Empresa Pública Desarrollo Industrial en El Nuevo Modelo Energético ¿Qué Papel para Pemex Cfe?

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Víctor Rodríguez Padilla *
Empresa pública y desarrollo industrial en el nuevo

modelo energético ¿Qué papel para Pemex y CFE?
SUMARIO: I. Introducción. 11. Status y facultades de

las empresas públicas en el nuevo marco jurídico. III. El
uso de las empresas Públicas como instrumento del
Estado a través de la tutela de la SENER. IV. Conclu-
siones. V. Bibliografía.
l. Introducción
La propiedad pública de las empresas acepta varias explicaciones. En primer lu-

gar, se justifican por la necesidad de corregir fallas de mercado, por ejemplo
aquellas que derivan de la presencia de monopolios naturales, bienes públicos,
bienes básicos, externalidades o aguda asimetría de información. En segundo
lugar, la propiedad pública es deseable cuándo la regulación falla, ya sea por la
incapacidad del Estado para regular con eficacia y eficiencia a las empresas pri-
vadas, o porque las especificidades de la actividad económica hace imposible el
diseño de contratos completos e incluso cuando el Estado carece de credibilidad
respecto a la estabilidad fiscal y la predictibilidad regulatoria que desean los in-
versionistas. La regulación también falla frente a la férrea voluntad política pa-
ra: apoyar industrias locales importantes; controlar la declinación de industrias
maduras; compartir riesgos con el sector privado; salvaguardar el empleo, así
como ayudar al despegue de industrias de costos iniciales elevados o derechos
de propiedad inciertos.
Profesor. Facultad de Ingeniería de la UNAM.
161
DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

Instituto de Investigaciones Jurídicas
VÍCTOR RODRÍGUEZ PADILLA
En tercer lugar, la creación de empresas públicas se justifica por razones de

desarrollo económico, incluyendo el desarrollo regional, la equidad y la justicia
social. Los objetivos distributivos son otra de las razones del origen de las empre-
sas públicas, las cuales son utilizadas, por ejemplo, para invertir en sectores espe-
cíficos, controlar las barreras a la entrada, imponer precios de monopolio y
utilizar los ingresos empresariales obtenidos como ingreso fiscal. Otro ejemplo es
la distribución de subsidios a la población de bajos recursos e incluso la prestación
de servicios médicos cuando los sistemas generales de salud son deficientes.1
A las empresas públicas también se les suele usar como instrumento de la
diplomacia, por ejemplo, para ayudar en caso de desastres, suministrar com-
bustibles en condiciones preferenciales, transferir tecnología, formar recursos
humanos, otorgar créditos, obsequiar equipos y materiales, así como realizar
otras actividades de cooperación internacional. Algunas veces las empresas
públicas sirven, hay que reconocerlo, para fines menos nobles, incluso al mar-
gen de la ley, entre otros, enriquecimiento ilícito, lavado de dinero, espionaje,
tráfico de armas, operaciones encubiertas y financiamiento de partidos políti-
cos y campañas electorales. Algunas razones pesan más que otras, pero siem-
pre están presenten muchas de ellas.
A lo largo de la historia se ha observado que la industria petrolera y la indus-
tria eléctrica son propensas a la creación de empresas públicas. No podía ser de
otra manera. Ambas son industrias pesadas, de infraestructura, intensivas en capi-
tal, complejas, de alta tecnología, suministradoras de bienes básicos y con cadenas
de valor que incluyen monopolios naturales. La industria petrolera en particular
genera rentas económicas cuantiosas. La industria eléctrica, por su parte, elabora
un producto que no se puede almacenar en las cantidades requeridas por la econo-
mía y por lo tanto debe ser elaborado en el momento que se requiere, además de
necesitar una red de cables para hacerlo llegar a los lugares de consumo. Ambas in-
dustrias producen bienes esenciales para la economía y el bienestar social, de ahí
que tengan carácter estratégico y sean objeto de políticas de seguridad nacional.
Hacia finales de la década de los años 30 del siglo pasado el gobierno del
General Lázaro Cárdenas creó dos empresas públicas, Petróleos Mexicanos (Pe-
mex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), para compensar la escasa
contribución del sector privado al desarrollo de México en materia de combusti-
bles y electricidad. El crecimiento de ambos organismo públicos fue vertiginoso,
no sólo por el decidido apoyo gubernamental, sino tainbién por el amplio res-
paldo social. La expropiación de los principales activos de las compañías petra-
' Un buen ejemplo es el sistema de hospitales y clínicas de Pemex.
162

EMPRESA PÚBLICA Y DESARROLLO INDUSTRIAL ¿QUÉ PAPEL PARA PEMEX Y CFE?
leras en 1938 y la nacionalización de la industria eléctrica en 1960 fueron accio-

nes decisivas que transformaron a esos organismos públicos en monopolios de
Estado. Esa evolución no fue ajena a lo que ocurría en otras partes del mundo,
en el contexto de las políticas económicas keynesianas y del Estado de Bienestar.
Siete décadas más tarde el ánimo y el contexto son muy distintos. Más allá
del discurso nacionalista, que perdura hoy como un instrumento de control so-
cial, las empresas públicas han perdido el respaldo gubernamental y, en buena
medida, el apoyo social, debido a un desempeño controvertido así como a reite-
radas acusaciones de opacidad y corrupción. Más allá de los álgidos debates so-
bre las causas reales que tienen postradas a las empresas públicas, la pérdida de
respaldo se explica sobre todo por el ascenso y auge de la ideología neoliberal y
su correlato en las políticas desfavorables a la intervención directa del Estado en
la economía, que se han traducido, desde la administración de Carlos Salinas de
Gortari, en procesos de desregulación, liberalización y privatización.
Por su importancia económica, política y social, Pemex y CFE quedaron rela-
tivamente alejadas del vórtice del huracán, sin embargo, no escaparon a procesos
específicos de apertura gradual y progresiva que se extendieron a lo largo de vein-
te años. Las condiciones adecuadas para un cambio radical quedaron reunidas
con el regreso al poder del Partido Revolucionario Institucional hacia finales de
2012. Apoyado en una convergencia de fuerzas conservadoras la administración
de Enrique Peña Nieto consiguió que el Congreso reformara la Constitución en di-
ciembre de 2013 y la legislación secundaria en agosto de 2014, con la finalidad de
modificar el papel del Estado en el sector energético y dar vida a formas de orga-
nización y regulación distintas al monopolio público auto-regulado. El objeto de
las empresas públicas y su papel en el desarrollo vino a menos.
Ahora, el desenvolvimiento de la industria petrolera y la industria eléctri-
ca reposa en la expansión de la oferta de combustibles fósiles, el mercado abier-
to, la competencia, la iniciativa privada y una mayor integración con los Estados
Unidos. Son los cinco pilares del nuevo modelo energético o, para ser más preci-
sos, de la nueva estrategia de desarrollo sectorial. Las empresas públicas segui-
rán participando para garantizar la continuidad de las operaciones durante la
transición pero ya no serán ni el motor ni el eje central de la modernización y el
crecimiento. Con la reforma no sólo pierden la exclusividad que tuvieron en el
pasado, en el futuro corren el riesgo de ser paulatinamente remplazadas si se les
impide o no logran adaptarse y desenvolverse bajo las nuevas circunstancias.
Durante la puesta en marcha y rodamiento del nuevo modelo, Pemex y la CFE
tendrán la ventaja de contar con una posición dominante, pero la desventaja de
estar bajo el peso de disposiciones legales restrictivas y políticas públicas poco
favorables. En ese difícil contexto vale la pena preguntarse ¿qué papel podrían
163

jugar en el desarrollo del país y más específicamente en el desarrollo industrial

de México? Este ensayo se divide en dos partes: en la primera se presenta el sta-
tus y facultades de las empresas públicas; en la segunda se analiza el uso que el
Estado podría darles a dichas empresas bajo la tutela gubernamental.
11. Status y facultades de las empresas públicas

en. el nuevo marco jurídico
La Constitución establece que el sector público tendrá a su ·cargo de manera

exclusiva las áreas estratégicas y que en ellas actuará a través de organismos
públicos y empresas productivas del Estado (EPE). 2 Esta última figura es in-
édita. La reforma prevé que Pemex y CFE la adopten rápidamente (Diario
Oficial de la Federación, 2013).
Las áreas estr~tégicas son las siguientes: los minerales radiactivos y la ge-
neración de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico na-
cional; el servicio público· de transmisión y distribución de energía eléctrica, así
como la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos. 3
La máxima ley del país establece que las empresas productivas del.Estado
que participen en las áreas estratégicas estarán sujetas a una. normativa especial
en materia de administración, organización, funcim').amiento, contratación, re-
muneraciones de su personal, así como en los demás actos :jurídicos que cele-
bren. Ese régimen especial atiende,' de acuerdo con el texto constitucional, a la
necesidad de garantizar eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transpa-
rencia y rendición de cuentas, con base en las mejores práctica.s. 4
La exclusividad de la Nación en las áreas estratégicas no se transmite a las
empresas y organismos públicos. La Constitución establece que el Estado podrá
celebrar contratos con particulares en materia de planeación y control del sistema
eléctrico nacional, así comO de servicio público de transmisión y distribución de
energía eléctrica. Tambjén determina que la Nación: llevará a cabo las activida-
des de exploración y extracción. del petróleo y demás hidrocarburos mediante
asignaciones entregadas a ·las empresas productivas del EsÚ1do o mediante con-
tratos celebrados con éstas o con particulares, Ello significa que las asignaciones.
estarán reservadas para las empresas productivas del Estado -de hecho es su
2
Constitución PolítiCa de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 25.
'Constitución Poiítica de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo28
4
Idem, artículo 25.
164

única exclusividad-, sin embargo, también establece: primero, que dichas asig-
naciones se otorgarán de manera excepcional; segundo, que las ya otorgadas po-
drán mutar a contratos para incluir a socios privados y; tercero, que la Secretaría
de Energía deberá contar con opinión favorable de la Comisión Nacional de Hi-
drocarburos antes de entregar cualquier asignación. 5
La propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo le corresponde a la Na-
ción y no se transmite a las EPE. La propiedad de la producción tampoco se
transmite a las empresas productivas del Estado, salvo cuando proviene de con-
tratos de producción compartida.
La Constitución les permite a las EPE contratar a particulares para cumplir
con el objeto de las asignaciones o de los contratos de exploración y extracción
que hayan celebrado con la CNH. El texto constitucional no es limitativo, sin
embargo sólo cabe la posibilidad de que sean contratós de servicios, ya que el
Estado es el único habilitado para otorgar asignaciones, licencia y contratos de
producción o ganancia compartida. La Ley de Hidrocarburos aclara el punto.
Establece que para cumplir con el objeto de las asignaciones las EPE sólo podrán
celebrar con particulares contratos de servicios bajo esquemas que les permitan
la mayor productividad y rentabilidad, siempre y cuando la contraprestación se
realice en efectivo. 6 A pesar de esa limitante las posibilidades de contratación si-
guen siendo muy amplias porque la familia de contratos de servicio acepta múl-
tiples variante. Desde su fundación Pemex ha utilizado los contratos de
servicios puros y, desde hace una década, contratos de servicios operativos, a sa-
ber, contratos de servicios múltiples (2004)/ contratos de servicios integrales
(2008), y contratos integrales de exploración y producción (2010).
Cuando se trata de EPE la Constitución ordena lo siguiente: 8
- Que su objeto sea la creación de valor económico y el incremento de los ingre-

sos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental.
-Que cuenten con autonomía presupuesta! y estén sujetas sólo al balance fi-
nanciero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la Secretaría
de Hacienda, apruebe el Congreso.
5
Artículo sexto transitorio de la reforma constitucional (DOF, 2013). Dicha disposición impli-
ca que una entidad gubernamental de tercer nivel -la CNH- podrá impedirle al Estado ejercer su
derecho constitucional a explorar y producir hidrocarburos.
'Ley de Petróleos Mexicanos, artículo 9.
'Denominados actualmente "Contratos de obra pública financiada" (COFs).
'Artículo 20 transitorio de la reforma constitucional (DOF, 2013).
165

- Que su régimen de remuneraciones sea distinto del previsto en el artículo 127

de la Constitución.
- Que su organización, administración y estructura corporativa sean acordes

con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía téc-
nica y de gestión, así como un régimen especial de contratación y órganos de
gobierno facultados para determinar su arreglo institucional;
- Que sus directores sean nombrados y removidos por el Titular del Ejecutivo
Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de Administración.
-Que se coordinen con el Ejecutivo Federal con objeto de que sus operaciones
de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financia-
miento del resto del sector público o bien, contribuyan a reducir las fuentes
de financiamiento del mismo;
- Que cuenten con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrenda-

mientos, servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsa-
bilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización
de su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la industria o
actividad de que se trate. Más adelante veremos que la legislación secundaria
establece una serie de limitantes que restringen la posibilidad de que la CFE
compita en los nuevos mercados.
En suma, Pemex y CFE perdieron la exclusividad no sólo como monopolios pú-

blicos sino también como instrumentos de intervención directa del Estado, pues
ahora forman parte de un conjunto más amplio, constituido por las empresas
productivas del Estado que competirán entre ellas y contra empresas privadas
por obtener partes de mercado.9
Petróleos Mexicanos
De acuerdo con la legislación secundaria, Pemex es una empresa productiva

del Estado que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios, que go-
za de autonomía técnica, operativa y de gestión y que es de exclusiva propie-
dad del Gobierno federal.
9
Ley de Petróleos Mexicanos y Ley de la Comisión Federal de Electricidad (DOF, 2014)
166

La nueva finalidad de Pemex es múltiple: primero, desarrollar actividades

empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto;
segundo, generar valor económico y rentabilidad para el Estado mexicano; ter-
cero, actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de equidad
y responsabilidad social y ambiental; cuarto, procurar el mejoramiento de la
productividad; quinto, maximizar la renta petrolera del Estado; y sexto, contri-
buir al desarrollo nacional. 10 Vale la pena comentar que la ley no le da a Pemex
los instrumentos necesarios para maximizar la renta petrolera del Estado, pues
ello depende de las decisiones que tomen una multitud de actores, especialmen-
te las autoridades encargadas de establecer las obligaciones económicas y fisca-
les en las asignaciones y en los contratos de exploración y extracción.
El objeto de Pemex es llevar a cabo la exploración, la extracción, la recolec-
ción, la venta y la comercialización de hidrocarburos. Sólo eso, ni más ni menos.
Es ciertamente muy reducido pero ese es su mandato. Lo demás es colateral.
Además de las actividades comprendidas en su objeto Pemex podrá llevar a
cabo las actividades siguientes:
-Refinación, transformación, procesamiento, transporte, almacenamiento, dis-

tribución, venta, exportación e importación de hidrocarburos y sus deriva-
dos, así como la prestación de servicios relacionados con dichas actividades.
-Actividades industriales y comerciales de la petroquímica.
-Desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades

geológicas, geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros y todas
aquellas relacionadas con la exploración, extracción y demás actividades que
forman parte de su objeto, a precios de mercado.
-La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía distintas

a las derivadas de los hidrocarburos que le permitan cumplir con su objeto.
-Generación y comercialización de energía eléctrica.
-Investigación y desarrollo tecnológicos requeridos en las industrias petrolera,

petroquímica y química, la comercialización de productos y servicios tecno-
lógicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos hu-
manos altamente especializados.
10
Ley de Petróleos Mexicanos, artículo 4.
167

- La comercialización de productos de fabricación propia a través de redes de

comercialización, así como la prestación de servicios vinculados a su consu-
mo o utilización.
- La adquisición, tenencia o participación en la composición accionada de so-

ciedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto.
Es importante insistir que la lista de actividades mencionadas en el párrafo an-

terior son facultativas, es decir, no son obligatorias, la ley le permite a Pemex re-
alizarlas pero de manera secundaria, en todo momento la prioridad debe estar
del lado de las actividades comprendidas en su objeto.
Pemex podrá llevar a cabo las actividades obligatorias y facultativas en el
país, en su zona económica exclusiva o en el extranjero.
Pemex podrá realizar actividades, operaciones o servicios por sí mismo,
con apoyo de sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales, o me-
diante la celebración de contratos, convenios, alianzas o asociaciones, con perso-
nas físicas o morales, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, con algunas
limitaciones, a saber, las coinversiones no están permitidas en las asignaciones y
los contratos deberán ser distintos a las licencias y a los contratos de producción
o ganancia compartida.
La dirección y administración de Pemex recae en un Consejo de Adminis-
tración y en un Director General. El Consejo determina la organización y estruc-
tura de la empresa; define las políticas, lineamientos y visión estratégica de
Pemex, sus empresas subsidiarias y sus filiales; aprueba el plan de negocios, así
como directrices, prioridades y políticas de inversión, alianzas estratégicas, aso-
ciaciones y contrataciones; de igual modo, fija y ajustar los precios de los bienes
y servicios. El Director General es responsable de la gestión, operación, funcio-
namiento y ejecución de los objetivos de la empresa, sujetándose a las estrate-
gias, políticas y lineamientos aprobados por el ConsejoY
Pemex y sus empresas subsidiarias deben sujetarse a lo que disponga el
Consejo en materia de adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios
y ejecución de obras. Invariablemente deberán requerir porcentajes mínimos de
contenido nacional, de acuerdo con la naturaleza de la contratación y conforme
a los tratados internacionales de los que México sea parte. Para asegurar las me-
jores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, opor-
tunidad y demás circunstancias pertinentes se utilizará por regla general el
11
El Director General es nombrado por el Ejecutivo Federal.
168

concurso abierto. El procedimiento de invitación restringida o de adjudicación

directa se permite cuando la finalidad de la contratación consista en aplicar in-
novaciones tecnológicas en la infraestructura.
Pemex y sus empresas subsidiarias cuentan con autonomía presupues-
taria, y se sujetarán sólo al balance financiero y al techo de gasto de servi-
cios personales que, a propuesta de la Secretaría de Hacienda, apruebe el
Congreso de la Unión. 12
Las utilidades no se repartirán entre los trabajadores porque la finalidad
de Pemex consiste en incrementar los ingresos de la Nación para destinarlos al
financiamiento del gasto públicoY De lo anterior concluimos que la ley le impi-
de al Estado utilizar a Pemex como instrumento de redistribución del ingreso a
través del pago a sus trabajadores y coloca a estos últimos en una situación de
excepción a pesar de que realizan actividades productivas. 14
Comisión Federal de Electricidad
De acuerdo con su ley de creación, la CFE es una empresa productiva del Estado
con personalidad jurídica y patrimonio propios, que goza de autonomía técnica,
operativa y de gestión, y que es de propiedad exclusiva del Gobierno federal. Su
finalidad es el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales
y comerciales en términos de su objeto, para generar valor económico y rentabi-
lidad en beneficio del Estado mexicano.
La ley indica explícitamente que la CFE debe garantizar: i) el acceso abierto
a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución; ii) la
operación eficiente del sector eléctrico y iii) la competencia. 15 Esta última obliga-
ción va más allá de lo que podría lograr la empresa pública, primero, porque se-
rá uno entre muchos otros participante en la industria y, segundo, porque la
legislación no le da los medios para garantizar la operación eficiente y la compe-
tencia en todo el sector eléctrico, que incluye operadores públicos y privados
con distintos fines y facultades.
12
Ley de Petróleos Mexicanos, artículo 100.
13
Idem, artículo 118.
14
Aunque los salarios en Pemex están por arriba del promedio industrial están por debajo de
los salarios que se pagan en la industria petrolera internacional.
15
Esa obligación marca una diferencia fundamental con respecto al caso de Pemex pues la
empresa petrolera pública no tiene la obligación de garantizar nada, su única obligación consiste
en realizar las actividades que establece su mandato.
169

El objeto de la CFE consiste en prestar el servicio público de transmisión y dis-

tribución de energía eléctrica por cuenta y orden del Estado Mexicano. Ese objeto no
implica exclusividad. Hemos señalado que la Constitución le permite al Estado con-
tratar a empresas privadas para realizar actividades de transmisión y distribución.
En la ejecución de su objeto CFE deberá actuar de manera transparente, ho-
nesta, eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y ambiental,
procurando el mejoramiento de la productividad con sustentabilidad para mini-
mizar los costos de la industria eléctrica en beneficio de la población y contri-
buir con ello al desarrollo nacional. 16
Dentro de su objeto público, 17 CFE podrá llevar a cabo, en México o en el ex-
tranjero, las actividades siguientes: 18
-La generación y comercialización de energía eléctrica y productos asociados,

así como la importación y la exportación. 19
-La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de

gas natural, carbón y de cualquier otro combustible.
- El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, activida-

des geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así
como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribu-
ción y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman
parte de su objeto. 20
- La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le

permitan cumplir con su objeto. 21
16
Es importante aclarar que la ley no le brinda a la CFE los instrumentos necesarios para mi-
nimizar los costos de la industria eléctrica, a lo más, podría contribuir a minimizar los costos que
ella obtiene en el ámbito de su actuación.
17
La Ley no establece lo que significa el "objeto público" de la CFE, ni establece un posible
objetivo privado.
18
Ley del a CFE, artículo 5.
19
Dichas actividades deben realizarse bajo la estricta separación legal que establezca la Secre-
taría de Energía y la generación debe estar dividida en unidades
20
Nótese que la ley es ambigua e inconsistente. A la lectura de las actividades facultativas da
la impresión que el objeto de la CFE es toda la cadena de valor de la electricidad, sin embargo, el
objeto estricto de la CFE es únicamente el servicio público de transmisión y distribución.
21
Nuevamente la ley es ambigua e inconsistente. Investigar, desarrollar e implementar fuen-
tes de energía no le permitirá a la CFE cumplir con su objeto de transmitir y distribuir electricidad,
al contrario, sólo sería una distracción.
170

- La investigación y desarrollo tecnológicos, la comercialización de productos

y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación
de recursos humanos altamente especializados.
- El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad in-

dustrial y de la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o
provisión de cualquier servicio adicional (construcción, arrendamiento,
mantenimiento y telecomunicaciones ... ).
- La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaría de so-

ciedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto.
-Las demás actividades necesarias para el cabal cumplimiento de su objeto.
Al igual que en el caso de Pemex, todas las actividades mencionadas son facultati-
vas. Lo único obligatorio para la CFE son la transmisión y la distribución cuando se
trate de servicio público, que son las únicas actividades comprendidas en su objeto.
Para el cumplimiento de su objeto CFE podrá: 22
- Realizar las actividades, operaciones o servicios por sí misma, con apoyo de

empresas productivas subsidiarias y empresas filiales, mediante la celebra-
ción de contratos, convenios, alianzas o asociaciones o cualquier acto jurídi-
co, con personas físicas o morales de los sectores público, privado o social,
nacional o internacional.
-Celebrar con el Gobierno federal y con personas físicas o morales toda clase de
actos, convenios, contratos, suscribir títulos de crédito y otorgar todo tipo de
garantías. Los contratos y, en general, todos los actos jurídicos podrán incluir
cualquiera de los términos permitidos por la legislación mercantil y común.
-· Celebrar contratos con particulares bajo esquemas que les generen una ma-
yor productividad y rentabilidad, incluyendo modalidades que les permitan
asociarse y/ o compartir costos, gastos, inversiones, riesgos y demás aspectos
de las actividades de los que sea titular.
De lo anterior se desprende que CFE podrá contratar con una o varias empre-
sas privadas todas las actividades comprendidas en su mandato, siempre y
22
Ley de la CFE, artículo 8.
171

cuando mantenga la titularidad. Si la política pública consiste en que CFE

ejerza al máximo esa posibilidad quedará convertida en una empresa admi-
nistradora de contratos.
La ley establece que CFE se organice y adopte la estructura corporativa que
mejor convenga para la realización de su objeto, conforme lo determine su Con-
sejo de Administración. La organización y estructura deberán atender a la opti-
mización de los recursos humanos, financieros y materiales; la simplificación de
procesos; el funcionamiento eficiente de la industria eléctrica; la eficiencia y la
transparencia; y la adopción de las mejores prácticas corporativas y empresaria-
les a nivel nacional e internacional, asegurando su autonomía técnica y de ges-
tión. De lo anterior se desprende un trato discriminatorio contra la CFE porque
la ley la obliga adoptar una organización y estructura que atienda al funciona-
miento eficiente de la industria eléctrica, requisito que no se le exige a las em-
presas privadas.
Para salvaguardar el acceso abierto, la operación eficiente y la competencia
en la industria eléctrica, la CFE realizará las actividades siguientes: 23
- Generación, transmisión, distribución, comercialización.

- Suministro básico, suministro calificado, suministro de último recurso,
-La proveeduría de insumos primarios para la industria eléctrica (combustibles),
-Las actividades auxiliares y conexas de la misma. 24
Dichas actividades se realizarán de manera estrictamente independiente entre

ellas. Para ello se establecerá la separación contable, funcional y estructural que
se requiera entre sus divisiones, regiones, empresas productivas subsidiarias y
empresas filiales, y de acuerdo con la estricta separación legal que establezca la
Secretaría de Energía, la normatividad en materia de competencia económica y
la regulación que para el efecto establezca la CRE. Las centrales eléctricas a car-
go de la CFE se agruparán en unidades que actuarán de manera independiente.
De lo anterior se desprende que CFE deja de ser una empresa eléctrica ver-
tical y horizontalmente integrada. En adelante será un conglomerado de firmas
independientes, separadas unas de otras en términos contables, funcionales, es-
23
Idem, artículo 10.
24
De ese conjunto de actividades las únicas que son parte del objeto de la CFE son la transmi-
sión y la distribución, sin embargo, a la lectura de la ley se desprende que todas esas actividades no
son facultativas sino obligatorias, aunque el legislador no las incluyó en el mandato. Obsérvese tam-
bién que la ley le encarga a la CFE salvaguardar la operación eficiente y la competencia en toda la in-
dustria eléctrica, cuestión que evidentemente no está en manos de la empresa productiva del Estado.
172

tructurales e incluso legales. Además sus unidades de generación deberán ac-

tuar de manera independiente y por lo tanto competir entre ellas. El conjunto
será un grupo de empresas cuya materia de trabajo será genérica, electricidad,
pero deberán operaran de manera desarticulada. Y aunque la ley no les impi-
de explícitamente las alianzas o los convenios de colaboración entre ellas, la
Secretaria de Energía y los órganos reguladores podrán impedirles toda clase
de cooperación empresarial si consideran que dicha cooperación inhiben u obs-
taculizan la competencia en los mercados. ·
CFE será dirigida y administrada por un Consejo de Administración y un
Director General. El Consejo define las políticas, lineamientos y visión estratégi-
ca. Establece las directrices, prioridades y políticas de producción, productivi-
dad, comercialización, desarrollo tecnológico, investigación, administración,
seguridad, salud, protección ambiental, finanzas y presupuesto. También aprue-
ba directrices, prioridades y políticas en materia de inversión, alianzas estraté-
gicas, asociaciones, contraprestaciones y recursos humanos. El Director tendrá
a su cargo la gestión, operación, funcionamiento y ejecución de los objetivos
de la empresa, sujetándose a las estrategias, políticas y lineamientos aproba-
dos por el Consejo.
CFE podrá contar con empresas productivas subsidiarias y empresas fi-
liales:25 De hecho la ley indica que CFE deberá actuar a través de empresas pro-
ductivas subsidiarias para realizar las actividades de transmisión y distribución
de energía eléctrica, las cuales sin embargo podrán celebrar contratos con sus
empresas filiales o con particulares para llevar a cabo, entre otros, el financia-
miento, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la in-
fraestructura necesaria para prestar los servicios, y realizar las actividades en
asociación o alianza con terceros, mediante la creación o participación en empre-
sas filiales, la participación minoritaria en otras sociedades, o las demás formas
de asociación que no sean contrarias a la ley. CFE podrá realizar las demás acti-
vidades (generación, comercialización ... ) directamente, a través de empresas fi-
liales, empresas en las que participe de manera minoritaria, directa o
indirectamente, o mediante cualquier figura de asociación o alianza.
25
Las subsidiarias y las filiales de la CFE operarán en términos de la estricta separación legal
que establezca la Secretaría de Energía, por lo que su participación en los mercados será de manera
independiente. La estructura corporativa, las políticas y acciones de la CFE deberán asegurar que
sus subsidiarias y filiales fomenten el acceso abierto, la operación eficiente y la competencia en los
sectores en los que participe. La fusión, creación, liquidación o escisión de empresas productivas
subsidiarias y empresas filiales, así como la transferencia de activos se hará teniendo como princi-
pal objetivo la creación de valor económico para la Nación.
173

Las adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras de

cualquier naturaleza que realicen la CFE y sus empresas subsidiarias se sujeta-
rán a un régimen especial establecido por el Consejo de Administración. No les
serán aplicables la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público ni la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.
Entre los principios que deberán atender las disposiciones administrativas de
contratación se encuentra el requerir porcentajes mínimos de contenido nacio-
nal de acuerdo con la naturaleza de la contratación y la regulación tarifaría, pe-
ro también conforme a los tratados internacionales de los que México sea parte.
Las adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios y obras se
efectuarán por concurso abierto. 26 Se podrá emplear otros procedimientos, entre
ellos la invitación restringida o la adjudicación directa, cuando se trate de la ce-
lebración de una asociación o una alianza estratégica, o que se lleve a cabo con
personas físicas o morales dedicadas a la ingeniería, la investigación y la trans-
ferencia y desarrollo de tecnología, a fin de aplicar innovaciones tecnológicas en
la infraestructura nacional.
CFE y sus empresas productivas subsidiarias contarán con autonomía
presupuestaria, y se sujetarán sólo al balance financiero y al techo de gasto de
servicios personales que, a propuesta de la Secretaría de Hacienda, apruebe el
Congreso de la Unión
CFE y sus empresas subsidiarias podrán realizar proyectos de infraestructu-
ra productiva de largo plazo en términos de los artículos 32 de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría y 18, párrafo tercero, de la Ley Gene-
ral de Deuda Pública, es decir, podrán seguir utilizando el esquema proyectos de
inversión diferidos en el registro del gasto mejor conocidos como Pidiregas?7
Las utilidades que obtengan la CFE y sus empresas subsidiarias tienen co-
mo fin incrementar los ingresos de la Nación para destinarlos al financiamiento
del gasto público, por lo que dichas utilidades no se repartirán entre sus trabaja-
26
27
El artículo 18, párrafo tercero, de la Ley de Deuda Pública establece lo siguiente: "Tratán-
dose de obligaciones derivadas de financiamientos de proyectos de infraestructura productiva de
largo plazo, referidos a actividades prioritarias y mediante los cuales las entidades adquieran bien-
es o servicios bajo cualquier modalidad, cuya fuente de pago sea el suficiente flujo de recursos que
el mismo proyecto genere, y en los que se cuente con la previa aprobación de la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público en los términos del artículo 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal, sólo se considerará, para efectos de la presente Ley, como pasivo directo, a
los montos de financiamiento a pagar durante el ejercicio anual corriente y el ejercicio siguiente y el
resto del financiamiento se considerará como pasivo contingente hasta el pago total del mismo".
174

dores. De lo anterior concluimos, al igual que en el caso de Pemex, que la ley le

impide al Estado utilizar a la CFE como instrumento de redistribución del ingre-
so a través del pago a sus trabajadores y coloca a estos últimos en una situación
de excepción a pesar de que realizan actividades productivas.
111. El uso de las empresas públicas como instrumento

del Estado a través de la tutela de la SENER
Hasta aquí hemos presentado y comentado el status y facultades de Pemex y

CFE conforme a la ley. Pasamos ahora a comentar las atribuciones que tiene la
Secretaría de Energía para utilizar a esas empresas productivas del Estado como
instrumento de política pública.
Petróleos Mexicanos
Participación en los mercados internos
Aunque Pemex tiene la libertad de participar y competir en todos los mercados

de la industria petrolera el Gobierno federal puede impedirle legalmente parti-
cipar cuando estime, a su juicio, que no es conveniente tal participación. En efec-
to, la Ley de Hidrocarburos habilita a la Secretaría de Energía para instruir a las
EPE, a sus subsidiarias y a sus filiales, a Pemex en particular, que realicen las ac-
ciones necesarias para garantizar que sus actividades y operaciones no obstacu-
licen la competencia y el desarrollo eficiente de los mercados, así como la
política pública én materia energética. 28 La instrucción puede fundarse en los
análisis que haga la Secretaría de Energía o en la propuesta de alguno de los re-
guladores, ya sea la CNH, la CRE o la COFESE, en el ámbito de sus respectivas
competencias. La libertad de Pemex de participar en la industria petrolera que-
da entonces acotada a lo que en su momento disponga discrecionalmente la Se-
cretaría de Energía. Nótese además que la ley considera a Pemex y a las demás
EPE como posibles obstáculos a la competencia, al desarrollo eficiente de los
mercados y a la política pública en materia energética.
" Ley de la CFE, artículo 42.
175

Realización de proyectos especiales
El Gobierno Federal podrá instruir a Pemex para que lleve a cabo aquellos pro-
yectos que la Secretaría de Energía29 considere necesarios para la generación de
beneficios sociales y como mecanismos de promoción de desarrollo económico,
en términos de la Ley de Hidrocarburos y de la política pública en materia de
energía. 30 Sin embargo, la ley condiciona la manera de realizar dichos proyectos
a los requerimientos siguientes: 31
- Los proyectos podrán abarcar: i) el tratamiento y refinación de petróleo y el

procesamiento de gas natural; ii) el transporte y el almacenamiento de hidro-
carburos o petrolíferos; iii) el transporte y el almacenamiento de petroquími-
cos cuando se utilicen gasoductos y unidades de almacenamiento vinculadas
a dichos duetos; iv) la distribución de gas natural o petrolíferos; v) el expen-
dio al público de gas natural o petrolíferos.
-Los proyectos de infraestructura de transporte por duetos y de almacenamien-

to de gas natural no se realizará a través de Pemex sino del Centro Nacional de
Control del Gas Natural (Cenagas). Pemex sólo podrá participar en calidad de
usuario a través de contratos de reserva de capacidad.32 Es claro que esta dispo-
sición es un candado que le cierra a Pemex la posibilidad de ser propietario de
infraestructura y de crecer nuevamente como una empresa de duetos de trans-
porte y de sistemas de almacenamiento asociados a dichos duetos.
-Las Secretarías de Energía y de Hacienda y Crédito Público determinarán los

mecanismos de inversión que correspondan y, en su caso, la contraprestación
a precios de mercado, independientemente de la regulación tarifaría que en
su caso establezca la CRE para la prestación de servicios permisionados.33 Pa-
ra guardar las formas legales, la ley dispone que los proyectos s~rán financia-
dos con base en lo que para tal efecto determine la Cámara de Diputados
dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación a propuesta de la Secre-
29
La Secretaría es legalmente la entidad responsable de fomentar y vigilar un adecuado su-
ministro de energéticos en el territorio nacional.
30
Nótese que en estos casos la autonomía de Pemex queda anulada.
31
Véase: Ley de Hidrocarburos, artículo 122.
32
33
La Comisión Re¡';uladora de Energía tomará en cuenta, en la regulación tarifaría respectiva,
los recursos que se destinen a dicho financiamiento para el desarrollo de los proyectos permisiona-
dos cuando aquellos provengan de recursos públicos.
176

taría de Hacienda. Lo anterior significa que los proyectos podrán i) ser reali-
zados directamente por Pemex (proyectos por administración directa) o ii)
encargarse al sector privado mediante esquemas financieros. 34 En caso de or-
denar el uso de esquemas financieros, el Gobierno utilizará a Pemex como un
"ancla", un artificio que transforma proyectos públicos en proyectos priva-
dos, al tiempo que los hace bancables en beneficio del privado. En ese caso,
Pemex queda desnaturalizado como empresa productiva, porque asume la
deuda y el riesgo pero cede la operación e incluso la propiedad de la infraes-
tructura. Y Pemex no tiene otra opción, tiene que acatar la orden de "realizar"
los proyectos y utilizar el esquema financiero que decida la tutela.
La Secretaría de Energía podrá instruir la aplicación de mecanismos de asocia-

ción público privada para la realización de proyectos. En otras palabras Pemex
no tiene para donde hacerse, la Secretaría de Energía puede imponerle el des-
arrollo de los proyectos con uno o varios socios privados.
Industrialización
La ley no le encarga a Pemex ninguna tarea en materia de industrialización. Será

el mercado el que decida si los hidrocarburos se procesa y usan en México o se ex-
portan en bruto para monetizados rápidamente. Será la Secretaría de Economía,
con la opinión de la Secretaría de Energía, la que se encargue de definir las estra-
tegias para el fomento industrial de cadenas productivas locales y para el fomento
de la inversión directa en la industria de hidrocarburos."5 La ley ni siquiera man-
data a Pemex formar parte del consejo consultivo especializado en estas mate-
rias.36 La Secretaría de Economía podrá pero no tiene la obligación de invitar a
Pemex a formar parte de dicho consejo. La ley establece que el porcentaje mínimo
promedio de contenido nacional en exploración y extracción de hidrocarburos au-
mentará de forma gradual a partir de 25% hasta llegar al menos a 35% entre 2015
y 2025, luego vendrá una revisión cada cinco años? 7 Dicha meta excluirá activida··
des en aguas profundas y ultra profundas, para lo cual la Secretaría de Economía,
34
Entre tales esquemas financieros se encuentran los siguientes: built-own-operate (BOO),
built-own-operate (BOO) built-own-operate-transfer (BOOT) y built-lease-transfer (BLT).
35
Ley de la CFE, artículo 25
36
El Consejo Consultivo apoyará a la Secretaría de Economía, primero, en la definición de
políticas, criterios y metodologías para el diagnóstico de la oferta de productos, bienes y servicios;
segundo, en la promoción de la industria nacional; tercero, en la formación de cadenas productivas
regionales y nacionales y; cuarto, en el desarrollo de recursos humanos, innovación y tecnología.
37
Artículo vigésimo cuarto transitorio de la Ley de Hidrocarburos.
177

con la opinión de la Secretaría de Energía, establecerá los valores para 2015 y 2025,
con base en el estudio que realice del contenido nacional observado en dichas ac-
tividades al primer semestre de 2014. En suma, con la reforma energética Pemex
dejó de ser un instrumento del Estado para la industrialización.
Comercialización de los hidrocarburos del Estado
La reforma dió por terminado el monopolio del Estado en la venta de los hidro-
carburos. Ahora la ley· permite la coexistencia de comercializad ores públicos o
privados. Y no sólo eso, la reforma le quitó a Pemex el derecho a vender su pro-
pia producción de hidrocarburos. En efecto, Pemex ya no será necesariamente el
encargado de vender el petróleo y el gas natural que el mismo produzca. La pro-
ducción de hidrocarburos en las asignaciones no es de Pemex, es del Estado y
Pemex debe entregarla al comercializador del Estado. Pemex tampoco será ne-
cesariamente el comercializador de los hidrocarburos que le correspondan al Es-
tado en los contratos de producción compartida.
Existe la·posibilidad de que a partir de 2018 Pemex deje de comercializar
hidrocarburos producidos en México. La Ley de Hidrocarburos dispone que a
partir de entrada en vigor de la ley, la CNH podrá adjudicar de manera directa a
Pemex o a otra empresa pública, un contrato para la comercialización de hidro-
carburos, contrato que no podrá tener una vigencia mayor al31 de diciembre de
2017 y no podrá ser prorrogado o renovado. 38 A partir de 2018 el comercializa-
dar del Estado será la empresa pública o privada ganadora de la licitación que
para tal efecto convoque la CNH. Hay que precisar que si Pemex consigue cele-
brar con la CNH un contrato de producción compartida, Pemex sí será dueño de
los hidrocarburos producidos y podrá comercializar libremente la producción,
claro, siempre y cuando los otros miembros del consorcio del que forme parte
estén de acuerdo.
Comisión Federal de Electricidad
Administración y operación de las redes de transmisión y distribución
La ley establece que la CFE tiene por objeto prestar el servicio público de trans-
misión y distribución de energía eléctrica. Ello significa que la red pública está a
"Artículo octavo transitorio de la Ley de Hidrocarburos.
178

cargo de la CFE y que su responsabilidad es que funcione bien técnicamente y

que la operación sea rentable. Sin embargo, la Secretaría de Energía tiene atribu-
ciones legales y el peso político suficiente para ordenar o inducir a la CFE a de-
legar prácticamente toda la responsabilidad a una compañía privada. En esa
perspectiva hay dos posibilidades.
- La ley establece que CFE podrá formar asociaciones o celebrar contratos con
particulares para que lleven a cabo, por cuenta de la Nación, entre otros, el fi-
nanciamiento, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación
de la infraestructura necesaria para prestar el servicio público de transmisión
y distribución de energía eléctrica. 39 Aunque la CFE no está obligada formar
tales asociaciones o celebrar tales contratos, la Secretaría de Energía puede in-
fluir de manera determinante en tal decisión ejerciendo su peso político. Si la
delegación de responsabilidades se convierte en regla no escrita, la CFE aca-
bará convertida en una empresa administradora de contratos.
- La ley establece que la Secretaría podrá ordenar a la CFE que se asocie o

celebre contratos/0 con la finalidad de realizar el financiamiento, instala-
ción, mantenimiento, gestión, operación, ampliación, modernización, vi-
gilancia y conservación de la infraestructura necesaria para prestar el
servicio, en la zona que para tal efecto establezca, cuando la CFE: i) In-
cumpla sus obligaciones en materia de calidad, confiabilidad, continui-
dad y seguridad; ii) genere, en los dos años previos, retornos menores al
retorno objetivo definido por Hacienda, 41 o incurra en insolvencia finan-
ciera que requiera transferencias extraordinarias; iii) no lleve a cabo los
proyectos contenidos en los programas de ampliación y modernización de
la red nacional de transmisión y de las redes generales de distribución, o
39
Tales asociaciones y contratos se deberán sujetar a las siguientes condiciones: I. CFE será
responsable de la prestación del servicio público siendo los particulares con quienes CFE contrate,
solidariamente responsables en la prestación del servicio, en el ámbito del objeto de su participa-
ción; II. Las asociaciones y contratos se deberán sujetar a la regulación tarifaria y a las condiciones
de prestación de los servicios que expida la CRE; III. La adjudicación de las asociaciones y contra-
tos se realizará a través de procesos competitivos que garanticen la libre concurrencia; IV. La Secre-
taría de Energía establecerá un porcentaje mínimo de contenido nacional. V. Se deberá prever la
transferencia de tecnología y conocimiento a la CFE, y VI. Bajo ninguna circunstancia se podrán
dar en garantía los bienes del dominio público.
40
Ley de la Industria Eléctrica, artículo 31.
41
Idem. Artículo 148.
179

iv) incumpla las obligaciones relacionadas con la interconexión de centra-

les eléctricas y la conexión de centros de carga. 42 La ley faculta a la Secre-
taría para: i) convocar a los particulares para la celebración de las
asociaciones o los contratos; ii) supervisar y calificar los procesos corres-
pondientes y iii) ordenar la celebración de las asociaciones o contratos res-
pectivos.43 Si los contratos comprenden todas las actividades mencionadas
CFE delegaría su responsabilidad a terceros, en ese caso no desaparecería
pero perdería su naturaleza de empresa eléctrica.
Salvaguarda de la continuidad del servicio básico en caso de liquidación

de un suministrador
Cuando un suministrador de servicios básicos entre en liquidación, las otras

empresas del grupo CFE tendrán que garantizar la prestación del suministro
eléctrico a los usuarios finales, hasta que éstos últimos sean transferidos a un
nuevo suministrador. Esa posibilidad deriva de la facultad de la Secretaría de
intervenir a los suministradores de servicios básicos que incumplan con sus
obligaciones de pago o de garantía frente al Cenace.44 La intervención podría de-
rivar en la transferencia de los activos, derechos y obligaciones del suministra-
dor intervenido a otro suministrador.
Salvaguarda de la calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad

del suministro
La ley no prevé que la CFE sea el interventor nombrado por la Secretaría de

Energía para hacerse cargo de la administración y operación temporal de las
instalaciones de un permisionario con graves irregularidades que pongan en
riesgo la calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad del suministro eléc-
trico.45 La ley sólo deja espacio para que el interventor sea una compañía pri-
vada que eventualmente podría apoyarse en CFE pero no hay obligación. Para
realizar esas tarea, la intervención, la ley deposita su confianza en la empresa
privada y margina a la empresa pública.
42
Ley de la Industria Eléctrica, artículo 31.
43
Idem. Artículo 32.
44
Idem. Artículo 55.
"Idem. Artículo 151.
180

Industrialización
Al igual que en el caso de Pemex, la ley no le encarga a la CFE ninguna tarea

en materia de industrialización. Será la Secretaría de Economía, con la opinión
de la Secretaría de Energía, la que se encargue de definir las estrategias para el
fomento industrial de cadenas productivas locales y para el fomento de la in-
versión directa en la industria eléctrica. 46 Nótese que sólo se trata de fomento.
La ley ni siquiera mandata a CFE formar parte del consejo consultivo que apo-
yará en la definición de políticas, criterios y metodologías para el diagnóstico
de la oferta de productos, bienes y servicios; la promoción de la industria na-
cional; la formación de cadenas productivas regionales y nacionales, y el des-
arrollo del talento de los recursos humanos, la innovación y la tecnología.47 La
Secretaría de Economía podrá invitar a la CFE pero no es obligatorio que lo
haga. En resumen, con la reforma, la CFE dejó de ser un instrumento del Esta-
do para la industrialización. Su única contribución son los programas internos
de contenido nacional.
Inversión en transmisión y distribución
CFE llevará a cabo los proyectos de ampliación y modernización de la red

nacional de transmisión y las redes generales de distribución incluidos en el
Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional/8 previa instrucción
de la Secretaría de Energía. 49 En otras palabras CFE no tiene autonomía para
decidir sus inversiones en las actividades principales que son parte de su
objeto, no puede realizar inversiones en redes que no estén previstas y auto-
rizadas por la Secretaría de Energía. Su libertad de inversión está limitada a
las áreas de generación y comercialización, actividades abiertas a la compe-
tencia pero que no forman parte del mandato de la CFE y por lo tanto no tie-
nen prioridad.
Dicho lo anterior, CFE y sus empresas subsidiarias integrantes de la indus-
tria eléctrica no podrán realizar inversiones directas en nuevas obras cuando, en
los dos años previos, generen retornos menores al producto de su retorno objetivo
46
Idem. Artículo 90
47
Para coadyuvar al cumplimiento de ambas estrategias la Secretaría de Economía se apoya-
rá en el Fideicomiso Público para Promover el Desarrollo de Proveedores y Contratistas Naciona-
les de la Industria Energética.
" Programa elaborado por la Secretaría de Energía.
49
Ley de la Industria Eléctrica, artículo 29
181

por el valor de sus activos o incurran en insolvencia financiera que requeriría ajus-
tes extraordinarios a su esquema tarifario u otras transferencias extraordinarias.50
Electrificación rural y urbano-marginal
CFE está obligada a prestar el servicio de distribución y el suministro básico a las

comunidades rurales y zonas urbanas marginadas en los términos y condiciones
que fije la Secretaría de Energía, ejerciendo los recursos asignados por el Fondo de
Servicio Universal Eléctrico en congruencia con los programas de ampliación y
modernización de las redes generales de distribución autorizados por la Secretaría. 51
En otras palabras la Secretaría de Energía es la que decide qué, cuánto y cómo se
hace, en materia de electrificación y suministro eléctrico rural y urbano marginal. A
la CFE sólo le corresponde acatar lo que disponga la autoridad sectorial. ·
La ley establece que la Secretaría de Energía establecerá políticas y estra-
tegias para suministrar electricidad a las comunidades rurales y zonas urba-
nas marginadas al menor costo para el país, en congruencia con la política
energética prevista para el desarrollo del sector eléctrico y promoviendo el uso
de las energías limpias. 52 Para los efectos anteriores, las Secretarías de Hacien-
da y Crédito Público, de Energía y de Desarrollo Social evaluarán la conve-
niencia y, en su caso, instrumentarán programas de apoyo? focalizados que
tengan como objeto coadyuvar con el suministro eléctrico adecuado y oportu-
no, a precios asequibles, en zonas rurales y zonas urbanas marginadas para
grupos de usuarios del suministro básico en condiciones econórrücas de vul-
nerabilidad. LaCRE y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social deberán prestar el apoyo técnico que se requiera. Nótese que
la CFE queda al margen de la definición de las políticas y estrategias de elec-
trificación a pesar de que será el brazo ejecutor.
Despacho y mercado eléctrico
Para el mejor cumplimiento de su objeto la ley le permite el Cenace formar

asociaciones o celebrar contratos con particulares para que presten servicios
auxiliares a la operación del Mercado Eléctrico Mayorista. La ley noprevé
contratos y asociaciones ni con CFE ni con otras empresas públicas. La ley le
tiene más confianza a las compañías privadas.
50
Iáem. Artículo 150.
51
52
182

EMPRESA PÚBLICÁ Y DESARROLLO INDUSTRIAL ¿QUÉ PAPEL PARA PEMEX Y CFE?
IV. Conclusión
El papel·que jugaran Pemex y CFE en el desarrollo industrial será cada vez más
exiguo en razón de los límites y las restricciones que i111pone el nuevo marco ju-
rídico. La tendencia se reforzará si persisten las poÍíticas públicas contrarias a la
operación y crecimiento de· las empresas productivas del Estado.
En el caso de.Pemex, la nueva legislación establece que ·sú objeto es la bús-
queda y extracción de hidrocarburos. Todas las demás actividades son facultati-
vas. Congruente con esa visión se es~ablecen candados explícitos para que
Pemex no crezca nuevamente como empresa propietaria de duetos de transpor-
te y sistemas de almacenamiento de gas natural. Pero ni aún encajonada en el
papel de empresa extractiva se le da el derecho a ejercer plenamente el oficio. La
ley le.impide a Pemex ·comercializar los hidrocarburos que extra.iga de sus asig-
naciones y debe entregarlos al come.rcializador del Estado, Pemex deberá buscar
en el mercado local o en el extianj~ro hidrocarburos para industrializar en sus
refinerías y plantas petroquímicas.
La libertad que se le ofrece a Pemex para participaren la industria petrole-
ra, aguas arriba o aguas abajo, queda aco~ada a lo que en su momento disponga
la Secretaría de Energía de manera discrecional. Esa facultad extraordinaria de
ra autoridad tutelar se explica por una ley que ve en la empresa pública un posi-
ble obstáculo a la competenciá, al desarrollo eficiente de los mercados y a: la po-
lítica pública en materia energética.
· La Secretaría de Energía puede ordenarle a Pemex que lleve a cabo. aque-
llos proyectos que considere necesarios, sin embargo, la realización de las obras
y la operación podrá quedar en manos del sector privado incluyendo la propie-
dad de la infraestructura. En otras palabras, la normq. actúa como una pinza: por
un ladoJ las Secretarías de Energía y Hacienda determinarán los mecanismos de
inversión que deberá utilizar Pemex; por otro lado, la Secretaría de.Energía po-
drá ordenarle a Pemex asociarse con el sector privado para realizar tales proyec-
tos. En uno u otro caso la tutela podría utilizar a Pemex con la única finalidad de
anclar los proyectos privados. En esas condiciones se desnaturaliza el papel de
Pemex como vector de industrialización.
En el caso de la CFE la situación es inás grave porque se le desnaturaliza co-
mo empresa eléctrica. Con la reforma su objeto se redujo a prestar el servicio de
transmisión y distribución, todas las demás actividades le son facultativas. Queda
entonces encajonada en el papel de carrier, es decir, en compañía de transporte al
servici9 de otros. En esas condiciones es absurdo pretender, como lo hace la ley,
que CFE garantice la. competencia y la operación eficiente del sector eléctrico.
183

CFE deja de ser una empresa vertical y horizontalmente integrada. En ade-

lante será un conglomerado de empresas independientes, separadas unas de
otras en términos contables, funcionales, estructurales e incluso legales. Sus uni-
dades de generación deberán actuar de manera independiente y por lo tanto
competir entre ellas. Será un grupo empresarial cuya materia de trabajo será ge-
nérica, electricidad, pero sus componentes deberán operaran de manera desarti-
culada. Aunque la ley no les impide celebrar convenios de colaboración para
aprovechar sinergias, la Secretaria de Energía podrá impedirlos si consideran
que inhiben u obstaculizan la competencia.
CFE podrá contratar empresas privadas las actividades comprendidas en
su mandato siempre y cuando mantenga la titularidad. CFE podrá también con-
tratar con privados las actividades facultativas que le permite la ley. Si esa posi-
bilidad se ejerce al máximo por orden o recomendación de la Secretaría de
Energía, CFE quedará convertida en una empresa administradora de contratos,
en el mismo tenor de lo que podría ocurrirle a Pemex.
La ley no le brinda a la CFE autonomía para invertir en las actividades que
son parte de su objeto, sólo podrá realizar aquellas previstas y autorizadas por
la Secretaría de Energía. Y eso de "realizar" inversiones es un decir porque la Se-
cretaría de Energía tiene atribuciones legales y el poder real para ordenar o in-
ducir a la CFE a delegar prácticamente todas sus operaciones e inversiones a
compañías privadas vía contratos, vía asociaciones, en ambos casos decididos
por esa misma Secretaría.
De igual manera, la Secretaría de Energía es la que decide qué, cuánto y có-
mo se hace en materia de electrificación y suministro eléctrico rural y urbano
marginal. A la CFE sólo le corresponde acatar lo que disponga la autoridad sec-
torial. La empresa pública queda también al margen del diseño de las políticas y
estrategias de aprovechamiento de las fuentes renovables de energía y de las
tecnologías limpias. ·
A lo anterior se agrega un trato discriminatorio en varios niveles. La ley
obliga a la CFE a adoptar una organización y una estructura que atienda al fun-
cionamiento eficiente de toda la industria eléctrica, requisito que no se le exige a
las empresas privadas. La ley la excluye como interventor para hacerse cargo de
la administración y operación temporal de las instalaciones de un permisionario
con irregularidades graves. También queda excluida de los contratos o asocia-
ciones que celebre el Cenace para adquirir servicios auxiliares en la operación
del mercado eléctrico mayorista.
Ni Pemex ni CFE tienen un mandato legal de industrialización. La ley ni si-
quiera las incluye como parte del consejo consultivo que apoyará a la Secretaría
de Economía en esa tarea. La ley impide que Pemex y CFE sean utilizadas como
184

instrumento de redistribución del ingreso a través del reparto de utilidades a

sus trabajadores, los cuales quedan en situación de excepción en la industria. En
suma, con la reforma Pemex y CFE dejan de ser instrumento del Estado para la
industrialización. No hay de que asombrarse. Desde hace varios años la política
pública consiste en dejar esa tarea a la mano invisible del mercado.
V. Bibliografía
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Diario Oficial de la Federación. (11 de agosto de 2014). Decretos por los que se expide
la Ley de la Industria Eléctrica, la Ley de Hidrocarburos, la Ley de Petróleos Mexiccr
nos, la Ley de la Comisión Federal de Electricidad y la Ley de los Órganos Regulado-
res Coordinados en Materia Energética, Recuperado el 9 de abril de 2015, de
http: / / www.dof.gob.mx / index. php ?year=2014&month= 08&day= 11
Diario Oficial de la Federación. (20 de diciembre de 2013). Decreto por el que se re-
forman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos, en Materia de Energía. Recuperado el 9 de abril de
2015, de http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5327463&fe-
cha=20/12/2013
Ley de la CFE
Ley de Petróleos Mexicanos.
185


Empresa Pública Desarrollo Industrial en El Nuevo Modelo Energético ¿Qué Papel para Pemex Cfe?

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Víctor Rodríguez Padilla *

Empresa pública y desarrollo industrial en el nuevo

SUMARIO: I. Introducción. 11. Status y facultades de

La propiedad pública de las empresas acepta varias explicaciones. En primer lu-

Profesor. Facultad de Ingeniería de la UNAM.

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

VÍCTOR RODRÍGUEZ PADILLA

En tercer lugar, la creación de empresas públicas se justifica por razones de

' Un buen ejemplo es el sistema de hospitales y clínicas de Pemex.

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

EMPRESA PÚBLICA Y DESARROLLO INDUSTRIAL ¿QUÉ PAPEL PARA PEMEX Y CFE?

leras en 1938 y la nacionalización de la industria eléctrica en 1960 fueron accio-

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

VÍCTOR RODRÍGUEZ PADILLA

jugar en el desarrollo del país y más específicamente en el desarrollo industrial

11. Status y facultades de las empresas públicas

La Constitución establece que el sector público tendrá a su ·cargo de manera

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

EMPRESA PÚBLICA Y DESARROLLO INDUSTRIAL ¿QUÉ PAPEL PARA PEMEX Y CFE?

- Que su objeto sea la creación de valor económico y el incremento de los ingre-

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

VÍCTOR RODRÍGUEZ PADILLA

- Que su régimen de remuneraciones sea distinto del previsto en el artículo 127

- Que su organización, administración y estructura corporativa sean acordes

- Que cuenten con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrenda-

En suma, Pemex y CFE perdieron la exclusividad no sólo como monopolios pú-

De acuerdo con la legislación secundaria, Pemex es una empresa productiva

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

EMPRESA PÚBLICA Y DESARROLLO INDUSTRIAL ¿QUÉ PAPEL PARA PEMEX Y CFE?

La nueva finalidad de Pemex es múltiple: primero, desarrollar actividades

-Refinación, transformación, procesamiento, transporte, almacenamiento, dis-

-Actividades industriales y comerciales de la petroquímica.

-Desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades

-La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía distintas

-Generación y comercialización de energía eléctrica.

-Investigación y desarrollo tecnológicos requeridos en las industrias petrolera,

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

VÍCTOR RODRÍGUEZ PADILLA

- La comercialización de productos de fabricación propia a través de redes de

- La adquisición, tenencia o participación en la composición accionada de so-

Es importante insistir que la lista de actividades mencionadas en el párrafo an-

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

EMPRESA PÚBLICA Y DESARROLLO INDUSTRIAL ¿QUÉ PAPEL PARA PEMEX Y CFE?

concurso abierto. El procedimiento de invitación restringida o de adjudicación

Comisión Federal de Electricidad

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

VÍCTOR RODRÍGUEZ PADILLA

El objeto de la CFE consiste en prestar el servicio público de transmisión y dis-

-La generación y comercialización de energía eléctrica y productos asociados,

-La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de

- El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, activida-

- La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le

DR © 2015. Universidad Nacional Autónoma de México,

EMPRESA PÚBLICA Y DESARROLLO INDUSTRIAL ¿QUÉ PAPEL PARA PEMEX Y CFE?

- La investigación y desarrollo tecnológicos, la comercialización de productos

- El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad in-

- La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaría de so-