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Participación ¿Ciudadana? en México. Un Panorama Nacional
Participación ¿Ciudadana? en México. Un Panorama Nacional
Participación ¿Ciudadana? en México. Un Panorama Nacional
ABSTRACT: Citizen participation requires laws and mechanisms for its effective exercise.
This article examines the legislation in Mexico's 32 states in order to identify if organized
or individual civil society can participate in this exercise to influence decision making.
1
Texto elaborado para su discusión en el Seminario Internacional “Las reformas políticas a la representación en
América Latina”, organizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas, de la Universidad Nacional Autónoma de
México y la Organización de Estados Americanos, en la Ciudad de México, del 28 al 30 de septiembre de 2022.
2
Estudió Derecho y Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad Nacional Autónoma de México.
Cuenta con estancias académicas y de investigación en la Universidad Complutense de Madrid, la Universidad de
Chile, y el Senado de la República. Presidenta de Ciudadanías A.C. danitza@ciudadanias.com.mx
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Based on this diagnosis, action plans can be formulated to consolidate the basic floor of
citizen participation throughout the country.
KEY WORDS: Citizen participation, organized civil society, formal instruments for citizen
participation, local legislation, local congresses.
I. INTRODUCCIÓN
Dicho de otro modo, en la democracia participativa se crea una nueva relación centrada
en la ciudadanía y cambian los actores políticos. La ciudadanía ya no se percibe como
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Para cumplir con lo anterior, es necesario contar con un marco jurídico adecuado. Por
ello, en este artículo se revisan los instrumentos legales que establecen, reglamentan y
regulan aquellos mecanismos que permiten a las y los ciudadanos incidir, junto con las
personas tomadoras de decisiones en las determinaciones propias de sus labores, por
medio la metodología de línea de base y el método comparativo que permitieron la
comparación de las normas estatales de las 32 entidades federativas respecto de los
instrumentos de participación ciudadana, para caminar a espacios más abiertos a la
sociedad.
3
Sartori, Giovanni, ¿Qué es la democracia? México: Patria. 1993.
4
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, México: Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 9.
5
Morales Gómez, Danitza, Métrica parlamentaria: Instrumento de control democrático, México: Instituto Belisario
Domínguez, Senado de la República. 2019.
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es necesario que las y los ciudadanos formen parte de las cuestiones públicas, ya que, a
través de la participación, sus opiniones pueden ser escuchadas6 y tomadas en cuenta
para la deliberación pública.
De manera general, la democracia participativa debe contar con mecanismos para que
todos los ciudadanos y ciudadanas puedan incidir y decidir sobre los asuntos públicos
que les competen, más allá de la actividad propia de los representantes9, pues parte de
la idea de que la ciudadanía al ser la receptora de las decisiones políticas tiene la
capacidad de ser parte de la toma de decisiones.
6
Serrano Rodríguez, Azucena, La participación ciudadana en México, Estudios Políticos, México 9(34), 2015, pp.
93-116.
7
Hernández Valle, Rubén, De la democracia representativa a la democracia participativa. Anuario iberoamericano de
justicia constitucional, (6), 2002, pp. 199-220.
8
Berlín Valenzuela, Francisco, (Coordinador), Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, México: Cámara
de Diputados, 1998.
9
Del Tronco Paganelli, José, Democracia participativa. UNAM, México, 2021.
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cumple o no 10, hay que revisar los derechos ciudadanos que las personas podrían oponer
para incidir en la toma de decisiones de las autoridades electas con el fin de:
A) Iniciativa ciudadana
Las iniciativas ciudadanas o populares, permiten a las y los ciudadanos tener una
participación directa en el proceso legislativo e influir en la forma en que actúa en el
Congreso, además de proponer temas en las agendas legislativas, pero a través de estas
no se interviene en los procesos de deliberación, ni en la redacción final de la propuesta,
por lo que se tiene que confiar en la voluntad de los grupos parlamentarios y de los
legisladores en el Congreso, quienes aprueban los ordenamientos legales 11.
10
En este trabajo descartamos otros instrumentos de participación ciudadana como las contralorías ciudadanas, la
organización ciudadana en comités, observatorios de la ciudadanía, asambleas ciudadanas, la ratificación de mandato,
el debate ciudadano, entre otros, pues partimos, en principio de los considerados a nivel federal y los más accionados
a nivel nacional.
11
Alacio García, Rosa Inés, Mecanismos de democracia en México: la iniciativa ciudadana y popular en la legislación.
Anuario Latinoamericano Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, 4, 2021, pp. 231-254.
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B) Presupuesto participativo
Este instrumento rompe con los esquemas tradicionales de asignación presupuestaria 14,
pues permite democratizar los procesos de toma de decisiones en el desarrollo de las
comunidades y defender los intereses de la población desde la mirada del gasto público.
12
Bloj, Cristina, “El «presupuesto participativo» y sus potenciales aportes a la construcción de políticas sociales
orientadas a las familias”. Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Chile, 2009.
13
Rodríguez, Karla, y Guajardo, Marcela, El Presupuesto Participativo como mecanismo de participación ciudadana
presente en los Estados de México. Justicia, 26(39), 2021, pp. 91-106.
14
Ayala Sánchez, Alfonso, Los presupuestos participativos, una estrategia de diálogo entre ciudadanos y autoridades,
UNAM, 2014.
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C) Referéndum
La palabra referéndum deriva del verbo referre, y señala la acción de consultar. En este
instrumento se realiza una consulta a la ciudadanía, para que esta vote a favor o en
contra de un asunto de naturaleza legislativa y que involucra directamente al Congreso.
La propuesta se realiza por las personas representantes y requiere de un porcentaje de
participación para garantizar sus objetivos.
Se trata de un instrumento cuyo fin es cambiar una ley y en el que la ciudadanía participa
en el proceso de toma de decisión del ámbito legislativo, y de esta forma, el pueblo (ahora
cuerpo electoral) por medio del voto, aprueba o desaprueba una disposición de carácter
legislativo: la creación de una norma de cualquier jerarquía, una reforma, adición o
derogación o la abrogación de un instrumento normativo. El fin del referéndum es
controlar que la ley votada corresponda a la voluntad general15, a través de la ratificación
y validez popular.
D) La consulta popular
La decisión y los resultados del ejercicio de votación, se deben ver reflejados a través de
la vinculatoriedad de las determinaciones de los órganos estatales involucrados. En una
consulta popular se pueden someter actos legislativos y administrativos por lo que esto
la convierte en un poderoso instrumento que permite que la ciudadanía influya en la toma
de decisiones manifestando su opinión a través del sufragio.
15
Rendón Corona, Armando, La democracia semidirecta. Referéndum, plebiscito, iniciativa popular y revocación de
mandato. Iztapalapa. Revista de Ciencias Sociales y Humanidades, enero-junio del 2000, pp. 303-328.
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E) Revocación de mandato
Este instrumento se encarga del procedimiento legal mediante el cual se separa del cargo
a una autoridad antes del fin de su encargo debido a la pérdida de confianza, que deriva
de una percepción ciudadana del ejercicio inadecuado de sus funciones17. Tiene dos
momentos: 1) La solicitud para que se accione el instrumento y 2) La consulta y votación
de las y los ciudadanos.
F) Plebiscito
El plebiscito deriva su significado del latinismo plebis scita, que en su tradición más
certera refiere a consultas a la plebe (o al pueblo), es decir, se trata de una votación
popular sobre temas de relevancia 18. A través de este instrumento, las y los ciudadanos
pueden confirmar o vetar una decisión de gobierno o de alguna otra autoridad política, es
así que el principal objetivo del plebiscito es la aplicación de la ley 19.
La soberanía del pueblo puede resolver una cuestión de interés general que no quedar
reducida a la voluntad de los representantes sobre actos de gobierno que puede tener un
16
García Campos, Alan, La revocación del mandato: Un breve acercamiento teórico. Quid Iuris, 1, 2005, pp. 25-40.
17
Palazuelos Covarrubias, Israel, Revocación de Mandato, Instituto Belisario Domínguez, 2020.
18
Bobbio, Norberto, Diccionario de Política (1a. ed.). México: Siglo XXI. 1988.
19
Rendón Corona, Armando, op. cit., 2000, pp. 303-328.
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G) Audiencias públicas
Por último, las audiencias públicas se presentan como un mecanismo que garantiza el
diálogo entre el Estado y la sociedad. De esta manera, se informan las labores y
gestiones de una persona servidora pública, a través de un espacio que se instaura para
que las y los representados puedan participar; así, la ciudadanía puede seguir y evaluar
su desempeño. Las audiencias se solicitan en las oficinas del Poder Legislativo federal y
estatales.
Ahora bien, hecho el recuento de los instrumentos de participación ciudadana, que son
el piso básico de cualquier andamiaje jurídico que se precie de ser abierto y
democrático, ahora analizaremos si las legislaturas locales mexicanas han previsto
estos como insumos en sus respectivas legislaciones estatales.
20
Ibídem, pp. 303-328.
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En la siguiente tabla se observa si el Congreso local ha legislado una ley Estatal especial
que regule la participación ciudadana o instrumentos específicos, así como la aparición
de la participación ciudadana en las constituciones locales ya sea como una facultad del
Estado o como una prerrogativa o derecho de la ciudadanía (ver tabla 1).
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21
Los procedimientos de consulta popular y el referéndum están reglamentados en el Código Electoral del Estado
de México.
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22
El Estado de San Luis Potosí no cuenta con una Ley de Participación Ciudadana per se, sin embargo, sí cuenta con
un orden normativo que regula dos de estos instrumentos en la Ley de Referéndum y Plebiscito del Estado de San Luis.
23
Si bien, el nombre de la ley no incluye participación ciudadana, sino consulta ciudadana, sus instrumentos van más
allá que la consulta misma, sino, son amplios, por lo que para efectos de este artículo, la incluimos.
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Hay que decir también que casi siempre las Constituciones Estatales no establecen el
procedimiento de los instrumentos de participación ciudadana, es por eso que remiten a
la Ley de participación ciudadana. Campeche, el Estado de México y Puebla son los
únicos tres Estados que no cuentan con una ley especial que regule la participación
ciudadana o los instrumentos formales permitidos en cada Estado, en los 29 Estados
restantes, sí se ha legislado en la materia.
Con base en las normas anteriores, se creó un modelo que permite medir la
reglamentación de los instrumentos de participación ciudadana en cada una de las
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Instrumentos % nacional
Entidades
regulados de regulación
Aguascalientes, Baja California, Ciudad de México,
7 100
Chihuahua, Jalisco
Chiapas, Guerrero, Michoacán, Morelos, Quintana Roo,
6 84
Sonora
Baja California Sur, Coahuila, Colima, Durango, Nuevo
León, Tamaulipas, Tlaxcala, San Luís Potosí, Veracruz, 5 70
Yucatán, Zacatecas
Guanajuato, Nayarit, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco 4 56
Campeche, Estado de México, Hidalgo, Puebla 3 42
Fuente: Elaboración propia.
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En el 65% del país, sí se permite realizar, de acuerdo a sus leyes locales, la consulta
popular, estos Estados son: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Ciudad
de México, Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Nuevo León, el
Estado de México, Jalisco, Michoacán, Quintana Roo, Sonora, San Luis Potosí, Tabasco,
Tamaulipas, Tlaxcala, y Veracruz. En el 35%, no está regulada, estas 11 entidades son:
Campeche, Colima, Guanajuato, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Sinaloa,
Yucatán y Zacatecas.
En otro tenor, el plebiscito está contemplado en las normas de los Estados de:
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Ciudad de México,
Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco,
Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis
Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas,
es decir en 29 entidades que representan el 90%; por el contrario, esta figura de
24
Al revisar las Constituciones Estatales y las leyes locales se encontró que la mayoría de Estados que tienen regulada
la Revocación de Mandato, la entienden como como facultad exclusiva del Congreso. No obstante, en el presente solo
se consideraron aquellos Estados que contemplan la Revocación de Mandato como derecho de la ciudadanía.
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Participación ¿Ciudadana? en México. Un Panorama Nacional
Presupuesto
12 37% 20 63%
participativo
Así, las y los ciudadanos solo pueden promover iniciativas en 31 entidades, es decir, 96%
del total nacional; el presupuesto participativo en 12 Estados que representa el 37% de
ellos; el referéndum puede ser accionado en 29 entidades que se traduce en el 90%; la
consulta popular puede promoverse en 21 de ellos; la revocación de mandato tan solo
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Participación ¿Ciudadana? en México. Un Panorama Nacional
De esta manera, los instrumentos que más puede promover la ciudadanía son, en orden:
1) Iniciativa ciudadana; 2) Plebiscito; 3) Referéndum; 4) Audiencias públicas; 5) Consulta
popular; 6) Presupuesto Participativo; y 7) Revocación de mandato. A continuación, se
muestra la tabla de resultados nacionales(ver tabla 5) cuya matriz da cuenta del grado
de regulación de los instrumentos de participación ciudadana, donde “1” significa que se
contempla en su Constitución o leyes locales, y “0” que no se ha legislado sobre ello.
Aguascalientes 1 1 1 1 1 1 1 7 100%
Campeche 1 0 1 0 0 1 0 3 42%
Ciudad de 1 1 1 1 1 1 1 7 100%
México
Coahuila 1 0 1 1 0 1 1 5 70%
Colima 1 1 1 0 0 1 1 5 70%
Chiapas 1 1 1 1 0 1 1 6 84%
Chihuahua 1 1 1 1 1 1 1 7 100%
Durango 1 0 1 1 0 1 1 5 70%
Guanajuato 1 0 1 0 0 1 1 4 56%
Guerrero 1 0 1 1 1 1 1 6 84%
Hidalgo 1 0 0 1 0 0 1 3 42%
Jalisco 1 1 1 1 1 1 1 7 100%
México 1 0 1 1 0 0 0 3 42%
Michoacán 1 1 1 1 0 1 1 6 84%
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Participación ¿Ciudadana? en México. Un Panorama Nacional
Morelos 1 1 1 0 1 1 1 6 84%
Nayarit 1 0 1 0 0 1 1 4 56%
Oaxaca 0 0 1 0 1 1 1 4 56%
Puebla 1 0 1 0 0 1 0 3 42%
Querétaro 1 0 1 0 0 1 1 4 56%
Sinaloa 1 0 1 0 0 1 1 4 56%
Sonora 1 1 1 1 0 1 1 6 84%
Tabasco 1 0 0 1 0 1 1 4 56%
Tamaulipas 1 0 1 1 0 1 1 5 70%
Tlaxcala 1 0 1 1 0 1 1 5 70%
Veracruz 1 0 1 1 0 1 1 5 70%
Yucatán 1 0 1 0 1 1 1 5 70%
Zacatecas 1 0 1 0 1 1 1 5 70%
Como se puede apreciar, en 91% de los Estados que integran México no se tiene una
regulación total de los instrumentos de participación ciudadana contemplados en las
normas estatales mexicanas. Por lo que en ellos no se permite, al menos desde la ley, la
plena participación de la ciudadanía en la toma de decisiones.
Para esto, además de promover las reformas en la materia que permitan no solo la
legalización y reglamentación de la participación ciudadana a través de los instrumentos
ciudadanos, sino también en medidas que se traduzcan en plena participación social y
que, a su vez, se traduzcan en democracias cada vez más incluyentes, participativas,
accesibles y abiertas. Para ello, es necesario reformas las normas estatales para que
garanticen, al menos el piso mínimo legal de la participación ciudadana, a través de las
siguientes recomendaciones, a saber:
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6. Diseñar una o varias áreas cuyo objetivo sea lograr la participación abierta y
activa de la ciudadanía, que coordine los trabajos de participación ciudadana
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VI. CONCLUSIONES
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• Los Estados de Campeche, Estado de México y Puebla son los únicos tres sin
una ley especial que regule la participación ciudadana o algunos de los
instrumentos que permiten a la ciudadanía participar con las autoridades.
• Respecto a los instrumentos específicos, en 31 Estados se contempla
normativamente la posibilidad de que la ciudadanía pueda promover iniciativas
ante el Legislativo estatal; 12 entidades incorporan la colaboración de la
ciudadanía en el presupuesto participativo; en 29 se prevé el referéndum; en 21
se puede promover la consulta popular; en once, la revocación de mandato; en
29 el plebiscito; y, por último, en 29 están legisladas las audiencias públicas.
• Falta homologar la legislación local para que la ciudadanía pueda promover
iniciativas legislativas desde lo local en Oaxaca.
• Por otro lado, en Hidalgo, Nuevo León y Tabasco se requiere legislar en materia
de referéndum.
• La consulta popular debería regularse en: Campeche, Colima, Guanajuato,
Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Sinaloa, Yucatán y Zacatecas.
• Además, se pueden impulsar iniciativas que reglamenten la revocación de
mandato en: Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila, Colima,
Durango, Estado de México, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Puebla,
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco,
Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.
• El plebiscito es una figura que carece de regulación en Hidalgo, Estado de México
y Nuevo León, por lo que estas entidades son bastiones para su impulso.
• Por su parte, una ventana de oportunidad se abre para: Campeche, el Estado de
México y Puebla, donde falta regular las audiencias públicas a nivel local.
• Después de revisar el marco jurídico de las 32 entidades federativas de México,
podemos concluir que no hay una armonización total que facilite el intercambio
entre representantes y ciudadanía. Sin embargo, aunque hoy la participación
ciudadana no se encuentra plenamente garantizada en todos los Estados
mexicanos, el tener un buen diagnóstico y una hoja de ruta nos acercará, cada
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VII. BIBLIOGRAFÍA
BOBBIO, Norberto, Diccionario de Política (1a. ed.). México: Siglo XXI. 1988.
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