que l'adoption d'une loi devrait aller plus vite ; notamment en
simplifiant le système de la navette et en votant la loi en commission.
La question de la délibération est qu'un texte de loi, une fois adopté, a un certain nombre
de conséquences. On veut changer quelque chose, c'est pour cela qu'on adopte une loi.
L'idée de la procédure d'un texte de loi est aussi de prendre le temps d'adopter un texte en
connaissance de cause ; les débats en séances publiques permettent de soulever différents
problèmes et différentes questions sur lesquels il faut réfléchir avant d'adopter une loi.
2. La procédure en détails :
A/ L'examen en commission
L'adoption du texte se fait soit au sein d'une commission permanente, soit au sein
d'une commission spéciale. Dans la commission on désigne un rapporteur qui va pouvoir
organiser des auditions (d'experts techniques, de juristes, etc), auditionner toutes les
personnes qui vont éclairer le travail parlementaire. Ce rapporteur va faire état des travaux
de la commission lors des séances publiques.
97
de loi porte, en séance (publique), sur le texte adopté par la commission saisieou, à défaut,
sur le texte dont l'assemblée a été saisie ».
Exception faite pour les révisions constitutionnelles, les projets de lois de finance et les
lois de financement de la sécurité sociale. À ce moment-là, on parle du texte fait par le
gouvernement ou, lors de la navette, du texte adopté par l'assemblée précédente.
Avant 2008, les textes des propositions de lois étaient soumis en séance tels qu'il ont été
adoptés en séance, en commission, et pas sur le texte d'origine. En revanche, pour les projets
de lois, on discute du texte d'origine.
98
politique.
Dans le projet de loi 911, il est prévu d’ajouter à l'article 42 de la Constitution que « la
loi organique détermine les conditions dans lesquels les projets et les propositions de lois
adoptés en présence du gouvernement par la commission saisie sont en tout ou parti seuls
mis en discussion en séance. Le droit d'amendement sur les articles relavant de cette
procédure s'exerce uniquement en commission ». L'idée est de modifier la constitution pour
inscrire cette procédure de législation en commission.
Une fois que le texte va être inscrit à l'ordre du jour, il va y avoir une discussion
générale, une possible motion de procédure, une discussion article par article et enfin le
vote général du texte.
● La discussion générale :
Deux cas possibles : soit on étudie un projet de loi, soit une proposition de loi. Si c'est un
projet de loi, il y a le ministre qui expose son projet, puis il y a le rapport parlementaire par
le rapporteur de la commission, et le Président de la commission intervient.
Si c'est une proposition de loi, il y a la présentation par le Parlement, puisque le
gouvernement donne son avis.
Dans les deux cas, les présidents des groupes politiques interviennent. Cette discussion
ne donne pas lieu à un vote.
Le but est de repousser le débat. Cela peut être une stratégie de l’opposition qui va
faire pleins d'amendements afin de retarder le débat.
La première motion possible : l’exception d’irrecevabilité pour inconstitutionnalité.
Le texte proposé n’est pas conforme à la Constitution.
La deuxième motion est la question préalable : dire qu'il n'y a pas lieu de délibérer sur tel
99
texte.
La troisième motion est le renvoi en commission : l'idée est de suspendre le débat jusqu'à
ce que la commission fasse un nouveau débat.
Ces motions vont être encadrés par les règlements des assemblées.
Ex : à l'Assemblée Nationale, il ne peut y avoir qu'une seule motion adoptée.
C'est l'étude de chaque article, puis de chaque amendement afin qu'il y ait le vote sur
l'ensemble du texte. La plupart des textes étudiés sont des projets de lois. Ce droit
d'amendement est le seul pouvoir des parlementaires pour s'opposer à un projet de lois.
Le réduire diminue leur influence.
Le Conseil constitutionnel s'est prononcé à plusieurs reprises sur le droit d'amendement.
On retient deux décisions :
– la décision 2005-532 DC du 19 janvier 2006 : elle nous dit qu'en première lecture, le
droit d'amendement doit pouvoir s'exercer librement en restant en lien avec l'objet du texte.
Mais ensuite, au cours des autres lectures, ne peuvent être déposés des amendements
seulement en lien avec les amendements qui font encore débat.
Après la révision de 2008, l'article 45 de la Constitution dit que les amendements sont
recevables en première lecture dès lors qu'il a un lien même indirect avec le texte
transmis.
La loi organique sur l'article 39 parle aussi de l'article 44. Elle donne des informations
sur le droit d'amendement. Elle nous dit que les règlements des assemblées peuvent
déterminer les conditions dans lesquelles sont fixées les dates antérieures aux séances
publiques, date à laquelle les amendements sont irrecevables. Après ce délai, le
gouvernement et la commission saisie au fond peuvent toujours faire des amendements
mais plus les parlementaires.
La loi organique nous dit que l'expression de tous les groupes parlementaires doit être
garantie. Si on fixe une limite au débat, il ne faut pas que cela ait comme conséquence que
l'opposition ne puisse pas parler. Le bureau des assemblées peut limiter le temps de parole
de chaque groupe ; tous les groupes doivent pouvoir s'exprimer.
L'année dernière, le président Emmanuel Macron a proposé de limiter le nombre
d'amendement selon la taille du groupe politique à l'Assemblée Nationale.
100
C/ La commission mixte paritaire :
Le dernier mot est seulement si cela a été demandé par le gouvernement. Ici encore, le
gouvernement va rester maître de la procédure, c’est lui qui va décider si la navette
prend fin. Tant que le gouvernement n'intervient pas, le bicaméralisme est égalitaire.
– Le vote bloqué :
Les lois organiques : ce sont les lois prévues par la Constitution et qui viennent la
préciser un texte. Elles se situent en dessous du bloc constitutionnel. C'est l'article 46 de la
Constitution qui précise les modalités particulières de l'adoption de ces lois. Il précise que
« toutefois, faute d'accord entre les deux assemblées, le texte ne peut être adopté par
l'Assemblée nationale en dernière lecture qu'à la majorité absolue de ses membres ».
Si la loi organique est relative au Sénat, alors il ne peut pas y avoir de dernier mot de
l'Assemblée Nationale, il faut une adoption dans les mêmes termes par les deux assemblées.
Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale : l'article 39, alinéa
2, de la Constitution dispose que « les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres
après avis du Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux Assemblées. Les
projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en
premier lieu à l'Assemblée nationale ».
101
Quel est le texte étudié en séance publique ? C'est celui du gouvernement.
Il n'existe pas d'étude d'impact pour les lois de finances et les lois de financement de
la sécurité sociale.
Les articles 47 et 47-1 de la Constitution donne des précisions sur les deux types de lois.
C'est une exception sur les délais d'adoption d'une loi.
L'article 47 nous dit que « si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première
lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le
Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours ». L'Assemblée Nationale doit
absolument étudier le texte en 40 jours pour statuer et le Sénat 15 jours. Sinon c'est le
gouvernement qui peut prendre des mesures par ordonnances.
Pour les lois de financement de la sécurité sociale, à l'article 47-1, l'Assemblée Nationale
n'a que 20 jours et le Sénat 15 ; et le gouvernement a au total 50 jours pour prendre les
mesures d'ordonnance.
Normalement, une fois qu'une loi est adoptée, elle est promulguée. La promulgation peut
se faire vite pour empêcher une saisine du Conseil constitutionnel. Le décret de
promulgation est un acte de gouvernement, c'est-à-dire un acte qui ne peut avoir de recours
par le Conseil d’État (= c'est un acte insusceptible de contrôle) qui doit être contresigné par
le premier ministre.
S'il y a une nouvelle délibération, c'est peut-être si le Conseil constitutionnel a déclaré
inconstitutionnel un certain article. Le Conseil constitutionnel peut être saisi par les autorités
prévues à l'article 61 de la Constitution. Après la promulgation, la loi est publiée dans le
Journal Officiel.
Toujours dans cet alinéa, le Parlement va devoir fixer un délai, une période limitée,
pendant lequel le gouvernement va pouvoir prendre ces mesures. L'habilitation n'est pas
éternelle.
Par exemple, au bout de deux mois, l'habilitation prend fin. La loi ne dit rien sur ce délai,
il peut être long comme court. À l'origine, les délais étaient courts (comme deux mois).
Enfin, cet alinéa précise que les objectifs de l'ordonnance est de permettre au
gouvernement d'exécuter son programme et la finalité des objectifs doit être précisée par
le gouvernement. Le Conseil constitutionnel a rappelé dans une décision du 9 avril 2009
qu'il n'y a pas d'obligation pour le gouvernement de transmettre les ordonnances en
amont. L'habilitation va donc empêcher le Parlement de prendre les mesures dans ces
domaines-là pendant le délai.
À l'alinéa 2, « les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil
d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de
loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi
d'habilitation ». La Constitution donne un autre élément sur les ordonnances, qui n'est pas
précisé à l'article 38.
L'article 13, alinéa 1, nous dit que « le Président de la République signe les
ordonnances ». Pour prendre une ordonnance, le Président de la République et le premier
ministre doivent être d'accord. C'est une technique rapide qui est prise en Conseil des
ministres.
L'alinéa 2 prévoit un délai. Il faut le dépôt du projet de loi de ratification, par exemple,
dans les cinq mois. Alors, pendant la période de 2, 3 et 4 mois le projet de loi de ratification
doit être déposé avant les cinq mois. C'est le délai prévu par l'alinéa. Il s'agit d'un dépôt et
non d'un délai d'adoption.
Une fois que la loi d'habilitation est prise, elle va pouvoir être soumise au Conseil
constitutionnel, en vertu de l'article 61 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel va
vérifier que les conditions disposés dans la Constitution pour prendre une loi d'habilitation
sont respectées.
L'alinéa 3 nous dit que « à l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent
article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui
103
sont du domaine législatif ». C'est l'expiration du délai d’habilitation.
Une fois que l'ordonnance est prise par le gouvernement elle est publiée. Il va falloir se
référer à la jurisprudence. Cette dernière a estimé que les ordonnances qui ne sont pas
ratifiées sont des actes administratifs ; il pourra donc avoir un recours devant le juge
administratif par toute personne dont les intérêts seraient affectés par l'ordonnance. Il y
aurait donc un contrôle de constitutionnalité. Une ordonnance ratifiée est un acte législatif.
On ne peut donc pas faire de recours devant le juge administratif et l'ordonnance peut se
retrouver devant le Conseil constitutionnel.
Depuis 2008, rien ne change sauf les modalités de ratification. En pratique, il y avait
une différenciation entre la ratification expresse et implicite, à l’époque. Quand il y avait
ratification expresse, cela pouvait être fait par deux biais :
● l'adoption d'un projet de loi portant ratification de telle ordonnance
● l'adoption d'un projet de loi qui contient un article précisant la ratification
Il y avait aussi les ratifications implicites. C'est plus complexe car cela est sujet à
interprétation. On considérait que si le Parlement adoptait une loi qui complétait
l'ordonnance ou la modifie, alors on considérait qu'implicitement le Parlement avait ratifié
l'ordonnance. Mais il y avait un problème de sécurité juridique.
Les ordonnances MACRON s'inscrivent dans un mouvement qui dure depuis plusieurs
années. Mais le plus intéressants sont les ordonnances de Mitterrand et de Jacques Chirac.
Avec ces deux Présidents, c'étaient des situations de cohabitation. L’accord du Président
et du premier ministre sont de rigueur.
François Mitterrand a refusé de signer les ordonnances que lui présentait Jacques Chirac.
Le gouvernement avait élaboré des ordonnances sur habilitation du Parlement mais le
Président refusait de signer, ce qui empêchait leur entrée en vigueur. Rien ne contraignait le
Président à signer les ordonnances.
Le Conseil constitutionnel s'est prononcé implicitement sur cette question dans deux
décisions, une du 25 et 26 juin 1986 et celle du 1er et 2 juillet 1986. Avec ces deux
décisions, le Conseil constitutionnel admet le refus de signer du Président. À l'inverse,
toute une partie de la doctrine considère que le Président est obligé de signer.
104
III. L'adoption de la loi par le peuple : le référendum :
L'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen nous dit que « La Loi
est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir
personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour
tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont
également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et
sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».
L'article 3 de la Constitution de 1958 précise que « la souveraineté nationale appartient
au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Le référendum
est un moyen d'exercice de la souveraineté nationale qui s'associe à la représentation.
C'est un vote qui soumet un projet de loi, qu'il soit ordinaire ou constitutionnel, à
l'approbation directe de l'ensemble du corps électoral. La définition montre qu'il y a
deux types de référendum :
Sous la IIIème République, Carré de Malberg proposait déjà le référendum. Les premières
versions du Comité d'expert de la Constitution de 1958 proposait déjà que le Président de la
République puisse proposer un référendum pour tout projet de loi que le parlement aurait
refusé d'adopter ou pour toute question fondamentale pour la vie de la nation.
L'idée n'a pas été retenue est que le recours au référendum ne devait pas opposer le
Parlement au peuple.
Le Président de la République, sur proposition du gouvernement, ou proposition
conjointe des deux assemblées, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur
l'organisation des pouvoirs publics, comportant approbation d'un accord de communauté ou
tendant à autoriser la ratification d'un traité (qui aurait des incidences sur le fonctionnement
des institutions).
105
● en 2008, on a créé un nouveau référendum : le référendum d'initiative partagée.
Les termes sont restrictifs : tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs
publics, comportant approbation d'un accord de communauté ou tendant à autoriser la
ratification d'un traité.
A/ Le référendum classique :
Le Conseil constitutionnel, dans le délai d'un mois, doit vérifier qu'il y a bien 1/5ème des
parlementaires qui soutiennent la proposition, que la proposition correspond aux
thèmes de référendum et que la proposition est conforme à la Constitution. Cependant, le
Conseil constitutionnel a toujours dit qu'il ne contrôlait pas les lois référendaires, depuis la
loi de 1962.
En effet, le Conseil constitutionnel ne contrôle pas les lois adoptées par le peuple car elle
relève de l'expression directe de la souveraineté du peuple. Mais là, il contrôle seulement la
proposition et ne va pas donc pas l'encontre de la souveraineté du peuple. Si le Parlement
n'examine pas la proposition dans un délai de 6 mois, alors le Président peut la soumettre au
106
référendum.
c) L'organisation du référendum :
Il n'y a pas de dispositions claires du référendum, c'est la jurisprudence qui organise cela.
Après consultation du Conseil constitutionnel, plusieurs décrets sont pris, relatifs au
référendum.
Les lois référendaires peuvent être modifiées par une loi parlementaire. Les effets ne sont
pas les mêmes si on parle du référendum classique et d'initiative partagée. Pour le
référendum d'initiative partagée, le Président n'a pas de lien avec la proposition. On ne
peut donc pas imaginer qu'il engagerait sa responsabilité politique puisqu’il ne fait que
soumettre la proposition au peuple, sans en prendre l'initiative puisqu'elle vient des
parlementaires.
Dans le cas du référendum classique, la proposition de référendum vient du Président de
la République. La question est de savoir si le Président de la République doit engager ou
non sa responsabilité sur un référendum classique. On connaît la vision du Général De
Gaulle qui engageait sa responsabilité sur les référendums qu'il proposait. On se demande
alors si c'est un réel référendum ou un plébiscite. Ce n'est pas une conception qui a été
retenue comme le montre le référendum soumis par Jacques Chirac en 2005 pour une
Constitution européenne.
Dominique Rousseau disait que les constituants sont assez sages pour comprendre qu'un
texte doit changer, que la société entraîne d'elle-même des modifications des textes.
L'article 28 de la Constitution de 1793 disposait « un peuple a toujours le droit de revoir,
de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ces lois les
générations futures ».
La Constitution de 1958 est une Constitution rigide, elle ne peut pas être modifiée par
une loi ordinaire. La révision de la Constitution est précisée à l'article 89 mais parfois
d'autres moyens sont mis en œuvre, notamment l'article 11.
Le pouvoir constituant dérivé est celui qui va réviser la Constitution, c'est un pouvoir
libre.
a) La révision dans le cadre de l'article 89 :
107
Article 89 de la Constitution : « L'initiative de la révision de la Constitution appartient
concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux
membres du Parlement.
Le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées
au troisième alinéa de l'article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La
révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.
Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte
à l'intégrité du territoire.
1. L'initiative de la révision :
Il y a beaucoup de proposition chaque année mais rien n'aboutit. Non seulement car il
faut les inscrire à l'ordre du jour ; de plus, elles impliquent nécessairement un référendum.
C'est la seconde étape du processus. Les assemblées doivent se mettre d'accord sur le
même texte et dans les mêmes termes. C'est alors un bicaméralisme égalitaire. Si c'est un
projet de révision constitutionnelle, c'est le texte du gouvernement qui va être étudié en
séance publique. Le Sénat a une sorte de droit de veto, contrairement aux autres lois. Si un
texte est voulu par le Président de la République, le premier ministre et une majorité de
l'Assemblée Nationale, le Sénat a un droit de veto même s'il n'est pas élu au suffrage
108
universel direct et parce qu'il a toujours été de droit sauf de 2011 à 2014.
En 1993, il avait été proposé que le Président de la République soumette au référendum
un projet de révision qui, après deux lecture par chaque assemblée, n'a pas été adopté dans
les mêmes termes mais qui a été adopté à la majorité des 3/5 ème. Ce projet pourra alors être
soumis directement au référendum.
C'est la dernière étape. Cette adoption définitive dépend de qui a adopté la révision. Si
elle a été adopté par les parlementaires, il faut donner le pouvoirs au peuple qui va l’adopter
par référendum. Si l'initiative vient du Président de la République, alors il y a référendum.
Mais le texte prévoit une exception : le Président peut décider de la proposer au Congrès qui
doit l'adopter à 3/5ème des membres. Une seule révision a été adopté via l'article 89 sur 22.
L’exception est ainsi devenue la règle.
Théoriquement, une révision ne peut pas être sur tous les sujets.
Mais l'article 89 prévoit aussi des limites de fond, à l'alinéa 5 : « la forme républicaine
du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision ». L’idée est d'éviter le retour à la
monarchie. On peut penser que la République n'est pas seulement le régime dans lequel on
vit. Il y a une autre conception dans laquelle la République impliquerait des valeurs.
Ex : l'égalité, la laïcité, la séparation des pouvoirs, l'indivisibilité de la République, etc.
Cet alinéa 5 aurait un sens beaucoup plus large, c'est interdire les révisions qui iraient à
l'encontre de ces valeurs.
Ces limites sont effectives à condition que le Conseil constitutionnel soit compétent pour
contrôler les mesures de révisions constitutionnelles. En 1992, le Conseil constitutionnel a
rappelé que le pouvoir constituant était souverain ; il peut donc modifier la Constitution
comme il le souhaite. Finalement, le Conseil constitutionnel a renoncé en disant, dans une
décision de 2003, qu'il était incompétent pour contrôler les lois constitutionnelles.
109
Le pouvoir constituant doit-il être limité ou est-ce que le peuple peut-il décider de tout ?
L'article 11 prévoit aussi les référendums relatifs à l'organisation des pouvoirs publics.
Alors, un certain nombre de personnes pensent qu'on peut soumettre tout projet de loi en
rapport avec les pouvoirs publics.
Sous la présidence du Général De Gaulle, en 1962, le Conseil constitutionnel dit qu'un
référendum est l'expression directe de la volonté générale. F. Mitterrand, en arrivant au
pouvoir, a déclaré que pour réviser la Constitution on peut utiliser les articles 11 et 89 de la
Constitution.
Certains veulent admettre qu'on peut réviser la Constitution par l'article 89 car le Sénat a
un droit de veto et qu'il faudrait passer outre le Sénat.
Le Conseil constitutionnel ne contrôle par les lois référendaires, elles ne peuvent être
vérifiées. Le pouvoir constituant, dans le cadre d'un référendum de l'article 11, est
complètement libre d'un point de vue juridique.
110
Section 2 : L'étude du contrôle de la loi :
I. L'organisation du Conseil constitutionnel :
Ils sont indépendants. Robert Badinter a déclaré que les membres doivent avoir un devoir
d'ingratitude puisqu'ils ne sont pas renouvelés. Un membre du Conseil constitutionnel ne
peut pas en même temps être membre du gouvernement, avoir un mandat électoral, etc...
L'idée est d'éviter d'être à la fois juge et partie.
Ces services sont chapeautés par le Conseil d’État. Le secrétaire général dirige les cinq
services du Conseil constitutionnel : un service juridique, une service de documentation, un
service financier, un service des relations extérieures et un service de la communication. Le
service juridique est composé d'un magistrat de l'ordre judiciaire et administratif, d'un
fonctionnaire parlementaire, d'un spécialiste de droit comparé, d'un maître de conférence
d'université.
Les compétences consultatives concernent la mises en œuvre de l'article 16, les textes
relatifs à l'élection de Président de la République et au référendum. Il y a aussi des
compétences diverses comme le report de l'élection présidentielle.
111
Dans les compétences juridictionnelles, il y a le contentieux électoral et référendaire. Le
Conseil constitutionnel va veiller à la régularité de l'élection du Président de la République,
de l'élection des parlementaires, il intervient aussi pour les questions d'incompatibilité des
parlementaires.
La fonction de juge constitutionnelle est la fonction la plus importante mais cela n'a pas
toujours été considéré comme cela. Le Conseil constitutionnel a été créé pour vérifier que
les conditions des articles 34 et 37 de la Constitution étaient respectées. Au début, les juges
ne voulaient pas un contrôle de la demande d'un citoyen (= QPC).
La loi du 23 juin 1958 donne compétence au gouvernement du Général De Gaulle pour
écrire la Constitution ; il y était inscrit que l'autorité judiciaire devait rester indépendante.
Le Conseil constitutionnel n'est pas une autorité judiciaire.
La loi n'est pas seulement contrôlée par le Conseil constitutionnel, elle est aussi
contrôlée par les juridictions judiciaires et administrative. C'est un contrôle de conformité
alors que le Conseil constitutionnel effectue un contrôle de constitutionnalité.
Le contrôle peut être a priori (article 54, pour les traités internationaux) ou a posteriori
(article 61).
Le contrôle a priori est soumis à des conditions de délai pour que le contrôle prenne fin.
Le contrôle peut aussi être facultatif.
Le contrôle a posteriori intervient après l'entrée en vigueur de la loi. Il peut y avoir un
contrôle a posteriori pour une loi qui date d'avant la Constitution. Pour ce contrôle, il faut
que la question concerne un litige en cours, c'est la QPC.
Raymond Janot a dit que les rédacteurs de la Constitution étaient loin d'imaginer que la
volonté émise par les représentants du peuple français puisse être annulée par 9 sages.
Pourtant, la décision 71-44 DC a changé cela puisque le Conseil constitutionnel a intégré
dans les normes de références le préambule de la Constitution.
Dans la décision 70-39, le Conseil constitutionnel avait déjà évoqué le préambule. Lors
d'un délibération en 1969, les membres du Conseil constitutionnel se sont interrogés sur une
règle de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, déjà en 1969, ils se posaient la
question de savoir s'ils devaient intégrer les règles de la Déclaration des Droits de l'Homme
et du Citoyen.
112
du Citoyen, le préambule de 1946, les objectifs de valeur constitutionnelle, les principes à
valeur constitutionnelle et les Principes Fondamentaux Reconnus par les Lois de la
République.
Pour la saisine, il faut que le texte soit adopté, mais pas promulgué. Une fois que la
saisine est faite, on doit prévenir toutes les autorités pour qu'ils puissent faire des
observations.
Le Conseil constitutionnel a dit dans sa décision de 1975, sur l'IVG, qu'il ne contrôle pas
la loi par rapport aux traités internationaux ; qu'il n'avait pas un pouvoir d'appréciation et
de décision identique à celui du Parlement.
C’est un contrôle créé par la révision de 2008. Ce qui est intéressant, c'est l'article 62,
alinéa 2, qui déclare « une disposition déclarée inconstitutionnelleest abrogée à compter de
la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par
cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles
113
les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause ». La loi est
déjà entrée en vigueur et donc produit déjà des effets. Les conditions pour poser une QPC
doit se faire pendant une instance en cours. C'est une disposition législative. Une QPC doit
contester une disposition législative qui doit être contraire aux droits et libertés garanties par
la Constitution. La QPC ne peut pas être posée devant la Cour d'assise.
Conditions de fond :
● doit être applicable au litige
● il ne faut pas que la disposition ait déjà été jugée conforme à la Constitution
● il faut que la question soit sérieuse et nouvelle
d) Le type de recours :
– Le contrôle diffus : lorsque le contrôle est confié à toutes les juridictions, quelque
soit l'ordre juridictionnel.
– Le contrôle abstrait : est un contrôle fait sur un acte considéré en tant que tel sans
se préoccuper des effets. Mais un contrôle a posteriori peut aussi être abstrait s'il ne prend
pas en compte les effets.
114