Integridad en el sector público.

Hacia una ética de la responsabilidad.

Dr. Carlos Ciappina

Integridad, ética pública, transparencia son principios inescindibles de la gestión del

Estado que están hoy a la orden del día en el ranking de las preocupaciones centrales
sobre la gestión pública.

En las últimas décadas las organizaciones internacionales y los organismos de créditos

vinculadas a las mismas han hecho de la ética y la integridad en el sector público uno de
los ejes de sus recomendaciones. En algunos casos, inclusive, desarrollar áreas que
trabajen sobre la temática de la Integridad y la transparencia forman parte de las
condicionalidades de los mismos.

El eje central de esta preocupación es, casi abrumadoramente, dotar de herramientas a las
organizaciones estatales para luchar contra la corrupción, entendida esta en su dimensión
centralmente monetaria o en la provisión y/o acceso a bienes materiales1.

Queremos señalar en este artículo, que hay otras miradas posibles y que la cuestión de la
Integridad no puede vincularse solo a las referencias relacionadas con el respeto a las
normativas, la transparencia, la lucha contra la corrupción, la eficacia y la eficiencia –
que son, obviamente, metas y objetivos a alcanzar- sino que creemos debe partirse de
algunos principios éticos que nos parece claves en relación al Estado en general y a les
trabajadores y funcionarios del mismo en particular.

Proponemos así, la construcción de una Integridad sostenida en principios fundantes que

encuadran desde una concepción ético-política los dispositivos para garantizar la no
corrupción y la transparencia.

Hay una larga trayectoria democrática y popular en nuestro país, que sostiene la
posibilidad de recuperar las mejores tradiciones de una ética de la responsabilidad

1
Ver por ejemplo las perspectivas de
https://www.transparency.org/news/pressrelease/aviso_de_prensa_el_indice_de_percepcion_de_la_corrupcion_s
e_publicara_el_23
1.a. Una definición sobre el Estado y su rol2. Para nosotres, el rasgo distintivo del rol
estatal es la búsqueda de la inclusión, lo que implica reconocer que la sociedad que lo
genera y sostiene (a este Estado) se caracteriza por la existencia de exclusiones e
inequidades en materia económica, social y cultural y, a la vez, que es el propio Estado
el instrumento que, a través de la política, la articulación con las organizaciones de la
sociedad y la gestión de ella resultante, permita modificar esa situación a favor de los
actores sociales populares en particular y la sociedad en su totalidad.

1. b. Otro principio fundante parte de la concepción sobre el sentido de la gestión estatal

y sus posibilidades de regulación del mercado, de intervención en las relaciones de capital
y trabajo; como redistribuidor de renta, de bienes y servicios. Un Estado que se constituye
desde la particularidad de países como el nuestro, de carácter capitalista periférico y
sometidos a los efectos de un proceso globalizador que acentúa los rasgos inequitativos
en términos sociales y económicos.

1.c. Partimos de una crítica a la “razón instrumental” como guía para la gestión y la
formación en el Estado. Siempre que se priorice la cuestión tecnológico-instrumental
como eje hegemónico para la acción estatal3, se dejará relegada la cuestión de fondo que
es la pregunta sobre el sentido de la acción estatal, los valores y principios que la sustentan
y, más importante aún, el rol de les sujetos –individuales y colectivos- en la constitución
de políticas públicas con un sentido determinado. No significa desestimar la tecnología
sino por el contrario, ponerla en un contexto de sentido.

1.d. La gestión/administración estatal junto a los procesos de formación y capacitación

tienen en el sector público un sentido final que hace de los sujetos (individuales y sociales)
a los que el estado destina sus políticas, el verdadero objetivo de las mismas. Un Estado
cerrado sobre sí mismo, puntilloso ejecutor de procesos impecables, desconectado del
entramado social que lo sostiene es garantía de no correspondencia entre la agenda estatal
y la social.

1.e. En nuestro caso creemos que estos valores fundantes están además atravesados por
una cuestión cultural profunda: las dificultades para constituir una identidad cultural de
carácter nacional y popular4, que sea el sustrato ideológico que permita anclar en
principios y valores compartidos por la mayoría de los habitantes de la Nación (y junto
con ellos y como parte de ellos a los/as trabajadores estatales) los objetivos de la acción
y el sentido de las políticas públicas y orientar las políticas y prácticas formativas en esa
misma lógica.

2
Vilas, Carlos María. Pensar el Estado. Conferencia en la UNL. Junio 2005.
http://cmvilas.com.ar/index.php/articulos/14-estado-y-democracia/8-pensar-el-estado
3
Lander, Edgardo. Ciencia y tecnología como asuntos políticos. UCV. 1992.
4
Argumedo, Alcira. Los silencios y las voces de América Latina. Notas sobre el pensamiento nacional-popular.
Colihue. Bs. As. Ediciones varias.
Formación, Ética Pública y responsabilidad

Gestionar y formar desde una ética pública basada en la responsabilidad: Durante los
últimos años se adueñó de nuestra sociedad una visión light, superficial, del compromiso
que se asume cuando se desarrolla la gestión pública.

La condición de postmodernidad neoliberal (más aún en los gobiernos de signo

neoliberal) instaló la idea y la práctica de una ética indolora, minimalista, donde la
desdicha, la pobreza o las situaciones de desigualdad eran vistas con condescendencia y,
lo que es peor, vividas desde una superficialidad que dejaba un espacio mínimo para los
sentimientos altruistas y las convicciones colectivas, comunitarias y populares5.

La ética, la estética, la política y la economía se impregnaron (todas) de una misma

concepción: el éxito dividía las aguas entre lo que estaba bien o lo que estaba mal. Y el
éxito era, por sobre todas las cosas, individual y atado a la maximización del beneficio
económico. La provisión de bienes y servicios en el mercado en general y en el Estado en
particular ha estado atravesado por la idea de la meritocracia; la concepción en donde la
comunidad no existe sino la carrera entre sujetos en conflicto para alcanzar objetivos
individuales/familiares. Todo lo demás era relato nostálgico, o lo que era peor aún,
justificaciones de los que “fracasaron” para esconder su resentimiento.

El Estado sería, desde esta perspectiva, un compendio de fracasos: se le achaca su

imposibilidad para generar renta y riqueza, la escasa preparación de sus trabajadores, sus
tranquilas vidas en busca de la seguridad y su apego a procedimientos tan alejados del
glamour de la imagen de los ricos y poderosos. Un Estado siempre fallido desde la
discursividad, pero, a la vez y no paradójicamente, siempre buscado como espacio de
apropiación desde la política, para construir modelos societales excluyentes y
estigmatizantes6.

Esta mirada, difundida además por el entramado de los grandes medios de comunicación,
por los empresarios exitosos asociados a esos medios y, por los propios gestores públicos,
también se ha instalado en muchos/as trabajadores estatales. No es un fenómeno limitado
a las “conducciones” del Estado. La mujer/hombre común y les trabajadores públicos
también han “adquirido/internalizado” esta lógica, que, en última instancia los/as pone a
ellos mismos en discusión sobre su sentido7.

5
García Delgado, Daniel. El neoliberalismo tardío. FLACSO-CLACSO. Bs. As. 2017
6
Daniel García Delgado, Cristina Ruiz del Ferrier, Beatriz de Anchorena (comp.). Elites y capturas del Estado.
FLACSO. 2018.
7
Alemán, Jorge. Horizontes neoliberales en la subjetividad. Ed. Grama. Bs. As.
En numerosos cursos y actividades escuchamos frases tales como “esto es así y siempre
será así porque es el Estado” o “todo tarda más porque no somos una empresa privada”,
“si trabajáramos en lo privado seríamos más cuidadosos”, etc., etc.

En resumen, nosotres mismos hemos adquirido los argumentos de quienes quieren que el
Estado deje de ser el garante del bien común.

Dar la batalla por una ética pública basada en la responsabilidad es, por lo tanto, la
condición primera en un proceso de cambio cultural. Esto implica la recuperación de los
valores que se proponen desde la perspectiva del bien común, la equidad y la inclusión8.

El Estado es, desde esta perspectiva, el espacio que por acción e intervención genera las
condiciones para que las posibilidades de despliegue de las capacidades y proyectos
vitales individuales y familiares dentro de una comunidad lleguen al mayor número
posible de personas.

El éxito, para esta ética, es inseparable de la extensión creciente del número de personas
que mejoran sus condiciones de vida. Una ética que es la inversa de la meritocracia y la
inversa del éxito medido en términos del poseer. Un poseer en manos de un sujeto a-
social, desprendido de cualquier compromiso colectivo.

Desde esta mirada, la ética de la responsabilidad pública significa un compromiso

institucional (funcionarial, directivo y de los trabajadores públicos) que coloca al Estado
como la herramienta (quizás la única) que permita a las mayorías acceder a porciones
crecientes de inclusión (cultural, social, económica, política) a la vez que promover el
desarrollo económico9.

En esta perspectiva, el éxito es el bienestar del conjunto, el fracaso es una sociedad con
creciente desigualdad y pobreza. Se invierte la mirada despreocupada sobre lo que les
ocurre a los otros cuando el Estado no se ocupa correcta y responsablemente de sus
funciones.

En esta recuperación de la ética como responsabilidad, nuestras acciones individuales

forman parte de un compromiso no sólo con nuestro trabajo sino con el conjunto de la
sociedad y, dentro de ella, con las comunidades postergadas, excluidas y vulneradas.

En esta perspectiva, les funcionaries corruptos son delincuentes que dañan lo que es de
todos, el/la técnico/a especializadísimo/a sin conciencia social sobre el rol del Estado es
un/a trabajador/funcionario que ignora la magnitud de los valores que están en juego en

8
Ciappina, Carlos. Principios Formativos en el Estado. Identidad y cambio cultural para una gestión pública
incluyente. Editorial de la Universidad Nacional de La Plata. 2007
9
Badía, Gustavo. Poder, Orden, Estado y Democracia. En: Amaya, Paula (Coord.). El Estado, la Política y los diseños
institucionales. Editorial UNAJ. 2019.
su trabajo y el que simplemente “dura” como trabajador/a público compromete el
patrimonio de todos por inacción.

Capacitarse sin tener una referencia ética permanente, es en el mejor de los casos, un
ejercicio de crecimiento intelectual meramente individual, y en el peor, el riesgo de
transformarse en herramienta inconsciente de un proyecto minoritario y excluyente.

Para nuestro Estado hoy, en América Latina, en la Argentina post-neoliberal y con las
condiciones sociales que tenemos; lo que “está bien” es una gestión pública que
promueva el bien común, la equidad distributiva y la inclusión.

Desde allí, la integridad como expresión de consistencia entre lo que pienso, propongo y
realizo es una pura definición de valores para la acción.

Pero esto es sólo el principio, pues la ética como consistencia es sólo el principio de mi
accionar ético, hay una dimensión ética en los fines últimos del rol estatal: la justicia
social. Pongamos un ejemplo de “ética acotada” (un triste y terrible ejemplo: Eichmann10,
como responsable del exterminio de millones de personas actuó, como declarara en su
juicio, absolutamente de acuerdo con lo que pensaba, decía y realizaba y de acuerdo a la
ley del estado alemán, y, en un sentido administrativo, fue totalmente honesto en el uso
de los recursos del Estado alemán), y aun así su accionar repugnará a las generaciones de
todos los tiempos como carente totalmente de valores éticos pues su objetivo final estaba
basado en principios moralmente perversos.

Acercándonos en el tiempo y el espacio, resulta interesante ver por ejemplo cómo les
funcionarios de áreas económicas o de medioambiente en nuestros países de América
Latina son enjuiciados o condenados –correctamente- por actos de corrupción (para
beneficio propio o de terceros) y no por la toma de decisiones de gestión que estuvieron
claramente orientadas a perjudicar la capacidad pública para sostener el bien común y
mejorar la equidad distributiva, incrementando la exclusión hasta límites socialmente
insoportables para nuestros países.

Decisiones que afectaron y afectan a millones de personas son -en todos los casos-
decisiones cargadas de valores.

No es posible pensar una ética de gestión pública hoy en la Argentina, que no sea el
resultado de la mirada valorativa que tiene la sociedad en general y en particular los
sectores más vulnerables de la misma. Una ética para la gestión pública escindida de la
ética popular (como conjunto de valores apreciados y aceptados por la población que
menos favorecida está en al conjunto de la sociedad) es una ética de elite y desarraigada
del sentido último que tiene la gestión desde el Estado en un gobierno de origen popular.

10
Bauman, Zygmunt. Modernidad y Holocausto. Ed. Sequitur, Bs.As., Madrid, México. 1988.
Tampoco es posible ni justo pensar en una ética de gestión pública construida con los
valores de las administraciones públicas de los países centrales. Están los grandes valores
universales que deberán citarse y tomarse en cuenta (y que forman parte de nuestra
Constitución Nacional) y además y en especial las elecciones valorativas propias de
nuestros países, su historia y su propia escala.

Un código de ética en el Estado es, por lo tanto, la expresión de los valores que la sociedad
le asigna a la gestión pública, o lo que espera del Estado. Es ante todo una guía para la
toma de decisiones y para la propuesta desde la conducción con el objetivo de proponer
cambios y alcanzar metas colectivas.

También es un instrumento para evaluar las políticas públicas y, sobre todo para decidir
permanentemente por sí o por no.

Desde esta perspectiva la distinción entre trabajadores estatales y funcionaries en relación

con el tema de la ética separa lo inseparable: todos tomamos decisiones en la gestión
estatal y por lo tanto estamos en condiciones de decidir por sí o por no en nuestra escala
de poder/intervención específica. Desde quien sirve el café o atiende el mostrador de una
oficina hasta el Ministro debieran compartir un mismo código ético en relación a la
gestión pública.

La evaluación de su desempeño en ese contexto y las responsabilidades o no que sus

acciones determinen están relacionados no con su poder específico sino con su
alejamiento de los principios éticos acordados como válidos.

Lo que cambia es el nivel de responsabilidad y (eventualmente) penalidad en relación a

la escala de poder de decisión en la organización estatal del/a funcionarie o trabajador al
momento de hacerse responsable por su falta de ética.

Las propuestas que plantean la ética pública solo como una receta de instrumentos que
permiten reducir el grado de corrupción son claramente resultado de la idea de la ética
entendida como la no apropiación de bienes públicos en forma particular (individual o de
grupo); son propuestas que aún están en pañales en nuestro país, que deberán crecer y
fortalecerse y que no agotan para nada el tema, teniendo varios cuestionamientos posibles:

Reiteran la lógica individualista con instrumentos particulares de evaluación de

desempeño ético (p. ej. declaraciones juradas) dejando en las sombras la ética como
acuerdo de valores colectivo. Buscan la penalización por el uso indebido de los recursos
públicos en beneficio propio o de grupo (por supuesto, penalización con la que
acordamos), pero nada dicen por el no uso o la inacción en detrimento del conjunto de la
sociedad que deviene de no gestionar adecuadamente aún cuando no se quiebre ninguna
ley.
Se constituye en definitiva en una ética “restringida” e instrumental, acotada a lo que es
legal y cerrada a una valoración y responsabilización “ampliada”.

Para poner un ejemplo: un funcionario que transcurre (“fatigando escritorios”

parafraseando de J. L. Borges) y no quiebra ninguna ley ni es corrupto en los términos
instrumentales, no podrá ser responsabilizado, aunque su inacción/acción haya tenido
consecuencias graves para el bien común. En este sentido en el caso de la inacción hay
incumplimiento ético y en el caso de acción está deberá estar orientada por los tres
principios iniciales que reglan la actividad pública desde nuestra concepción (bien
común- equidad- inclusión- justicia social).

La propuesta sería pues reconocer que en el plano de la gestión en y con valores hay dos
niveles de ética que un corpus orientativo en algunos casos y obligatorio en otros debiera
trabajar:

Primero, una escala de valores para la gestión en el Estado que acuerde los principios que
orientan la gestión pública. Escala que deberá trabajarse y cotejarse con la propia
organización estatal y sus equipos (funcionarios y trabajadores), y con todas aquellas
organizaciones sociales y políticas que trabajan con el Estado.

Pongamos como ejemplo las cuestiones de género: Toda la escala de valores vinculada al
rol del Estado y su funcionamiento hacia el interior del mismo y hacia la sociedad está
hoy puesta en tensión por la necesidad de adecuar el Estado a las perspectivas de género.
Desestructurar el Estado constructor y constituyente de la sociedad patriarcal tiene una
urgencia ética que impregna a la totalidad de las organizaciones estatales y sus modos de
funcionamiento11.

Desde este piso común de valores compartidos se puede pensar en los instrumentos
/espacios de puesta en discusión, análisis y evaluación del desempeño de la conducción
estatal en un sentido ético: dentro de la organización estatal y fuera de la misma (Código
de ética en la gestión estatal; Consejos de ética pública por Institución o conformada por
varios organismos, trabajadores representados y organizaciones de la sociedad civil;
especialistas en ética que asesoren y acompañen en la formulación de espacios de
formación específica en el tema).

A partir de allí fortalecer las prácticas y herramientas que controlan y transparentan

individualmente al/los funcionarios (declaraciones juradas, impuestos, bienes inmuebles,
vínculos comerciales, etc.) que deberán dar cuenta de sus ingresos y utilización correcta
de los recursos públicos.

11
Valobra, Adriana María. El estado y las mujeres, concepciones en clave feminista. Estudios Sociales del Estado-
CONICET. http://www.estudiossocialesdelestado.org/
Para resumir brevemente estas ideas: una perspectiva ética en materia de gestión pública
debe ser compartida social, organizacional e individualmente. Incluye mucho más que
herramientas de reducción de la corrupción.

Significa una escala de valores que constituya y presida desde la toma de decisiones,
pasando por el trabajo en y con equipos de gestión y la valoración de resultados de la
gestión. En este sentido, la ética en la gestión pública no es un procedimiento, es la forma
en que se gestiona permanentemente en el estado, no empieza con el llenado de una serie
de formularios que se revisan al final del mandato sino que se transforma en la variable
clave de la gestión cotidiana en el estado, sujeta a permanente revisión y cotejo
incluyendo a funcionaries y trabajadores. Hablamos de formación y cambio cultural como
parte constituyente y constitutiva de la capacitación para los trabajadores de la
administración pública.

Dicho de otro modo, la capacitación y el aprendizaje de nuevas tecnologías y

herramientas de gestión no pueden estar disociadas de una cultura pública que rescate la
buena memoria y proponga nuevos desafíos al Estado.

Para comenzar este camino, es necesario, empero, dar una batalla cultural, la más difícil
de las batallas, porque es en ese plano en donde comienzan y terminan los obstáculos para
una práctica de recuperación y fortalecimiento del Estado.

Es a partir de estos principios desde donde debemos trabajar con las normativas
internacionales (a las que el Estado Argentino ha adherido) y Nacionales; los
procedimientos vinculados a la transparencia en la gestión, a la búsqueda de la
eliminación de la corrupción público-privada; a los conflictos de intereses entre
gestores/administradores y empresarios/empresas y toda la gama de situaciones que nos
exigen tener en cuenta la naturaleza especialísima de ese milagro que son los bienes
público-estatales , los cuales pertenecen a todes y a nadie a la vez; cuya naturaleza exitosa
está en poder ser compartidos y no capturados.