UNA MIRADA CRÍTICA AL SEGURO

COMPLEMENTARIO DE TRABAJO DE RIESGO

Estela Ospina Salinas(1)

I. INTRODUCCIÓN

Por razones profesionales correspondió a la autora conocer y participar en, por lo menos, cinco
experiencias de reforma del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR). Sin embargo, ninguna
logró modificar

este mecanismo de aseguramiento de los riesgos laborales en el país. En todas las instancias, comisiones
o comités existía el consenso sobre la importancia de reformar este seguro. Incluso algunas propuestas
más críticas que

apuntaban a una reforma de fondo del SCTR por no atender los objetivos

por los cuales fue creado. Es esa experiencia la que permite escribir un artículo crítico al modelo de
aseguramiento. A la vez, con la contrapartida de

propuestas que atienden a establecer modificaciones indispensables. La expectativa es que contribuya a

mejorar un mecanismo compensatorio frente

al fracaso de la prevención en las empresas o entidades y que se promueva

la universalización efectiva del SCTR.

(1) Abogada. Máster en Prevención de Riesgos Laborales. Docente de la Pontificia Universidad Católica
del Perú y la Universidad Nacioanal Mayor de San Marcos. Ex Directora General del Centro

Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente para la Salud (Censopas) del Instituto

Nacional de Salud. Ex Consejera del Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

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El país no puede continuar un desarrollo sostenible si no logra atender a quienes son víctimas de los
accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, que no se lograron prevenir cuando se
debió.

II. ANTECEDENTES

El artículo 19 de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en

Salud (LMSSS) Nº 26790 publicado en el diario oficial El Peruano el 17

de mayo de 1997 dispuso la sustitución del Régimen del Seguro de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales (SATEP) del Decreto Ley

Nº 18846, Ley de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales por

un nuevo sistema aseguramiento frente a los riesgos del trabajo. Este Seguro Complementario de
Trabajo de Riesgo (SCTR) brinda protección frente a los accidentes de trabajo y las enfermedades
profesionales para las y los

trabajadores, sean empleados u obreros, que laboran en los centros de trabajo que desarrollan las
actividades de alto riesgo y que se encuentran comprendidas en el Anexo No. 5 del Decreto Supremo Nº
009-97-SA, Reglamento de Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud (RLMSSS).

Si bien se configuró en 1997 es hasta la fecha un régimen que presenta características únicas en América
Latina, aunque guarda similitudes con

Argentina y Colombia. Entre las principales características que lo convierten en único se encuentran su
denominación, las prestaciones alternativas,

las exclusiones en sus definiciones de accidente de trabajo y de enfermedad

profesional; entre otras.

En primer lugar, la denominación de “seguro complementario de trabajo de riesgo”. Se conoce que todo
trabajo expone a riesgos. Si bien la relación salud-trabajo es compleja y resulta poliédrica son innegables
sus impactos sobre la salud de las y los trabajadores. De un lado, el trabajo ocupa un

lugar central en la vida de las personas. A través de este, tanto los hombres

como las mujeres definen su identidad y su función en la sociedad, subraya

la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2009). También es fuente

de muerte, sufrimiento, dolor y se estima que “cada 15 segundos, un trabajador muere a causa de
accidentes o enfermedades relacionadas con el trabajo. Cada 15 segundos, 160 trabajadores tienen un
accidente laboral. Cada

día mueren 6,300 personas a causa de accidentes o enfermedades relacionadas con el trabajo – más de
2,3 millones de muertes por año” (OIT: 2014).

Todas las ocupaciones generan un impacto sobre el cuerpo, la salud y vida de

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Revista Laborem Nº 15

las y los trabajadores, no solo las calificadas como “actividades de alto riesgo”. En el Perú, se encuentran
casos de accidentes mortales, incapacitantes
y enfermedades profesionales en actividades no catalogadas como de “alto

riesgo”. Como en el sector de la industria alimentaria, fabricación de baterías, fabricación de pequeñas

piezas metálicas, fabricación de muebles de madera, entre otras. En el caso de las actividades de
servicios no se incluyen el

transporte, corte, cepillado de madera, lavado de prendas de vestir (utilizan

calderos), comercio, envasadoras, educación, entre muchas otras. Inclusive

en el 2008, el 78 % de las atenciones por accidentes de trabajo que realizó

EsSalud correspondieron a trabajadores que no se encontraban protegidos

por el SCTR (ISAT: 2011). En ese sentido, la denominación es equívoca. Se

trata de un mecanismo de aseguramiento de los riesgos del trabajo, específicamente de los accidentes
de trabajo y de las enfermedades profesionales.

En segundo lugar, las entidades que pueden brindar las prestaciones

son de selección alternativa, entre una entidad privada u otra pública. Ello

implica que el otorgamiento de las prestaciones de salud en caso de accidentes de trabajo o

enfermedades profesionales, se puede contratar libremente

con el EsSalud o con la Entidad Prestadora de Salud (EPS) elegida conforme

al artículo 15 de la Ley Nº 26790. Mientras que el otorgamiento de pensiones de invalidez temporal o

permanente y de sobrevivientes y gastos de sepelio, como consecuencia de accidentes de trabajo o
enfermedades profesionales se puede contratar libremente con la Oficina de Normalización Previsional
(ONP) o con compañías de seguros debidamente acreditadas. Este

es un mecanismo que no se evidencia en otro país y contiene elementos que

deben ser modificados para brindar una mayor protección.

Un tercer elemento a considerar es el relativo a las exclusiones en las

definiciones de accidente de trabajo y de enfermedad profesional. La autora presentó sus aportes

críticos (2010: pp.34-59) sobre la forma como

quienes elaboraron las normas emplearon conceptos excluyentes y cerrados, al margen del avance de la
ciencia y la técnica preventiva desarrollada en la actualidad. Aspectos críticos que mantienen su plena
vigencia, no

solo teórica sino en la práctica cotidiana de la exclusión de víctimas de accidentes de trabajo y de

enfermedades profesionales a prestaciones a las
cuales deberían acceder.

Existen dos características positivas y que configuran las bases universales de un mecanismo de
aseguramiento frente a los riesgos del trabajo. Primero, es obligatorio y no voluntario u opcional. Lo
segundo, es por cuenta

exclusiva del empleador, sea del Sector Privado o Público.

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III. PRINCIPALES LIMITACIONES

Las reflexiones anotadas constituyen aspectos preliminares de lo que

consideramos temas de fondo del denominado Seguro Complementario de

Trabajo de Riesgo.

1. Ausencia de un sistema de gestión integrado del SCTR

Un primer acercamiento a este seguro es identificar a los actores que

brindan las prestaciones, si se trata de prestaciones médico-asistenciales y

preventivo promocionales se encuentran EsSalud o las Entidades Prestadoras de Salud (EPS). Mientras,
para el caso de las prestaciones económicas se

tienen a la Oficina de Normalización Previsional (ONP) o a las Compañías

de Seguros. Además, de las entidades que asumen la labor de supervisión y

control de estas entidades y empresas.

EsSalud: El Seguro Social de Salud del Perú, EsSalud, es un organismo

público descentralizado, con personería jurídica de Derecho Público interno, adscrito al Sector Trabajo y
Promoción Social. Tiene por finalidad dar

cobertura a los asegurados y sus derechohabientes, a través del otorgamiento de prestaciones de

prevención, promoción, recuperación, rehabilitación,

prestaciones económicas, y prestaciones sociales que corresponden al régimen contributivo de la

Seguridad Social en Salud, así como otros seguros de

riesgos humanos (EsSalud: 2014). Esta entidad tiene como visión: “Ser una

institución que lidere el proceso de universalización de la seguridad social,

en el marco de la política de inclusión social del Estado”; y como misión:

“Somos una institución de seguridad social de salud que persigue el bienestar de los asegurados y su
acceso oportuno a prestaciones de salud, económicas y sociales, integrales y de calidad, mediante una
gestión transparente y eficiente”. Además, de acuerdo a lo que señalan en su página web, se

mantienen bajo los principios de solidaridad, universalidad, igualdad, unidad, integralidad y autonomía.
Subrayan que tienen autonomía administrativa, técnica y financiera, debido a que sus fondos no
provienen del presupuesto público, sino de las contribuciones de sus aportantes (EsSalud: 2014).

EPS. De acuerdo con la Superintendencia Nacional de Salud (Susalud: 2014) la Entidad Prestadora de
Salud (EPS) se constituye como persona jurídica, organizada de acuerdo a la legislación peruana previa
Autorización de Organización otorgada por Susalud. Tiene como objetivo exclusivo el de prestar
servicios de atención para la Salud. Requieren Autorización

de Funcionamiento otorgado por Susalud una vez cumplidos los requisitos

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mínimos para su organización. Es importante añadir que tienen finalidad

de lucro, como menciona una EPS “su negocio es servirle” y que en el caso

del SCTR si presenta un mecanismo de competencia imperfecta, como mencionaremos en el siguiente

capítulo, frente a EsSalud. En el caso de las EPS

es Susalud, la entidad a cargo de vigilar el correcto funcionamiento y tiene

facultades sancionadoras.

ONP: En el portal de la Oficina de Normalización Previsional se encuentra que su visión es ser “Líderes
del servicio público en materia previsional” y su misión el “Brindar seguridad previsional otorgando
pensiones

mediante un servicio público eficiente, predecible y transparente”. Subrayan que sus valores son:
integridad/sentido ético, vocación de servicio, profesionalismo/excelencia, responsabilidad,
compromiso institucional, trabajo en equipo y sentido de justicia (ONP: 2014). Analizando su Plan
Estratégico Institucional (PEI) se encuentra que supolítica principal: Minimizar el

tiempo entre el cese y el pensionamiento del trabajador. Así, “los objetivos y

metas que se plantean proponen el reto de elevar el desempeño institucional a un grado de excelencia,
gestionando eficientemente los aportes de los

asegurados, mejorando los procesos operativos y actualizando la tecnología

que los soporta; pero sobre todo construyendo una cultura de calidad sostenida”. En el PEI se
establecen como objetivos generales el ofrecer seguridad, brindar respuesta oportuna y asegurar
institucionalidad. No se verificó un enfoque de seguridad social a pesar que gestionan los fondos del
Sistema Nacional de Pensiones además de los que pudieran corresponder al

SCTR. La ONP se encuentra adscrita el Ministerio de Economía y Finanzas.

Compañías de seguros. Son empresas dedicadas a celebrar contratos

de seguro, por los que reciben una prima en concepto de pago y se obliga

frente al asegurado a indemnizarle, si ocurre deviene el evento o riesgo asegurado. Las condiciones del
contrato de seguros deben estar claramente establecidas entre el asegurado y la compañía de seguros
en una póliza o contrato (Empresas de Seguros: 2014). La entidad encargada de la regulación y

supervisión es la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, es una institución de Derecho Público cuya
autonomía funcional está reconocida por la

Constitución Política del Perú.

Conforme se aprecia cada entidad sea privada o pública tiene una distinta entidad supervisora. Para el
caso de SCTR, se tienen distintas instancias administrativas de supervisión. Ninguna de las cuales tiene el
seguimiento completo e integral de un mecanismo de aseguramiento importante como es el SCTR,
debido a que atiende a las víctimas de los accidentes de

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trabajo y de las enfermedades profesionales. El SCTR carece de un enfoque

sistémico en la gestión del mismo (OIT: 2005), afirmación que se comparte.