Euroopa Liidu direktiiv

Direktiiv on Euroopa Liidu õigusakt, millega ühtlustatakse liikmesriikide õigusakte, eelkõige ühtse turu toimimise huvides^[1]. Erinevalt määrusest ei ole direktiiv otsekohalduv, vaid on juhis liikmesriikidele Euroopa Liidu seatud eesmärkide saavutamiseks. Liikmesriigil on õigus otsustada, kuidas vastavaid eesmärke saavutada.

Õigusakte annab välja Euroopa Parlament koostöös Euroopa Liidu Nõukoguga. Direktiivis on sätestatud aeg, mille jooksul peab liikmesriik selle enda õiguskorda üle võtma ning selle eest vastutavad erinevad ministeeriumid. Kui direktiiv on üle võetud, tuleb sellest teatada Euroopa Komisjonile. Juhul, kui direktiiv võetakse üle puudulikult või jäetakse tähtajaks üle võtmata, siis on komisjonil õigus algatada rikkumismenetlus liikmesriigi vastu.^[2]

Võib tekkida olukord, kus EL-i liikmesriik ei ole järginud direktiivis sätestatud tähtaega ning on jätnud direktiivi oma siseriiklikusse õigusesse rakendamata. Peamine põhjus on riigisisene ülevõtmisakti vastuvõtmise protseduur, mis võib olla aeganõudev, kuna olenevalt direktiivist võib riigil selle rakendamiseks olla vajadus muuta olemasolevaid õigusakte või luua täiesti uusi regulatsioone.^[3] Kuna direktiiv tuleb üle võtta täielikult, peab olema tagatud ka selle tõhus rakendamine, seetõttu tuleb kavandada ka täitmist tagavad normid.^[4] Direktiivide viibinud ülevõtmine liikmesriikides on aktuaalne probleem, mis takistab Euroopa Liidu seisukohast enda kodanikel ning ettevõtjatel saada kasu Euroopa Liidu õiguse eelistest. Sellest tulenevalt on Euroopa Liit seadnud sihiks redutseerida ülevõtmise puudujääke 1%-ni.^[5]

Isiku (sh nii juriidilise kui ka füüsilise isiku) tuginemine ülevõtmata või puudulikult ülevõetud direktiivile oma õiguste tagamiseks riigi (laias tähenduses) vastu on tuntud kui direktiivi vahetu õigusmõju. Põhimõtet, et kõik Euroopa Liidu riikide kohtud peavad tõlgendama siseriikliku õigust EL õiguse valguses, tuntakse kui direktiivi kaudset õigusmõju.

Euroopa Liidu direktiivid ei ole liikmesriikides vahetult kohaldatavad nagu riigi õigusaktid. Samas, kui liikmesriik ei ole sätestatud ajaperioodi jooksul, mis enamasti on kaks aastat, direktiivi üle võtnud, või on seda teinud puudulikult, on isikul teatud tingimustel siiski õigus tugineda ka otse direktiivile. Sellist olukorda nimetatakse direktiivi vahetu mõju põhimõtteks, mis tuleneb otseselt Euroopa Kohtu pretsedendiõigusest.^[6]

Põhimõtteliselt jõustub direktiiv alles pärast ülevõtmist. Siiski leiab Euroopa Kohus, et direktiiv, mida ei ole üle võetud, võib otseselt kaasa tuua teatava mõju, kui:

• ülevõtmine siseriiklikku õigusesse ei ole aset leidnud või toimub ekslikult;
• direktiivi sätted on tingimusteta ning piisavalt selged ja täpsed;
• direktiivi sätted annavad üksikisikutele õigusi.

Kui need tingimused on täidetud, võivad füüsilised isikud kasutada direktiivi kohtus kõigi ELi riikide vastu. Teisalt ei saa füüsiline isik siiski vahetult kasutada direktiivi teise füüsilise isiku vastu hagi esitamisel, kui direktiiv on üle võtmata.^[5]

Kooskõlas Euroopa Kohtu kohtupraktikaga on üksikisikul õigus nõuda tekkinud kahju hüvitamist liikmesriigilt, kes ei järgi liidu õigust. Kusjuures liikmesriiki võib pidada vastutavaks, ilma et selleks peaks tõendama tema süüd. Ülevõtmata või puudulikult ülevõetud direktiivi korral on võimalik selline kaebus esitada, kui:

1. direktiivi eesmärk on anda üksikisikule õigusi;
2. õiguste sisu on võimalik kindlaks teha direktiivi sätete alusel;
3. direktiivi ülevõtmise kohustuse täitmata jätmise ja üksikisikule tekkinud kahju vahel on põhjuslik seos.^[7]

Üksikisik ei või kasutada ülevõtmata direktiivi vahetut mõju teise üksikisiku vastu ehk horisontaalselt. Kui horisontaalne mõju tähendab, et tegemist on üksikisikute vahelise suhtega, siis vertikaalne mõju viitab üksikisiku ja riigi (üldisemas pildis ka Euroopa Liidu ja liikmesriikide vahelisele suhtele). Euroopa Kohus on sõnastanud lahti vertikaalselt kohaldatava direktiivi adressaadi laia mõiste: "ELTL artikli 288 kohaselt on direktiiv siduv õigusakt, mis tähendab, et direktiivi alusel on võimalik siseriiklikus kohtus nõuet esitada üksnes iga liikmesriigi suhtes, kellele ta on adresseeritud". Sellest tulenevalt ei või direktiiv ise panna kohustusi üksikisikutele (füüsilistele või eraõiguslikele juriidilistele isikutele) ja direktiivi sätet kui sellist ei saa üksikisiku vastu kasutada.^[8]

Kõnealuse tingimuse vastu on eksinud näiteks Riigikohtu lahendi 3-3-1-90-10 kohaselt Maksu- ja Tolliamet (edaspidi MTA). MTA võttis ettevõtte kaubapartiidelt (maisifosfasiidi söödakontsentraat) proovid, et kontrollida, kas nende kaupade rasvasisaldus jääb kaupadele antud koodiga lubatud vahemiku piiridesse ning on seeläbi õigesti maksustatud. Proovi tulemusest selgus, et rasvaprotsent oli üle piirangu ja kaubale pandi uus kood, millest lähtuvalt tegi MTA maksuotsuse, millega kohustas ettevõtet tasuma täiendavaid makse 2,2 miljonit krooni. Ettevõte vaidlustas otsuse kohtus ja vaidlus jõudis Riigikohtuni. Selgub, et kesklabor võttis õiguslikuks aluseks rasvasisalduse määramisel ELi direktiivi 84/4EMÜ. Tolliseaduses, rahandusministri määruses ega ka muudes õigusaktides, mis reguleerivad tolli teostatavat kontrolli, aga direktiivi üle võetud ei ole ning ei ole sellele ka viidatud. Seega on vaidlustatud otsus kauba rasvasisalduse määramisel otse tuginenud direktiivile.^[9] Riigikohus leidis, et selles asjas ei ole komisjoni direktiivil 84/4 vahetut õigusmõju, kuna Euroopa Kohus ei ole senises praktikas lubanud direktiiviga panna üksikisikule kohustusi ning seda ei saa kasutada üksikisiku vastu. See tähendab, et MTA ei saa tugineda rasvasisalduse määra kindlakstegemisel kesklabori proovivõtu- ja analüüsiaktidele.^[9]

Asjakohane on ka 1990. aasta kohtuasi, mille osapooled on Foster ja British Gas plc. See on ehe näide vertikaalsest mõjust, kus direktiiviga antakse üksikisikule õigusi. Proua Foster töötas British Gasis, kus teda sunniti 60-aastaselt pensionile jääma, samal ajal kui mehed võisid töötada kuni 65. eluaastani. Proua Foster viitas Euroopa Kohtu ees 1976. aasta võrdse kohtlemise direktiivile. Kuna vertikaalse mõju puhul võib üksikisik hagi esitada ainult riigi vastu, pidi Foster tõestama, et tema tööandja British Gas plc on nn riigi allüksus ehk riik laias tähenduses, mis tal õnnestus. Euroopa Kohus suunas kohtuasja Briti Ülemkotta, kus Fosteri hagi rahuldati.^[10]

Alati ei pruugi vertikaalse mõju korral teine osapool ehk riik olla niivõrd kindel ja kitsas mõiste. Juhul, kui riigivõimu on delegeeritud ka avalikku sektorisse ehk eraõiguslik juriidiline isik tegutseb avaliku teenistuse allüksusena, on tõenäoline, et teine osapool on riik ning laiemas mõistes – eraõiguslikus vormis.

Puudulikult ülevõetud direktiivide juhtumeid on palju. Näiteks 4. aprillil 2006 esitatud kohtujurist Sharpstoni ettepanek käsitleb lahendit, mille kohaselt ei rakendanud Portugali nõukogu vastavalt nõuetele 19. novembri 1992 direktiivi 92/100/ EMÜ rentimis- ja laenutamisõiguse ning teatavate autoriõigusega kaasnevate õiguste kohta intellektuaalomandi vallas. Nimetatud direktiivi eesmärk on elimineerida autoriõigusega kaitstud teostele ja autoriõigusega kaasnevate õiguste objektidele liikmesriikide pakutava õiguskaitse lahknevused rentimise ning laenutamise sfääris.^[11] Ehk teisisõnu, kui Portugalis peaks mõni üksikisik leidma, et siseriiklik õigus riivab tema õigusi kõnealuse direktiivi artiklite osas, mida ei võetud nõuetekohaselt vastu, saaks ta pöörduda kohtusse, kasutades direktiivi vahetu mõju põhimõtet.

Direktiivi kaudne õigusmõju ehk kooskõlaline tõlgendamine (inglise indirect effect of directive) on Euroopa Liidu õiguse põhimõte, mille kohaselt on kõik EL riikide kohtud kohustatud tõlgendama siseriikliku õigust EL õiguse valguses. Kooskõlalise tõlgendamise põhimõte seisab direktiivide vahetu õigusmõju kõrval alternatiivse vahendina EL õigust puudutavates vaidlustes.

Esimene otsus, kus Euroopa Kohus kooskõlastamise tõlgendamise ideed sisustas, oli 1984. aasta Sabine von Colson ja Elisabeth Kamann kaasus^[12]. Selles kaasuses kinnitas Euroopa Liidu Kohus esmakordselt, et riiklikud kohtud on kohustatud tõlgendama siseriiklikku õigust direktiivi sõnastuse ja eesmärgi valguses selleks, et tagada direktiivi tulemuslikkust. Siseriiklikud kohtud peavad tagama seda järgides siseriiklikku seadusandlust ja vältides diskretsiooniõiguse ületamist.

Esimene otsus, kus Euroopa Kohus kooskõlastamise tõlgendamise ideed sisustas, oli 1984. aastal Sabine von Colsoni ja Elisabeth Kamanni^[13] kaasus, milles EL-i kohus esmakordselt kinnitas, et Euroopa Liidu riikide kohtud on kohustatud tõlgendama siseriiklikku õigust direktiivi sõnastuse ja eesmärgi valguses selleks, et tagada direktiivi tulemuslikkust. Kohus aga täpsustas, et siseriiklikud kohtud peavad selle tagama, järgides siseriiklikku seadusandlust ja vältides diskretsiooniõiguse ületamist. Et vastuolu on võimalik vältida tõlgendamise teel, ei tähenda veel, et direktiivi ei ole vaja siseriiklikku õigusse õigesti sisse viia.^[14]

Hilisemas lahendis Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA^[15] EL-i kohus laiendas kooskõlalise tõlgendamise mõju. Kohus kinnitas, et EL-i riikide õigusnorme peab tõlgendama kooskõlas EL-i õigusega, isegi kui probleemi käsitlev direktiiv ei ole siseriiklikult üle võetud. Lahendi olulisem mõju seisnes selles, et see kohustas EL-i riikide kohtuid eelistama EL-i õigusega konformset tõlgendamist senikaua, kui see ei vii contra legem'i lahenduseni.^[16]

Selline EL-i õiguse kohtlemine tähendab, et riigid on kohustatud enne teiste meetmete rakendamist (nt vahetu õigusmõju) proovima tõlgendada siseriiklikku õigust kooskõlas EL-i õigusega. Kui nad veenduvad, et see on võimatu, võib minna teiste meetmete juurde.^[17]

Liidetud kohtuasjades C-397/01–C-403/01^[18] on EL-i kohus andnud suunise siseriiklike õigusnormide rakendamisel kaaluda siseriiklikku õigust tervikuna ja tõlgendada seda võimalikult suures ulatuses, et saavutada direktiivi eesmärgiga kooskõlas tulemus. Siiski kooskõlaline tõlgendamine ei ole piiramatu põhimõte. Üks probleemidest, mis võib üles kerkida põhimõtet rakendades, on contra legem'i tõlgendamine.

Euroopa Liidu Kohtu kaasus, mis käsitles contra legem'i tõlgendamist, oli Maria Pupino kaasus^[19]. Maria Pupino oli lasteasutuse õpetaja, keda süüdistati lastele raske tervisekahjustuse tekitamises. Oma otsuses Euroopa Liidu Kohus täpsustas, et liikmesriigi kohtu kohustust viidata asjakohaste siseriiklike õigusnormide tõlgendamisel ja kohaldamisel direktiivile piiravad õiguse üldpõhimõtted, eelkõige õiguskindluse ja tagasiulatuva jõu puudumise põhimõte, ning see ei või olla alus siseriikliku õiguse contra legem'i tõlgendusele.

Kooskõlaline tõlgendamine on ka ajaliselt piiratud. Asjas Adeneler jt v ELOG^[20] küsiti EL-i kohtult, mis hetkest on direktiivil kaudne õigusmõju (juhul, kui see ei ole õigeaegselt ülevõetud). Sellele kohus vastas, et:

Niisiis direktiiv omandab kaudse õigusmõju ainult ülevõtmise tähtaja möödumisest. Seega oleks ebaõige tõlgendada siseriiklikku õigust EL-i õiguse valguses enne, kui direktiivi ülevõtmise tähtaeg on möödunud.

Riigikohus on mitu korda kinnitanud kohustust tõlgendada Eesti õigust võimalikult suures kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. Riigikohus käsitles inter alia põhimõtet asjas 3-3-1-85-07^[21], milles oli täpsustatud, et kui Eesti õiguse kooskõlaline tõlgendamine ei ole võimalik, peab jätma vastuolulise normi kohaldamata põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust algatamata.

Kooskõlalist tõlgendamist on Riigikohus kasutanud näiteks selleks, et lahendada Gulf Oili kaasust^[22]. Õiguslik probleem seisnes selles, et tol ajal kehtiv kaubamärgiseadus^[23] § 16 lg 3 ei andnud võimalust keelata kaubamärgiga tähistatud ja käibesse lastud kauba edasist ärieesmärgil kasutamist. Kooskõlalise tõlgendamise abil oli kohus aga võimeline vastuolu ületama. Nimelt kohus leidis, et kaubamärgiseadust oli vaja tõlgendada koostoimes kõlvatu konkurentsi, eksitava reklaami jt sätetega.

Samas kooskõlaline tõlgendamine ei ole alati võimalik. Näiteks asjas 3-1-1-125-06^[24] oli käsitletud ülalmainitud Pupino kaasusega väga sarnane olukord. Nimelt kohus pidi otsustama, kas Eesti siseriiklik õigus võimaldab tõlgendada kriminaalmenetluse seadustikku^[25] (KrMS) selliselt, et lubada kohtueelses menetluses kogutud ütlusi tõenditena kohtumenetluses. Kohus leidis, et sel juhul selline tõlgendamine oleks vastuolus seadusandja tahtega (contra legem), sest kehtiva KrMS paragrahvid juba sätestasid lubatud tõendite loetelu.

• Määrus (Euroopa Liit)