UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CHIRIQUÍ

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

ESCUELA DE DERECHO

DERECHO BANCARIO

PROFESOR: PITTY AROSEMENA AGUSTÍN

TEMA: CRISIS FINANCIERA EN PANAMÁ 1980

ESTUDIANTES: JARELIS QUIEL 1-752-445

HAROLD MIRANDA 4-813-2383

PAOLA MATÍAS 4-813-85

2020
 Índice

Índice ............................................................................................................... 1

INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 2

Crisis Financiera de Panamá 1980 ........................................................................ 3

Las décadas de 1980 y 1990 experimentaron situaciones económicas diferentes tanto en

lo internacional como en lo nacional......................................................................................... 3
Características de la formación socio-económica panameña................................... 4

Historia y Antecedentes...................................................................................... 6

El carácter de la crisis .................................................................................................................. 17

Crisis económica mundial y "ajustes estructurales" .............................................................. 20
Deuda externa, "ajustes" y crisis económica en Panamá (1980 - 1988) ................... 25

Conclusiones y recomendaciones ...................................................................... 32

1
 INTRODUCCIÓN

En el siguiente trabajo podremos ver y analizar la crisis financiera que hubo en 1980
en Panamá. Los 1980 en América Latina se consideraron “la década perdida”. La
deuda externa fomentada por el reciclaje de “petrodólares” (dólares obtenidos por
países productores de petróleo y colocados en los mercados financieros
internacionales) y la inflexibilidad de las economías dieron lugar a la denominada
“crisis de la deuda externa” cuando México dejó de pagar en 1982 (¿la deuda
externa?). Como consecuencia, cesó el financiamiento externo privado y se
desaceleraron las economías de la región por falta de competitividad en el contexto
de una economía internacional rezagada. Panamá se endeudó con petrodólares y con
organismos financieros internacionales para financiar un masivo programa de
inversiones públicas hasta 1760.5 millones de dólares en 1979. Siguió endeudándose
hasta 5,111 millones de dólares a fines de 1984. La economía creció hasta 1981, pero
descendió en la crisis externa en 1982-1983 y repuntó en 1984 y en 1985 hasta 5%
para desacelerarse y caer abismalmente en 1987-1989 como nunca antes por causa de
la crisis política interna.

En 1988 se suspende el servicio (pago) de la deuda y en 1988 se produce una

suspensión de la actividad bancaria por factores políticos. Las exportaciones para la
década se desaceleran hasta menos 0.6% y el crecimiento disminuye a 0.5% anual en
promedio. En 1985 el gobierno de transición democrática redujo el déficit fiscal de
7% a 3% e inició el programa de ajuste estructural, que comenzaban también por
necesidad los países latinoamericanos, pero que en Panamá quedó mediatizado por
la crisis política. No es hasta la década siguiente, en democracia, cuando se ejecuta
dicho programa.

A continuación, hablaremos de como Panamá afronto esta situación.

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 Crisis Financiera de Panamá 1980

Las décadas de 1980 y 1990 experimentaron situaciones económicas

diferentes tanto en lo internacional como en lo nacional.
Los 1980 en América Latina se consideraron “la década perdida”. La deuda
externa fomentada por el reciclaje de “petrodólares” (dólares obtenidos por
países productores de petróleo y colocados en los mercados financieros
internacionales) y la inflexibilidad de las economías dieron lugar a la
denominada “crisis de la deuda externa” cuando México dejó de pagar en 1982
(¿la deuda externa?). Como consecuencia, cesó el financiamiento externo
privado y se desaceleraron las economías de la región por falta de
competitividad en el contexto de una economía internacional rezagada.
Panamá se endeudó con petrodólares y con organismos financieros
internacionales para financiar un masivo programa de inversiones públicas
hasta 1760.5 millones de dólares en 1979. Siguió endeudándose hasta 5,111
millones de dólares a fines de 1984.
La economía creció hasta 1981, pero descendió en la crisis externa en 1982-
1983 y repuntó en 1984 y en 1985 hasta 5% para desacelerarse y caer
abismalmente en 1987- 1989 como nunca antes por causa de la crisis política
interna. En 1988 se suspende el servicio (pago) de la deuda y en 1988 se
produce una suspensión de la actividad bancaria por factores políticos. Las
exportaciones para la década se desaceleran hasta menos 0.6% y el crecimiento
disminuye a 0.5% anual en promedio. En 1985 el gobierno de transición
democrática redujo el déficit fiscal de 7% a 3% e inició el programa de ajuste
estructural, que comenzaban también por necesidad los países
latinoamericanos, pero que en Panamá quedó mediatizado por la crisis política.
No es hasta la década siguiente, en democracia, cuando se ejecuta dicho
programa.

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Características de la formación socio-económica panameña.

Es casi innecesario reiterar que Panamá es un país cuya vida social y económica
está fuertemente determinada por su posición geográfica. Su carácter de istmo
que une las porciones norte y sur del continente americano, y de delgada franja
de tierra que acorta el paso del océano Atlántico al Pacífico, ha definido su
papel histórico (desde la colonia) en la división internacional del trabajo, como
zona de tránsito de gentes y mercancías.

Durante el período colonial, Panamá se convirtió en puente para el trasiego

del oro y la plata extraídos de los Andes peruanos en ruta hacia España. De la
metrópoli llegaban mercancías haciendo el camino inverso. Esta característica
central del papel desempeñado por Panamá en la división internacional del
trabajo se desarrolló más desde mediados del siglo XIX hasta hoy, cuando las
facilidades geográficas del istmo se estructuraron en función de una nueva
metrópoli emergente, Estados Unidos, después de siglo y medio de
estancamiento y decadencia producto de su suplantación como vía de tránsito
(por el río La Plata y el puerto de Buenos Aires) y por la crisis del imperio
colonial español.
El renacimiento experimentado por la “zona de tránsito”; a partir de la década
del 50 del siglo pasado, puesta ahora al servicio del trasiego del oro
californiano hacia la costa este de Estados Unidos, y de gentes haciendo el
camino contrario, quedaría desde entonces vinculado al desarrollo capitalista
de la potencia norteamericana.
La construcción del canal y la manipulada independencia de Colombia, a
principios del siglo XX, reconfirmaron el papel “transitista”, y de servicios de
nuestra economía nacional en el marco del comercio mundial, ahora bajo el
dominio del imperialismo norteamericano.
Esta función transitista determinó el carácter de la formación económico-social
panameña, dando lugar a un sector de servicios (transporte, almacenamiento)
y comercio vigoroso en relación con otras ramas de la actividad económica. La
agricultura y la ganadería, así como una incipiente industria artesanal (en la
colonia), y la industria manufacturera (en la actualidad) siempre giraron

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fundamentalmente en torno al abastecimiento de la zona de tránsito (Panamá
- Portobelo, Panamá - Colón).
La extracción de minerales y la industria para la exportación (agroindustria,
esencialmente), pese a ser importantes, históricamente han ocupado un lugar
secundario de la actividad económica. Este tipo de integración al mercado
mundial ha permitido que la economía panameña esté altamente incorporada
al desarrollo capitalista. Si bien este desarrollo capitalista no está basado en el
surgimiento de una poderosa industria autóctona, la actividad económica del
país ha estado, desde la colonia, íntimamente vinculada a la circulación de
mercancías. El alto grado de “desarrollo”; de este capitalismo dependiente, al
servicio del comercio mundial, ha sido el motor de la historia económica, social
y política de Panamá, y también la causa básica de sus contradicciones.
Si bien, en un primer momento, la construcción del canal por los
norteamericanos pareció a los ojos de la burguesía comercial panameña el
cumplimiento de sus aspiraciones (revivir el esplendor comercial que el istmo
tuvo en la época colonial), no pasó mucho tiempo antes de que ésta
descubriera que el enclave colonial construido en las riberas del canal le excluía
de la posibilidad de enriquecerse a costa del “transitismo”. Estados Unidos
estructuró el canal en función de su comercio a tal punto que la sociedad
panameña, incluidas sus clases dominantes y dominadas, quedaron al margen
de los beneficios producidos por la vía acuática.

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 Historia y Antecedentes

El gobierno de Aristides Royo se inició en medio de varias huelgas obreras que

presagiaban el inicio de la ruptura de la clase trabajadora con el régimen. Así
tenemos que, en octubre de 1978 coinciden una huelga de obreros de la
construcción, que edificaban la hidroeléctrica La Fortuna en Chiriquí, y una
huelga de los recolectores de basura de la ciudad de Panamá, ambas exigiendo
aumentos salariales.

Pero la huelga más importante en ese momento fue la de los educadores. Serían
los docentes los que se tornarían en el sector de vanguardia contra los planes
de austeridad y contra la política del gobierno de Royo, llevándolo finalmente
a su caída anticipada. Ese año la huelga de educadores se extendió más de un
mes exigiendo aumentos salariales.

Estas exigencias salariales chocaban directamente contra el plan económico del

gobierno que tenía como meta, según palabras de Royo: sostener el nivel de
inversiones públicas sin endeudamiento excesivo, mantener la estabilidad de
los precios y buscar fórmulas fiscales que hagan marchar la economía por el
sendero de la recuperación; Para alcanzar estos objetivos el gobierno tomó
medidas como decretar un plan de austeridad en los gastos del gobierno. Se
creó además el Consejo Consultivo de Economía Nacional, en el que se
incorporaron prominentes empresarios como Guillermo Chapman, Jaime Arias
Calderón, Stanley Fidanque, Federico Humbert, Samuel Lewis Galindo, etc. La
intención era la de crear un clima de confianza para la burguesía panameña.
En lo económico, el objetivo del gobierno era combinar la austeridad fiscal,
frenando el creciente endeudamiento externo, con una serie de medidas que
favorecieran a los empresarios frente a los trabajadores, ayudándoles a tratar
de superar su crisis e incentivando sus inversiones. Los métodos populistas y las
concesiones al movimiento de masas ya no eran posibles y debían ir quedando
atrás. El gobierno de Royo se presentó con claridad como un gobierno que
actuaba del lado de la burguesía y en claro entendimiento con Estados Unidos.
Sin embargo, hay que señalar que estos objetivos no se pudieron cumplir,
porque el déficit fiscal y la deuda pública continuaron creciendo de manera

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astronómica bajo el gobierno de Royo, y la economía tampoco se recuperó,
sufriendo los embates de la crisis de principios de los años 80.
En lo político, el objetivo era desarrollar un plan de democratización
controlado y escalonado, que debía culminar en 1984. La intención era llevar
a cabo un proceso parecido al que entonces se desarrollaba en España con
relativo éxito. Como hemos dicho, la imagen que se quería proyectar era la de
instituciones democráticas (un gobierno civil, un legislativo electo por voto
popular, partidos políticos, etc.), aunque el “poder real” se mantuviera
férreamente controlado por los cuarteles.

Dicho en términos conceptuales, el objetivo era mantener los rasgos

bonapartistas del régimen, centrados en la Guardia Nacional, como institución
eje del Estado, combinados con elementos de un régimen democrático burgués.
Creando una situación que los periodistas, con intenciones jocosas, describirían
señalando que el “poder formal” estaba en la Presidencia de la República, pero
el “poder real” permanecía en la Avenida A, donde estaba ubicado el Cuartel
Central de la Guardia Nacional.
En el papel, por lo menos, el plan aseguraba por varios años más un control
básico de los militares sobre la vida política nacional, aunque bajo nuevas
instituciones que guardaran la apariencia democrática. Libertad de formar
partidos en 1978, elecciones parciales legislativas en 1980, elecciones
presidenciales en 1984. Inclusive, no se cerraba la posibilidad de que, si todo
marchaba de manera controlada, en las elecciones presidenciales del 84 se
presentará la candidatura del propio general Omar Torrijos, por el PRD,
extendiendo la influencia de su régimen 5 años más.

En términos generales, ese era el plan de democratización a la panameña y,

aunque después la realidad forzó a que se le hicieran cambios sustanciales,
siempre subsistió una línea de continuidad en el mismo durante toda la década
de 1980. Hasta que la grave crisis política, que se profundizó a partir de 1984,
y que pegó un salto cualitativo en 1987, puso de manifiesto que las masas
populares repudiaban masivamente al régimen, y con sus luchas desquiciaron
el plan. A fines de la década de los 70, paralelamente a la implementación de
esta política de democratización preventiva, el régimen militar panameño se
dispuso a intervenir en crisis centroamericana. Esta crisis se inició como una
guerra civil contra la dictadura de Anastacio Somoza en Nicaragua (1978), y

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pronto su victoria (1979) contagió a toda la región, produciéndose el inicio de
la guerra civil en El Salvador (1979-80), una situación similar en ciertas regiones
de Guatemala, etc. Los países centroamericanos se veían conmovidos social y
políticamente debido a una acumulación del descontento popular, motivado
por décadas de superexplotación, miseria y represión de las libertades
democráticas, situación que se había agudizado a partir de la crisis económica
de mediados de los 70. La onda expansiva de la revolución, que se había
iniciado en Nicaragua, y que rápidamente se expandió a El Salvador,
amenazaba a todos los países de la región, cuestionando no sólo los regímenes
imperantes, sino también la dominación imperialista y el mismo sistema
capitalista.

Centroamérica amenazaba con convertirse en otra Cuba. Estados Unidos

respondió a esta amenaza con su tradicional política de “Seguridad Nacional”,
apoyando represivos regímenes militares. Pero, por otro lado, la
socialdemocracia internacional, a través de sus líderes más importantes en la
región (Daniel Oduber de Costa Rica, López Michelsen de Colombia, Carlos A.
Pérez de Venezuela y el general Torrijos de Panamá), se dieron una política de
intervenir en el conflicto buscando mecanismos de diálogo y negociación que
permitieran evitar la radicalización del proceso sentando en la mesa de
negociación a los dirigentes guerrilleros y populares con los gobiernos.

Poco después de la muerte del general Torrijos se creó el Grupo de Contadora,

que continuó esta estrategia política y se convirtió en instancia mediadora del
conflicto centroamericano. Vistos los hechos retrospectivamente, hay que decir
que esta política rindió sus frutos: se congeló el proceso revolucionario
nicaragüense, evitando que se convirtiera en otra Cuba, a la vez que el FSLN
se convertía en dócil partido socialdemócrata; y se frustró el triunfo de la
revolución salvadoreña, después de diez años de guerra civil y más de 70,000
muertos. Si bien el análisis de la crisis centroamericana, y la participación del
régimen panameño en ella, merece un estudio aparte debido a su complejidad,
basta destacar aquí que Torrijos y su gobierno asumieron un papel relevante
en la política de reacción democrática en lo que se refiere a Centroamérica. El
acuerdo con el imperialismo norteamericano no se quedó en el ámbito de la
política nacional, sino que cuando fue preciso se extendió a la región.
Por supuesto, no era una política de sumisión por parte de Panamá. Hubo
acuerdos y desacuerdos. Cada uno tenía un rol distinto en medio de la crisis,
8
pero el objetivo era el mismo: evitar la victoria de una revolución socialista en
Centroamérica. Eran dos caras de la misma moneda. Después de la muerte del
general Torrijos, y a medida que creció la inestabilidad política en Panamá,
mientras que Estados Unidos pudo montar su contraofensiva, armando a la
“Contra”, Panamá perdió su papel relevante y éste pasó a ser ocupado por las
reuniones de presidentes de la región. Marcel Salamín, en su libro sobre la crisis
salvadoreña describe muy bien el papel jugado por el gobierno panameño en
dicha crisis.

En septiembre de 1979, ya bajo los efectos de la Revolución Nicaragüense,

Panamá se vio estremecida por un acontecimiento que haría sentir sus efectos
durante toda la década: la segunda huelga de los educadores, a la que se
sumaron los médicos. Este movimiento, que se inició como la continuación de
las reivindicaciones salariales de la huelga del año anterior, pronto se
transformó en un hecho político de primera magnitud. El gobierno, acorde con
su plan económico, en principio se mostró intransigente frente a las
reivindicaciones salariales lo que extendió la huelga nacionalmente y le ganó
apoyo popular. Entonces, los partidos políticos burgueses, que recién
empezaban a tener un marco de actuación legal, y que habían constituido en
marzo de ese año el Frente Nacional de Oposición (FRENO), pero carecían
por completo de apoyo popular, se dispusieron a apoyar la huelga. La huelga
docente se transformó en un movimiento nacional que rebasó, y casi dejó de
lado, las reivindicaciones salariales para transformarse en una protesta contra
el régimen militar.
Se trataba de crear un bloque político de todos los que se oponían, por la
derecha, al régimen de Torrijos. Como los partidos burgueses aún eran muy
débiles, la propia Cámara de Comercio, como ente aglutinador de los
empresarios, tuvo una influencia decisiva en este movimiento que arrastró tras
de sí a gran parte de las capas medias, la pequeña burguesía y parte de sectores
populares. Pasó a ocupar el punto central de las reivindicaciones la exigencia
de que fuera derogada la llamada “Reforma Educativa”, un nuevo plan
educativo que se había implementado parcialmente, y al cual se le atribuían
virtudes “comunista”, que supuestamente sintetizaban los objetivos del
régimen militar.
Con la campaña ideológica contra la reforma nació la base social que
acompañaría a los partidos burgueses de oposición durante toda la década de
9
los 80, y que se iría incrementando a medida que crecía la crisis y el descontento
con el régimen. Es materia de especulación, si la actuación del gobierno de
Aristides Royo frente a la huelga de educadores fue producto de la
intransigencia, o si fue una ayuda que se dio (en acuerdo con Estados Unidos)
a la oposición burguesa para que ésta pudiera hacerse un espacio político. Bien
pudiera ser esto último, pues el régimen militar panameño evaluaba la situación
en ese momento en Nicaragua y El Salvador, en que el descontento popular
fue canalizado por grupos revolucionarios de izquierda ante la debilidad y el
desprestigio de la oposición burguesa. Los militares panameños, pudiendo
elegir qué tipo de oposición preferirían, no hay duda que habrían optado por
los partidos burgueses, conjurando de Panamá el fantasma revolucionario que
recorría Centroamérica en esos precisos momentos.

Al año siguiente (1980), en el mes de septiembre, se realizaron las elecciones

parciales para el Consejo de Legislación, en las que por primera vez, desde
1968, pudieron participar los partidos políticos. Un sector importante de la
oposición llamó a no participar de la votación, destacándose entre éstos el
Partido Panameñista, de Arnulfo Arias, que era la principal fuerza opositora.

De la oposición burguesa participaron dos partidos: el Demócrata Cristiano y

una fracción liberal organizada en el Partido Liberal Nacional. Por el
oficialismo, apareció el Partido Revolucionario Democrático y el Frente Amplio
Popular (FRAMPO). Un importante sector político no se sintió representado
por los partidos existentes, entre ellos la izquierda, llegando a postularse 77
candidatos independientes por el método de la libre postulación.
Un sector importante de la población obedeció el llamado a la abstención
(40%), mientras el PRD obtenía el 41% de la votación y se quedaba con 10 de
los 19 cargos de legisladores sometidos a escrutinio. La Democracia Cristiana
obtuvo el 20% de los votos y consiguió 2 escaños. El resto de los puestos en
el Consejo de Legislación se repartió entre los liberales, el FRAMPO y los
independientes.
De esta manera se dio un paso en el programa de democratización acordado
en 1978, al completar el Consejo de Legislación, sumándose estos 19
legisladores electos en 1980 a los designados por la Asamblea de
Representantes de Corregimientos en 1978. Aunque el PRD salió fortalecido
como el partido de mayor caudal de votos, también los partidos de oposición

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burgueses lograron arraigarse en un significativo porcentaje del electorado,
principalmente en las capas medias.
En el plano de las confrontaciones sociales, en 1980, continuó el proceso de
paulatino enfrentamiento de los sectores populares contra el plan económico
del gobierno y los empresarios. En enero, el Consejo Nacional de Trabajadores
Organizados (CONATO) convocó una huelga general exigiendo la derogación
de la Ley 95 de 1975, que había congelado varias conquistas del Código de
Trabajo. Esta lucha logró que se suspendiera momentáneamente dicha ley.

A fines de 1980 y principios de 1981 se produjeron grandes movilizaciones de

los estudiantes y profesores universitarios. El proceso de reformas
democratizadoras llegaba a la Universidad de Panamá, la cual había perdido
su autonomía a partir del golpe de estado del 1968. Las reivindicaciones
democráticas universitarias se centraron en la lucha por la derogación del
Decreto 144, que regía a la Universidad de Panamá desde 1969, y el debate en
torno a la ley que debía reemplazarlo. Al igual que en la vida política nacional,
el gobierno y la Rectoría promovieron reformas a la ley universitaria que tenían
el objetivo de hacer concesiones democráticas limitadas, que dieran una
fachada de autonomía, pero que aseguraran el control de la misma por parte
de los sectores políticos del régimen. Las masivas movilizaciones estudiantiles,
muchas de las cuales terminaron en confrontaciones con la policía, permitieron
alcanzar algunas conquistas que el gobierno al principio no pensaba ceder,
aunque la propuesta presentada por los estamentos universitarios ante la
Asamblea Legislativa fue modificada por este órgano estatal en varios puntos
importantes. El proceso de luchas llevó a los estudiantes universitarios a una
ruptura con el régimen militar,56 al igual que antes había sucedido con los
docentes. Aunque esta vez, no fueron los partidos empresariales quienes
capitalizaron el proceso, sino los grupos políticos de extrema izquierda,
nucleados en la Coordinadora Estudiantil Universitaria (CEU).

A diferencia de los educadores, en esta ocasión, el régimen militar se dio la

política de atraerse y neutralizar a muchos de estos grupos estudiantiles,
comprometiéndolos con la administración universitaria a cambio de cierto
“espacio político”. A algunos grupos políticos se les entregaron facultades
enteras, en las que no sólo controlaban las asociaciones estudiantiles, sino
también los decanatos, e influían en el nombramiento de docentes y
administrativos.
11
En el marco de la rapiña de “espacio político” que se produjo después de la
imposición de la nueva ley universitaria, se disolvió la CEU, organismo que
hubiera podido reorganizar la Unión de Estudiantes Universitarios (UEU),
disuelta en 1968, y las luchas estudiantiles decayeron al perder muchos grupos
estudiantiles su independencia con respecto a la Rectoría y el gobierno. La
muerte de Torrijos y la profundización de la crisis política El 31 de julio de 1981
se difunde la noticia sobre la inesperada muerte del general Omar Torrijos en
un accidente de aviación en la provincia de Coclé. Desde un principio, su
hermano Moisés Torrijos y otros allegados denunciaron que se trataba de un
atentado perpetrado por la Agencia Central de Inteligencia (CIA) de Estados
Unidos.

Posteriormente también se ha especulado sobre la posible participación del, en

ese entonces, Teniente Coronel Manuel A. Noriega, responsable de la
inteligencia panameña. Su muerte coincide con una coyuntura de cambio y
readecuación en la política Estados Unidos hacia Centroamérica y el régimen
panameño. Torrijos muere durante el primer año de gobierno de Ronald
Reagan, el cual lanzó una contraofensiva política y militar para recuperar el
espacio perdido en Centroamérica. Como ya explicáramos, Reagan no desecha
la estrategia de reacción democrática de Carter, de negociación y diálogo, pero
la acompaña de medidas de fuerza, como la creación de la “Contra” en
Nicaragua. De manera que la muerte de Torrijos, ya fuera accidental o
producto de un asesinato, coincidió con una nueva situación abierta en Panamá
y Centroamérica. Menos de un año después de su muerte saltó la crisis de la
deuda externa latinoamericana. La agudización de la crisis económica dejaba
menos espacio para dar concesiones a las masas, y para los acuerdos
negociados. La principal característica de Torrijos, su capacidad de árbitro o
mediador de los conflictos de clase cada vez tenía menos espacio, porque ya
no podía ofrecer nada a las masas. La crisis económica creciente, forzaban a las
clases dominantes a arrebatar más agresivamente las conquistas del movimiento
de masas.
Durante los 8 meses que siguieron a la muerte de Torrijos, reinó una aparente
calma y continuidad en la Guardia Nacional y en el gobierno, la cual precedería
al torbellino de cambios y acontecimientos políticos que sobrevendrían al año
siguiente. El Teniente Coronel Florencio Flores, como el oficial de mayor rango
y antigüedad, sucedió asumió la Comandancia de la Guardia Nacional.

12
En marzo de 1982 se produjo la primera crisis, con la jubilación forzada del
comandante en Jefe, Florencio Flores, y de los tenientes coroneles Manuel
Araúz y Armando Bellido acompañada de una modificación completa de las
responsabilidades que ejercían los oficiales del Estado Mayor. El coronel Rubén
D. Paredes ocupó el cargo de comandante en Jefe, Armando Contreras el de
Jefe de Estado Mayor y Manuel A. Noriega el de subjefe. Este cambio a lo
interno de la Guardia Nacional sentaría las bases para las modificaciones que
vendrían después en el ámbito civil del gobierno. Más que cambios
pacíficamente planificados por la alta oficialidad del Estado Mayor, realmente
se estaba produciendo una lucha solapada por el poder político. Desde la
muerte de Torrrijos hasta las elecciones de 1984 se sucedieron 3 comandantes
en Jefe de la G. N., y tres presidentes de la República (Royo, De la Espriella e
Illueca), en un breve lapso de 3 años. Si extendemos la cuenta algunos años
más, hasta 1988, veremos que en ese período Panamá tuvo otros tres
presidentes (Barletta, Delvalle y Solís Palma).

Que en seis años se sucedieran 3 comandantes en Jefe de la Guardia Nacional

y 6 presidentes de la República, muestra el grado de inestabilidad y crisis
política reinante. Esta inestabilidad política fue producida no sólo por la lucha
intestina por el poder político, sino que fue acicateada por la galopante crisis
económica y el ascenso de luchas obreras y populares que enfrentaron las
medidas fondomonetaristas adoptadas por esos sucesivos gobiernos,
contribuyendo de manera directa la acción de las masas a la crisis de dichos
gobiernos.
En junio y julio de ese año, la nueva fracción hegemónica dentro de la Guardia
Nacional, aprovecharía la coincidencia de varias huelgas obreras y una tercera
huelga de educadores, para derrocar el 30 de julio al presidente Aristides Royo.
Royo fue forzado a renunciar aduciendo un malestar en la garganta, por lo que
a este golpe de estado se le conoció como “el gargantazo”.

La caída de Royo respondía a la satisfacción de varias necesidades:

1. Que el gobierno civil reflejara, con nuevas autoridades, la influencia de la

nueva fracción dirigente de la G.N., y la defenestración de personalidades
vinculadas al torrijismo, como fue el caso del exdirector de la Caja de Seguro
Social, Abraham Saied, al que se le abrió un proceso judicial por corrupción.

13
2. Preparar el terreno para que el general Paredes lanzara su candidatura
oficialista para las elecciones presidenciales, haciendo el papel de hilo
conductor para la continuidad del régimen, tal y como se había pensado para
Torrijos.

3. Confrontar el ascenso de huelgas y movilizaciones populares que resistían

las medidas económicas dictadas por el FMI-Banco Mundial, con medidas
represivas, y con un control de los medios de comunicación, que llegaron a ser
clausurados por una semana.

4. Una reubicación más a la derecha de la política exterior panameña,

neutralizando el discurso “tercermundista”, y alineándose con claridad con
Estados Unidos en el conflicto centroamericano. Inclusive, con Paredes y
Noriega, se trató de que la Guardia Nacional panameña jugara un rol de policía
en la región. Paredes llegó a decir que “las fronteras de Panamá llegan hasta
Peñas Blancas” (frontera entre Costa Rica y Nicaragua), aludiendo a su posible
intervención, a favor tico, en caso de un conflicto entre esos dos países. El año
que el régimen estuvo dominado por Paredes, desde la Comandancia de la
Guardia, fue aprovechado para pactar con la burguesía en general, y en especial
con la oposición, nuevas reformas a la Constitución Política Nacional. El
objetivo era quitar de la Constitución elementos que pusieran en duda que se
iba hacia un régimen democrático burgués presidencialista. Se eliminó el
Consejo de Legislación, y se le dio forma a la Asamblea Legislativa electa por
votación directa, quedando los Representantes de Corregimientos reducidos a
simples autoridades locales.

Otro aspecto central de la reforma fue la eliminación del criterio inscrito en la

Constitución de 1972, de que la Guardia Nacional constituía un cuarto poder
del Estado. En estas reformas se formalizó la subordinación de la fuerza pública
al presidente de la República. Además, se eliminaron aspectos de la redacción

14
pseudopopulista de 1972, y se introdujeron garantías para los capitalistas,
como el artículo 268, que impide al Órgano
Legislativo eliminar o recortar las partidas destinadas al pago del servicio de la
deuda externa. Para realizar la reforma se nombró, en noviembre de 1982, una
junta de “notables”, entre los que figuraban importantes dirigentes de la
oposición burguesa como Guillermo Endara, Mario Galindo, José A. Sosa,
Bolívar Pedreschi. Por el oficialismo estuvieron Fernando Manfredo, Oydén
Ortega, Nánder Pitty y otros. Prácticamente se produjo un “Pacto Nacional”
en torno a esta reforma constitucional, que fue un eslabón importante en el
proceso de democratización, pues, hasta estuvo presente el Partido del Pueblo,
en la persona del Prof. César De León. Tan sólo un sector político minoritario
se opuso a esta reforma constitucional, por representar una continuidad del
régimen, contraponiéndole la exigencia de una Asamblea Constituyente libre y
democráticamente electa. Este sector estuvo formado por el Partido Acción
Popular, dirigido por Carlos I. Zúñiga y Miguel A. Bernal; y el Partido Socialista
de los Trabajadores, cuyos principales voceros eran los profesores José Cambra
y Virgilio Araúz; y otras personalidades independientes.

Para evitar el posible surgimiento de una corriente de masas que se opusiera a

la reforma constitucional, el gobierno dio un lapso breve de tiempo para el
debate previo al Referéndum que las debía ratificar. El 30 de marzo de 1983
se emitió el decreto de gabinete que dio a conocer las reformas y convocó al
Referéndum para el 24 de abril. Se registraron 476,716 votos favorables a la
reforma, y tan sólo 66,447 en contra, según las cifras oficiales.
La siguiente coyuntura crítica se produjo unos meses después, el 12 de agosto
de 1983, cuando el general Rubén Paredes se acogió a la jubilación con el
acuerdo formal, pero secreto, de que su candidatura presidencial en 1984 sería
apoyada por la Guardia Nacional. Sin embargo, menos de un mes después de
su jubilación, el 8 de septiembre, Paredes renunció públicamente a su
candidatura presidencial, y cuatro días más tarde hizo pública una carta en la
que recriminaba a Noriega por no haber cumplido el pacto de impulsar su
candidatura presidencial.
A partir de este momento se inicia la fase norieguista del régimen militar, la
más crítica y que culminaría seis años después con la invasión norteamericana.
Con Noriega hay un nuevo replanteamiento de las formas y objetivos del

15
“proceso democratizador”, Se deja de lado el proyecto de mantener la
continuidad del régimen por la vía de llevar a la presidencia a un militar, tal y
como se planteó en vida de Omar Torrijos, y que luego Paredes quiso realizar.
Esa variante, que representaba una democratización muy restringida, tenía dos
problemas: por fuerza creaba una dualidad de poderes entre el presidente
militar y el comandante en jefe de la G.N.; por otra parte, hacía evidente ante
las masas la continuidad del régimen y la farsa de la “democratización”.

Noriega replantea el proyecto de una manera más coherente, y tal vez más
acorde con la política de reacción democrática de Estados Unidos: la existencia
de un presidente y un gabinete civil, que guardaran las apariencias debidas; un
instituto armado “profesional”, es decir, alejado en apariencia de la política,
pero que se mantuviera como centro indiscutible del poder real en el país, para
lo cual había que desarrollar a la Guardia Nacional hasta convertirla en un
ejército (capaz de defender el Canal) que a la vez tuviera una proyección social
mediante millonarios programas de “acción cívica”. La primera y urgente
acción política que tomó Noriega fue el impulso de la llamada Ley 20,
aprobada el 29 de septiembre, por la cual se reforma la Guardia Nacional y se
crean las Fuerzas de Defensa de Panamá. Como señala Milton Martínez: “La
aprobación y puesta en vigencia de la Ley 20 no significa simplemente un
cambio de denominación ..., por el contrario, establece las bases de orden
jurídico y administrativo que reestructuran todas las instancias del componente
militar” Se reacomodan las responsabilidades a lo interno de las nuevas Fuerzas
de Defensa, se desarrolla un plan de ampliación del cuerpo armado mediante
la creación de unidades militares (Batallón Paz, Batallón 2,000, etc.), y se
moderniza el parque militar. La filosofía de las FFDD aparece resumida en un
folleto de relaciones públicas editado por ellas: “Es así como, la defensa y
protección del Canal por nuestra Patria, es una de las misiones inmediatas y
trascendentes de las Fuerzas de Defensa, las cuales deben demostrar al mundo
entero que sólo su capacidad, entrenamiento, organización y profesionalismo,
podrán asegurar la existencia del Canal; evitando o combatiendo cualquier tipo
de amenaza, viniese de donde viniese, que pudiera atentar contra su
funcionamiento”.

16
El carácter de la crisis

Desde 1903, los reclamos panameños frente a la ocupación norteamericana del

canal tuvieron dos vertientes esenciales: desde la clase trabajadora y los sectores
populares ha sido una lucha por la plena recuperación de la zona de tránsito
para la soberanía y el desarrollo panameños; desde las clases poseedoras, se
han elevado súplicas en favor de que Washington admita una renegociación
de las condiciones pactadas por el Tratado Hay-Bunau Varilla para acceder a
un pedazo mayor de los beneficios comerciales del canal.

El enclave canalero creó serias distorsiones a la economía panameña, elevando

significativamente en Panamá las contradicciones sociales y la crisis económica
(estructural) propias de cualquier país semicolonial. El resultado más evidente
de esta situación la vemos reflejada en la historia republicana panameña del
presente siglo, que muestra en cada una de sus décadas significativas
conmociones sociales y alzamientos populares, con sus consiguientes crisis
políticas.

Conmociones sociales, profundas crisis políticas y económicas, seguidas de

renegociaciones de los tratados, aparecen como fenómenos íntimamente
relacionados a lo largo de nuestra historia nacional del siglo XX. El hilo
conductor de la permanente crisis política, económica y social panameña lo
constituye la enajenación del principal recurso económico del país por parte
de una potencia extranjera, y su explotación mediante un sistema político de

17
enclave colonial que ha sustraído una porción fundamental del territorio
nacional a la soberanía política y económica de Panamá.
La contradicción social más importante creada por el enclave canalero fue la
de profundizar el desarrollo capitalista del país, uniéndolo al comercio
mundial. Como consecuencia de eso se ha creado un numeroso proletariado
de la zona de tránsito, con decenas de miles de inmigrantes
llegados de todas partes del mundo para laborar en la construcción y operación
del ferrocarril primero y del canal después. En contraposición, se ha producido
una burguesía panameña débil, dependiente y pusilánime que, en un primer
momento, tuvo que centrar su fuente de acumulación en la especulación
inmobiliaria y con tierras adyacentes a la zona de tránsito.
Sobre el carácter de la clase dominante panameña y su relación con el
imperialismo y el proletariado le encajan perfectamente, a nuestro entender,
las siguientes consideraciones de León Trotsky: "(...) El régimen interno de los
países coloniales y semicoloniales tiene un carácter predominantemente
burgués. Pero la presión del imperialismo extranjero altera y distorsiona tanto
la estructura económica y política de esos países que la burguesía nacional (aún
en los países políticamente independientes de Sudamérica) no alcanza más que
parcialmente el nivel de clase dominante... La burguesía de los países coloniales
y semicoloniales es una clase semioprimida, semidominante..." .
Agrega Trotsky que en "los países industrialmente atrasados, el capital
extranjero juega un rol decisivo. De aquí la debilidad relativa de la burguesía
"nacional" respecto del proletariado "nacional”.
La pérdida de los beneficios generados por el principal recurso del país, el canal,
agudizó los conflictos políticos y sociales. Por un lado, porque se limitó el
margen de concesiones y de participación que las clases dominantes podían dar
a las dominadas.

Por otro, porque la confrontación se dio, desde inicios de la "república", entre

sectores populares, asalariados y obreros altamente combativos, y una
burguesía relativamente débil que se veía obligada a parasitar del estado y de
la especulación inmobiliaria como fuente fundamental de acumulación, la cual
acudía a los brazos de las autoridades y las tropas norteamericanas acantonadas

18
en el canal para que, no sólo le salvara de las frecuentes revueltas populares,
sino hasta dirimiera sus contradicciones electoreras por el poder.
Tan temprano como 1906 y 1908, encontramos a los gobiernos republicanos
solicitando la intervención de las tropas norteamericanas para garantizar la
"pureza" de los sufragios. Pese al surgimiento de la zona canalera como un
enclave, la construcción del Canal significó una bonanza económica para el
país, gracias al crecimiento poblacional que amplió el mercado interno. Sin
embargo, esta bonanza económica no implicó una ausencia de conflictos
sociales y políticos, entre los que podemos contar: la disolución del ejército
nacional (1904) y varias intervenciones norteamericanas en comicios nacionales
(1906, 1908, 1912, 1918).
La historia política de la República de Panamá es la historia de una crisis política
constante, permanente, "sin fin", como la ha llamado el sociólogo Milton
Martínez. Crisis política que nació con la república misma, incubada por las
contradicciones socioeconómicas que hemos mencionado.

La historiografía panameña guarda abundantes registros que señalan una crisis

política crónica, con recaídas constantes, casi en cada década, estrechamente
vinculada a una crisis económica crónica, con iguales recaídas, las cuales van
creciendo hasta alcanzar un punto culminante en la década de los 60, dando
lugar al golpe de estado militar de 1968. La crisis permanente a que nos
referimos es la misma que, después de algunos años de relativa estabilidad,
resurgió con fuerza en la década de 1980-90.

A nuestro modo de ver se han producido cuatro grandes coyunturas de crisis a

lo largo de nuestra historia republicana. Crisis que han combinado elementos
de grave depresión económica, que ha dado origen a luchas populares muy
importantes, la cuales a su vez desembocaron en crisis políticas, que se
resolvieron con golpes de estado y que, finalmente produjeron una
renegociación de los tratados del canal. Renegociaciones en las que el
imperialismo norteamericano se veía obligado a hacer concesiones económicas
para aliviar la situación interna y poder así conjurar el fantasma de nuevas
revueltas o posibles revoluciones que cuestionasen sus intereses estratégicos en
el istmo de Panamá.

19
En todos los casos, las renegociaciones de los tratados han sido precedidas por
cambios en el régimen político y la instauración de gobiernos fuertes que han
estabilizado la situación política.
La lógica histórica pareciera ser la siguiente: las crisis políticas y económicas han
colocado sobre el tapete la necesidad de renegociar las relaciones Panamá-
Estados Unidos, pero el gobierno norteamericano ha tratado de evitar negociar
con gobiernos acuciados y debilitados por las luchas populares, prefiriendo
hacerlo con gobiernos fuertes y estables. ¿Será casualidad que las
renegociaciones "exitosas" de 1936, 1955 y 1977 estuvieran precedidas por los
golpes de estado de Acción Comunal en 1931, de Remón Cantera en 1951 y de
Omar Torrijos en 1968?
La cuarta y última de estas crisis, cuyo estudio es el objetivo de este trabajo, es
la que hemos vivido en la década del 80, y que culminó en el cambio violento
del régimen político, que significó la invasión del 20 de diciembre de 1989.
Aunque en este caso no se ha producido aún una renegociación global respecto
a la permanencia o no de las bases militares norteamericanas (prevemos que se
dará en algún momento antes del año 2,000), sí se han producido acuerdos de
otro tipo que tienden a reforzar la dependencia política, económica y militar
de Panamá hacia los EEUU, tales como el Convenio de Donación (julio de
1990), el Tratado de Asistencia Legal Mutua (1991).

Crisis económica mundial y "ajustes estructurales"

La inestabilidad política de los años 80 tiene como una de sus causas una
galopante crisis económica que se traduce en un deterioro del nivel de vida de
los panameños, en el recorte paulatino de los gastos sociales del estado y de la
participación de éste en la economía nacional.

Esta crisis económica panameña es imposible entenderla como un hecho aislado

de la realidad mundial. Por el contrario, ella es la manifestación nacional de
una crisis internacional capitalista, que en América Latina tuvo especiales ribetes
durante dicha década, a través de las recetas neoliberales que se adoptaron, el
pago de la deuda externa y los ajustes estructurales. Recetas que más bien

20
profundizaron los efectos recesivos de la crisis, tanto para Latinoamérica como
para el resto del mundo subdesarrollado, convirtiendo este período en la
llamada "década perdida".
La crisis del sistema capitalista internacional se ha tornado crónica, desde 1966-
67, teniendo hasta el presente cuatro momentos agudos (1966-67, 1973-75,
1979-82 y 1990-93). Su característica más notoria es que cada vez involucra de
manera permanente a más países, que no vuelven a recuperar los ritmos de
crecimiento económico que tenían previamente.

Por ejemplo, de la crisis 1973-75 se recuperaron los grandes países capitalistas

desarrollados, aunque los ritmos de crecimiento no fueron los mismos que
antes, pero las economías de los países atrasados no pudieron recuperar el
ritmo anterior. La crisis de 1979-82 arrastró a los países del llamado "bloque
socialista" de Europa Oriental que, aunque poseían una economía socializada,
en el marco del comercio internacional estaban sometidos por las leyes del
mercado capitalista. La última crisis, de 1990-93, ha afectado severamente las
economías de los grandes países capitalistas desarrollados, logrando una
recuperación débil sólo una parte de ellos.

La esencia de la crisis crónica de la economía capitalista no es otra que la

confirmación de lo que Carlos Marx llamó la "ley de la tendencia decreciente
de la cuota de ganancia". Al respecto Marx señalaba: "La tendencia progresiva
de la cuota general a bajar es, simplemente una forma, propia del modo de
producción capitalista, de expresar el progreso de la productividad social...
Como la masa de trabajo vivo empleado disminuye constantemente en
proporción a la masa de trabajo materializado, de medios de producción
consumidos productivamente que pone en movimiento, es lógico que la parte
de este trabajo vivo que no se retribuye y se materializa en plusvalía guarde

21
una proporción constantemente decreciente con el volumen de valor del
capital total invertido" .

De modo que, para paliar los efectos de dicha crisis, los capitalistas recurren a
una serie de medidas, que también Marx estudió, que aumentan la masa de
plusvalía que se extrae a los trabajadores de todo el mundo. Es decir, se tiende
a aumentar la explotación o productividad de la clase obrera, para recuperar
la tasa de ganancia.

Para superar la crisis de 1966-67 el capital norteamericano recurrió a la ruptura

de la paridad dólar-oro, transfiriendo el peso de la crisis a sus socios, los grandes
países imperialistas de Europa Occidental. Durante la crisis de 1973-75, se
aumentó la masa de plusvalía que se extraía de los países subdesarrollados no
productores de petróleo haciéndoles pagar muy caro dicho combustible,
mientras los precios de las materias primas que ellos exportaban caían
irreversiblemente. Con la crisis de principios de los 80 se recurrió al mecanismo
del pago de la deuda externa y los "ajustes estructurales".

El aumento de la explotación, es decir, del aumento de la plusvalía extraída

para sostener la tasa de ganancia, se realiza con mecanismos ya conocidos, pero
que cada día se exacerban más, como el desempleo, que en los años 80 afectó
a unos 30 millones de personas en los países imperialistas, y a unos 300
millones en el llamado "tercer mundo". El desempleo, como es sabido, fuerza
a la caída de los salarios, aumentando los ingresos del capitalista. También se
recurre a la intensificación de la jornada de trabajo, mediante el desarrollo
tecnológico de nueva maquinaria, o simplemente a la prolongación de la
jornada de trabajo, o ambas juntas. Se recortan los beneficios sociales y los
gastos sociales del Estado. Sin embargo, no hay solución pues, al cabo de un
tiempo, el problema se repite, puesto que al aumentar la masa de plusvalía se
recupera la tasa de ganancia y aumenta el capital, pero "al aumentar
colosalmente el capital, se produce una sobreacumulación de capital, que busca

22
inversiones donde obtener ganancias; y como la masa de plusvalía sigue igual
y el capital ha aumentado, la cuota de ganancia baja abruptamente, originando
una nueva crisis coyuntural"

La sobreacumulación de capital y la caída de la tasa de ganancia impiden que

todo se vuelva a reinvertir en la producción, haciendo que una parte, cada vez
mayor, se convierta en "capital ficticio" (usurario), el cual no genera riqueza
social nueva, y que, por el contrario, contribuye a crear el fenómeno del
endeudamiento.

"Esta crisis se debe en última instancia, como todas las crisis de la economía
capitalista, a que el desarrollo del capital se ha topado, a partir de cierto
momento, al carácter limitado del mercado, o sea, al consumo solvable
(solvente, nota O.B.). El mercado ya no estaba en expansión para asegurar el
mantenimiento y el desarrollo de la tasa de ganancia. He aquí por qué desde
hace veinte años, la historia económica como la historia política están
dominadas por los esfuerzos del capital, ayudado de la política de los Estados
en vista de restablecer y de aumentar la tasa de ganancia por un lado limitando
el alentamiento de los mercados de artificios - pedidos estatales, política de
crédito fácil, etc.- y por otro lado, reduciendo la partede la clase obrera en los
ingresos nacionales" .

Es esta lógica de la crisis la que marcó el final del período de la sustitución de

importaciones, como sostenedor del desarrollo industrial y económico de los
países de América Latina y Panamá a mediados de los años 70. A partir de la
crisis de 1973-75, el capital imperialista recurrió cada vez más a formas
parasitarias, usureras, debilitando las inversiones productivas en favor del
capital financiero. En Panamá esta situación se manifestó, en las décadas de
1970 y 1980, por un crecimiento cada vez mayor del sector terciario en la
economía nacional, en desmedro de la industria y las actividades agropecuarias.
Así tenemos que la participación del comercio y los servicios en el PIB
panameño aumentó del 45.1%, en 1970, al 70.4% en 1980. Por su parte, la

23
participación de la industria manufacturera en el PIB cayó del 12.5% en 1970,
al 10.4% en 1980, y continuó cayendo hasta un 8.9% en 1987. El PIB
agropecuario bajó del 14.6% en 1970 al 9.9% en 1980.
Otra forma utilizada por el gran capital para orientar la actividad económica
es su política crediticia. En este sentido, durante la década 1970-80, los
préstamos concedidos al sector comercio y servicios llegaron a constituir el
60% del total (14). Este cuadro de estancamiento y retroceso de la producción
nacional por si mismo era ya responsable por el alto grado de desempleo y
miseria social, y a él se le añadirían a mediados de los 80 los efectos de la
estrategia neoliberal. El fenómeno de la deuda externa, si bien es derivado de
la crisis crónica del sistema capitalista, adquirió en la década de 1980 una
relevancia especial, pues se convirtió en la forma explotación privilegiada de
los países imperialistas sobre las economías de América Latina, Asia y Africa.
Para cumplir con el compromiso de pagar una deuda externa, cuyos dígitos
son constantemente inflados con métodos especulativos y fraudulentos, ya no
sólo se recurre al desmantelamiento del sector público de nuestras economías,
sino también a la apertura del mercado interno y el consecuente
exacerbamiento de la crisis de la agricultura y la industria nacionales en
beneficio de las importaciones procedentes del exterior.

Nuestras economías han sido sometidas a la disyuntiva de tener que pagar la

deuda externa y sus intereses, y no tener cómo hacerlo, pues el valor de sus
exportaciones se ve cada vez más reducido. El deterioro de los "términos de
intercambio" para nuestros países es de tal grado que, según Fidel Castro, "en
un solo año, 1984, América Latina transfirió recursos económicos por más de
70,000 millones de dólares a los países industrializados" . Como nuestros países
no pueden pagar con las divisas producidas por sus exportaciones, dado el
deterioro de los precios de las materias primas, se ha recurrido mediante las
recetas fondomonetaristas al recorte de la planilla del Estado, la privatización
de sus empresas, al aumento de impuestos, etc. Y, pese al enorme costo social
y político que estas medidas han significado, el monto de la deuda externa,
lejos de disminuir, sigue aumentando vertiginosamente.

Diez años de pago de la deuda externa y "ajustes estructurales" han causado

efectos desastrosos en la economía de América Latina. Pese a que Latinoamérica
pagó 268,000 millones de dólares, entre 1981-88, en concepto de pagos netos

24
de utilidades e intereses, su deuda externa en vez de disminuir aumentó en
126,000 millones de dólares, hasta sobrepasar (en 1988) los 400,000 millones.
En ese mismo período los términos de intercambio para la América Latina se
deterioraron en un 22.2%, mientras su PIB por habitante disminuyó en un
6.6%. Alfredo Calcagno compara la situación económica a que ha sido
sometido nuestro subcontinente con las impuestas a Alemania al final de la
Primera Guerra Mundial, y se evidencia que, mientras que para aquel país las
reparaciones que debió pagar (entre 1924-32) correspondieron al 2.4% del
PIB, Latinoamérica hizo pagos de la deuda (entre 1982 y 1988) equivalentes al
"6.9% del PIB para Venezuela, el 5.6% para México, el 4.4% para Argentina,
el 3.9% para Chile y el 3.3% para Brasil" .
Hacemos nuestras las conclusiones de Calcagno al respecto: "Una vez que los
países contraen deudas imposibles de pagar, los bancos exigen que cumplan
programas "de ajuste" de la política económica, bajo la vigilancia del Fondo
Monetario Internacional... De allí el carácter intrínsecamente recesivo de la
política de ingresos que resulta de los programas del F.M.I.: en esencia, tiene
como objetivo la extracción de recursos del país deudor subdesarrollado para
transferirlos al país acreedor desarrollado, sin el menor examen de la causa de
la presunta deuda ni de las consecuencias de su pago" .

Deuda externa, "ajustes" y crisis económica en Panamá (1980 - 1988)

Los problemas relativos a la crisis económica mundial, y las políticas

neoliberales que han aplicado al conjunto de Latinoamérica durante los años
80, se combinaron en Panamá con una serie de particularidades nacionales,
que agravaron la crisis estructural de nuestra economía capitalista dependiente.
Entre estas particularidades y sus efectos negativos, podemos señalar cuatro
que, a nuestro juicio, son las más importantes:
a. El hecho de que el principal recurso natural del país, el Canal de Panamá,
sea usufructuado por una potencia extranjera impide la obtención de las divisas
necesarias para financiar el desarrollo nacional. Esto se ha mantenido así
después de la firma de los Tratados Torrijos-Carter, pues si bien la entrada en
vigencia de ellos aumentó en trescientos millones de dólares anuales los

25
ingresos percibidos por el estado panameño, esta cifra sigue siendo pequeña.
Además de que no se ha logrado todavía la plena incorporación del área
adyacente al Canal a la economía panameña.
b. A su vez, el Canal reafirma otra deformación estructural de la economía
panameña, consistente en el hiperdesarrollo del sector terciario (comercio y
servicios) a costa del agro y la industria. El sobre desarrollo del sector terciario
incide en nuestra economía poniéndola a servicio de las necesidades del
comercio mundial, y no del desarrollo nacional. Lo que genera un débil
mercado interno y relaciones de intercambio desiguales.

c. La carencia de moneda propia aumenta la dependencia financiera del país

respecto a Estados Unidos, y nos expone a los vaivenes de su economía. El
dólar también encarece nuestras exportaciones, por lo que refuerza la debilidad
del sector industrial y agrícola.

d. La deficiente política tributaria y el persistente "club de exonerados" que

junto a la evasión fiscal (contrabando) debilita las finanzas públicas.

Son estas particularidades negativas de nuestra economía las que, junto con la
crisis económica abierta desde mediados de los años setenta condujeron a un
masivo endeudamiento y a la profundización de la crisis. En los años 80, las
políticas neoliberales expresadas en los "ajustes"

dictados por las Instituciones Financieras Internacionales, se sumaron a los

problemas acumulados por la economía nacional, especialmente del sector
público.

A fines de 1981, en vísperas de la crisis recesiva que afectaría al conjunto de

América Latina (1982), la deuda pública externa panameña alcanzó los 2,335
millones de dólares, equivalentes a un 70% del PIB, y registrando un
incremento de 1,359 millones desde 1976.

"El servicio de la deuda alcanzó 537 millones de dólares en 1981, 414 millones
más que en 1976, lo que representa el 33.4% de las exportaciones de bienes y
servicios, y 18.4% más que en 1976. El pago de amortizaciones se elevó 3.9
veces, de 67 millones de dólares en 1976 a 260 millones de dólares en 1981, y
el de intereses de 4.9 veces, de 56 millones de dólares a 277 millones de
dólares".

26
Este vertiginoso aumento de la deuda externa, que coincidió con el período de
"transición democrática" de Aristides Royo y el "repliegue" de Torrijos, se
produce pese a que el gobierno había renegociado en 1976 la deuda, y había
adoptado un programa económico (conocido como préstamos de
contingencia), que se propuso los siguientes objetivos:

• Disminución del déficit fiscal, que en 1978 llegaba a los 212 millones de
dólares anuales, y que para 1982 casi se había triplicado, trepando a 569
millones.
• Redefinición del rol del Estado en la economía.
• Disminución de la demanda de créditos externos por el sector público.
• Inicio de la liberalización de la economía.

Durante este período (1976-81) de ejecución de este programa se produjo una

relativa recuperación del crecimiento económico. Pero, según los economistas
A. Achong y J. Jované, redactores del citado informe de CADESCA/CCE, esto
se debió más que nada a los beneficios producidos por el Tratado del Canal y
a la construcción del oleoducto transístmico. Como prueba del fracaso de las
"contingencias" tomadas por el gobierno en estos años, los mencionados
economistas señalan que la deuda externa siguió creciendo en un 50%,
mientras que la inversión estatal se comprimió en un 3.4%, produciéndose una
fuga neta de capital por 358 millones de dólares en los últimos tres años,
previos a la crisis de 1982.
Frente a la crisis de 1982, el gobierno panameño decretó algunas medidas
económicas de emergencia, como la congelación de los salarios de los
empleados públicos, un mayor control sobre el endeudamiento de las empresas
públicas y un aumento en las tarifas e impuestos de importación. En 1983 se
negocia el primer paquete de "ajuste estructural" (S.A.L. I), realizando
negociaciones separadas, pero coordinadas, con el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional (F.M.I.).
La esencia del ajuste se resumía en el siguiente párrafo del acuerdo SAL I: "Frente
a estas dificultades, el gobierno ha formulado una nueva estrategia de
desarrollo a mediano plazo. Esta ya se ha traducido en una serie de acciones
importantes, muchas de ellas bajo estudio por algún tiempo. Dicha estrategia
reconoce que no pueden buscarse oportunidades adicionales para el
27
crecimiento y el empleo mediante la expansión adicional del gasto público. En
verdad, la extensión del sector público se recortará y el resto se hará más
eficiente" . Esta filosofía económica, que sería la de todos los gobiernos, desde
1983 a 1987, bajo la dirección de la cúpula militar de las Fuerzas de Defensa,
fue la que generó la mayor confrontación social de los trabajadores panameños
con el estado que registre, hasta ahora, la historia patria. Luchando para
defender sus conquistas socioeconómicas del "ajuste" los empleados públicos
panameños organizaron más de 40 asociaciones (gremios) de empleados y una
federación nacional (FENASEP) a partir de 1984.
Podemos agregar que en el plano de la política económica del es donde mejor
se evidencia la sumisión del régimen militar, primero liderado por Omar
Torrijos y después por Manuel Noriega, a las imposiciones del imperialismo
norteamericano. En ningún momento hubo una ruptura o contradicción seria
entre alguno de los gobiernos panameños de esta época con Estados Unidos
en lo que respecta a la política económica. Tanto durante el período de auge
de principios de los años 70, como durante la crisis 1988-89, bajo las sanciones
económicas norteamericanas, los intereses de las empresas multinacionales
estuvieron bien garantizados por dichos gobiernos.

El mencionado acuerdo con el Banco Mundial señala que no sólo las fuerzas
políticas pertenecientes al régimen aprobaban estas medidas, sino que también
la oposición burguesa manifestaba su anuencia. En un pie de página puede
leerse: "... existe un amplio consenso en lo que toca a la perspectiva económica
y las medidas necesarias para afrontarla. Además, los principales partidos
políticos de oposición representan facciones que también favorecen las políticas
que incentiven a la iniciativa privada".

El acuerdo SAL I consistía en una serie de medidas dirigidas a tres áreas:

"...aquellas destinadas a reducir la amplitud y mejorar la eficiencia del sector
público; segunda aquellas destinadas a reorientarla estructura de incentivos en
los sectores urbano e industrial hacia las exportaciones y la generación de
empleos; y la tercera, aquellas destinadas a incrementar la productividad y
producción en el sector agropecuario. Las dos últimas consistían en la
eliminación de las barreras proteccionistas a la industria nacional y los
incentivos estatales (precios sostén) a la producción agropecuaria. La idea era
que la "competencia extranjera" hiciera más eficiente la producción nacional.
O sea, el estímulo de la productividad debía ser acompañado de una reducción
28
de los costos del trabajo asalariado, en relación con otros países de la región,
afectando una serie de conquistas laborales existentes en el Código de Trabajo
de 1972.
Este conjunto de medidas, recién fueron ejecutadas en marzo de 1986, con la
imposición de las llamadas "Leyes tres en uno" (Leyes 1, 2, 3), en la que una
afectaba la protección industrial, otra eliminaba los incentivos al agro y la
tercera reformaba el Código laboral. Una impresionante huelga general obrera
de 10 días hizo frente, infructuosamente, a dicho paquete económico.

En cuanto a las medidas acordadas para el sector público, se mencionan en el

SAL, entre otras: la reducción de la intervención estatal en la agricultura;
someter la política agropecuaria a un control más estrecho del MIDA; convertir
algunos asentamientos en cooperativas; reforma de la administración de
aduanas; venta de las empresas estatales "no rentables"; reestructuración de
COFINA; reforma de la ley de Seguro Social y eliminación de la integración,
etc.
La mayor parte de estos objetivos se cumplieron, salvo lo que respecta a la Ley
Orgánica del Seguro Social, que no pudo ser reformada (hasta 1991) por la
resistencia de los sectores laborales del país. La venta o cierre de las empresas
"no rentables" estuvo enfocada hacia el recorte del déficit público, y no tocó
en ese momento a las principales empresas del Estado, salvo al Ingenio de
Felipillo.

El SAL II constituyó una continuación del primero, y se empezó a ejecutar entre

1986-87. El SAL II se propuso como objetivos: "mejorar" la eficiencia del sector
público, para lo cual se impulsó el cierre y venta de las empresas estatales de
semillas (ENASEM) y de maquinaria agrícola (ENDEMA), así como un proceso
de desinversión para la venta de Cítricos de Chiriquí y el Ingenio de Azuero; la
reducción del 2 % de la planilla pública; suspensión de controles de precios;
reducción de niveles de tarifas sobre nuevos productos finales a 20% en la
industria y 30% en el agro; eliminación de todas las cuotas excepto 20, etc. El
acuerdo SAL I concluía vaticinando que si se cumplía el ajuste a cabalidad,
Panamá tendría un crecimiento del PIB de un 3.5% en 1984 y "poco más de
5% entre 1985 y 1990"; que esto se lograría teniendo como "principal motor"
la industria y los servicios dirigidos a la exportación; que las exportaciones no
tradicionales crecerían en un 13% anual, y la producción agrícola a un 3.5%;
que el déficit del sector público se reduciría a un 3%; que el desbalance entre
29
las exportaciones y las importaciones disminuiría del 5.4 al 5% del PIB, etc.
Por último, se preconiza que "otro beneficio importante del programa de ajuste
estructural sería la alta generación de empleos".
Estos vaticinios no se cumplieron, por el contrario, la situación de la economía
panameña empeoró. Los vaticinios del SAL I tenían como base la supuesta
esperanza de crecimiento de la economía mundial, especialmente la de los
países capitalistas desarrollados. Pero la economía mundial siguió mostrando
los síntomas de la crisis crónica que la aqueja, creciendo a un ritmo cada vez
más bajo, hasta llegar a la nueva recesión de 1990-93.

Después de la crisis de 1982, año en que la economía de los países imperialistas

retrocedió hasta el 0.2%, se recuperan a partir de 1983, con un ritmo de
crecimiento del P.N.B. de conjunto del 2.6%, alcanzando 4.9% en 1984. Pero
a partir de 1985, las economías de las grandes potencias retroceden a un 2.8%,
y 2.7% en 1986 y 1987, subiendo ligeramente en 1989 al 3.4%, para caer
inmediatamente en 1990 al 2.5%, y en 1991 al 0.8%.

Este crecimiento fue con grandes desigualdades, pues en 1985, mientras que
Estados Unidos crecía a un ritmo del 2.5%, Japón se mantenía en un 5% y la
Comunidad Europea en un 2.4%. Tómese en cuenta que el ritmo de
crecimiento de las grandes potencias rondaba, en promedio, el 6% durante los
años sesenta y se verá la caída de los ritmos producida por la crisis. En el plano
nacional, la participación estatal en el PIB, lejos de retroceder, como pretendía
el ajuste, siguió creciendo y fue del 13% en 1985, un 5% mayor que en el año
anterior. Lo interesante es que se recortó el renglón de inversiones del Estado,
pero siguió incrementándose el de servicios personales. Por ende, el déficit fiscal
alcanzaba ya en 1985 los 379.39 millones de dólares.

Paralelamente a la aplicación del ajuste, la deuda pública panameña siguió

aumentando sistemáticamente, llegando en 1983 a los 4,466.8 millones de
dólares; en 1984 con 4,563. 9 millones; en 1985 bajó levemente a 4,667.1
millones; en 1986 sobrepasaba los 4,930.6 millones; vuelve y baja un poco en
1987 hasta 4,833.4 millones.
El drama del aumento de la deuda pública se expresó en el porcentaje del
presupuesto nacional anual que consumía el servicio de la misma. Así tenemos
que, mientras en 1981 el servicio de la deuda correspondía al 37.42% del
presupuesto; en 1982 era del 43.57%; del 42.75% en 1983; el 45.53% en el
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84; el 43.53% en 1985, hasta llegar a 1988 en que, previo a las sanciones
norteamericanas, se propuso un presupuesto en el que el 52% del mismo
estaba destinado al pago de la deuda.
O sea, durante la década de 1980 casi la mitad del presupuesto nacional se
destinó a pagar la deuda externa, mientras el resto se gastaba mayormente en
salarios y una exigua minoría iba a inversiones, con lo que de hecho se afectaba
el desarrollo económico nacional. El resultado fue que la tasa promedio de
crecimiento del PIB, entre 1981 y 1987, apenas llegó al 2.9%, muy por debajo
del 5% pronosticado por el SAL I. Contrario a lo previsto por el Banco
Mundial, la empresa privada suplió las inversiones que el gobierno dejó de
hacer en beneficio del pago de la deuda. Los sectores privados más dinámicos
de la economía (banca, transporte y telecomunicaciones) redujeron su tasa
anual de crecimiento en un 50% con relación a los años 70 . En general, hubo
una disminución del ritmo de crecimiento en todas las ramas productivas. Por
ende, tampoco podía cumplirse el vaticinio de una mejora en materia de
empleo. En 1987, el desempleo abierto se mantenía en una tasa nacional oficial
del 11.8%, pero que en el área metropolitana llegaba al 14.1%, y crecía más si
se tomaba en cuenta el subempleo. Las condiciones de vida del pueblo
panameño se desmejoraron sistemáticamente de 1980 a 1987, y la cosa se tornó
dramática durante los dos últimos años de la década (1988-89), cuando la crisis
política y las sanciones económicas norteamericanas dispararon todos los
indicadores de la crisis económica y el consiguiente aumento de la miseria
social.

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 Conclusiones y recomendaciones

Las negociaciones de los Tratados Torrijos Carter en 1977, que llevaron a

Estados Unidos a devolver el derecho soberano sobre el territorio del Canal de
Panamá, y que entraron en vigencia en 1980 impactaron a la economía con
mayor intensidad a partir de dicho año, producto de la contabilización en las
cuentas panameñas de las actividades relacionadas al Canal. La economía
panameña, definida desde siempre como principalmente de servicios y
transporte, revela a través de su comportamiento histórico que sus fuentes
principales de crecimiento se concentran en la productividad de sus factores,
en sus coeficientes de exportación y en el desarrollo del Canal de Panamá y
actividades conexas como puertos y servicios marítimos.

Aún así, nuestro país carece de algunas condiciones que le servirían para
sostener el crecimiento en el tiempo. Entre las políticas de crecimiento que
serían necesarias aplicar en el país para potenciar el crecimiento económico se
pueden recomendar las siguientes: Incrementar las inversiones en
infraestructuras (carreteras, puertos, etc.) que faciliten la comercialización de
los productos y reduzcan costos; Promover el aumento de la productividad,
particularmente en aquellas actividades relacionadas al sector exportador,
como son las actividades agrícolas que en Panamá se encuentran
indirectamente subsidiadas. Los panameños pueden planificar una recuperación
social y económica , siempre y cuando planifiquen adecuadamente el uso de
los recursos que nos legaron las generaciones que nos antecedieron.

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