LA POTESTAD

SANCIONADORA DE
LAS AAPP
TEMA 10
 I. INTRODUCCIÓN
II. MARCO CONSTITUCIONAL Y NORMATIVA APLICABLE
III. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS
SUMARIO ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: LAS EXIGENCIAS DEL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
  La potestad sancionadora es aquella en virtud de la cual las AAPP
imponen sanciones por la comisión de infracciones
administrativas.
 No constituye una de las funciones principales de la
Administración, como es la prestación de servicios. No obstante,
la sanción se trata de una práctica muy frecuente, y no existe
rama de actuación administrativa que no lleve aparejada el
correspondiente catalogo de sanciones.
 Las sanciones van a regirse por el régimen común de todos los
I. Introducción actos administrativos y adicionalmente, por un régimen especial
que se superpone al anterior.
 Ello se debe a la afinidad de las sanciones administrativas con las
sanciones penales; cuando la Administración sanciona está
ejerciendo una actividad que es materialmente penal, debiendo
observar una serie de garantías adicionales.
 Entre una infracción administrativa y un delito no hay una
diferencia cualitativa, sino simplemente cuantitativa, se trata de
una diferencia de gravedad.
 Por ejemplo, la tasa de alcohol, la velocidad en la carretera.
  Art. 25 CE
 1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,
falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en
aquel momento.
 3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privación de libertad.
II. MARCO  Art. 24 CE. Derechos que reconoce.
CONSTITUCIONAL  A ser informados de la acusación formulada contra ellos, a utilizar
Y NORMATIVA los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar
contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de
APLICABLE inocencia.

 Ley 40/2015, artículos 25 a 31 (principios de la potestad

sancionadora).
 Ley 39/2015, dispersos a lo largo del articulado (régimen del
procedimiento sancionador).
  (Art. 25.2 LRJSP) El ejercicio de la potestad sancionadora
corresponde a los órganos administrativos que la tengan
expresamente atribuida, por disposición de rango legal o
La atribución reglamentaria.
de la potestad  La competencia para tipificar las infracciones y sanciones está a
cargo de la legislación sectorial.
sancionadora.  La ley atributiva ha de ser la ley reguladora del sector de que se
trate, no puede entenderse atribuida por la propia LRJSP.
Competencia.  Por tanto, si una Administración dispone de potestad sancionadora
en materia de tráfico es porque se la atribuye la Ley de tráfico. En
materia de costas se la atribuye la Ley de Costas, etc.
 1. La reserva de Ley (Art. 25.1 CE) ¿En qué consiste?
 Las reservas de ley son aquellas materias que necesariamente han
II. PRINCIPIOS DE de ser reguladas mediante normas con rango de ley.
LA POTESTAD  En materia penal rige reserva de ley: si no hay ley que la prevea no
SANCIONADORA puede haber condena penal (principio de legalidad).
DE LAS AAPP: LAS  Además, la reserva de ley se desdobla en una doble garantía:
 Garantía material: supone la predeterminación normativa de las
EXIGENCIAS DEL infracciones y sanciones (tipificación), como aplicación del principio
PRINCIPIO DE de seguridad jurídica: exige que el ciudadano pueda prever qué
conductas son delito, delito leve o infracción administrativa y sus
LEGALIDAD penas o sanciones correspondientes.
 Garantía formal: hace referencia al rango normativo, se requiere
una norma con rango de Ley.
 La garantía material se aplica con el mismo rigor tanto en el
ámbito penal como en el sancionador administrativo.
 será vulnerada por sanciones de cuantía ilimitada, por la falta de
graduación de infracciones con sus correspondientes sanciones, por
la vaguedad de la redacción de las disposiciones, por la falta de
clasificación de las sanciones (leves, graves y muy graves), etc.

 En cambio, en la garantía formal sí que hay diferencias:

a) La reserva de ley en materia penal es reserva de ley orgánica
porque regula delitos que llevan aparejadas penas privativas de
libertad u otras restricciones de derechos fundamentales. Como
las sanciones administrativas nunca pueden ser de privación de
libertad, las leyes reguladoras de las sanciones administrativas
no tienen carácter orgánico, sino ordinario.
b) La reserva de ley en el ámbito penal es reserva de ley absoluta,
mientras que la reserva de ley en el ámbito sancionador es reserva
de ley relativa. ¿Diferencia?
  Una reserva de ley absoluta supone que todos los elementos de
una materia han de ser regulados por la ley, mientras que la
reserva de ley relativa admite el desarrollo reglamentario. Ej. El
código penal no cuenta con desarrollo reglamentario alguno.
 El papel del Reglamento en las infracciones: las disposiciones
Papel del reglamentarias de desarrollo dictadas por las Administraciones
públicas pueden introducir especificaciones o graduaciones al
Reglamento cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente.
 ¿Qué tipo de reglamentos son?
 Son reglamentos ejecutivos

 No pueden constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la

naturaleza o límites que la Ley contempla
 Finalidad: contribuir a la más correcta identificación de las
conductas o a la más precisa determinación de las sanciones
correspondientes
  La reserva de Ley se opone siempre a los reglamentos
independientes; es decir, no cabe que sin cobertura legal se
tipifiquen sanciones.
Otros límites  Tampoco caben las llamadas remisiones en blanco. La reserva
de Ley es incompatible con una Ley que se limita a no regular una
materia remitiéndola por entero al desarrollo reglamentario.
  (Art. 139 LBRL) Para la adecuada ordenación de las relaciones de
convivencia de interés local y del uso de sus servicios,
infraestructuras, e instalaciones los entes locales podrán, en
defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de
las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de
deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las
Particularidad correspondientes ordenanzas.
de los Entes  Se ha considerado vía jurisprudencial que las ordenanzas en
materia sancionadora deben tener respaldo legal, pero basta con
locales que la ley se limite a establecer criterios mínimos de
antijuridicidad, para que a nivel local se desarrollen las
infracciones y sanciones (STC 2001).
 En conclusión, RIGE LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE
ORDENANZAS MUNICIPALES. Una ordenanza que regule sin
cobertura legal infracciones y sanciones será inconstitucional, si bien
basta para ello una cobertura legal poco rigurosa o estricta.
  Arts. 6 y 28 de la Ley del Ruido (Ley 27/2003):

 Art. 6: Corresponde a los ayuntamientos aprobar ordenanzas en

relación con las materias objeto de esta ley.
Ejemplo  Art. 28: Sin perjuicio de las infracciones que puedan establecer las
comunidades autónomas y los ayuntamientos (habilitación legal
para tipificar infracciones), las infracciones administrativas
relacionadas con la contaminación acústica se clasifican en muy
graves, graves y leves.
  A) Prohibición de interpretación extensiva o analógica de las
normas sancionadoras
 Las normas sancionadoras se interpretan de forma estricta (art. 27.4
LRJSP), no se aplican a supuestos similares o parecidos, sino solo al
supuesto de hecho de que regulan.
2. Otros aspectos  Ejemplo: cigarrillo electrónico.

derivados del  B) Irretroactividad. Art. 26 LRJSP.

principio de 1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el
momento de producirse los hechos que constituyan infracción
legalidad administrativa.
2. Excepción: las disposiciones sancionadoras producirán efecto
retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.
 tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y
a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones
pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.
 ¿En qué consiste?
 Plano normativo: el legislador tiene que establecer sanciones
proporcionadas a la gravedad de la infracción cometida.
 El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la
comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso
para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

C) Principio de  Plano aplicativo: Supone que las sanciones impuestas sean

acordes y guarden relación con la gravedad de los hechos o
proporcionalidad antijuridicidad de la conducta y el grado de culpabilidad.
(artículo 29 LRJSP)  La graduación de la sanción considerará especialmente los
siguientes criterios:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una
infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado
por resolución firme en vía administrativa.
  No puede imponerse ninguna sanción si no es a título de dolo o
culpa, no caben las responsabilidades objetivas.
 Se puede sancionar administrativamente a las Personas Jurídicas
y las entidades sin personalidad jurídica.
 Nadie puede ser condenado penalmente por un hecho cometido
por otro, pero, en el ámbito sancionador administrativo caben las
D) Los principios de responsabilidades subsidiarias y solidarias, se puede imputar,
por ejemplo, una culpa in vigilando.
personalidad de la  (art. 28.4 LRSP) Las leyes reguladoras de los distintos regímenes
sanción y de sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de
la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas
culpabilidad. por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o
vinculación.
(art. 28 LRJSP)  En el derecho penal no se puede castigar un padre por el hecho
cometido por su hijo (salvo responsabilidad derivada del delito),
pero en el ámbito administrativo, por ejemplo, si un menor en
ciclomotor se salta un semáforo, se sanciona a los padres (culpa in
vigilando).
 La multa la pagan los padres ¿pero y los puntos del carné?
  Significado material: supone la prohibición de la doble sanción
(penal y administrativa), cuando exista identidad entre sujeto,
hecho y fundamento.
 No cabe ni la doble condena penal, ni la doble sanción
administrativa ni condena penal y sanción administrativa
simultáneas.
E) Non bis in  Excepción: el derecho disciplinario de los empleados públicos, por
existir una relación de sujeción especial con la Administración. Junto
idem a la condena penal cabe interponer una sanción administrativa, por
ejemplo, el traslado forzoso o la separación del servicio.
(art. 31 LRJSP)  Significado procesal: prohibición del doble enjuiciamiento.
 Solo rige en el ámbito penal, si se archiva el proceso penal pero no
ha prescrito como infracción administrativa, la Administración
puede y debe volver a abrir el procedimiento si los hechos son
constitutivos de infracción administrativa.
 Rige la prevalencia de la sanción penal sobre la administrativa por
la mayor gravedad de las penas. La Administración que ha abierto
un procedimiento sancionador que puede tener relevancia penal
debe atenerse a lo siguiente:
1. Si la Administración considera que los hechos pueden ser
constitutivos de un ilícito penal o tiene constancia de que por
esos mismos hechos ya se ha abierto un proceso penal, tiene
que suspender el procedimiento administrativo sancionador,
poner los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal y
esperar a que se resuelva el proceso penal.
2. Cuando termina el proceso penal, si ha habido condena la
Administración tendrá que archivar definitivamente el
expediente administrativo.
3. Si no ha habido condena, la Administración puede y debe
reabrir el procedimiento si la conducta es constitutiva de
infracción administrativa, pero tiene que respetar los hechos
declarados probados por la sentencia penal (art. 77.4 LPAC).
  Es un procedimiento administrativo, por tanto, en primer lugar,
se aplican todas las reglas relativas al procedimiento con carácter
general.
 Pero, sobre esa base común, el procedimiento sancionador
presenta algunas especialidades que derivan de la materia, con
III. EL motivo de una traslación de reglas o principios propios de un
PROCEDIMIENTO proceso penal.
ADMINISTRATIVO  Con carácter general se recogen estas especialidades a lo largo del
articulado de la LPAC (Ley 39/2015).
SANCIONADOR  En algunos casos la legislación sectorial cuando regula el capítulo
relativo al derecho sancionador añade alguna otra especialidad
procedimental, es lo que ocurre, por ejemplo, en materia de tráfico.
 Ejemplo: el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial (arts. 83 y ss.).
  De entrada el interesado en un procedimiento sancionador tiene
todos los derechos que le corresponden en un procedimiento
administrativo (art. 53 y, en especial, el apartado 2º LPAC):
 ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones
que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su
caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del
instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y
Especialidades en de la norma que atribuya tal competencia.
relación con los  Adicionalmente tiene, no de forma completa pero sí buena parte
derechos del de los mismos, los derechos que reconoce el art 24.2 CE al
interesado inculpado en un proceso penal.
 Derecho a la presunción de inocencia, no se puede condenar sin
pruebas de cargo introducidas debidamente en el procedimiento.
 Derecho a no confesarse culpable y a no declarar contra sí mismo.
 Derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la propia
defensa.
 Derecho a la motivación de la resolución sancionadora.
 La autoridad o funcionario que instruye el procedimiento no es el
mismo que dicta la resolución.
 Finalizada la instrucción, el órgano instructor dará traslado de la
información recabada, con el relativo de los hechos que se
consideran probados, al órgano que ostenta la competencia
sancionadora, para que resuelva si procede o no sancionar por esos
hechos y en su caso qué tipo de sanción atendiendo a la normativa
aplicable.

 Derechos propios del proceso penal que no se trasladan:

 Derecho a la asistencia letrada (abogado de oficio). ¿Por qué?
 El derecho a un juicio público, se tramita de forma escrita y sin
publicidad externa (sí con notificación para los interesados)
 El derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, quien
sanciona es la Administración.
 1) Iniciación, sólo se puede iniciar de Oficio, por acuerdo del órgano
competente para incoar el procedimiento, que suele ser el órgano
competente para resolver (arts. 63 y 64 LPAC).
 Puede ser propia decisión del órgano competente.
 Por orden del órgano superior (art. 60.2 LPAC).
 Por petición razonada del órgano inferior (art. 61.3 LPAC).
 Por denuncia, es decir, la puesta en conocimiento del órgano
competente de unos hechos que pueden ser constitutivos de una
sanción.
Las 3 Fases del  Pero no inicia el procedimiento, el órgano competente lo valorará y
decidirá abrir el procedimiento o archivarla. La denuncia puede
procedimiento provenir de un particular o de un agente de la autoridad, la de un
particular es puramente voluntaria, no está obligado a denunciar, el
agente de la autoridad tiene la obligación de denunciar los hechos que
presencie y puedan ser constitutivos de una sanción.
 Existe una especialidad en materia de tráfico, cuando la denuncia es
notificada en el acto al conductor supone ya el inicio del procedimiento
sancionador, de tal manera que empieza a contar el plazo para
alegaciones. Cuando no se produce la detención del vehículo, la
iniciación es la normal, el agente de tráfico pondrá en conocimiento del
órgano competente la denuncia, y el conductor recibirá en su domicilio
el acuerdo de incoación del procedimiento.
  Una vez incoado el procedimiento y notificado el mismo, se abre
para el interesado un periodo de alegaciones (normalmente de
diez días hábiles).
 El instructor del procedimiento realizará de oficio cuantas
actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos,
recabando los datos e informaciones que sean relevantes para
determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades
susceptibles de sanción.
2) Desarrollo  El órgano instructor puede acordar la apertura de un período de
prueba (art. 77 LPAC), en el que se practiquen las pruebas
propuestas por el presunto infractor o las determinadas por el
propio órgano instructor, por un plazo no superior a treinta días
ni inferior a diez días.
 En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos
declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes
vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los
procedimientos sancionadores que substancien.
 Finalmente, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el
órgano instructor formulará una propuesta de resolución que
deberá ser notificada a los interesados (art. 89 LPAC).

 En todo procedimiento administrativo hay un trámite de audiencia

al interesado, en el cual puede presentar alegaciones, y que, con
carácter general, se lleva a cabo al final del procedimiento pero es
anterior a la propuesta de resolución. En cambio en el
procedimiento sancionador el trámite de audiencia al interesado se
lleva a cabo después de la propuesta de resolución, con el objeto de
que el interesado, conociendo la propuesta de resolución, alegue lo
que crea conveniente (por influencia del proceso penal).
  La forma de terminación normal de un procedimiento sancionador
es mediante resolución expresa del órgano competente.
 Esa resolución puede tener distinto contenido, puede ser
sancionadora, pero también tener carácter absolutorio.

 El artículo 85 LPAC prevé la reducción de la sanción (cuando

3)Terminación tenga carácter pecuniario) si:
 El infractor reconoce su responsabilidad (al menos, el 20%)
(art. 85 LPAC)  Se procede al pago voluntario (al menos, el 20%)
 Las reducciones son acumulables entre sí.
¿Cuáles son las ventajas para la Administración?
El interesado renuncia de cualquier acción o recurso en vía
administrativa contra la sanción.
 La resolución es un acto administrativo frente al que cabe
interponer recurso por parte del interesado.
 Art 90.3 LPAC: «La resolución que ponga fin al procedimiento será
ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en
vía administrativa». Por tanto, la ejecución de la sanción no es
inmediata, sino que se retrasa hasta la resolución de los recursos
administrativos que quepa imponer o pase el plazo de recurso (1
mes).
 En cambio, en vía judicial, la ejecución no se suspende
automáticamente, sino que para ello el interesado tiene que
manifestar a la Administración su intención de interponer recurso
contencioso-administrativo y acreditar un perjuicio grave e
irreparable.
  Como todo procedimiento administrativo tiene un plazo máximo
de resolución y notificación al interesado (3 meses) y si transcurre
ese plazo máximo sin resolución expresa se produce la caducidad
(procedimientos iniciados de oficio con posibles consecuencias
desfavorables para el interesado la consecuencia es la caducidad).
 Hay que distinguir la caducidad de la prescripción de una
infracción administrativa, esta es una causa de extinción de la
Terminación responsabilidad por transcurso del tiempo y por seguridad
anormal jurídica.
 La prescripción tiene efectos materiales, mientras que la caducidad
del procedimiento es una forma de terminación anormal, para
fomentar la diligencia de la Administración y que sólo tiene efectos
procedimentales.

 Por tanto, la caducidad no implica la prescripción de la infracción,

sino que esta se archiva y el procedimiento sancionador se podrá
volver a iniciar.
 PRESCRIPCIÓN
 Predominan las determinaciones específicas que se establezcan
en las leyes sectoriales. El régimen que contiene el art. 30 LRJSP
tiene carácter subsidiario, aplicable en defecto de otros plazos.
 Se distingue entre prescripción de infracciones y de sanciones.

 Infracciones: El plazo de prescripción comenzará a contarse desde

Plazos el día en que la infracción se hubiera cometido. En el caso de
infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a
correr desde que finalizó la conducta infractora (art. 30.2 LRSP).
 Muy graves: 3 años
 Graves: 2 años
 Leves: 6 meses
 Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del
interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza
sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el
expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes
por causa no imputable al presunto responsable.
 Prescripción de las Sanciones
 Muy graves: 3 años
 Graves: 2 años
 Leves: 1 año
 El plazo de prescripción comenzará a contarse desde el día
siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que
se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla
(art. 30.3 LRSP)
 Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a
transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un
mes por causa no imputable al infractor.
  Se produce por parte de una empresa una infracción ambiental, en
concreto, un vertido incontrolado a un río por una fábrica.
 A los 4 meses de producirse los hechos se detecta por la guardia
civil y se procede a la incoación del expediente sancionador. La
ejemplo infracción está calificada como grave.
 Desde ese momento pasan 3 meses y la Administración no ha
realizado ninguna actuación. ¿Qué se produce?
 ¿Qué puede hacer la Administración?