HOSPITAL B. MOYANO -C.A.B.A.

Curso de Posgrado en Salud Mental y Trabajo Social

(cohorte 2021)

TRABAJO INTEGRADOR FINAL

“Las políticas públicas en Salud Mental:
a once años de la Ley Nacional 26.657”

Yanina Rienzi
Lic. Trabajo Social
DNI: 30.799.054
yaninarienzi@gmail.com
Fecha de entrega: 10/11/21
Indice

Introducción……………………………………………………………...3
Salud integral y salud mental ...……………………………………….3
Políticas en salud mental……………………………………………….6
Los cambios que faltan………………………………………………….7
Cuestiones de presupuesto…………………………………………….8
Incumbencias vs. competencias de lxs profesionales……………..10
Residencias y concurrencias en salud……………………………….11
El aporte del Trabajo Social…………………………………………...12
Conclusiones…………………………………………………………….13
Bibliografía……………………………………………………………….14

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Introducción

El presente trabajo es resultado final del Curso de Posgrado en Salud Mental y Trabajo
Social (cohorte 2021) brindado por el Servicio Social del Hospital B. Moyano. A partir
de los temas abordados, elijo en esta ocasión desarrollar el eje Políticas Públicas en
Salud Mental teniendo como parámetro la Ley Nacional vigente y su antecedente la Ley
Nº 448 de CABA. Me centraré especialmente en las dificultades en la implementación
plena de la normativa establecida enmarcada en un escenario actual de marcada
tendencia hacia la privatización de la salud integral en general y de la salud mental y de
las adicciones en particular.

En este sentido, se destaca la necesidad de políticas públicas basadas en la defensa

de los derechos humanos, entendiendo que las problemáticas de salud mental son
situaciones complejas con múltiples atravesamientos (social, económico, cultural,
histórico) que requieren estrategias interdisciplinarias e intersectoriales. Asimismo,
favorecer la construcción de un sistema de atención de calidad que pueda materializar
las transformaciones de las leyes vigentes generando la legitimidad necesaria para su
implementación.

Salud integral y Salud Mental

Desde el año 1999 rige en CABA la Ley Básica de Salud Integral Nº 153 que busca
garantizar el derecho a la salud integral de todas las personas en la ciudad, sean o no
residentes de la misma. Según esta normativa, la concepción integral de la salud,
vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo,
educación, vestido, cultura y ambiente. En este sentido, en su artículo 3 inciso f
determina el gasto público en salud como una inversión social prioritaria.

Además, el artículo 48 expresa respecto de la salud mental: el respeto a la singularidad

de las personas asistidas, asegurando espacios adecuados que posibiliten la
emergencia de la palabra en todas sus formas. Evitar modalidades terapéuticas

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segregacionistas o masificantes que impongan al sujeto ideales sociales y culturales
que no le fueran propios y se dispone la desinstitucionalización progresiva a partir de
los recursos humanos y de la infraestructura existentes, implementando modalidades
alternativas de atención y reinserción social.

Diez años más tarde, en el 2000 se sanciona en CABA la Ley de Salud Mental Nº 448,
la cual tiene por objeto garantizar el derecho a la salud mental de todas las personas
en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, respaldada en la Ley Nº 153. En
su segundo artículo menciona el reconocimiento de la salud mental como un
proceso determinado histórica y culturalmente en la sociedad, cuya preservación y
mejoramiento implica una dinámica de construcción social, vinculada a la concreción de
los derechos al trabajo, al bienestar, a la vivienda, a la seguridad social, a la educación,
a la cultura, a la capacitación y a un medio ambiente saludable. La salud mental es
inescindible de la salud integral. Es decir, parte del reconocimiento de la persona en
su integridad bio-psico-socio-cultural y de la necesidad del logro de las mejores
condiciones posibles para su desarrollo físico, intelectual y afectivo. Además, remarca
la función del Estado como garante y responsable del derecho a la salud mental
individual, familiar, grupal y comunitaria, evitando políticas, técnicas y prácticas que
tengan como fin el control social.

En el año 2010 se sanciona la Ley Nacional de Salud Mental y Adicciones Nº 26.657

que tiene por objeto asegurar el derecho a la protección de la salud mental de todas las
personas, y el pleno goce de los derechos humanos de aquellas con padecimiento
mental que se encuentran en el territorio nacional, reconocidos en los instrumentos
internacionales de derechos humanos, con jerarquía constitucional, sin perjuicio de las
regulaciones más beneficiosas que para la protección de estos derechos puedan
establecer las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En su artículo 3 define a la salud mental como un proceso determinado por

componentes históricos, socio-económicos, culturales, biológicos y psicológicos, cuya
preservación y mejoramiento implica una dinámica de construcción social vinculada a la

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concreción de los derechos humanos y sociales de toda persona. Además, establece
que se debe partir de la presunción de capacidad de todas las personas.

La nueva normativa nacional cristaliza la necesidad de un cambio de paradigma en el

tratamiento de la salud mental y los consumos problemáticos en nuestra sociedad
como problemáticas complejas que se venían gestando a nivel nacional e internacional.
Propone pasar de la exclusión a la integración, del espacio institucional cerrado al
espacio abierto comunitario, del enfoque de la enfermedad y la peligrosidad a otro
centrado en la figura de sujeto de derecho, con un proceso de fundado en el resguardo,
la protección y restitución de derechos.

En consonancia con estas transformaciones se produjo la modificación del Código Civil

y Comercial de la Nación, que entraron en vigencia a partir del año 2015, donde se
adecuaron los conceptos como el de sujeto de derechos, descartando los modelos de
demencia y alienación que forzaban el criterio de subordinación y segregación, sin
embargo aún existe una tensión entre ambos modelos dada su coexistencia en la
práctica.

Entre los principales cambios que propone la 26657, se puede mencionar el artículo 8
que establece que, la atención en salud mental está a cargo de un equipo
interdisciplinario integrado por profesionales, técnicos y otros trabajadores capacitados
con la debida acreditación de la autoridad competente. Se incluyen las áreas de
psicología, psiquiatría, trabajo social, enfermería, terapia ocupacional y otras disciplinas
o campos pertinentes.

Además se establecen las posibilidades de realizar internaciones voluntarias e

involuntarias según la evaluación del equipo interdisciplinario basándose en la
existencia del riesgo cierto e inminente para sí o para terceros de la persona con
padecimiento mental. Es decir, establece principios éticos que regulan el poder de
jueces, profesionales y trabajadores ya que antes el poder de internar previo a la ley
era exclusivamente del lxs jueces. La ley 26657 invierte este poder dando la facultad de

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indicar internaciones involuntarias sólo a los equipos de salud interdisciplinarios, para
ello se requiere la firma de dos profesionales de distinta disciplinas, unx de los cuales
tiene que ser de las disciplinas de psiquiatría o psicología.

Sin embargo, a pesar de la sanción de la ley nacional, las dificultades para su

implementación continúan siendo enormes, especialmente en lo que tiene que ver con
el presupuesto y la problematización de los discursos y prácticas hegemónicas que aún
persisten en lxs profesionales de la salud así como en la población en general.

Políticas de salud mental

Las políticas de salud mental se enmarcan dentro de un proyecto político determinado

que define cuales son los problemas y las prioridades a abordar. Es decir que son
intencionadas y responden a un modelo de gestión determinada. Sin embargo, existen
leyes y acuerdos internacionales de carácter constitucional que deben ser respetados y
garantizados.

En este cruce de intereses es donde se suelen generar tensiones en el campo de la

salud en general y de la salud mental en particular. Retomando a Bourdieu (Gutierrez,
1995) los campos sociales son espacios de juego históricamente construidos con sus
instituciones específicas y sus leyes de funcionamiento propias, es decir se presentan
como sistemas de posiciones y de relaciones entre posiciones. Se define, entre otras
cosas, por lo que está en juego y los intereses o capitales específicos del mismo.
Además para su funcionamiento requiere de actores dispuestos a jugar por la
conservación o la subversión de la distribución del capital específico de dicho campo.

Las políticas públicas de salud mental y la definición de las problemáticas consideradas

como legítimas y plausibles de ser atendidas por estos actores en este campo generan
luchas entre los diferentes actores involucrados, entre ellos el Estado, los gobiernos,
los profesionales de la salud pública y privada, las corporaciones de empresas de salud

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privada, las personas con padecimientos mentales y la sociedad en general en un
territorio y momento histórico determinado.

La salud mental como campo de intervención, se constituye en la interfaz de la salud, lo

jurídico y las ciencias sociales siendo su punto de convergencia la persona que se
conjugan estos aspectos, reconocido como sujeto de derecho.

Los cambios que faltan

Para la plena implementación de un plan nacional de salud mental se requiere la

articulación técnica y sanitaria de las políticas que debe desarrollar el Estado, desde
una perspectiva ética que tenga en cuenta múltiples aristas.

En primer lugar lo político, es decir la forma en la que el estado atiende o desatiende a

las personas; la garantía de cumplimiento de los derechos humanos y lo ético
profesional propiciando un cambio radical en la percepción de los padecimientos
mentales y los modos de tratarlo.

En este sentido, es fundamental interpelar el poder disciplinario deconstruyéndolo,

asumiendo la incompletud de nuestras prácticas y resaltando la importancia de la
interdisciplina ya que, ninguna disciplina por sí sola puede llevar adelante un abordaje
integral de salud mental. Este punto refiere luchar contra la hegemonía de la psiquiatría
como disciplina y su capacidad de prescribir psicofármacos como única respuesta a los
padecimientos de salud mental. Para ello, la formación y capacitación de los
profesionales de la salud son indispensables, tal como lo recomienda el artículo 33 de
la ley nacional1.

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ARTICULO 33. — La Autoridad de Aplicación debe desarrollar recomendaciones dirigidas a las universidades
públicas y privadas, para que la formación de los profesionales en las disciplinas involucradas sea acorde con los
principios, políticas y dispositivos que se establezcan en cumplimiento de la presente ley, haciendo especial hincapié
en el conocimiento de las normas y tratados internacionales en derechos humanos y salud mental. Asimismo, debe
promover espacios de capacitación y actualización para profesionales, en particular para los que se desempeñen en
servicios públicos de salud mental en todo el país.

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Además en lo sanitario, problematizar la especificidad y la discriminación de lo mental
dentro del sistema sanitario, avitando la fragmentación histórica de los modelos de
atención. La salud debe ser una sola y dentro del abordaje integral se incluye el
aspecto mental de la salud.

Es necesario un sistema de atención de la salud y de la salud mental que pueda hacer

un abordaje integral de una amplia gama de padecimientos que estas abarcan como
son: el consumo problemático de sustancias, las múltiples violencias sociales, los
trastornos de alimentación, entre otros padecimientos que afloran de manera dinámica
acorde al contexto político y social en el que se inscriben. Debido a esta complejidad,
es necesario superar la perspectiva meramente clínica abogando por un sistema de
salud mental comunitario apoyado en una nueva concepción de los padecimientos
mentales y de su tratamiento.

Cuestiones presupuestarias

Una de las formas de decodificar la importancia de la salud mental en un proyecto

político es determinar qué porcentaje del presupuesto en salud se destina a las
políticas públicas, así como también el modo en que este se invierte y cómo se utiliza.

A once años de la sanción de la ley nacional de salud mental, el presupuesto utilizado

no se ha traducido en nuevos dispositivos que permitan pasar de un modelo
manicomial a un modelo abierto. En este sentido, la ley prevé internaciones en
hospitales generales pero no se han creado las salas necesarias para garantizar este
procedimiento, continuando las derivaciones a los monovalentes ya existentes en la
ciudad. Tampoco se han creado casas de medio camino, residencias protegidas,
emprendimientos sociolaborales, ni otros dispositivos para efectivizar la externación
asistida.

Cómo expreso el Lic. Barraco en su exposición para este curso, existen resistencias
corporativas para la efectivización de la ley y así llevar adelante un proceso de

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desinstitucionalización progresiva. En la actualidad, la política pública en salud mental
continúa siendo hospitalocéntrica porque el hospital sigue siendo el núcleo duro donde
gira la aplicación de las políticas sanitarias en salud mental, desestimando otros
efectores como los centros de salud con anclaje territorial.

Continúa siendo urgente trabajar sobre el imaginario social donde sigue prevaleciendo
la segregación y discriminación hacia quienes padecen mentalmente. En este punto es
necesario tener en cuenta la influencia de los medios de comunicación, su
desconocimiento respecto de la normativa vigente muchas veces avalado por
profesionales y periodistas. Es vital incidir para cambiar esta lógica de control social
por un modelo más solidario y tolerante de lo diferente y la singularidad, menos
centrado en el estigma de enfermedad psiquiátrica.

Otra de las falencias que se observan aún respecto de la aplicación de la ley nacional
de salud mental es el tratamiento de los consumos problemáticos de sustancias. Como
expresa en el artículo 4, las adicciones deben ser abordadas como parte integrante de
las políticas de salud mental. Las personas con uso problemático de drogas, legales e
ilegales, tienen todos los derechos y garantías que establece esta ley en su relación
con los servicios de salud.

Sin embargo, aún hoy las políticas públicas en salud mental y de los consumos
problemáticos se abordan de manera separada, como si fueran cuestiones
independientes. Las guardias de hospitales generales son las que muchas veces
atienden estas problemáticas complejas en el momento crítico teniendo posteriores
dificultades para la derivación de las personas a otros dispositivos ambulatorios de
seguimientos debido a la escasez de efectores de la ciudad que se dedican a brindar
esta atención. Frente a este vacío, una de las principales estrategias es la derivación a
comunidades terapéuticas todas de gestión privada subsidiadas por el gobierno de la
ciudad que vuelve a hacerse visible la tendencia al achicamiento y empobrecimiento
del sector público por sobre el privado.

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Incumbencias vs. competencias de lxs profesionales

A partir del trabajo interdisciplinario que propone la ley 448 y la 26657 se han generado
grandes resistencias en el sector corporativo conformado por las disciplinas médicas y
psiquiátricas de CABA y del país, quienes en su momento recurrieron a la justicia para
declarar inconstitucional la ley 448, como si la incumbencia de prescribir psicofármacos
e internar fuera la única intervención importante para los tratamientos de salud mental.
Así como la desinstitucionalización es una deconstrucción de poderes, este es un
poder más que resiste a ser democratizado.

Por ello, resulta fundamental diferenciar las incumbencias o actividades reservadas a

una disciplina determinada de las competencias disciplinares. Las incumbencias son
las que están delimitadas para cada profesional acorde a su disciplina a las cuales
tiene que remitirse y cumplir. En cambio, las competencias son las capacidades y
herramientas de formación con las que cuentan todxs los profesionales con título de
grado para desempeñarse en el sistema sanitario. Muchas veces ambas categorías
tratan de confundirse para sostener la hegemonía del modelo médico por sobre las
disciplinas no médicas.

Además, esta tendencia a la privatización de la salud mental no es nueva, tiene su

origen en las políticas neoliberales de los años 90 que debilitaron al sector público
basado en las ideas de menos Estado y más mercado, menos solidaridad y más
competencia. Esto ha llevado a convertir a la salud y a la salud mental en mercancías
plausibles de ser adquiridas en el ámbito del mercado. Así, paulatinamente las políticas
públicas fueron diluyéndose favoreciendo un modelo de atención privado con
repercusión negativa en los salarios de lxs trabajadores del sector público, poniendo el
eje en la rentabilidad como objetivo de máxima.

Un ejemplo de la continuidad de esta tendencia es el hecho de que, durante la

pandemia Covid -19 se realizaron externaciones desde los hospitales monovalentes de
salud mental a clínicas privadas que la ciudad pagó a las corporaciones. Este

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trasvasamiento de los recursos económicos del sistema público al sistema privado
permite visibilizar la tendencia de a la privatizando la salud mental donde, en lugar de
estarse llevando a cabo un proceso de externación asistida de las personas internadas
por padecimientos mentales, se realiza un proceso de deshospitalización (del sistema
público al privado).

Residencias y Concurrencias en Salud

Otro punto importante de observar es el tratamiento y el presupuesto invertido en la

formación de profesionales que el sistema de salud de CABA administra. Las
residencias y concurrencias de equipos de salud constituyen sistemas de capacitación
en servicio y formación profesional de posgrado -remunerado y no rentado,
respectivamente- que forman parte del sistema de salud de CABA. Para su ingreso se
realizan concursos anualmente.

En los últimos años, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires viene amenazando la

continuidad de las concurrencias y deteriorando las condiciones de trabajo de las
residencias en salud argumentando que las mismas son un proceso de formación en
servicio, no una actividad laboral exclusivamente. En su lugar, se visibiliza una
tendencia a la privatización de estas formaciones favoreciendo a instituciones del
sector privado y universidades que cobran una cuota mensual a lxs profesionales por
realizar esta capacitación.

El manejo de las concurrencias y las residencias se enmarcan dentro de las políticas

públicas de salud de la ciudad quienes sostienen diariamente los servicios públicos de
hospitales y centros de salud con profesionales a los que pagan un sueldo mínimo, en
el mejor de los casos y otrxs que lo hacen sin recibir remuneración ni contar con ART.

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El aporte del Trabajo Social

Como disciplina que busca garantizar el acceso a derechos humanos, el Trabajo Social
nuestras intervenciones implican además el reconocimiento de la voz y la palabra de
los sujetos en todos los procesos que lo impliquen.

Esto conlleva un compromiso ético político en defensa de la salud pública desde la

perspectiva de salud integral, del reconocimiento de los derechos de sus trabajadores y
usuarixs como cuidadanxs a los que el Estado y sus gobiernos deben dar respuestas
de calidad. En este sentido es clave demandar mayor presupuesto y acciones
pertinentes para garantizar la aplicación de la ley nacional y sus lineamientos,
generando la adaptación de los dispositivos de atención ya existentes, así como
también ampliando la red a otros efectores de salud tanto generales como de atención
primaria desde una perspectiva comunitaria.

Además, es necesario trabajar sobre los discursos y prácticas instaladas que

reproducen el sistema asilar. Es fundamental el conocimiento y difusión de la ley
vigente entre todxs lxs profesionales de la salud y de la comunidad en general,
haciendo protagonistas a las personas y sus redes vinculares de su proceso de salud
enfermedad atención cuidado (Menendez, 1995). Esto se traduce en la defensa de
modelos de atención con perspectiva de derechos humanos.

Asimismo, el abordaje desde la perspectiva de problemáticas complejas que aborda

situaciones heterogéneas e inestables como expresión de la cuestión social,
enmarcadas en la crisis de los dispositivos de reinserción social. Este contexto genera
nuevas formas de padecimientos subjetivos que exceden las respuestas típicas de
cada institución y reclaman intervenciones intersectoriales.

En este sentido, es necesario revalorizar nuestra disciplina combatiendo el lugar

subalterno que se le ha asignado históricamente en el campo de la salud apoyado en

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la lógica del modelo médico hegemónico, siendo el trabajo social en sus orígenes
considerado auxiliar al saber médico.

Conclusión

Las políticas públicas de salud mental están siendo incumplidas. A 21 años de la

sanción de la ley 448 - CABA- y a 11 años de la consagración de la ley nacional 26657,
la posibilidad de su plena instrumentación e implementación sigue siendo una cuestión
pendiente. Para su efectivización, es necesario la obligación del Estado y los gobiernos
de cumplir las leyes vigentes. Para ello es necesario tener en cuenta la existencia de
un nuevo actor: el sector corporativo con sus propios intereses que obstaculizan de
manera constante el pleno cumplimiento de la normativa.

En la actualidad existe una política pública clara: el desfinanciamiento de la salud

mental y de la salud en general y la mercantilización de la salud. El objetivo del
gobierno actual continúa siendo desfinanciar lo público, financiar lo privado. Para
combatir esta política que vulnera derechos y enferma a las personas, ususrixs y
trabajadores, necesitamos emprender acciones de resistencia colectiva en defensa de
la salud pública integral.

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Bibliografía

- Clase del curso brindada por el Lic. Barraco. Fecha 13/10/21

- Clase del curso brindada por el Lic. Kirchoff. Fecha 22/09/21
- Gutierrez, A. (1995) Pierre Bourdieu. Las prácticas sociales. Editorial
Universitaria.
- Ley Básica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires Nº 153. Año 1999
- Ley de Salud Mental de la Ciudad de Buenos Aires Nº 448. Año 2000.
- Ley 26.657. Derecho a la Protección de la Salud Mental. Año 2010.
- Menendez, E. (1995) Modelo hegemónico, crisis socio-económica y estrategias
del sector salud. En: Cuadernos Médicos Sociales, 33.

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