Capitulo 2 Rovelli Laura Instrumentos para El Analisis de Politica Educativa
Capitulo 2 Rovelli Laura Instrumentos para El Analisis de Politica Educativa
Capitulo 2 Rovelli Laura Instrumentos para El Analisis de Politica Educativa
Introducción
A principios del nuevo siglo, el debate sobre el Estado, lo público y sus políticas vuelve
en América Latina a un primer plano. Luego de la implementación de las reforma de corte
neoliberal de las décadas de 1980 y 1990 en la región -centradas entre otros principios en el
ajuste estructural, el privilegio de la orientación hacia el mercado y la degradación al sector
público- comienza un nuevo ciclo donde el Estado recupera iniciativa en el plano de las ideas,
las instituciones y las prácticas concretas aunque de manera disímil y compleja según los
países1. En la esfera educativa, logra consensuarse la necesidad de intervención estatal,
mientras en las sociedades gana lugar el debate por sus sentidos (Twaites Rey, 2012).
Uno de los conceptos clave de la nueva orientación de las políticas es el del derecho a
la educación, en tanto afirmación de potestades de los ciudadanos y responsabilidades y
obligaciones por parte del Estado, ligada a una enseñanza pública, gratuita, incluyente y de
calidad (Bentacur, 2011). A lo anterior, se suman las reivindicaciones por la ampliación de
derechos de nueva generación y otros clásicos. Entre los primeros, se encuentra el
reconocimiento a la diversidad cultural en toda su extensión y de los distintos contextos
sociales en los procesos de enseñanza y aprendizaje. Entre los segundos, destaca la histórica
demanda de expansión de la matrícula y acceso a los distintos niveles, en particular a través de
la extensión del ciclo preescolar, la universalización de la educación básica y secundaria o
media y la expansión y formalización de la educación para adultos. La idea de igualdad
educativa comprende el acceso pero ahora también la permanencia, revinculación y
terminalidad de los estudios. Mientras sobresale la complementación de políticas universales
con acciones afirmativas dirigidas a los grupos vulnerables, articuladas con políticas sociales
que favorezcan la inclusión. Paralelamente, vuelve a cobrar protagonismo la vinculación entre
la formación técnica y el trabajo y emerge con fuerza el papel clave de las nuevas tecnologías
de la información y las comunicaciones. El financiamiento educativo tiende a incrementarse con
un protagonismo mayor del Estado, al tiempo que se debaten y fijan metas de inversión.
Finalmente, existen algunas continuidades con las políticas de evaluación del período anterior
aunque en ciertos casos se busca complementarlas con espacios societales más participativos.
1
Al respecto, véase el capítulo1 de Claudio Suasnábar “Los ciclos de reforma en América Latina” en este volumen.
Más allá de los avances registrados quedan pendientes varios desafíos a los que, en el
contexto actual, se suma la incertidumbre del panorama político-económico mundial, los
péndulos en la política latinoamericana, la desaceleración de las economías y su incidencia en
las políticas públicas del área. Si bien todavía no se vislumbran nítidamente las directrices de
una nueva agenda, la crisis del posneoliberalismo y el ascenso de gobiernos de las llamadas
“nuevas derechas” en la región comienzan a cuestionar y desmontar algunas de las directrices
anteriores. Con todo, cabe preguntarse por las capacidades de las estructuras estatales para
desplegar dinámicas políticas con orientaciones diversas, en el marco de nuevos y viejos
dispositivos de regulación de la educación.
Cada una de las nociones teóricas del Estado conlleva una manera particular de
comprender a la sociedad y al poder político, lo que adquiere implicancias tanto en el análisis
como en el recorte de la dinámica social que se pretenda estudiar. Si bien los distintos
enfoques interpretativos sobre la naturaleza del Estado capitalista actual delimitan un espacio
de dominación territorialmente acotado, todavía resultan insuficiente para comprender su
funcionamiento (Twaites Rey, 2012). De allí que resulte necesario dilucidar en un tiempo y
espacio concretos las distintas expresiones que asumen los Estado nacionales particulares, en
tanto expresión de relaciones de fuerza que condicionan su materialidad e inciden en las
políticas, relaciones y prácticas que se articulan.
Desde esta perspectiva, en las últimas décadas, el Estado se ha ido adaptando a su
entorno desde un triple descentramiento: hacia arriba, abajo y afuera (Pierre y Peters, 2006).
En primer lugar, el descentramiento hacia arriba ocurre a través de la conformación de
espacios supranacionales de toma de decisión o bien de elaboración de lineamientos y
propuestas de políticas. En la esfera educativa destacan, entre otros, la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y sus organismos
asociados de cooperación, como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF).
En el plano regional, sobresale el Programa de Desarrollo del Sector Educativo del Mercosur.
Sin embargo, éstas como otras instancias no implican necesariamente la existencia de una
autoridad o gobierno supranacional. A lo anterior, se suman las propuestas, incentivos de
financiamiento e investigaciones patrocinadas desde los organismos multilaterales de crédito,
como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo y de las organizaciones de
estados, como la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización de Estados
Iberoamericanos (OEI) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Los
lineamientos impulsados por este conjunto de organismos asumen un papel clave en la
definición de prioridades de las agendas educativas supranacionales, cuya difusión en el plano
nacional es favorecida por la circulación de tecnócratas y expertos, las acciones de activistas y
la búsqueda por parte de los líderes políticos de nuevos modelos educativos. No obstante,
investigaciones recientes destacan lo intrincado y complejo de su implementación en ámbitos
locales (Resnik, 2016).
En segundo lugar, en el descentramiento hacia abajo tiene lugar una descentralización
de poder hacia las organizaciones locales y los organismos seccionales. De esta manera, se
transfieren competencias tradicionalmente propias de los gobiernos nacionales hacia estos
organismos y se promueven nuevas relaciones dentro del aparato estatal como resultado de
una redistribución del poder y reasignación de los recursos a través de diversas modalidades
de elaboración y ejecución del presupuesto del Estado, del diseño y ejecución de políticas
sectoriales y de la administración territorial, etc. Al respecto, a fines de 1980 y principios de
1990, varios países de América Latina como Brasil, Chile, Colombia, México, Venezuela y
Argentina desplegaron políticas de descentralización del sector educativo a través de la
transferencia de recursos financieros y de responsabilidad política a los gobiernos municipales
y/o provinciales2. De acuerdo a Kaufman y Nelson (2005), tanto los intereses y las capacidades
de los gobiernos municipales y estatales, como el nivel de apoyo, seguimiento y financiamiento
por parte del gobierno central incidieron en la implementación de la descentralización y sus
alcances en las escuelas.
En tercer lugar, el descentramiento del Estado hacia afuera se configura por medio de
la vinculación con actores no estatales como organizaciones no gubernamentales (ONG),
empresas privadas, fundaciones, etc. Este fenómeno puede rastrearse en la década de 1960
en adelante, como resultado de la emergencia y proliferación de diversos movimientos sociales.
Sin embargo, desde 1980 y con mayor énfasis en los años de 1990, la propagación de la
doctrina de la Nueva Gestión Pública (NGP) 3 en varios países latinoamericanos profundiza
estos procesos y suma nuevos actores. En el campo educativo argentino, ese período marca la
proliferación de fundaciones y centros financiados por grupos empresariales que producen
conocimiento e intervienen en problemáticas específicas del área. Estas agencias encarnan
nuevos tipos de think tanks, más ligados a los centros de estudio y gestión, presentan
configuraciones institucionales diversas y complejas, obtienen financiamiento de distintas
2
Sobre los efectos de la descetralización en el financiamiento educativo, véase el capítulo de Gustavo Gallo “La
relación Nación – Jurisdicción en el financiamiento del sistema educativo. ¿Cómo influye la política nacional en los
salarios? en este volumen.
3
La “Nueva Gestión/Gerencia Pública” (New Public Management) refiere a la transformación del aparato estatal en su
conjunto y a la “hechura” de las políticas públicas. Supone el pasaje desde un paradigma tradicional (weberiano) hacia
otro basado en un enfoque gerencial o posburocrático que redefine la idea misma de gobierno en términos de eficacia,
efectividad y calidad. Sus postulados aspiran a la reducción de las estructuras jerárquicas; la descentralización de las
decisiones y los recursos; la reducción de la excesiva división del trabajo; la integración de metas al cumplimiento de
reglas y legislaciones; la incorporación de la “externalización” de las funciones públicas a través de organizaciones
privadas y sociales; la orientación hacia un ciudadano usuario y la introducción de sistemas de información y medición
o evaluación del desempeño (Cfr. Aguilar Villanueva, 2007: 319-320).
fuentes y poseen orientaciones políticas e ideológicas heterogéneas y en algunos casos, se
inclinan al fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil (Simón y Palamidessi, 2007).
Así, determinadas organizaciones de la sociedad civil y fundaciones educativas cobran mayor
protagonismo en la elaboración de la agenda educativa, en su implementación a través del
monitoreo de experiencias en instituciones como también en su evaluación, a través de su
involucramiento en debates y/o espacios públicos.
Retomando el análisis, este descentramiento no supone necesariamente un
debilitamiento del estado nacional en beneficio de actores locales, sino que puede ser
interpretado en términos de las capacidades estatales y la modalidad de toma de decisión más
adecuada, para tomar en cuenta preocupaciones locales y optimizar el gasto público (Pierre y
Peters, 2000). En este sentido, “la descentralización no significa, de por sí, menos Estado (…)
sino que depende de los mecanismos de coordinación existentes” (Fontaine, 2015, 66). De allí
que este triple descentramiento resulte en nuevos estilos de gobernar, estrechamente
vinculados con las capacidades estatales, antes que un giro lineal y categórico en la asignación
del poder.
La gobernanza, por su parte, refiere a una forma de regulación de las relaciones entre
actores políticos, sociales, económicos en el ámbito de la acción pública. Así, pueden
identificarse “estilos de políticas” y “modelos de gobernanza”, como resultado de los
intercambios entre distintos actores públicos y privados y de la orientación de sus actividades
en pos de regular a la sociedad (Fontaine, 2015). Al respecto, en el ámbito educativo, varios
autores observan la proliferación en los últimos años de un nuevo modelo de gobernanza de
carácter “híbrido”, donde actores estatales, empresariales y de la sociedad civil
(organizaciones no gubernamentales y fundaciones) configuran un modelo tri-sectorial de toma
de decisión (Resnik, 2017).
La definición de las políticas públicas como objeto de estudio remite a dos fuentes de
sentido distintos. En un primer caso aluden, según Fontaine (2015), a todo lo que produce el
Estado a través de las Constituciones nacionales, las leyes y/o los programas concretos de
gobierno y resulta su uso más común por parte de políticos y gestores. En un nivel macro-
teórico de análisis, ante ciertos derechos y/o necesidades, una política pública particular
expresaría una respuesta a demandas implícitas o explícitas. Sin embargo, este planteo tiende
a ubicar a las políticas como variables independientes de la sociedad, la política o la economía
de un país (Fontaine, 2015:23). Desde esta perspectiva, se parte de un problema más general,
como la pobreza, la desigualdad, etc., y se estudia a la política no en términos de un problema
en sí mismo sino en tanto respuesta a estas cuestiones socialmente problematizadas. Son
tratadas, entonces, como telón de fondo de un dilema más amplio sin profundizar en sus
rasgos sustantivos, procedimentales, temporales -en referencia a un ciclo de política- y/o
temáticos –en el marco de cuestiones sectoriales e instrumentales.
Desde un segundo enfoque anclado en un nivel intermedio de teorización, las políticas
públicas pueden ser analizadas desde un plano de mayor complejidad, en tanto variables
dependientes. Es decir, se reconoce la existencia de aspectos intrínsecos a las políticas, que
se expresan a un determinado ritmo, a través de ciertos instrumentos y donde intervienen
diversidad de actores, intereses y racionalidades en juego. Se encuentran, además, situadas
en un tiempo histórico específico y dialogan con otras políticas sectoriales. De acuerdo a
Fontaine, “una política es el producto de un sistema institucional existente, de un equilibrio
entre los actores sociales, económicos y políticos, de las políticas anteriores y de la capacidad
financiera del Estado” (2015, 28).
Algunos autores identifican a las políticas públicas con la resolución de problemas
(Lasswell, 1970). En particular, desde la investigación educativa, ciertos estudios consideran
que una política educativa específica se orienta a un curso de acción concreto, llevado a cabo
por alguna autoridad con competencias educativas, destinada a resolver un problema
determinado (Pedró y Puig, 1999). Es decir, “una política educativa es el resultado de la
actividad de una autoridad pública (investida de poder público y legitimidad gubernamental) en
el sector educativo” (Pedró y Puig, 1999, 22-23). No obstante, estos planteos resultan algo
reduccionistas al limitar el rol del Estado a un papel regulador o de coordinación entre las
distintas partes e intereses y también al asimilarlas a hechos concretos y objetivos.
Otros estudiosos entienden que existe una política educativa, “en la medida en que las
decisiones de gobierno adoptan ciertas regularidades y siguen una orientación general
determinada por las personas autorizadas para decidir” (Acuña y Leiras, 2005, 16). Sin
embargo, asimilar a las políticas públicas como aquello que decide hacer o no hacer un
gobierno también resulta insuficiente, dado que éste difícilmente tenga un papel excepcional y
excluyente en su definición. En términos de Muller (2000), la representación política, en tanto
insumo del gobierno, es sólo una dimensión posible para comprender las decisiones de
políticas públicas, mientras que otras dimensiones como los productos y resultados cobrar
particular interés. A la vez, una política pública no logra reflejar cabalmente la orientación y las
formas de las actividades gubernamentales. Por otra parte, no toda acción estatal es una
política pública ni tampoco una política pública se resume en la acción del Estado (Fontaine,
2015). Al respecto, la no decisión, ausencia de reconocimiento y/o priorización de demandas
sociales concretas por parte del gobierno, sin bien puede entenderse como un mecanismo de
deslegitimación de dicha cuestión en la agenda púbica, no constituye una política pública.
En cambio, el enfoque de las políticas como variables dependientes entiende su
abordaje como una “construcción de la investigación” (Muller, 2006, 53), donde el objeto de
estudio constituye un fenómeno social y político determinado, cambiante socialmente,
configurado en términos analíticos y empíricamente situado (Fontaine, 2015). De allí que las
políticas públicas adolezcan de cierta pretensión cabal de racionalidad por lo que no resultan
“la mejor solución” ni tampoco son en sí mismas eficientes o ineficientes, exitosas o fallidas
(Lahera Parada, 2004). En efecto, no cabría esperar de las políticas educativas soluciones
óptimas sino un espectro de acciones posibles (Chiroleu, 2012). Por el contrario, requieren ser
exploradas a partir de la definición de ciertas variables y propósitos, como también ser
desagregadas en sus componentes y momentos específicos.
Al centrarnos en esta perspectiva, podemos avanzar en discriminar lo específicamente
político, de la política y las políticas. Según Schemeil (2010), el primer término refiere a la vida
pública de una comunidad o territorio, el segundo apunta a la generación, intercambio y
discusión de ideas y cosmovisiones de los individuos de esa comunidad, mientras que el
tercero se orienta a las actividades concretas a través de las que se ejerce autoridad en esa
comunidad. En la lengua inglesa esta distinción es más clara porque se corresponde con
términos distintos: politics (la política), polity (lo político), policy (política pública) (Aguilar
Villanueva, 2004, Fontaine, 2015, Chiroleu, 2012). En el campo educativo, la Política Educativa
(Educational Policy) es la reflexión teórica sobre las políticas educativas (educational policies),
mientras que politics refiere a la política coyuntural del día a día (Pedró y Puig, 1999).
Estilos de políticas
De la manera en que un gobierno procura intervenir en la realidad social junto con una
conglomerado de contingencias internas emergen distintos estilos de políticas (Pierre y Peters,
2000). En el plano de la institucionalidad, las políticas pueden adoptar un estilo centralizado;
descentralizado o multinivel o en redes en virtud del papel del Estado, las organizaciones
sociales y el mercado, en particular en la fase de implementación. En las primeras predomina
un rol dirigista por parte del Estado, las segundas apuntan a modelos de gobernanza
descentralizados, orientados hacia la activación de recursos, al compromiso con la demandas
específicas de la población local o la participación a través de gobiernos locales y en las
terceras existe una presencia más fuerte del mercado, a partir de las fusiones entre público y
privado, la difusión de los principios de la nueva gestión pública o la autonomía de los
organismos públicos (Fontaine, 2015).
5
Los intereses son moldeados por las instituciones y constituyen a la vez una manera de entender lo que motiva a los
actores (Fontaine, 2015). Por su parte, los recursos pueden ser simbólicos (discursos), de movilización (organización y
económicos), representación y negociación, entre otros mientras que las ideas/ideologías/representaciones aluden a
cómo ciertos actores internalizan las normas, reglas y configuran ciertos marcos referenciales. De acuerdo a Acuña y
Leiras, “la relación entre intereses y comportamiento está mediada por la ideología: los intereses orientan el
comportamiento solamente si son reconocidos en el plano de su ideología o entendimiento” (2005, 19).
A su vez, la participación de actores no estatales incide en la configuración estilos de
implementación de políticas más tecnocráticos o bien participativos. Algunas políticas por su
complejidad y especificidad, por ejemplo las de financiamiento educativo, necesitan a priori de
conocimientos y datos expertos. Otras, en cambio, requieren una alta legitimidad social por lo
que amplían la participación a distintos actores sociales. Este puede ser el caso de la
elaboración de una nueva Ley de Educación que modifique la estructura y organización del
sistema educativo. Entre ambos extremos, existe un terreno fértil para pensar y consensuar
distintos estilos de participación en la elaboración e implementación de políticas. En las
prácticas concretas debe reconocerse que también los actores sociales generan su propia
experticia para participar e incidir en la orientación de políticas complejas, a la vez que las
convocatorias a debates públicos más amplios sobre procesos educativos de reforma suelen
estar “conducidos” o “limitados” por los tiempos políticos y de gestión.
Con respecto al estilo de financiamiento de las políticas, éste puede centrarse en una
presencia estatal dominante, basado en la disponibilidad de las fuentes fiscales o bien acudir a
un estilo de co-financiación mediante la ampliación de recursos a través de diversos aportantes
como gobiernos locales, empresas, donaciones, etc.
En relación con la lógica de toma de decisiones, el estilo de política puede inclinarse
hacia un modelo burocrático, donde se elaboran estrategias macro, el Estado “sabe”, se
asignan recursos por la vía administrativa (Franco, 1996) o bien o por proyectos. En éste último
caso, se despliegan ventanillas múltiples de acuerdo a una asignación competitiva de los
recursos y los actores educativos elaboran sus propuestas. Cada una de estas lógicas muestra
los extremos entre un estilo de regulación más rígido y otro más flexible de las políticas.
Tomando en consideración los propósitos y los actores involucrados, el estilo de una
política educativa puede orientarse, a su vez, hacia la universalización o focalización. En el
primer caso existe una oferta o un bien educativo homogéneo y disponible para una población
general. Mientras que la focalización supone identificar y recortar temáticas, problemas,
regiones y/o una población específica destinataria de la política mediante la identificación y
fijación de criterios de prioridad.
Finalmente, cabe destacar que en los últimos años los estilos de política y las
modalidades de regulación emergentes en el plano educativo tienden a romper con los clásicos
compartimentos fijos y aislados de gestión exclusiva nacional-subnacional y público-privado, al
promover cierta articulación horizontal de estos componentes. En efecto, sobresale en la
configuración de la forma estatal un carácter más “trasversal” (Oszlak, 2001) que cruza
distintas instancias y/o niveles jurisdiccionales. Por su parte, las políticas socioeducativas
excepcionalmente adoptan un carácter mono-instrumental, a la vez que apuntan a promover
articulaciones “intersectoriales”. Asimismo, involucran a una multiplicidad de participantes:
actores sociales y políticos que robustecen la acción estatal en territorio, mientras que
participan de un espacio de recursos que promueve distintas formas políticas. De allí que en el
esquema de toma de decisiones se oriente más hacia cierta “horizontalidad o circularidad”
antes que en la obediencia a una concepción “lineal y jerárquica” (Feldfeber y Oliveira, 2012,
12) y conforme un “espacio socio-político construido [...] por la proliferación de sus objetivos,
actores e instrumentos” (Fontaine, 2015, 140), donde las influencias entre Estado y sociedad
distan de ser unilaterales.
Consideraciones finales
Por otra parte, en los últimos años ha sido complejo contar con estadísticas educativas
actualizadas y homogéneas respecto del conjunto del sistema educativo nacional. A la notoria
fragmentación y/o discontinuidad en la elaboración de estos informes se suma con
preocupación el reciente achicamiento o desmantelamiento de ciertas áreas estatales de
producción de conocimiento estadístico, lo que plantea escenarios adversos tanto para el
análisis y evaluación de las políticas en el nivel nacional como para ampliar los estudios
comparados en el plano regional e internacional.