CONFLICTOS INTERMUNICIPALES POR LÍMITES

TERRITORIALES

Alfredo Guadalupe Jiménez Hernández

SUMARIO: I. Introducción. II. Concepto. III. Teorías de la división

territorial del municipio. IV Posibles causas que originen los conflictos
territoriales intermunicipales. V. ¿Cómo se solucionan los conflictos por
límites territoriales entre municipios? VI. Comparativo de la solución de
conflictos por lintes territoriales en los Estado de nuevo León, Guanajuato,
Puebla y Nayarit. VII. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

En la actualidad en diversos estados de la República Mexicana existen conflictos

territoriales municipales, zonas sin límites precisos y reclamadas como territorio de dos o
más municipios, en torno a esa problemática podemos señalar factores comunes como:
recursos naturales (minas, bosques, aguas etc.) o zonas arqueológicas. En realidad no existe
cartografía confiable que delimite los territorios en pugna de algunos de los municipios.

En zonas limítrofes, tal problemática da como resultado la aparición de “zonas de

nadie” de las cuales ningún ayuntamiento otorga los servicios públicos que debiera
(seguridad pública, recolección de basura, alumbrado, etc.) o por el contrario al intentar
proyectos de desarrollo en dichas zonas para elevar la calidad de vida de la población los
ayuntamientos reclaman para sí el cobro de contribuciones esto es una constante cuando se
trata de reclamar y ganar potestad de un territorio que cuenta con buenos recursos naturales
para su extracción o explotación.

Hablar de límites territoriales no resulta tarea sencilla sobre todo por ser problemas que
se han venido postergando de administraciones y administraciones y que sin duda genera

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problemas no solo entre los municipios afectados, sino también a la población que habita en
esas zonas en pugna.

II. COCEPTO

El conflicto es un fenómeno natural en toda sociedad, es decir, se trata de un hecho

social consustancial a la vida en sociedad. Así mismo, las disputas son una constante
histórica, puesto que han comparecido en todas las épocas y sociedades a lo largo de los
tiempos.
Incluso, el cambio social que determina toda la dinámica de la vida de los seres humanos es
una consecuencia que debe ser imputada de modo mayoritario, aun cuando no de manera
absoluta, al conflicto1.

Si definimos el término conflicto desde un punto de vista simple podemos decir que
un conflicto es una situación en la que dos o más personas no están de acuerdo en
determinado actuar o situación. Para que el conflicto se presente es necesario que exista un
desacuerdo que no se haya resuelto.

Ahora bien, el conflicto abordado desde el tema que nos ocupa según la Dra.
Marisol Luna Leal, se puede definir de la forma siguiente:

“Confrontación legal entre dos o más ayuntamientos, e incluso, la egresión física

entre los representantes y habitantes de los municipios en pugna, por la confusión,
el error, o la indebida apropiación de un determinado espacio geográfico2”.

Es importante señalar que cuando se trata de municipios de dos o más entidades

federativas no estamos ante la presencia de un conflicto intermunicipal sino entre estados
para lo cual se deberá estar a lo previsto en la Constitución Federal.

III. TEORIAS DE LA DIVISIÓN TERRITORIAL DEL MUNICIPIO

1
SILVA GARCÍA, German, La teoría del conflicto una marco teórico necesario, Prolegómenos: Derechos y
Valores, Vol. XI, Núm. 22, julio-diciembre, 2008, P. 1
2
LUNA LEAL, Marisol, Conflictos por límites territoriales intermunicipales en el estado de
Veracruz, tesis doctoral, Xalapa, Veracruz, IIJ-Universidad Veracruzana, 2007.

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 Existen diversas teorías sobre el origen de la división territorial de los municipios, el
sistema geométrico o francés, el sistema natural o suizo y el sistema mixto.

 El sistema geométrico o francés, “que considera que el estado tiene atribuciones

irrestrictas para adaptar la división del territorio a las necesidades de la
administración pública, sin considerar las formaciones naturales3.
 El sistema natural o suizo, en el que la división del territorio se acomoda a la
topografía natural de los lugares y a la tradición e historia de los mismos. Tiene
como base la escuela sociológica del municipio, estableciendo que la división
territorial se acomoda a la topografía natural de los lugares y a la tradición histórica
de los mismos, como consecuencia de este sistema, si se atiende a la naturaleza del
territorio, los municipios pueden clasificarse en urbanos, rurales y mixtos.

 El sistema mixto o inglés, que utiliza los dos tipos anteriores, bien con una división
legal o bien histórica o natural, respetando la división de los municipios de raíz histórica,
con base en las condiciones del territorio, sin perjuicio de que, los servicios estatales se acomoden o
no a la división municipal, cuando requieran un área territorial mayor4.

IV. POSIBLES CAUSAS QUE ORIGINEN LOS CONFLICTOS

TERRITORIALES INTERMUNICIPALES

En los conflictos por territorio entre los municipios, los principales afectados son los
habitantes de las zonas en pugna a las que podríamos llamar “Zonas de nadie” en las cuales
se presentan problemas tan cotidianos como: Qué ayuntamiento me debe expedir la licencia
de funcionamiento para mi negocio, a cargo de quien está la seguridad pública, quien está
encargado de dar seguridad a los habitantes de la zona o a quien debo reclamarle los
servicios básicos.

Entre las posibles causas que originan los conflictos entre municipios considero son las
siguientes:

a) El cobro de contribuciones

El conflicto que se vivía entre los ayuntamientos de Puebla y el de San Andrés

Cholula, se originó por el proceso de urbanización lo que genero el aumento de
la aumento plusvalía en la zona, siendo el interés de cada municipio el cobro
del impuesto predial.

3
CARMONA ROPMARY, Adriano, Notas sobre la autonomía del municipio, La Habana,
Librería Martí, 1950, p. 60.
4
QUINTANA ROLDÁN, Carlos, Derecho municipal, 3ª. ed., México, Porrúa, 2002, p.152

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 El 15 de diciembre de 2011, el Congreso del estado aprobó las leyes de ingresos
de ambas ciudades, permitiendo el cobro de los mismos impuestos y derechos a
estos Ayuntamientos en las colonias como Estrellas del Sur, San José Vista
Hermosa, Zavaleta, Concepción, Guadalupe, Mateo del Regil, Geo Villas
Atlixcáyotl, La Hacienda, Bosques de Angelópolis, Granjas Atoyac y La
Concepción.

Al respecto mediante la Controversia Constitucional 9/2012 La SCJN, resolvió

el conflicto al determinar que el ayuntamiento de Puebla tiene derecho para
recaudar impuestos en 63 colonias en las que el Congreso del Estado había dado
facultades a ambos; pero determinó que los impuestos recabados por San
Andrés Cholula a lo largo de 2012 no serían restituidos a la capital.
El proyecto fue aprobado con 10 votos a favor de los ministros Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco
González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis
María Aguilar Morales, Sergio Armando Valls Hernández, María del Carmen
Sánchez Cordero, Alberto Pérez Dayán y el presidente de la Corte, Juan N. Silva
Meza. El único voto en contra lo emitió el ministro José Ramón Cossío Díaz,
debido a que a su parecer el conflicto se centra en la falta de definición de
límites territoriales.

b) La riqueza natural

Aunque propiamente no se pueda clasificar como un conflicto intermunicipal el

conflicto en parte si genera en por la riqueza natural de la zona (Maderas
preciosas, árbol de chicle y tierras para ganado, etc.), estamos hablando del
conflicto que existe entre Quintana Roo, Campeche y Yucatán, la riqueza
natural de la zona en pugna es basta Quintana Roo y Campeche disputan la
tierra por la creación del municipio de Calakmul en 1996, que según el estado
de Quintana Roo afectó el municipio de Othón P. Blanco; por su parte el estado
de Yucatán, reclama un territorio que según el estado de Quintana Roo afecta
los municipios de José María Morelos, Felipe Carrillo Puerto y Solidaridad.

De igual forma aunque no entra en la clasificación de un conflicto

intermunicipal pero si una posible causa de conflicto por límite territorial
derivado de la gran riqueza natural de bosques de encino y pino tenemos el
problema entre el estado de Oaxaca y Chiapas en la selva de los Chimalapas.

c) La creación de municipios sin estudios históricos, demográficos y

económicos.
En esta causa podemos señalar el caso ensenada municipio de Baja California,
en el que el Congreso de aquél estado pretende crear dos municipios más sin
estudios económicos previos.

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V. ¿CÓMO SE SOLUCIONAN LOS CONFLICTOS POR LÍMITES
TERRITORIALES ENTRE MUNICIPIOS?

La forma de solucionar los conflictos por límites territoriales se encuentra en la

Constitución Política de cada entidad federativa, en general casi todas las Constituciones
locales admiten como forma de solución la de convenios intermunicipales, mismos que
tienen como requisito de validez la aprobación del congreso estatal.

Al respecto la Dra. Luna Leal5 hace la clasificación siguiente:

a) El de mediación o político, a cargo del Poder Legislativo Local, que implica

dialogo, concertacesion y negociación;
b) El jurisdiccional, a cargo del Poder Judicial Local, obviamente bajo un formato más
riguroso, y
c) El mixto, es decir una participación sucesiva de los poderes Legislativo y Judicial.

Según su Constitución Política o leyes orgánicas municipales, los estado de Chihuahua,

Tabasco, Nuevo León, Morelos, Aguascalientes, San Luis Potosí, Jalisco, Tamaulipas,
Oaxaca, Durango, Estado de México, Puebla, Yucatán, Chiapas, Campeche, Querétaro,
Baja California, Tlaxcala, Colima, Sonora, Guerrero, Sinaloa, Veracruz y Michoacán,
contemplan como medio de solución a los conflictos que se susciten entre sus municipios
por límites territoriales la negociación mediante un convenio que tendrá que ser aprobado
por el Poder Legislativo.

En la clasificación b únicamente encontramos al estado de Guanajuato, que en su Ley

Orgánica Municipal prevé única y exclusivamente como medio de solución del conflicto la
vía jurisdiccional.

Por ultimo las constituciones de los estados de Quintana Roo, Coahuila, Zacatecas, Nayarit,
Baja California Sur e Hidalgo, contemplan como medios de solución de conflictos tanto el
convenio como la vía jurisdiccional.

VI. COMPARATIVO DE LA SOLUCIÓN DE CONFLICTOS POR LÍMITES

TERRITORIALES EN LOS ESTADOS DE NUEVO LEÓN, GUANAJUATO,
PUEBLA Y NAYARIT.

5
LUNA LEAL, Marisol, Conflictos por límites territoriales intermunicipales en México.
Estado de la Cuestión. P. 313

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  Nuevo león

A efecto de hacer un análisis de la clasificación señalada anteriormente en cuanto a la

forma de solución de conflicto vía convenio o conciliación tenemos al estado de Nuevo
León, quien en su constitución Política otorga como facultad exclusiva al congreso dar
solución al conflicto en su artículo recién reformado artículo 63 que a la letra prevé:
Corresponde al congreso:
IaV
VI. Ordenar el establecimiento o supresión de municipalidades, por el voto de la mayoría
del número total de sus miembros, especificando la extensión territorial y fijando sus
límites y colindancias.

En las consideraciones de la reforma del citado artículo se señaló: “…Los problemas de

límites territoriales se presentan por el cobro de impuestos en la circunscripción, la
dotación de servicios públicos, la explotación de recursos naturales y demás beneficios
monetarios. Por lo tanto, es evidente que dicho problema no sólo genera incertidumbre por
la pertenencia ciudadana a la zona, sino hasta por la duplicación de funciones y de
trámites administrativos por parte de los ayuntamientos…

 Guanajuato

El caso de Guanajuato es único ya que su Ley Orgánica Municipal, reconoce como único
facultado para dar solución a los conflictos que se presentes entre municipios al Pleno del
Supremo Tribunal de Justicia.

Artículo 5. El Ayuntamiento constituye la autoridad en el Municipio, es

independiente y no habrá autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del
Estado.

De las controversias que surjan entre los municipios y entre éstos y el Poder
Ejecutivo o el Poder Legislativo, resolverá el pleno del Supremo Tribunal de
Justicia del Estado, a excepción de lo previsto por el artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En otras palabras el Poder Judicial Local es el encargado de resolver los diversos conflictos
que se originen entre sus municipios.

 Puebla

En el caso del estado de Puebla como uno de los seis estados de la república mexicana, que
admite como medio de solución de conflictos una forma mixta, es el único estado que en su
Ley Orgánica Municipal aborda más detallada la forma de solución a los conflictos

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territoriales tendiendo en su sección IV de los artículos 16 al 35 el procedimiento de forma
detallada.

Como justificación de la clasificación mixta en lo que corresponde a la solución mediante

la vía conciliatoria tenemos lo previsto por el artículo siguiente:

“ARTÍCULO 16.- Salvo lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos y demás leyes aplicables, las controversias por cuestiones de
límites o competencia por territorialidad entre dos o más Municipios del Estado,
serán resueltas por el Congreso del Estado y se regirán por los lineamientos que
señala la presente Ley, sin perjuicio de que el Congreso del Estado reglamente el
procedimiento en ordenamiento diverso”.

A diferencia de las demás leyes orgánicas de las demás entidades federativas con excepción
de Colima, La Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla, señala de forma detallada que
deberá contener el escrito de controversia, enumerando los siguientes:

I.- La denominación del Municipio promovente y el domicilio de su Ayuntamiento;

II.- El o los Municipios perjudicados y el domicilio de sus Ayuntamientos;
III.- La norma general o acto cuya aplicación motive el procedimiento, y en su caso, el
medio de publicación;
IV.- Los preceptos legales que se estimen violados;
V.- La manifestación de los hechos o abstenciones que constituyan los antecedentes de la
norma general o acto cuya invalidez se demande;
VI.- Los conceptos de invalidez;
VII.- La petición o las peticiones específicas; y
VIII.- La firma del Síndico correspondiente.
Al escrito de referencia deberán acompañarse las pruebas que se consideren pertinentes
para acreditar su dicho, así como de las copias para correr traslado, tanto a los
Municipios que sean parte en la controversia, como a la Secretaría de Gobernación del
Gobierno del Estado, para su intervención en términos de la ley aplicable.

 Nayarit

El caso de Nayarit, es una de las entidades que mantienen un sistema que mixto de dar
solución a los conflictos por límites territoriales que se presenten al interior de su estado,
esto es tanto el Poder Legislativo como el Poder Judicial tienen esa potestad.

La anterior clasificación se justifica acorde a lo dispuesto por su Constitución Política en el

artículo siguiente:

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 ARTÍCULO 5.- Los municipios podrán convenir entre sí sus respectivos límites;
dichos arreglos no tendrán efecto sin la aprobación del Congreso del Estado.
A falta de acuerdo, cualquier municipio podrá acudir ante el Congreso del Estado,
el cual actuará en términos del artículo 47, fracción IV, de ésta Constitución.

Las resoluciones del Congreso del Estado serán definitivas e inatacables. La Sala
Constitucional-Electoral del Tribunal Superior de Justicia del Estado conocerá a
través de controversia constitucional, a instancia de parte interesada, de los
conflictos derivados de la ejecución del correspondiente decreto emitido por el
Congreso del Estado.

Del citado artículo se advierte claramente quien es competente para dar solución a los
conflictos en la vía jurisdiccional y mediante que medio, en el caso Nayarit la Ley
reglamentaria es la de Control Constitucional, que en el caso que nos ocupa prevé lo
siguiente

Artículo 62.- La Sala Constitucional conocerá de las controversias constitucionales que

se susciten entre:

I. El Poder Legislativo y el Ejecutivo;

II. El Poder Legislativo o Ejecutivo con uno o más municipios del

Estado;

III. Dos o más municipios;

IV. El Poder Legislativo o Ejecutivo con uno o más organismos autónomos del Estado, y

V. Uno o más municipios y uno o más organismos autónomos del

Estado.

Lo anterior, siempre que tales controversias no sean competencia de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación conforme al artículo 105, fracción I, de la Constitución federal.

Las controversias tendrán por objeto resolver si la disposición general, el acto o actos
impugnados son conformes o contrarios la Constitución local, y declarar su validez o
invalidez.

VII. CONCLUSIONES

I. En la actualidad existen diversos conflictos territoriales entre los municipios de

algunas de las entidades federativas que conforman la república mexicana, los
motivos son variados pero en todos podemos señalar factores comunes como lo

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 son económicas (Recaudación de contribuciones) y la riqueza natural de las
zonas en conflicto para su explotación.

II. Sin duda alguna el conflicto recae en los habitantes de las zonas en pugna,
perjudicándolos con la falta de servicios o poniendo en peligro incluso su
integridad física derivado de los enfrentamientos que pudieran presentarse al
reclamar su posesión.

III. La solución de los conflictos está en mano del Congreso y el Poder Judicial
local de cada entidad federativa, quienes deben de tener una participación más
activa que dé certeza jurídica a sus gobernados.

IV. Considero que la solución viable es mediante convenio que de participación a

cada una de las partes de manera activa, donde el dialogo y el consenso sea parte
fundamental para evitar enfrentamientos y desgastes innecesarios.

FUENTES DE INFORMACIÓN

Bibliografía:

SILVA GARCÍA, German, La teoría del conflicto un marco teórico necesario,

Prolegómenos: Derechos y Valores, Vol. XI, Núm. 22, julio-diciembre, 2008.

LUNA LEAL, Marisol, Conflictos por límites territoriales intermunicipales en el estado de

Veracruz, tesis doctoral, Xalapa, Veracruz, IIJ-Universidad Veracruzana, 2007.

VALENCIA CARMONA, Salvador, (Coordinador) El municipio en México y el Mundo,

2005.

CARMONA ROPMARY, Adriano, Notas sobre la autonomía del municipio, La Habana,

Librería Martí, 1950.

QUINTANA ROLDÁN, Carlos, Derecho municipal, 3ª. ed., México, Porrúa, 2002.

CONSTITUCIÓN POLITICA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN

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LEY ORGANICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO

LEY ORGANICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA

CONSTITUCIÓN POLITICA DEL ESTADO DE NAYARIT

LEY DE CONTROL CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE NAYARIT

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