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Del Banco Agrario a las Cajas Rurales:

pautas para la construcción de un nuevo
sistema financiero rural'
Martín Valdivia

Resumen

Este trabajo desarrolla un marco conceptual adecuado para el análisis de los

mercados financieros rurales, analizando cuáles son las variables claves
para garantizar el funcionamiento sostenido de un sistema financiero rural
eficiente y de amplia cobertura. En ese contexto, el documento discute la
experiencia del Banco Agrario durante los últimos treinta años, encontrando
que estuvo caracterizada por una escasa capacidad de acceso a los sectores
rurales más pobres; la evidencia revisada sugiere además que las causas de
sus problemas de sostenibilidad fueron fundamentalmente de origen
externo. El documento evalúa la propuesta de sistema financiero rural
del actual gobierno, destacando sus bondades, desnudando sus debilidades
y explicando las razones que han llevado al atraso de su consolidación.

1. Introducción
Conforme la preocupación sobre la estabilización de la economía peruana va
perdiendo protagonismo frente a la necesidad de concentrar esfuerzos en
promover un patrón de crecimiento sostenido, diversos requerimientos han
empezado a hacerse patentes. Entre las más notorios está la tarea de construir
un nuevo sistema financiero rural, que sea sostenible y tenga una ampl ia
cobertura. Según la teoría económica, los sistemas financieros cumplen un
importante papel en la promoción del crecimiento. Concretamente, dicho
papel se cumple a través de dos mecanismos: la confluencia de la oferta y la
demanda de recursos prestables, que permite la canalización de éstos hacia las
actividades de mayor retorno social; y, la distribución del riesgo entre un
gran número de agentes económicos, reduciendo la volatilidad de los ingresos
individuales o fan1iliares.

1. Este artículo forma parte de los resultados del proyecto "Mercados rurales y desarrollo
agrario en una econt>mía de mercado", realizado por el autor en el marco del Consorcio de
Investigación Económica ,auspiciado por el Centro Interna cional de Investigación para c:l Dc:sarro
llo y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional. Este artículo estuvo sujeto al sistema
de arbitraje implementado por el Consorcio. Aunque este trabajo se ha beneficiado de los
comentarios de Javic:r Alvarado, Javier Escoba! y César Falconí, cualquier c:rror constituye
responsabilidad exclusiva del autor.
8 MARTI N VALD IVIA

/\ ellos habría que agregar una tercera función, usual m e1ite omitida en la
literatura sobre el tema : el esti mulo a la tlexi bili zación del aparato prod
uctivo, permitiendo a ésre adapta rse a las cambiantes condiciones del
mercado. Este último aspecto resulta fundamental para explicar la velocidad con
que una economía adopta la transformación productiva que suelen promover los
progra mas de ajust e estructural.
Pero, por otro lado, la literatura y l a propia evidencia empírica m uestran
tam bién que, debido a los altos costos de intermediación y a imperfecciones en
los fluj os de información, existen serias limitaciones a la i n teracción entre las
instituciones financieras formales y los grupos de productores pequeños, tanto
en el sector rura l como en el urbano. En tanto estos sect0res son considerados
los de mayor runamismo potenc ial en términos de generación de empleo, puede
parecer necesaria la intervención del Estado para hacer viable el acceso al crédito
por parte de estos sectores. Esta solución, no obstante, es siempre objeto de
ardua polémica.
La desactivación del Banco Agrario, eje del sistema financiero rural, dejó
huérfano de crédito formal al sector agrario.La alternativa planteada por el actual
gobierno, constituida por el retorno de la banca comercial y la formación de
Cajas Rurales de Ahorro y Crédito (CRACs), no ha logrado consol idarse debido
a una serie de factores técnicos y políticos. Ante ello, han comenzado a oírse
voces que claman por la reinstalación del sistema financiero formal estatal,
propuesta q ue sin em bargo no se sustenta en un diagnóstico serio de Ja situación
del sector, ni en un cabal entendimiento de la problemáti ca específica de sistemas
financieros vinculados al sector rural.
En todo caso, la pregunta crucial no está referida a J a utilidad o inconven ien
cia de la intervención estatal, sino más bien a cuáles son las variables claves
para garantizar el funcionamiento sostenido de un sistema financiero formal al
cual tengan acceso los peq u eños productores del campo y la ciudad. Este
trabajo pretende precisamente, en base a un marco conceptual adecuado para el
análisis de los mercados financieros rurales, aportar algunos criterios para el
diseño de un sistema financiero rural eficiente y de amplia cobertura.
El artículo está dividido en seis seccion es, incluyendo esta introducción. En
la segunda sección se plantea un marco conceptua l para el análisis de la eficiencia
de las instituciones financieras rurales (IFRs), poniendo énfasis en los problemas
de cobertura y sostenibilidad de agentes financieros formales. Dicho enfoque es
utilizado en el resto del trabajo para evaluar la experiencia pasada y analizar las
perspectivas del financiamiento rural formal en el Perú. En la tercera sección se
discute la experiencia del Banco Agrario durante los ú l timos treinta años,
encontrándose que estuvo caracterizada por una escasa capacidad de acceso a los
sectores rurales más pobres; la evidencia revisada sugiere además q ue las causas
de sus problemas de sosten i bilidad fueron fu nda mentalmente de origen externo.
La cuarta sección consiste a su vez en una evaluación de la propuesta de sistem a
8 MARTIN

A ellos habría q ue agregar una tercera función, usual mc;itc omitida en la

literatura sobre el tema: el estim ulo a la flexibilización del aparato productivo,
permitiendo a éste adaptarse a las cambian tes condiciones del mercado. Este
último aspecto resulta fundamen tal para explicar la velocidad con que una
economía adopta la transformación productiva que suelen promover los progra
mas de ajuste estructural.
Pero, por otro lado, la literatura y la propia evidencia enpírica muestran
también q ue, debido a los altos costos de i ntermediación y a i mperfecciones en
los flujos de i nformación, existen serias li mitaciones a la i nteracción entre
las insti tuciones financieras formales y los grupos de productores pequeños,
tanto en el sector rural como en el urbano. En tanto estos sectores son
considerados los de mayor dinamismo potencial en términos de generación de
empleo, puede parecer necesaria la intervención del Estado para hacer via ble el
acceso al crédito por parte de estos sectores. Esta sol ución, no obstante, es
siempre objeto de ardua polémica.
La desactivación del Banco Agrario, eje del sistema fi nanciero rural, dejó
huérfano de crédi to fornial al sector agrario. La alternativa planteada por el actual
gobierno, constituida por el retorno de la banca comercial y la formación de
Cajas Rurales de Ahorro y Crédito ( CRACs ), no ha logrado consolidarse debido
a una serie de factores técnicos y políticos. Ante ello, han comenzado a oírse
voces que claman por la reinstalación del sistema financiero formal estatal,
propuesta q ue sin em bargo no se sustenta en un diagnóstico serio de la situación
del sector, ni en un cabal entendimiento de la problemática específica de sistemas
financieros vinculados al sector rural.
En todo caso, la pregunta crucial no está referida a la utilidad o i nconveniencia
de la intervención estatal, sino más bien a cuáles son las variables claves para
garantizar el funcionamiento sostenido de un sistema financiero formal al cual
tengan acceso los pequeños productores del campo y la ci udad. Este trabajo
pretende precisamente, en base a un marco conceptLtal adecuado para el análisis
de los mercados financieros rurales, aportar algu nos criterios para el diseño de
un sistema financiero rural eficiente y de amplia cobertura.
El articulo e.stá dividido en seis secciones, incluyendo esta introducción.
En la segunda sección se plantea un marco conceptual para el análisis de la
eficiencia de las instituciones financieras rurales (IFRs), poniendo énfasis en
los problemas de cobertura y sostcnibilidad de agentes financieros formales.
Dicho enfoque es utilizado en el resto del trabajo para evaluar la experiencia
pasada y analizar las perspectivas del financiamiento rural formal en el Perú.
En la tercera sección se discute la experiencia del Banco Agrario d urante
los últimos treinta años, encontrándose que estuvo c.aracterizada por una
escasa capacidad de acceso a los sectores rurales más pobres; la evidencia
revisada sugiere además que las causas de sus problemas dcsostcnibilidad
fueron fundamentalmente de origen externo. La cuarta sección consiste a su
vez en una eval uación de la propuesta de sistema
 DEL BANCO AGRA IUO A LAS CAJAS RU RALES 9

fin.rnciero rural del Jctnal gobierno, destacando sus bondades, dcsn udJndo sus
debilidades y explicando las razones q ue ha n llevado al atraso de su consolid 1-
ción. La q u inta sección incluye algunas reflexiones sobre las características
básicas de un sistema financiero rural sostenible, a la luz del enfoque teórico
presentado y de la experiencia internacional. Final mente , en la sexta sección se
reseñan las concl usiones del estudio.

2. Marco conceptual para el análisis del desempeño de las

IFRs

U na de las preocupaciones de la teoría económica en Jo que respecta a los

sistemas financieros ha sido la problemática de la asignación del crédito. Esta
transacción supone una promesa de pago a futuro, cuya probabil idad de
ocu rrencia está afectada tanto por Ja incertidum bre de la propia actividad
económica como por el comportam iento del prestatario, sobre el cual el
prestamista no cuenta con información perfecta. Afortunadamente, la incorpo
ración del concepto de asimetrías de información a los modelos teóricos ha
permitido explicar mejor como los agentes eonómicos toman decisiones e
interactúan en tal contexto.
En el caso específico de los mercados rurales de crédito de países en
desarrollo, los modelos con asimetrías de información han llevado a un mejor
entendimien to de las características de dichos mercados 2 • Concretamente,
han permi tido explicar el fracaso de las políticas consistentes en el
otorgamiento de crédito barato por parte de una banca de fomen to
especializada. De acuerdo a tal enfoque, dichos mercados tienen tres tipos de
problemas básicos derivados de la presencia de asimetrías de información (
Hoff y Stiglitz 1990: 237-238 ):
- problemas de selección :las características intrínsecas de los prestatarios y sus
proyectos hace n q u e la probabilidad de que no pueda n pagar varíe mucho,
siendo cosroso para el prestamista determinar la magnitud de ese riesgo para
cada uno de los aplicantes;
- problemas de incentivos: la existencia de usos alternativos para Jos fondos
prestados desalienta la i mplem entación de i ncen tivos q ue aseguren que
los prestatarios tiendan a tomar decisiones que mejoren la posibilidad de
repago; y,
- problemas de identificación y coacción: la presencia de incertidumbre hace
costosa y dificil la determinación, ex post, de la capacidad efectiva de pago
de cada prestatario, complicando la posibilidad de forzarlo a pagar sus
deudas de acuerdo a dicha capacidad .

2. Véase Hoff y Stiglitz ( 1990) para una discusión sobre l.1 importancia de los modelos de
información imperfecta para el análisis de mercados de crédito rural en países en desarrollo.
JO MARTI N VALDIVIA

Se puede afirmar entonces q ue las características básicas de los mercados

financieros rurales son tres: altos costos de transacción, causados por la
necesidad de establecer mecanismos de selección, moni toreo y cobro
coactivo para un grupo de productores con al ta dispersión geográfica; alto
nivel de incertidumbre en los jltejos de ingresos individuales:, y, ftierte
estacionalidad de los ingresos agropecuarios, pri ncipal fuen te de ingresos en
las economís rurales. Más allá de factores externos (entorno macroeconómico,
legitimidad y eficiencia del marco jurídico), la conjunción de estas tres
características determina tanto la capacidad de cobertura como la
sostenibilidad de las instituciones financieras rurales, sean éstas formales o
informales.
Los altos costos de transacción de las operaciones crediticias rurales se explica
n, en primer lugar, por la necesidad de evaluar la renta bilidad y el riesgo de
los proyectos para los que se solicita financiamiento, variables q ue no sólo
dependen de la naturaleza del proyecto en sí, si no también del solicitante. Para
el proceso de selección las IFRs necesitan obtener i nformación sobre la calidad
del posible prestatario: su capacidad para elegir determinada actividad
productiva, su habilidad para generar excedentes en dicha actividad y su
responsabilidad para cumplir con los términos del préstamo. Luego de asignado
el crédito, es imprescindible realizar un monitoreo, para asegurar que el
prestatario utilice los recursos asignados de tal manera que maximice la
probabilidad de repago. Finalmente, se necesita verificar la capacidad de repago
del prestatario, en caso éste se declare insolvente; si tiene mayor capacidad de
pago de la declarada, es necesario contar con mecanismos eficientes de cobro
coactivo y con un marco legal adecuado.
Los costos mencionados son particularmente altos en las economías rurales
de países en desarrollo como el Perú, debido a una serie de peculiaridades de
estos entornos. Estos rasgos incluyen la existencia de un gran n úmero de
pequeños productores con una alta dispersión geográfica, escasa capacidad de
ofrecer garantías colaterales, ineficiencia extrema del sistema judicial, etc.
(Yaron 1992b).
Por otro lado, el alto nivel de incertidumbre en los ingresos agropecuarios
contribuye a elevar los costos de transacción de la actividad crediticia\ al
requerir un fondo de garantía cuyo tamaño óptimo se determina en relación a
los montos prestados. Más aun, la alta correlación entre los shocksaleatorios
(climáticos y de

3. En realidad, el nivel de los costos de transacción está estrechamente vincu lado a la

incertid um bre en los procesos productivos. Sin incertidumbre, los resultados financieros de los
proyectos podrían ser clardmcnte identificados, dependiendo inequívocamente de las actívidades
realizadas por los prestatarios. La presencia de incertidumbre es la que motiva que el prestamísta
no conozca con precisión los resuiudos del proyecco al momento del repago, y aun si los
conociera tampoco puede determinar con claridad s1 son atribuibles a factores aleatorios fuera del
control dd prestatario, o a una mala gestión por parte de éste. Bajo estas circunstancias, los
problemas de información imperfecta persisten aun si la transacción crediticia es reiterada.
 UEL HANCO AG RARIO A LAS CAJAS RU RALES 1 1

precios) q ue afectan a los hogares de una misma región eleva la probabilidad de

una q uiebra fi nanciera en caso de un desastre natural, si la IFR no diversifica su
portalolioentre regiones. Finalmente, la estacionalidad de losingresosagropecuarios
obliga también a ampliar la cobertura para lograr un manejo más eficiente de los
rccu rsos prestables, especial mente si la 1rR capta el ahorro de los hogares rurales.
Este conju nto de características hace q ue la consolidación de IFRs sosten i
bles y de cobertura amplia dependa del diseño de mecanismos de asignación y
monitoreo de los préstamos distinros a los tradicionalmente manejados por las
instituciones financieras que operan en el resto de sectores. Ello, sin embargo,
debe hacerse si n sacrificar las economías de escala y de ámbito que permiten un
mejor manejo de la incertidumbre y la estacionalidad4 • En lo que resta de esta
sección se discute en detalle los problemas de sostenibilidad y cobertura.

2.1 Sostenibilidad
El problema de la sosteni bi l idad de las IFRs se puede discutir a nivel
macrocconómico y a nivel microeconómico o sectorial. En el primer caso, la
discusión involucra a la política monetaria y de reguJaC:ión del sistema
financiero; en el segundo caso, Ja discusión está referida a las características
propias de la actividad agropecuaria, que continúa siendo el eje dinamizador de
las economías rurales.
En lo que respecta al entorno macroeconómico, más allá de los ciclos de
política generados por las crisis periódicas, durante casi tres décadas y hasta
1990 prevaleció en la economía peruana una política monetaria expansiva y la
llamada política de represión financiera. El establecimiento de topes para las
tasas de interés nominales activas por debajo de la tasa de crecimiento de los
precios afectó la sostenibilidad del sistema financiero'; el efecto de tal medida
sobre las tasas pasivas hizo que los depósitos en el sistema financiero se
vieran fuertemente afectados en términos reales, habiéndose reducido a niveles
mínimos hacia fines de los años ochenta (Cáceres y Nagamine 1991). En tal
contexto, las institucio nes financieras fueron a duras penas capaces de
sostenerse, conforme se acentua ba el proceso inflacionario. En el largo plazo,
los montos prestables se redujeron en términos reales, a medida que los
agentes económicos encontraban alterna tivas de ahorro más rentables; en el
caso de la banca de fomento, fue necesaria la transferencia de recursos del
Tesoro Públ ico.

4. Nótese que los servicios de ahorro no tienen problc:mas de información asimétrica. L.is
limitaciones para su ofrecimiento están más relacionadas con la sostenibilidad de la acti\'id.id
crediticia o aseguradora de.: las IFR.s. Este aspecto se desarrolla con mayor deulle más adeldnte.
5. Ver Barddla (1990) o BabJ Nilio y otros (1985) para una descripción detallad.i de estos
procesos.
12 IAIUI\'ALDl\'I \

J u nto al contexto macrocconóm ico, Lis propi<\S c,Hac terísticas de la

actividad prod uctiva rura l en el Perú generan retos adicionales a b sosteni
bilidad del sistema financiero rural. En particular, resul ta determinante su
dependencia de la agricultura . Pese a la divcrsid.1d de actividades reali zadas
por los hogares rurales, en especial en las economías campesi nas, la agricu l tura
parece continuar siendo no sólo la pri nci pal fuente de ingreso, sino también la
única alternativa de desarrollo sostenido para la mayor parte de productores
rurales (Iguíñiz 1994). La reali zación de actividades como la venta de mano
de obra o el procesamiento de productos agrícolas para su posterior venta,
trueque o autoconsu mo, depende de los rendimientos y precios agrícolas,
recurriéndose a ellas fundamentalmente para sua\'izar el impacto de las
fluctuaciones del ingreso agrícola sobre el consumo y el bienestar (Alderman y
otros 1992). Así, el portafolio de préstamos de las IFRs termi na con
centrándose natural mente en el financiamient-0 de la actividad agropecuaria,
haciéndose muy sensible a las fl uctuaciones del i ngreso agrícola . En
particular, la naturaleza y el alto nivel de la incertidumbre q ue caracteriza a la
actividad agropecuari a motiva que la sostenibilidad del sistema financiero rural
esté estrecham ente relacionada con su capacidad para transferir recursos entre
hogares de las diferentes regiones del país o entre sectores productivos, a fin. de
distribuir adecuadamen te el riesgo6
El riesgo en la actividad productiva agropecuaria resulta de que tanto el clima
como los precios de la producción son variables exógenas e impredeci bles7 •
Además de exógena, la variable climática no es específica a cada hogar si no que,
en muchos casos, afecta a todos los hogares de una región. Considerando una
canasta de producción relativamente homogénea para los hogares de una región,
un shock en los precios de sus productos tendría también un impacto homogé
neo. Debido a esta alta correlación de los shocksaleatorios dentro de una región ,
la sostenibilidad de una I FR iocal es muy sensible a la probabilidad de ocurrencia
de un shock negativo. Sequías, heladas , plagas o caídas en los precios en chacra
elevan la probabilidad de que m uchos prestatarios no puedan cumplir con el
repago en el plazo acordado. Las refinanciaciones generan un hueco financiero
para las IFR5, que debe cubrirse con un adecuado fondo de garantía. Cuanto
menos cor relacionados estén los shocks que afectan a los prestatarios, más
pequeño es el fondo de garantía necesario para asegurar la sosrenibilidad de una
IFR, reduciendo los costos de intermediación. Así, la capacidad de un sistema

6. La literatura especializ.ida se refine a esta Cdpacid.id como c:connmfas de .ilcance" ( scope

ectmomies) . A diferencia de las cconomi.is de: escala, ésta no se detcnmna súlo por la cantidad y
t.miaño de bs transacciones, sino también por su distribuciún gcogr.ífica y entre sectores
productivos. Yaron ( l992a) y DcsJi y otros ( 1993}encuentran que d desarrollo de esta c.ipacitl.id
c.irJctc:riz.i .i casi todos los casos cx1cosos .in.iliodos.
7. Un.i vasta litcrJtura documc:nt.1esta ohsc:r\'aciún; 'cr, por qcmpl<>, Aldcrman y otros ( 1992)
y Yaron ( 1992b).
 n¡:¡ BA1'CO AGRARIO A LAS CAJAS RCR•.\f.ES 13

fin;rncicro rural par;l trJnstcrir recursos de u na región en la que sucede un

shock positi,·o h.KiJ otra q ue enrrente un shock neg.nivo, tiene una corrdación
positiva con su sosteni bilidadK.
/ ,a estacionalidad de los ingresos agrícolas tam bién pl<rntca la necesidad
de transferir recursos entre hogares o regiones. Los préstamos se otorgan
durante el período de siembra, y se repagan d urante la cosecha. Entre la
cosecha y la siguiente siembra, los fondos prestables de una I FR local están
ociosos, generan do un costo bastante alto que se trasmite al costo del crédi
to. Las diferencias estacionales de los flujos de ingresos y gastos de los
hogares rurales, de acuerdo a su canasta productiva }' su localización
geográfica, abren la posibilidad de realizar transferencias entre regiones,
permitiendo mejorar la eficiencia en el empico de los recursos fina ncieros.
Tales mecanismos son particularmente importantes en un contexto en que los
recursos provenientes de fuera del sector rural no son significativos, tal como
debiera esperarse en el corlo plazo.
Un aspecto que la literJtura sobre el tema suele relacionar con el problema de
la sostcnibilidad es el de la eficiencia en la captación del ahorro rural. En estricto,
no obstante, esta variable no i nfl uye sobre la sostenibilidad de las IFRs (a unque
sí afecta sus posi bilidades de expansión ): los problemas que la i n certid umbre
y la estacionalidad generan a la actividad crediticia rural no se ve aliviados con
el acceso a recursos provenientes del ahorro rural. Más aun, aunque sí resul ta
eficiente a nivel de IFR, o del sistema financiero rural , que los excedentes
generados a partir de sus créditos permi tan expandir los fondos prestables, su
manejo es muy complicado. Si la principal fuente de ingresos de una I FR son los
intereses cobrados por los préstamos, y su cartera no está adecuadamente
protegida contra la incertid um bre, dicha IFR no puede ofrecer garantías al
ahorrista. De otro lado, si la mayor parte del ahorro de u na economía rural es
estacional, es necesario que la IFR sea capaz de colocar ese ahorro en otras
regiones o en actividades con distinta estacionalidad, a fi n de poder pagar un
interés atractivo al ahorrista9 Considerando lo anterior, no es recomendable que
.
las IFRs empleen la captación de ahorro para mejorar su control de riesgo sobre
su cartera, o para extender sus recursos prestabl cs, al menos al i nicio de sus
operaciones. Sólo luego de alcanzar total autosostenibilidad en sus operaciones
crediticias deben extenderse hacia el manejo del ahorro rural.

8. Otra Í<lrma de: distribuir riesgo es incurpor.ir a la carter de las IFRs d financiamiento de
actividades no agropecuarias. Sin embargo, el carácter mayoritariamc:nte agr.irio de la estructura
productiva de los hogares rurales limita esta posibilidad en d corto y mediano plazos.
9. Uno de: los argumentos a favor de la captaciún dd ahorro rural es que éste permite a l¡¡s IFRs
controlar mejor la solvencia económica y moral de: sus prc:scaurins (condicionando el otorgamiento
de: un préstamo a la apertura de una cuent.i corriente en la instituciún prest.itariJ ). Este: requisito
evita que las IFRs c.kb.111 diseiiar mecanismos más sofisticados par.1 obtener información sobre los
prestatarios potenciales.
J4 MARTI N VALDIVIA

Puede pues decirse q ue, <lll nquc el programa de liberalización ha llevado a

una situación de relativa estabilidad macroeconómica, elevando las
posibilidades de reconstituir el sistema financiero rural, la existencia de
incertidumbre y estacional idad define una serie de requerimientos que deben
ser atendidos al diseñar el nuevo sistema, para hacerlo sosteni ble. Tal necesidad
se ha hecho aun más evidente l uego de la liquidación del Banco Agrario, al
haber aumentado la importancia de las fuentes de financiamiento de carácter
local.

2.2 Cobertura
El problema de cobertura puede analizarse tanto en relación a la amplitud de
los servicios prestados por las IFRs (ahorros, préstamos o seguros contra
determi nadas eventos que afecten el ingreso de los hogares rurales de una
determinada región), como en relación al número de beneficiarios.
Laimportancia del acceso de estos hogares a dichos servicios financieros se
hace notoria a través de sus efectos sobre dos variables: la distribución del
ingreso y la eficiencia económica. En general, el acceso a servicios
financieros permite a los hogares rurales mejorar su manejo de la
incertidumbre (al reducir su vulnerabilidad ante eventos negativos de
cualquier tipo), así como su capacidad de respuesta a las señales de mercado.
Por ejemplo, el crédito les permite acceder a paquetes tecnológicos de i
mpacto significativo sobre los rendimientos y la rentabilidad de sus
actividades productivas. De otro lado, la posibilidad de tener cuentas
bancarias introduce mecanismos de ahorro preventivo potencialmente más
eficientes que los tradi
cionalmente utilizados por los hogares rurales de la Sierra 10 .Resulta así social
mente deseable que los hogares rurales accedan a estos servicios: recuérdese que
en ese sector se concentran las familias·más pobres del país. No obstante, si bien
un mejor acceso a crédi to, o a un seguro agrario, puede contribuir
significativamente al alivio de la pobreza, tal política debe estar inmersa en una
estrategia global que incluya la superación de"imperfecciones en otros mercados
claves: el laboral, el de comercialización, el de generación y adopción de
tecnología, entre otros. De lo contrario, se puede caer en la tentación de brindar
los servicios financieros de manera subsidiada y poco técnica, impidiendo su
consolidación.
En cuanto al número de usuarios, desde el punto de vista de la eficiencia
económica la presencia de asimetrías de i nformación motiva que la práctica
del racionamiento del crédito sea la óptima para los prestamistas, en perjuicio
de los agricultores más pobres. Ello quiere decir que ciertos hogares
rurales no
 10. El mantenimiento de activos fisicos (ganado) y de dólares son prácticas que crecieron
conforme la inc:ficiencia se fue acentuando durante la década pasada. Un sistema financiero sin
regulaciones podría evenrnalmemc ofrecer mejores alternativas de ahorro a los hogares rurales .
 DEL BANCO AGRAIUO A LAS CAJAS RURALES 1 5

consiguen acceder a fi nanciamiento pese a que lo demandan bajo las condiciones

i mperantes de tasas de i nterés.
En un contexto con información asimétrica , los mecanismos q ue usa n los
prestamistas para determinar el nivel de riesgo inherente a cada proyecto hacen
que el racionamiento crediticio beneficie a Jos hogares más pudientes (Carter
1988; Eswaran y Kotwal 1986). La exigencia de garantías, por ejemplo,
reduce el nivel de riesgo correspondiente a un solicitante; se sesga así el crédi
to en favor de Jos hogares que cuentan con dichas garantías. En cuanto a los
mecanismos tradicionales de moniroreo, éstos consisten en interrelacionar el
contrato crediticio con otras transacciones que el prestatario realiza o debiera
realizar ( Hoff y Stiglitz 1990); es el caso, por ejemplo, de la exigencia usual
de probar la compra efectiva de determinados fertili zantes o pesticidas. Un
problema de estos mecanismos es que suponen un conocimiento de la
actividad a financiar, y por tanto limitan el espectro de actividades que la IFR
cubre. De ello resulta que el sistema financiero muchas veces no potencia la
Acxibilidad del aparato productivo, sino todo lo contrario, representa una
traba para q ue los hogares rurales se ajusten a cam bios •
en las señales del
mercado11
Es importante notar que, a priori, este tipo de racionamiento crediticio, o
de rigidez en los térmi nos contractuales, no tiene por qué desaparecer con
Ja li beralización fi nanciera implementada. El problema es, precisamente, de
una imperfección de mercado generada por la existencia de un bien público
-Ja información- manejado en un marco institucional inadecuado -es decir,
IFRs formales que mantienen mecanismos de selección, monitoreo y cobro
coactivo ineficientes y prohibitivamente costosos12•
La presencia de asimetrías de i nformación también limita la posibilidad de
establecer mecanismos de seguro de crédito. Los problemas de selección adversa
y riesgo moral en un contexto de alta incertidumbre impiden que terceros
agentes puedan determinar claramente el nivel y las razones de los resultados
económicos de una campaña agrícola. La naturaleza misma de la actividad
agropecuaria hace que estos problemas sean particularmente agudos en las
economías rurales para instituciones ajenas a las mismas.
La implementación de mecanismos para la mejora de los flujos de
información entre prestamistas y prestatarios permitiría mejorar la eficiencia
del sistema, reduciendo el número de demandantes que no reciben crédito o
seguros. Diversas experiencias crediticias en países en desarrollo sugieren
mecanismos no

11. El Ministc:rio de Agricultura, por ejemplo, ha venido otorgando crédito en semilla en

diversas regiones del país. En él Cuzco él crédito ha estado limitado a semilla de papa, cuya
rentabilidad es demasiado baja respect o a la ganadería, según afirman los propios productores
de la zona.
12. Ello no quiere decir, sin embargo, que la lógica del racionamiento crediticio no continúe:
imperando -Junquc de manera distinta- en c:I caso de: una banca estatal de fomento que opera en
el marco de una política económica con fuertes distorsiones populistas.
16 MA RTJ N VA LDIV IA

tradicionales q ue reducen significati\· 1mente los costos de trans,1cción, emplean

do los ti ujos de i nformación más eficien tes al in terior d e las com unidades
rurales, entre los hogares de una misma región. Las experiencias del Gra.meen
Bank en Bangladesh o del Banco El Sol, en Bolivia, sugieren que la utilización de
grupos de solidaridad, por ejemplo, permite ampliar la cobertura de las J
FR.s sin au mentar el riesgo de no pago. En general, la absorción de
mecanismos · informales de asignación d e crédito pod ría consolidar un sistema
financiero rural con mayor cobertura (Adams y Fitchett 1992).
Los conceptOS planteados en esta sección son útiles para evaluar el impacto
probable de cualquier alternativa de sistema financiero rural, en términos de su
potencial de cobertura yautosostenibilidad. Antes d e realizar tal eval uación, sin
embargo, es conveniente comprobar la relevancia de este enfoq ue para entender
el desempeño del Banco Agrario durante las últimas tres décadas de su existencia.

3. La experiencia crediticia del Banco Agrario: 1960-1990

De alguna manera, la creación del Banco Agrario en 1931 marca el inicio de
una política crediticia específica para el sector agropecuario en el Perú. Dicha
política apu ntaba a mejorar el acceso al crédito de las unidades productivas de
este sector, especialmente en las zonas donde no operaba la banca comercial.
La institución, sin embargo, no tuvo una importancia excluyente en el
financiamiento de la actividad agropecuaria sino hasta principios de la década
de los sesenta, momen to a partir del cual se empieza a consolidar el proceso
de represión financiera en el país.
A partir de esa época y hasta 1990, la política crediticia consistió fu ndamen
talmente en el mantenimiento de tasas de interés subsid iadas y el fi nanciamiento
de d iversos sectores mediante la Banca de Fomento. Para el caso del sector
agropecuario, la institución encargada fue el Banco Agrario. La ineficiencia de
este último y las restricciones legales e institucionales que pesaban sobre el
manejo fi nanciero, dado el contexto inflacionario, motivaron que los recursos
que dicho banco asignaba provinieran crecientementc de transferencias directas
del Banco Central de Reserva (véase el gráfico l). La banca comercial, por su
parte, era vista como incapaz de atender por cuenta propia las necesidades que
imponía el proceso de desarrollo.
 ..-
DEI R.-\NCO AGRARIO A LAS CAJAS IWRALES 17

Gráfico 1
Fuentes de colocaciones del Banco Agrario 1973 - 1989

2.0 --·····-- - - - - -- - -- - -- - - --- - -- - -- --- - --- - -- - - - -- - - --- - - -- - - - ---- - --- - --- - - -- - --- - --- - --
1.8 ·······
1.6 --O y A/Colocaciones
--- BCR/Colocaeiones
1.
Otros PaS1voslColocacoones
4
1.
2
1.
0
0.8
0.
6
0.4
0.2 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
1988 1989
o.o
Fuente: Memoria SBS, 1989.
Elaboración : GRADE.

El Banco Agrario fue desplazando paulatinamente a la banca comercial de

sus zon as usua les de operación, en lugar de concentrarse en las zonas
desatendidas (Salaverry 1983). Así, pese a la intervención estatal, los
recursos crediticios disponibles para el agro continuaron siendo
mayoritariamente destinados a los agricultores más ricos, antiguos clientes de
la banca comercial, y concentrándose fundamenta lmente en cultivos
tradicionales costeños como arroz, azúcar, algodón y maíz amarillo duro 13.
La caída de la participación de la banca comercial en el financiamiento del
sector agrario fue dramática entre 1950 y 1980: pasó de 68% en 1955 a sólo
5% en 1980 (véase el gráfico 2). Es decir, la banca comercial prácticamente
desa pareció como fuente de financiamiento para la agricultura, lo cual era
consis tente con el patrón urbano-industrial del modelo de desarrollo
imperante en aquella época. En ello tuvie ron que ver una serie de variables,
m u chas de ellas relacionadas con la Reforma Agraria: la eliminación de la
posibilidad de utilizar la tierra poseída como garantía de los préstamos, la
salida del sector de un buen n úmero de clientes antiguos y conocidos y,
obviamente, el estancamiento del agro.

13. Obviamente, luego de J.i Reforma Agraria los clientes del Banco Agrario dejaron de ser
los antiguos clientes de la banca comercial; sin embargo, no cambió d patrón de concentración
en cultivos y actividades. El gobierno de García fue una excepción parci.il en cantodurance ese
período se redirigiú el financiamiento hacia la zona del Trapecio Andino a tra,·és del programa
de crédito cero. Escoba! ( 1992), sin embargo, muestra que d subsidio credit icio siguió
concc:ntrado en los cultivos tradicionales de la Cosr.i.
 18 MARTI:-.: VALDIVIA

Gráfico 2
Distribución del crédito agrario por fuente sistema bancario 1950 - 1980

12.00

•Banco Agrano
10.00
s.... a Banca Comen:ial

8.00
" '
"'
. . ,o' 6.00
Q
" )

" e'Q)

g
4.00
.".,e'
!"l 2.00
'l
:§. 0.00

Fuente: SBS y BCRI'. Datos son tomados de Salavcrry ( 1983).

Elaboración: GRADE.

En lo que respecta a la población atendida por el Banco Agrario, las

estadísticas muestran contundentemente las limitaciones de éste para brindar
crédito a la población rural. En general, muy pocos agricultores recibieron
crédito de cualquier fuente; de ellos, los más pobres se veían obligados a
recurrir al llamado sector informal, en condiciones generalmente onerosas. En
base a la Encuesta Nacional de Hogares Rurales de 1984 (ENAHR-84)
Ccama ( 1987) muestra que sólo 7.5% de las explotaciones agropecuarias
obtuvieron crédit0, formal o informal. En el 88% de los casos, sin embargo,
la fuente de dichos créditos fue el Banco Agrario, siendo la participación de
la banca comercial prácticamente nula. En base a la Encuesta Nacional
Sobre Niveles de Vida (ENNIV) de 1985-1986, Valdivia ( 1994) encuentra
que sólo el 16% de los hogares rurales consiguieron algún tipo de crédito,
siendo el sector formal la fuente en sólo 50% de los casos 14 •
14. En d sector informal est.ín considerados los préstamos de: cooperativas, casas comcrciaJcs,
personas naturales, etc. La naturaleza de las encuestas, sin embargo, sugiere cierta subvaluación de
la importancia de los préstamos mtrafamiliares, que podrían ser relc:vantc:s c:n número aunque no
c:n monto. Estudios de: caso más recientes, concentrados en la problc:márica crediticia, muestran
que c:I porcentaje de: hogares con acceso a crédito es c:n realidad más alto que d reflejado por las
encuestas, y que: c:I sector informal es mucho m.ís imporranre. Nolazco (1986) afirma que 41% de:
los producrorc:s de Cañete recibieron crédito de la banca comercial o de: casas comerciales; para d
caso de: la comunidad de Aricato en Puno, Alvarado ( 1987) encuentr.i. que 80% de los campesinos
realizaron algún tipo de transacción crediticia que implicó uso de dinero. Nuevamente, sin
embargo, las transacciones en el mercado fornul, formado en ese entonces casi exclusivamente por
el Banco Agrario, sblo representaron 14% del total de tr.tnsacciones. El resto de los préstamo
reportados fueron concertados con otros campesinos, comerciantes o habilitadores.
 DEL BANCO AGRARI O A LAS CAJAS RURALES 19

En cuanto a la magnitud de los recursos que d Banco Agrario canalizó a la

agricultura, hasta antes de 1990 esta i nstitución prestaba al rededor de 500 mi
llones de dólares anuales en promedio, aunque con u n pico cercano a los 800 mi
llones en 1986y un piso menor a los 300 millones en 1988 ( véase el cuadro l
)15 .
Dichos montos fueron eq uivalentes en promedio a 23% del PBI agropecuario.
Así, puede decirse que el Banco Agrario tuvo una innegable importancia en la
asignación de crédito para determi nadas regiones o cultivos, siendo por tanto
necesario analizar la forma en que se distribuyeron los recursos financieros de
la institución .

Cuadro l
Montos totales prestados anualmente por el Banco Agrario
(millones de dólares corrientes - 1976-91)

Año Créd ito PBI Agrop. %

1976 27 1,324 20 .8
1977 344 l ,644 20.9
1978 245 l,173 20.9 .
1979 399 1,674 23.8
1980 562 2,155 26.1
1981 646 2,973 21.7
1982 573 2,693 21.3
1983 458 2,180 21.0
1984 532 2,279 23.4
1985 392 1,590 24.6
1986 775 2,641 29.4
1987 590 2,135 27.6
1988 281 1,326 21.2
1989 538 2,27 23.7
1990 15 2,451
3 0.6
1991 45 3,121 1.4

Fuenre :Ministerio de Agricultura ( 1992), Cuadro 7.10.

Al analizar la distribución de los recursos se encuentra que alrededor de

80% del mon to prestado por el Banco Agrario entre 1970 y 1990
correspondió a préstamos de sostenimiento, destinándose el restante 20% a
préstamos de capitalización y comercialización, en proporciones parecidas
(véase el cuadro 2).

15. Nótese que la actividad crediticia del Banco Agrario había quebrado con anterioridad al
anuncio de su liquidación, en 1991. El rnonw real de los préstamos otorgados en 1990 fue
irrisorio respecto a los nivdcs promedio en años anteriores.
20 IART!N VALDIVIA

Tal concentración es reflejo de factores de ufcrt<l y de dcm.i1H.1J: au nque de un

Licio era n escasos los recursos p.u.1 tin,mci,U" un proceso de c.1pi ra l iz,1ción
en el agro, tam bién es cierto que la i ncstabil idad y escasa rentabi lidad del
sector d urame esos años li mi tó la dcmonda por recursos de inversión a largo
plazo, aun cu.md o éstos fueran ofrecidos a t asas subsidiadas.

Cuadro 2
Distribución por clase de los montos prestados por el Banco Agrar io
(en porcentaje)

Sostenim iento Capitalización Comercialización

1970 73.0 7. 19.

1975 81.6 7. 10.6
1980 76.3 8
9. 14.5
1985 79.3 2
9. 10.
1990 98.9 9
0. 8
0.2
8
Fuente: Ministerio de A6'Ticultura ( 1992), Cuadro 7.11.

La concentración del crédito de sostenimiento otorgado por el Banco

Agrario se ajusta m uy bien a los patrone s discutidos en la sección anterior, a
pesar de ser éste un banco estatal. Diversos factores pueden explicar tal
comportamiento. En primer lugar, la utilización de mecanismos
"tradicionales" para la asignación de crédito habría elevado los costos de
transacción del crédito rural. Así, y aunque las presiones de índole política
puedan haber influido en las decisiones de asignación de crédito, la
necesidad de mantener una cartera medianamente sana exigió que la
asignación de crédito se concentrara en aquel los sectores y hogares que
.
representaban menor riesgo para el banco 16
Al interior del crédito de sostenimiento, el avío agrícola concentró la mayor
parte de los recursos del Ban co Agrario, representando alrededor de 70% del
m onto otorgado durante el período 1970-85 y llegando ;:i 97% en 1990
(Mi nisterio de Agri cultura 1992: cuadro 7.12)17 • A su vez, el crédito para
avío agrícola se concentró en cultivos de consumo urbano e insu mos
agroindustriales.

16. Otro fuctor explicativo es t1ue los gobiernos durante el período revisado rccurncron .i.
orros mecanismos, más all.í de la asignac1ún de uedun, para favorece a ciertos grupos de
prodtctoc:s. Oc hecho, las políticas de fijación de pn:cms y de: proVlsiún de bu:ncs púbh..:m
umh1en habnan sido dctcrnunantes en la asignaci<»n de rc.:ursos.
 17 FI •"ío pecuario y la' d<:t1v1dadcs Je .:omcrci.tliz.i.ciún fueron los rubros que siguieron en
in1port;J1K-Ja , aunque de b..M.iinlc k10:.i.
 DEI. Bt\NCO AGRAR I O A Lt\S CAJAS RV L\.ALES 21

Tan sólo tn:s cul tivos, algodón, arroz y papa, acapararon entre 2/3 y 3/4 del
crédi to otorgado por d Banco Agrario para este fin (véase el cuad ro 3)1 .

Cuadro 3
Distribución por cultivos del crédito para
avío agrícola otorgado por el Banco Agrario
(porcentajes )

Papa, arroz Otros

y algodón cultivos

l 950-5 l 67.0 33.0

1955-56 88.2 l l.8
1960-61 80.l 19.9
1965-66 69.3 30.7
1970 67.9 32. l
1975 66. 33.9
1980 l 25.6
1985 74.4 23.5
1990 76.5 23.5
76.5

Fuc:nte: Ministerio de: Agricultura ( 1992), Cuadro 7.14.

La distribución del crédito por regiones muestra un alto nivel de concentra

ción en la Costa. En montos, eSta región concentró aproximadamente 60% del
crédito, excepto durante el último quinquenio de la década de los ochenta: en
1990 había caído a 35%, probablemente como resultado de la política de
apoyo crediticio al Trapecio Andino (véase el cuadro 4). En términos de
hectáreas aviadas la concentración fue aun mayor (aunque fue descend iendo
hasta llegar a 34% en 1990).
El alto grado de concentración de las operaciones crediticias del Banco
Agrario en cul tivos costeños de alto consumo urbano e insumos agroi
ndustriales, parece consistente con el hecho que dichas operaciones también
estuvieron condicionadas por problemas de incertidumbre y, probablemente,
asi metrías de información. El análisis de la variabilidad de los precios de
los productos favorecidos con el acceso al crédito así lo sugiere.

18. Esta participación se reduce a entre 55 y 60% cuando se: revisan l as hc:ctárc:as aviadas, lo
que demuestra que estos cultivos son además altamente intensivos en el uso de crédito (Ministerio
de: AgriculturJ 1992: cuadro 7.12).
22 MART!N \'ALD!\'I '\

Cuadro 4
Distribució n por region es del crédito otorgado por el Banco Agra rio

Montos (%¿ Has {%}

Costa Sierra Selva Costa Sierra Selva

1970 59.7 2.1 28.3 77.1 11.0 11.9

1975 68.9 12.5 18.6 76.0 8.0 16.0
1980 59.9 14.4 25.7 62.6 9.4 28.0
1985 57.8 16.9 25.3 53.6 14.6 31.8
1990 34.8 51.9 13.3 33.6 28. l 38.3

Fuente: Minisr.:rio de AgnculturJ ( 1992), Cuadro 7.10.

En pri mer lugar, los cul t i vos sujetos de créd ito del B:mco Agrario (
fundamen talmen te papa, arroz, maíz :imarillo duro y algodón ) n o sólo
mostra ban alta rentabilidad , sino que además generaban ingresos de relativa
menor volatilidad: salvo la papa, dichos cultivos estaban entre los que prod
ucían ingresos reales por hectárea con un menor coeficiente de variabilidad
(véase el • cuadro A.2 del anexo) 19 Estos resultados sugieren que la política
crediticia del Banco Agrario no dejó de ser consecuente con la minimización
de riesgo. Que el ingreso por cultivo de papa tuviera mayor variabilidad puede
responder a que la inten ción política de respaldar el culti"o no se tradujo en
u na menor volatilidad de su precio, siendo también posible que los ingresos
promedio a escala nacional sean poco releva n tes, en tanto el B:mco Agrario
concentró sus préstamos en las zonas paperas de la Costa, que en promedio
tienen mayores rend imientos y menor variabil idad climática 20 •
Por otro lado, la concentración regional del crédito otorgado en la Costa por
el Banco Agrario no contradice la hipótesis de un posi ble compor tamiento
basado en información asi métrica. En efecto, los producrorcs de dicha región
tien en un nivel de ingreso mayor y u na mayor integración al mercado, variables
que les dan mayor rentabilidad, permitiendo además al prestamista u na mejor
infor maci ón respecto a sus prestatarios potenciales. Si n embargo, sólo el
análisis de las características de los hogares q ue accedieron a crédito del Banco
Agrario puede dar una idea más cabal al respecto21•

19. Dicho cuadro muestra el rank i ng de las difcrcnciJS logarítmicas de los ingresos. Las
pruebas Dackcy Fullc:r mostraron que esta sene: eran estacionarias para un buen número de
cultivos (no así la de niveles). El cuadro A.l muestra el ranking de nriabilidad de los niveles de
ingreso.
20. El arrol fue también 1111 ,ult1vo importante políticamente: en did10 caso la presión política
se m.111ifestó además en el m.mcjo del precio (y no sólo en d ororgamac:nlll dc cn dito).
21. Valdi, ia (1994) muestra cúmo él crédito fom1al, fundamenulmc:ntc del Banco Agrario, se
concentró en !os hogares m' pudu.•nrc,. En concreto, una mejor douc:iún inicial de capital
humano, calidad de tierra y valor Je: al'll"º' fi¡os, entre: otros factores, clcvabJ significativame n
te:
l.1 proh•bilidad de acceso a crédito de: dadu fuenre.
 ......

DEL BANCO AGRAIUO A LAS CAJAS RU RALES 23

En lo. que respecta a la sosreni bilidad del Banco Agrario, no se cuenta con
información suficiente para analizar rigurosamente tal variable. Sin embargo, se
puede decir q ue la institución, por su cobertura nacional, habría cu mplido una
fu nción i mpor tante en la transferencia de recursos financieros entre hogares y
regiones, de acuerdo a los requeri mientos definidos por las malas campañas y la
estacionalidad del i ngreso. Sin embargo, su eficiencia habría estado afectada por
distorsiones de orden político o de regulación financiera. En el caso de la
distribución del riesgo, no se dio un cobro adicional para cubri r la posibilidad de
una mala campaña, sino que se mantuvo u na tasa de interés baja, Jo q u e
obligó a demandar crecientes transferencias de recursos del Tesoro Público para
cubrir las pérdidas. Las transferencias de recursos entre regiones se habrían
basado fu ndamenta lmente en el poder político relativo de cada una de ellas,
Jo que habría llevado a la descapitalización de las zonas más alejadas.
En concl usión, el análisis de las actividades del Banco Agra rio m uestra q ue
su eficiencia en términosde cobertura de la población objetivo yde
autosostenibilidad fue bastante pobre, aunque no siempre por incompetencia de
sus fu ncionarios22 • En real idad, el uso exclusivo de mecanismos tradicionales
de asignació n de crédito li mitó sus posibilidades de expansión. De otro lado,
la creciente importancia de las transferencias del Banco Central de Reserva
evidencia que el Banco Agrario no era una institución autososteni ble. Sin
embargo, no es posi ble distinguir si ello responde a los problemas de orden
macroeconómico, o a los de orden sectorial. No se cuen ta con i n formación
sobre la car tera m orosa del Banco Agrario desagregada por departa mentos o
regiones, y por ello no se puede eval uar su capacidad para transfer ir
recursos entre hogares rurales de diferentes regiones de acuerdo a criterios de
riesgo y estacional idad. Más aun, no se puede analizar la cartera morosa
agregada reportada a la Superintendencia de Banca y Seguros,pues éstaestaría
distorsionada por la recurrente práctica decondonaciones que mantuvo el Banco
Agrario, que respondía a consideraciones fundamental mente políticas.

4. La actual política crediticia: liberalización de los

mercados financieros
La situación del crédito rural durante el período en que operó el Banco Agrario
ha podido ser analizada en base a las tres variables claves del marco conceptual
propuesto en este estudio: altos costos de transacción derivados de la presencia

22. La ineficiencia social generada por las prácticas del Banco Agrario no implica su no
optinulidad: al contrario, dichas acti vidades se ajust an a un comportam iento óptimo ante asimetrías
de información, en un contexto en que sólo se consideran mecanismos tradicion.tlcs de asign3ci6n
de crédito En general, la ineficiencia social de la nptimizaciÍln privada resulta de Id diferente
asignación de los recursos financic:ros en rdación a l caso con inform ación perfecta.
24 1\IART! \ ALDl\'1-\

de información asimétrica , existenci<1 de incertid u m bre y cstacion,1lidad de

Ja actividad agropecuaria. Ahora utiliza remos dicho marco conceptual para
evaluar las bondades y limitaciones de la propuesta de financiamiento rural
del actual gobierno.
El primer objetivo de este gobierno respecto al sistema financiero nacional fue
su liberalización, sometiéndolo a las reglas del mercado. El proceso de reforma
fi n anciera empezó con la liberalización de las tasas de i n terés en abril de
1991. Luego, el gobierno desactivó paulatinamente la Banca de Fomento.
Respecto al sector agrícola, primero se eliminaron las tasas preferenciales que
daba el Banco Agrario, luego se eliminó su excl usividad para usar la prenda
agrícola como garantía y final mente, en mayo de 1992, se declaró su disolución
conjuntamente con el resto de la Banca de Fomento (Escoba! y Valdivia 1993).
La desactivación del Banco Agrario, aunque sólo fue el reconocimien to de
una quiebra operativa anterior (el banco ya estaba prácticamente quebrado
desde la campaña 1989-90), generó un vacío en el sistema financiero rural
que este gobierno aún no ha logrado cubrir adecuadamente. Tal retraso en la
consolida ción de la n ueva prop u esta financiera rural h izo que contin úe
durante la campaña 1993- 1994 la grave crisis de financiamiento formal que se
desató a partir de la campaña 1989- 1990. El gobierno se limitó a otorgar
paliativos acompañando las sucesivas declaraciones de emergenciá para el sector
agrario -siendo el pri ncipal el financiamiento de fondos rotatorios de insumos a
través de los FONDEAGROs y a apoyar programas de capacitación y
promoción .
de sistemas financieros rurales23 Pese a estos esfuerzos aislados, fue
marcada la escasez de financiamiento formal para la mayor parte de productores
agrarios hasta la campaña 1993/9424 • La alternativa gubernamental parece
partir de un diagnóstico que identifica como causas principales de las
distorsiones con que operó la banca formal durante las últimas tres décadas, a
la represión financiera y a las limitaciones qúe establecía la Reforma Agraria
sobre la enajenación de la tierra. Por ello insiste en la necesidad de impulsar el
desarrollo de instituciones financieras privadas en el
medio rural, con base en los avances en la titulación de los predios rústicos.
El esq uema i nstitucional propuesto para el financiamiento del agro
se compone de dos niveles20 . Al nivel de las instituciones financieras "de
primer piso", este esquema se basa fundamentalmente en el retorno de la
banca

23 Las leyes de emergencia cambién incluyeron la mcervención en los mercados de

productos mediante las compras del PROKAA. Escoba! ( 1994) encuentra que esus compras
ntvieron un impacto significativo sobre el precio al productor del arroz durante la campana
1992/93.
24 Algunos de los que pudieron acceder al crédito de la banca comercial se quejaban de haber
tenido que pagar las altas tasas de interés real que hasta hoy se cobran en el sistema financiero
nacional. Debe tenerse presente, sm embargo, que aun con esas tasas recibir crédito de la banca
comercial implic menores costos fin.mcieros para c:I productor, frente a la alternanva de recurrir
a comerciantes u otros prestamistas informales.
25. Ver Vásqucz ( 1993) para una descripción detallada de dicho esquema.
 DEI. l{:\M'O AG RARIO A LAS CAJA) IW RAI F.S 25

comcrci,11 y en l a for mación de C.1jas Rur.1les de Ahorro y Créd1ro (CRACs).

La banca comercia l atendería a la agric ultura m odern<l comercial y bs
CRACs se encarg.irían de proporcionar fi nanciamiento a las actividades prod
uctivas ru rales que no pueden ser atendidas por la banca comercial. Para
ello, las CRACs util izarían tanto recursos de las organizaciones productivas
regionales como fondos del Estado y de instituciones donantes. El esquema i
nstitucional "de primer piso" se completa con los Fondos Rotatorios, a ser
promovidos por el Mi nisterio de Agricul tura como alternativa de financiamiento
para la agricultura tradicional de la Sierra y Selva. Ello supone que el Estado,
en conju nción con grupos de productores, establecerá programas de
abastecimien to de insu mos para las acti\'idades agrícolas de los hogares
rurales ubicados en las zonas más pobres. .
Final mente, se plan tea que la participación del sector pú bl ico se concen tre
en la consolidación de una institución financiera "de segu ndo piso". Hasta
hoy, dicha función ha sido asumida sólo parcialmente por la Corporación
Financiera de Desarrollo (COFIDE)26• Así, la propuesta gubernamental termina
desesti mando en la práctica la necesidad de desarroll ar m ecanism os no
tradicionales de asi gnación de crédito y de consolidar u na institución "de
segundo piso", imprescindible para afianzar un sistema financiero compuesto
por I FRs de carácter local como las CRACs.
Cuatro años después, los resultados de h1 implementación de la alternativa
financiera rural del gobierno han sido muy pobres. La banca comercial no ha
respondido a las expectativas debido a la persistencia de dos factores negativos:
la baja rentabilidad de la actividad agropecuaria y los escasos avances en la
liberal ización del mercado de tierras, en particular en la titul ación q ue permita
utilizar la propiedad como garantía de crédito. Nótese que la caída desde 1988
de las colocaciones de la banca comercial, totales y en el secror agrario, ha sido
dramática (véase el gráfico 3); la recuperación observada en 1992-93 en las
colocaciones en el sector agropecuario es poco significativa y menor a la
observada para las colocaciones totales.
En lo que respecta a las CRACs, a octubre de 1994 (más de dos años
después de la liquidación del Banco Agrario y más de cuatro años después de
su quiebra operativa), sólo habían entrado en operac ión siete de ellas27. Las
razones son varias. Por un lado, estas instituciones han tenido problemas por
la rigurosidad

26. El D.L. 25509 creú el BJnco de Fomento Nacional, que fue concebido como una insrituciém
financiera de segundo piso . Sin embargo, ni dicha ky m mnguna otra norma aclararon las
atribuciones y funciones de c:std instituciún, CU)'a C:>listc:ncia se mantiene t'.tnicamc:nte c:n el papel.
27. Hasta esa fecha habían entrado en fu ncionamiento las siguientes CRACs: la de Camaná,
Tumbay (Huánuco), SJn Martín, Seiior de Luren (ka), Los Libertadores (Ayarncho), Valle: del río
ApurÍmdc -Enc: y Id de Quillabamba (Cuzco). Otras ocho CRACs habían sido autorizadas para su
organización, estando en trámite la autorización de funcionamiento .
.26 MAH.TI :"< Vi\LOJ\'11\

G ráfico 3
Colocaciones de la banca comercial en el sector agropec uario y total

(mlle• de millones (millones de

de n solH 1970) n sole• 1990)
..
.... .........
... ................
......... ..
........
.........
... .. ..
...... ... ......
......
...
......
.......
......
. 800
47
750
42
700
37 650
32 600
27 550
22 500
17 450
12 400
1982 1983 1984 1965 1968 1987 1988 1989 1990 1992

1- Agropecuario Tolal -

Fuente: SBS, Memorias, vanos .iños.

Elaboración: GRADE.

de la Superintendencia de Banca y Seguros para exigir el cumplimiento de los

requisitos técnicos y financieros. Otra de las pri ncipales limitaciones para la
formación de las CRACs ha sido la ausencia de capitales en las zonas donde
se rcq uierc el crédito, siendo necesaria la inyección de recursos exLernos28 •
Aunque el apoyo de COFIDE ha sido fundamental para constitu ir la mayoría
de estas CRACs, complementando los capitales propios, tal apoyo está
lejos de ser suficiente, debido a los pequeños capitales con que cuentan estas
instituciones 29• Más aún, es probable que las CRACs sólo lleguen a consti
tuirse en zonas de alto
o mediano desarrollo relativo, ligadas a la producción de bienes de alta
renrabilidad y bajo riesgo (i nsumos agroindustriales, bienes de consumo masivo
urbano y prod uctos de exportación ), y no en las zonas de mayor pobreza30•
En realidad, junto al poco empeño del gobierno por impulsar el esquema
de financiamiento rural propuesto, el relativo fracaso en su implementación
es de alguna manera reflejo de una serie de factores que condicionan su
potencialidad

28. Un aspecto legal que limita la posibilidad de conseguir los fondos de una misma región
es que mnguno de los S<.>Cius puede tener más del 5% de las acciones. También dc:bc tenerse
presente, sin emhJrgo,que laagriculturJ nn ha recuperado su rentabilidad de: años pJsados, y ello
puede haber afectado la disponibilidad de capicalc:s par c:l financiamiento del Kctor
29 Las siete en funcion.unicnto contban a octubre de 1994 con un e-apical total de ocho
m 1llones de soles.
30. Esa concentración de la CRAC' en 1.011.1 de mayor desarrollo relativo ra se da entre las
que
están operando
 DE! llANCO AG RA IUO A LAS CAJAS Rl'IV\LES 27

(no siendo suficiente la li beralización de mercados como arreglo i nsti tucional ).

De u n lado, la cap:icid:id de las CRACs para constitui rse en una altcrna tiv:i real
para el fi nanciamiento del sector agrario dependerá de su éxito en la captación
de fondos -tanto ahorros en sus zonas de operación como fondos de fuentes
externas- y de la eficiencia de sus mecanismos de asignación de crédito.
En cuanto a la captación de fondos, ya hemos discutido las li mi taciones q
ue suelen tener las nuevas IFRs para el manejo de ahorro, antes de alcanzar
su sostenibilidad en el manejo crediticio. Otra li rnicación importante es de
carácter legal, en tanto se han establecido topes máximos a la capacidad de
endeudamiento de una CRAC respecto a su patrimonio neto, el cual a su vez
se ve afectado por el límite fijado para la participación de cada socio (un
máximo de 5% del patrimonio neto total).
La eficiencia de los mecanismos de asignación de crédito, por su parte, es un
tema que raramente sediscute cuando se habla sobre alternativas de financiamiento
rural formal; podría i ncl uso pensarse q ue los funcionarios de las entidades
pú blicas y privadas involucradas no han pensado en otra cosa que en reiterar los
mecanismos tradicionales utilizados por la banca comercial. Como se dijo antes,
los altos costos de transacción que dichos mecanismos implican no harían más
que reproducir los parrones de concentración del Banco Agrario y otras TFRs
formales.
Nótese que el sistema propuesto puede parecer favorable para la ampliación
de la cobertu ra crediticia, al menos bajo la óptica del enfoq ue tradicional
sobre el mercado de crédito rural, que plantea que la desrregulación de las
tasas de interés y la reducción del poder monopólico de las instituciones
financieras llevan a una reducción de las prácticas de racionamiento credi
ticio. Sin em bargo, la introducción de la noción de asimetrías de información
en el análisis revela que el racionamiento crediticio, aunq ue socialmente
ineficiente, es una práctica ópti ma para el prestamista formal debido a los
problemas de riesgo moral y selección adversa, incluso en un sistema
financiero libre. Así, el racion amiento crediticio en beneficio de los
agricultores más ricos se mantendría pese a las reformas implementadas,
debido a la relación positiva entre la riqueza de los hogares -q ue determina
la capacidad para ofi-ecer garantías- y el nivel de riesgo que el prestamista
asigna a dicho hogar.
Respecto al entorno i nsti tucional, la li beralización del mercado de tierras
y la titulación de los predios rústicos son medidas imprescindi bles para
mejorar Ja capacidad de acceso del agricultor al fi nanciamiento de las CRACs
o la banca comercial, y a la vez ampliar la cobertura de estas instituciones 1•
Poseer un título de propiedad mejora la posibilidad del productor para acceder
a crédito, pues la

31 . No debe perderse de vist,1, en todo caso, que la titulación y la 111:1 jora en la rentabilidad
de: la actividad agropecuaria sólo alivian, sin resolver, el problema del financiamiento agrario
brindado por la banca comercial y las qRACs, debido a la presencia de asimetrías de información .
 28 MARTIN VALDI\'IA

acum ulaciém de activo <;i r\'c de i ndicador de su confiabilidad, en r.rnro revd.1u

n.1 mayor capacidad de generar excedentes. De otro lado, l.l ur1ltz.K1on del título
de propiedad como cobtcraP2 rcu lt<l positi\'a para el prcstam1 ra en dos
sentidos: en pri mer l ugar, inhibe al prestatario de declararse insolvente -el
costo de una falsa insolvencia sería la pérdida de la ticrr:l-; en segu ndo l ugar ,
permite reducir
l os costos en caso el prestatario se declare insolvente i nfu ndad:m1cnte'.
Es probable que la len t i t11d del proceso de titu lación haya afectado la
;.i mpliación de la cobertu ra crediticia en el medio rural, al red uci r la capacidad de
ofrecer garantías colaterales por los préstamos. Debe tenerse presente, sin
cm bargo, que los beneficios de l.1tirubci6n se ven li mttados en un contexto en
que el aparato estatal no ofrece un entorno i nstitucional adecu.1dopara el manejo
de las garan tías bancarias.
El sistema financiero rural planteado por el gobierno tam bién tiene problemas
en cuanto a su autosostenibil idad. Los avances en el control de la inflación y la
elimi nación de los controles a la tasa de interés hacen suponer que, a di ferencia
del pasado reciente, b inestabilidad macroeconómica no será u n foctor crucial
para dicha sostenibilidad en los próxi mos años. Sin em bargo , la naturaleza de
la i ncerrid um bre y la estacionalidad moti\';1!1 q ue esa sosrenibil idad sí
dependa de la capacidad del sistema fi nanciero rural de transferi r rccu rws
' entre hogares y regiones (para distribuir ·el riel>go climático y de precios, y
aprovechar las diferencias en la estacionalidad de los i ngresos agropecuarios
regionales). Estos factore serán especialmente i mportantes en los próximos
años, si no se esperan transferenc ias significativas y permanentes de recursos
financieros del resto de la economía hacia el sector rural-agrano. Por ello,
aunque el carácter local de las CR.J\Cs fuvorece la implementación de
mecanismos para red ucir los costos de transacción en la asignación de crédito,
limita al mismo tiempo la autosostenibilidad del sistema, especial mente en Ja
even tua l idad de sucesivas malas campañas .
En conclusión , el diseño actual del nuevo sistema financiero rural corre el
riesgo de no poder consolidarse, aun en el largo plazo. En pri mer l ugar,
la incertid um bre y la estacionalidad de los ingresos rurales atenta contra
Ja sostenibilidad de IFRs de carácter local no protegidas por un apararo
institucional "de segundo piso". En segundo lugar, y suponiendo que de
alguna manera el esquema propuesto pueda sostenerse en el tiempo, Ja nula
innovación en los mec:mismos de asignación de crédito hace temer que la
actividad crediticia

32. En el Perú, su utilización como prcnd;t de garantía no era pcrmitidJ por la ley hasta 1990;
sin embargo, puede supom:rse ql1e h1 p(>Scsión de un título haya sido usad.1 como mecanismo
de sdccciún.
33. L:1dedarnción de insolvencia sud" d.u lugar J una investigación, la cual puede terminar en
l a rdinanciación dd préstamo (> ..-n 1,1 c1..-u1c1ún de las garantías Asa, (.1 rcducciún de la pérdida
rncctk cuando la declaración de 111sulvcnn;1 del prcsrarario <e encucntrJ 1nfi111dJda. Ello, sin
cnlhJrµo, requiere la cxistc:n.:ia de un s1srcm.• soctJI de coaccil>n ctiuclll<'.
 Dbl. HAN< O AGRAIUO A L\'I C,\JAS RL'RALES 29

t ermi ne li m i tfod ose ;1 un pequc.:110 gru po de productores modernos, ta l

como oc u rrL1 en el p.1s1. do.
No obstan te, se puede ser menos pesi m ista respecto ,, las perspectival.
del sistema, considerando que están disponi bles algunos mecani mos que
podrí.m f:kil mentc potenciar la alternativa gu bernamental. En la siguiente
sección se discuten esos meca nismos, que pas.111 por un desarrollo institucional
q ue mejore la sostenibi lid ad de k1s CRACs y otras IPRs de carácter loc;i l que
pudieran opera r en el m ed io ru ral, y la incorporación d e m ecanismos "n o
tradicionales" para asignar el crédi to, q uc permitan red ucir los costos de
transacción. Puesto de otra manera, se trata de posibilitar la ampliación de la
cobertura del sistema financiero rural sin aumentar el nivel de riesgo de la
cartera.

5. Algunas alternativas para potenciar el sistema

financiero rural
Como ya dijimos, la posibilidad de que la banca comercial y las CRACs puedan
.ipoyar a la agricu l t ura depende fundamentalmente de su c,1p.icidad para
dc5arro llar o adopta r mec:mismos que pennitan un manejo eficiente del riesgo
inherente al otorgamiento de crédito en medios rurales (selección adversa y
riesgo moral, factores clim áticos, fl uctuaciones de precios, etc.). Las dos líneas
de trabajo q ue pod rían contribu i r sustancialmente a la consolidación de un
sistema financiero rura l eficien te son la adopción de mecanismos informales
de asignación de crédito que reduzca n los costos de transacción, y la
implementación de una estructura "de 1>cgundo piso" q ue permi ta la
transferencia de recu rsos entre las diferentes lFRs de carácter local.
En principio, las CRACs tienen u na ventaja respecto al Banco Agrario en lo
que concierne a mecanismos de asi gnación del crédito, en tanto están confrm11a
das por agentes económicos de la propia región (proveedores, comerciantes
locales, etc.), lo que podría significar una mayor eficiencia en el flujo de
información entre presta m istas y prestatarios. Se sabe que los prestamist.1s
informales utilizan mecamsmos no Lradicionales de a1>ignación de crédi to, q ue
son m ás eficientes y pueden, en algunos casos, ser reprod ucidos por la banca
formal -«.

34. Lo prem:upJ111<: c:s que ni las CRACs m la mayor parte de bancos comerciales muestran
imerés por ello. l\arrantcs y Trivelli ( 1993) dan cuenta de las dcc!Aradas intenciones de la CRAC
de Cañete de sólo presta r par.1el cultivo de algodún, al menos en los pnmc:ms ;1ños, a fin de
reducir 1 mínimo el 111,d de nesgo. Ello confirma que las pr.íctic.is crt'llitidas no han de cambia r
naturalmente con la p1 l\ atizaciún de las inst11uc1oncs financieras, .11 mcnm en el corto plato. Súlo
el R.mco Wicssc h a mostr.1do i nterés, habiéndose: asociado con ONGs tanto en Huaral como en
fcrrcñafc para cxpcnmcnrar con prog;ra111.1 crcdi ti (ios bJsados c11 l ,1 lonform aci(m de Grupos de
Soli d;iridad.
30 t.lt\RTIN \'.\LDl\'11\

Los mecanismos informalc de financiamiento h.m sido objeco de estudio

mi n ucioso en los ú ltimos a1'los, lo q ue ha permi tido superar el estereotipo
que los identificaba con práctica:. usureras de explotación de los preslatarios
median te onerosas tasas de interés y qccución inescrupulosa de las g,uantías.
Adams y Fitchett ( 1992) identifican diversas fuentes informales de
financiamiento con di versas modalidades: habi litadores, comerciantes, casas de
empeño, parientes o vecinos, grupos de ahorro, asociaciones rotativas de ahorro
y crédito, etc. Los ha bili tadores y comerciantes recurren a la modalidad de
pn stamos de corto plazo , sin exigencias de colateral, con altas tasas de interés
y escasos costos de transacción para los prestatarios ;5. Ello refleja los
eficientes mecanismos de información sobre sus prestatarios con que cuentan
estos agen tes, lo que parecen lograr concentrando la acti.,, idad crediticia en
personas con las q ue mantienen
u na relación de largo plazo. Los parientes o vecinos, grupos de ahorro o aso·
ciaciones rotativas de ahorro y crédito se basan también en la familiaridad y
confianza entre los par1·icipa n t cs, i ncl uyendo la reciprocidad en los términos
cont raclUales como u n a variable q ue refuerza la relación entre miem bros. Este
mecanismo se ajusta mejor a una estrategia de manejo de riesgo q ue permite a
los hogares suavizar las fl uct uaciones en sus ingresos; sin em bargo, tiene la
limi t ación de distribuir riesgo al interior de un grupo muy peq ueño de hogares
que, además, tienen una alta correlación entre sus ingrcos en el caso de las
economías rurales.
Hay que reiterar que esros mecanismos informales de asignación de crédi
to funcionan gracias a la existencia de un mejor flujo de i nformación
entre prestamistas y prestatarios, si t uación hacia la que deben tender las i
nstituciones financieras formales para reducir suscostos de transacción en el
caso de pequeños productores con escasa capacidad de presentar garantías
colat erales. Una forma de hacerlo es asignar el crédi to mediante grupos
de solidaridad, o usar la legitimidad de instituciones como las comunidades
campesinas en la Sierra. De un lado, se mejorará la capacidad de los
pequeños prod ucrores de presentar garantías colaterales. Sin embargo, lo
mejor esque permi tir transferir la respon sabilidad de la selección y
monitoreo a los mismos producrores (en el caso de las comu nidades
campesinas, convirtiéndolas en un virtual dcparramento de crédi tO ),
tomando ventaja de la mejor información con que cuentan sobre sus miem
bros.
Cuando se habla de l a asimilación de mecanismos de asignación de crédito
propios del sector informal, se puede cuestionar la posibil idad de replicarlos en
diferentes comexros sociales y a mayor escala. Sin em bargo, debe notarse que el
análisis del sector informal en diferentes países en desarrollo no establece que una
diferencia significativa entre éste y el sector formal radique precisamente en estos

35. Los u>1ncrciantcs prestan cxclus1vamc:mc: como parte de su csqucm.1de <lllllcr.:i.1hz.i<-iún, y por
IJntn. no suelen ct.tbleccr tolsas de interés c:xplícit.is.
 DEL HA:-:co AGR.AIUO A l.AS CAJAS lll'RALcS 31

dos factores: la escala y la especificidad geográtic1 o cultural. En m uchos

casos existe un manejo eficiente de i nformación entre presta mistas y
prestatarios en fuentes que manejan un gran número de préstamos, no
necesariamente peque ños en momo (comerciantes, habilitadores). Eso sí,
requieren un mayor nivel de conexión con los agentes económicos de la zona;
por tanto, exigen de una IFR que mantenga una estructura descentrali zada,
que otorgue independencia a las agencias locales. En este aspecto, las CRACs
tendrían una ventaja respecto al Banco Agrario y Ja banca comercial, por su
carácter i ntrínsicamente local.
Un aspecto i n teresante de esta alternativa es que Ja utilización de estos
mecanismos para llegar con crédito a los pequeños productores puede hacerse
rentable en el corto o mediano plazo, además de mejorar significativamen te la
rentabil idad en el largo plazo (al ampliar la cartera de buenos clientes de la IFR).
El crecimiento de los prestatarios individuales los convertiría eventualmente en
sujetos de créditos de largo plazo bajo las condiciones tradicionales de la práctica
bancaria.
Algo no mencionado todavía, crucial en el éxito de estos mecanismos de
asignación de crédito, es la responsabilidad que asumen los prestatarios . Uno
de los principales problemas hasta hoy ha sido el llamado riesgo moral. En el
Perú, la condonación periódica de las deudas que caracterizó la época del
Banco Agrario y sigue caracterizando las operaciones de varias ONGs que
otorgan crédi to, ha mermado la seriedad de los productores respecto a los
contratos crediticios. Dicha práctica acentuó la tendencia de los prestatarios a
no pagar, pues descubrieron que no sufrirían las consecuencias de tal decisión,
mantenién dose i ncluso como sujetos de crédito. A pesar del daño que
genera en los mercados rurales de crédito -el mayor riesgo moral resul tante
afecta no sólo a los ahorristas de las IFRs sino también al resto de
prestatarios-, aún se sigue recurriendo a la condonación con fines políticos:
no hace mucho, el gobierno extendió la condonación de las deudas de los prod
uctores con el Banco Agrario hasta por 5,000 dólares; posteriormente se
reestructuró la deuda agraria para llegar a una reducción promedio de 60-70%
de la deuda acumulada a 1994 con el Banco Agrario. Desterrar estas prácticas
resulta crucial para lograr el compro miso de los grupos de solidaridad y de las
comunidades campesinas, según sea el caso, en la recuperación de los fondos.
Respecto al problema de la sostenibilidad, ya hemos dicho que la debilidad
las CRACs para manejar el tipo de incertidumbre y estacionalidad que
caracteriza a la actividad agropecuaria obliga a fortalecer este nuevo esquema
fi nanciero rural mediante la consolidación de u na institución "de segu ndo
piso". La función principal de la banca "de segundo piso" es transferir recursos
financieros entre las diferentes regiones de acuerdo a la oferta y la demanda.
La importancia de esta función resulta de las diferencias significativas en
ambas variables para cada región en determinados períodos del año, por la
estacionalidad de los ingresos agropecuarios. De otro lado, esta banca "de
segundo piso" permite
32 ,\iAR rJ:-.l \'ALDl\ 'IA

coord111.lí la transferencia de recursos de p.lrte del Estado u otros don.lntes hacia

las i nstit uciones ·'de pri mer piso", sean éstas CR.ACs, fondos rot.ltonos u
otras. Por orro lado, la formación de una institución "de segu ndo piso" puede
sentar bases adecuadas para la posterior consol idación de un esq ucm.1 de
seguro de créd ito agrario. La transferencia de recursos entre I FRs, o entre
agencias de una lf R, permite a éstas suavizar el i mpacto de las fl uctuaciones
en su ingreso; sin embargo, los hogares rurales no se benefician de esta posi bil
idad de distribui r el riesgo, a menos q ue disponga n de u n esquema de segu ro
agrario, que permita al prod uctor acceder a crédito formal luego de una n1JIJ
campaña que no le permita pagar su deuda del período anterior. Debe
señalarse, no obstante, que los ei.quemas aseguradores de esta naturaleza
también tienen serias limitaciones para el manejo de la i ncertidu mbre, en
presencia de asimetrías de información'<>. El riesgo moral y la sclecc16n
adversa hacen necesario establecer mecanismos cont ractuales q ue estim ule n
un comportamiento cauteloso en los prestatarios, aun cuando ello limite la
cobertllra crediticia de las CRACs y Fondos Rotatorios37. Por ello, si bien las
transacciones de seguros deberían ma nejarst: mediante i ns1i1ucioncs con
amplia cobertura geográfica, la intermediación de la banca "de primer piso", con
un car:lct::r local, permitiría minimizar los efectos de las asi metrías de
información, reduciendo la posibilidad de u n fracaso del esquema.

6. Conclusiones
Como hemos señalado a lo largo de este estudio, la carencia de un sistema
fi nanciero rural formal ha afectado la capacidad de respuesta del sector agrario
a las n uevas condiciones de mercado que hoy impera n en la economía peruana;
en particu lar, el efecto es nororio en los productores q ue eran clientes habituales
del Banco Agrario. Tal situación ha generado presiones en favor de reinstaurar
un banco de fomento agropecuario, lo q ue implicaría un peligroso retorno a
viejas pr:ícricas de subsidio, camufladas bajo la forma de crédito. La discusión de
la prob lemática del sistema fi nanciero rural en una economía como la peruana
ha mostrado que la formación de un sistema ineficiente como ése termi nará
beneficiando sólo a un peq ueño grupo de productores con capacidad de
infl uencia política.
El diagnóstico de base de este estudio identifica a la naturaleza y magnitud de
los costos de transacción , h1 i ncertidumbre y la estacionalidad de los ingresos
agropecuarios como los princi pal es obstáculos para el desarrollo de un sistema

36. Véase Ncwbcry y Stiglirz ( 1981) p.r a una explicación dctat!Atl.l de: los problemas de
esquemas de: cstab11izaciú11 de prccms o S<:guros de crédito. . . .
37. P.tr.t dio es 1111portantc que estJs inst1tuc1t>11c:s dc:sarrolkn mcc.1111smns de as1gnacinn de:
crcdito que reduzcan los costos de: tramac..:ión.
 DEL BANCO AGRARI O A LAS CAJAS RU Rld ,ES 33

i nanciero rural formal sosteni ble, que atienda a los sectores menos
favon:cidos de b población. El análisis de la experiencia crediticia rural d uran
te la époc.i del Banco Agrario ha mostrado que esa institución ruvo serios
problemas para extender su cobertura debido a Ja ineficiencia de sus
mecanismos de selección, monitorco y coacción; puede cspecu larse que el
nivel naciona l de sus operaciones bien podría haberle permitido manejar mejor
Ja incertidum bre y la estacionalidad de los ingresos agropecuarios,
asegurando su sostenibilidad. A su vez, la alternativa de sistema fi nanciero
rur,11 propuesta por el actual gobierno reprodu ce algu nas de las m ismas
deficiencias, tanto en los mecan ismos de asignación de crédito como en la
sostenibilidad de las IFRs invol ucradas, en particular las CRACs.
La consolidación de la propuesta gubernamental requiere fundamental men te
de dos políticas que aún no han sido emprendidas: el desarrollo o adopción de
mecanismos de asignación de crédito que permitan extender la cobertura sin
aumentar el riesgo de la cartera de las 1f Rs, y la consolidación de u na insti
tución fi nanciera "de segundo·piso" que englobe a las IFRs de pri mer piso de
naturaleza local. Ello permitiría transferir recursos entre regiones de acuerdo a
los req ue rimien tos que establece la naturaleza y magnitud de la incertidum
bre y la estacionalidad de la actividad agrícola.
Los mecanismos de asignación de crédito para red ucir los costos de transac
ción de la actividad crediticia rural pueden extraerse de la propia experiencia en
ese medio. Se deben analizar las posibil idades de reprod ucir a mayor escala
algunos mecanismos no tradicionales que util i za el llamado sector i nformal. La
gama de tales mecanismos es amplia y diversa, y pueden hacer que las institucio
nes fi nancieras formales lleguen a los pequeños productores, o a los hogares
rurales en general. Resultan de particular importancia la formación de grupos de
solidaridad o la utilización de las comunidades campesinas de la Sierra como
departamentos de crédito. Ambos mecanismos reducen los costos de transacción
mediante la transferencia de responsabilidad a los propios prestatarios organiza
dos, que cuentan con mejor i nformación sobre los sujetos de crédito y los shocks
que les afectan en cada campaña. Sin embargo, el éxito de este tipo de
mecanismos depende fundamentalmente de la capacidad de construir un entor
no de mutua conveniencia entre las IFRs involucradas y los grupos de produc
tores, lo que implica desterrar la práctica de condonaciones per iódicas a los
prestatarios q ue se declaran insolventes.
Una IFR "de segundo piso" también permitiría reducir los costos de
transacción de la actividad crediticia rural mediante dos vías: reduciendo el
ratio fondo de garantía/monto prestado necesario para garantizar la
sostenibilidad de u na IFR, y permitiendo un manejo más eficiente de los
recursos financieros entre el fin de la cosecha y la siembra de la siguiente
campaña. Más aún, en el mediano plazo, la consolidación de una IFR "de
segundo piso" sentaría las bases para la formación de un esquema de seguro de
crédito que extienda las posi bilidades de
 DEI BANCO AGRARI O A LAS CAJA RU RALES 35
Mt\lff l N VALDIVIA

distribución de ric'\go a los propios hogares rurales prestatarios Si bien 1.1 Bibliografía
diversificación de las actividades financiadas por cada IFR, incl uyendo activida
des no agropcwari,1s, permiti ría red u cir el riesgo de la cartera, cst estrategia
está lim itada por el carácte r fundamentalmente agropecuario de la actividad ADA.MS, Dale W.
cconó mica rural. l 984 "Are the Argu mcnt\ for Cheap Agricultura! Credit Sound?". En
Estos dos componentes propu estos para garantizar la sostembilidad )' cober Adams, Graham y Von Pischke ( 1984).
tura de u n sistema financiero rural deben necesariamente ser considerados en ADAMS, Dale W. y D.A. FITCHETI, (eds.)
cualquier diseño de política crediticia para el sector rura l. Sólo así se pod rá 1992 Informal Finance in Low-Income Countries. Westview Press,
evitar otro fracaso del sistema financi ero ru ral , sea a través de su quiebra Inc., Bou lder.
futura o de su limitac ión a un pequeño grupo de productores ubicados en ADAMS, Dale W., D .I l. G RAJTAM y J.D. VON PISCHKE, (eds.)
las region es m ás desarrolladas del país . 1984 Undermining Rural Development with Cheap Credit .Westview
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