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Amparo
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Amparo
LA ACCIÓN
DE AMPARO CONSTITUCIONAL
I.- INTRODUCCIÓN
V.- BIBLIOGRAFÍA
1.- INTRODUCCIÓN
Esta unidad curricular sobre la cual nos ha tocado reflexionar, esto es, “La Acción de
Amparo Constitucional” cobra importancia en un Estado Social, de Derecho y de Justicia
como el nuestro, conforme lo establece nuestro Texto Fundamental, y sobre todo lo
concerniente a la Sala Constitucional por ostentar características muy particulares que las
distinguen de las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia, como lo apunta el
Profesor Laguna en su trabajo, en lo que respecta al número de sus miembros, a la
determinación de sus competencias, su facultad revisora y el carácter vinculante de sus
decisiones.
II.- LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
En virtud de ello, deben tomarse en cuenta en primer lugar las disposiciones que
establecen lo relativo a la competencia en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales (artículos 3, 4, 5, 7, 8, 9, 35 y 40), respecto a las cuales la Sala
Constitucional se ha pronunciado con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999,
en la siguiente decisión:
2.- Asimismo, corresponde a esta Sala conocer las apelaciones y consultas sobre las
sentencias de los Juzgados o Tribunales Superiores aquí señalados, de la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo y las Cortes de Apelaciones en lo Penal, cuando ellos
conozcan la acción de amparo en Primera Instancia.
3.- Corresponde a los Tribunales de Primera Instancia de la materia relacionada o afín con
el amparo, el conocimiento de los amparos que se interpongan, distintos a los expresados
en los números anteriores, siendo los Superiores de dichos Tribunales quienes conocerán
las apelaciones y consultas que emanen de los mismos, de cuyas decisiones no habrá
apelación ni consulta.
4.- En materia penal, cuando la acción de amparo tenga por objeto la libertad y seguridad
personales, será conocida por el Juez de Control, a tenor del artículo 60 del Código
Orgánico Procesal Penal, mientras que los Tribunales de Juicio Unipersonal serán los
competentes para conocer los otros amparos de acuerdo a la naturaleza del derecho o
garantía constitucional violado o amenazado de violación que sea afín con su competencia
natural. Las Cortes de Apelaciones conocerán de las apelaciones y consultas de las
decisiones que se dicten en esos amparos.
5.- La labor revisora de las sentencias de amparo que atribuye el numeral 10 del artículo
336 de la vigente Constitución a esta Sala y que será desarrollada por la ley orgánica
respectiva, la entiende esta Sala en el sentido de que en los actuales momentos una
forma de ejercerla es mediante la institución de la consulta, prevista en el artículo 35 de la
Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pero como la
institución de la revisión a la luz de la doctrina constitucional es otra, y las instituciones
constitucionales deben entrar en vigor de inmediato, cuando fuera posible, sin esperar
desarrollos legislativos ulteriores, considera esta Sala que en forma selectiva, sin atender
a recurso específico y sin quedar vinculado por peticiones en este sentido, la Sala por vía
excepcional puede revisar discrecionalmente las sentencias de amparo que, de acuerdo a
la competencia tratada en este fallo, sean de la exclusiva competencia de los Tribunales
de Segunda Instancia, quienes conozcan la causa por apelación y que por lo tanto no
susceptibles de consulta, así como cualquier otro fallo que desacate la doctrina vinculante
de esta Sala, dictada en materia constitucional, ello conforme a lo dispuesto en el numeral
10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela...”.
Como ejemplo en sentencia N° 2178 del 15 de septiembre de 2004, la Sala admitió una
acción de amparo constitucional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, contra “la aplicación,
por parte del Contralor General de la República del artículo 112 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal…”,
fundamentada en la violación, entre otros, de la garantía de inembargabilidad de las
prestaciones sociales.
B.2) Amparo contra Decisiones Judiciales: De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 4 de la Ley que rige la materia, la acción de amparo que se ejerce contra una
sentencia, la conoce el tribunal de alzada del cual emanó la decisión impugnada.
De allí que la Sala Constitucional sea la competente para conocer de las acciones
autónomas de amparo constitucional contra las sentencias en última instancia dictadas por
los Tribunales Contencioso Administrativos, cuando su conocimiento no estuviere atribuido
a otro tribunal; de acuerdo al numeral 20 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia, que es el caso de las sentencias dictadas por las Cortes Primera y
Segunda de lo Contencioso Administrativo, que ponen fin a un juicio contencioso
administrativo, y que por considerar el justiciable que afecta sus derechos o garantías
constitucionales, la impugna por vía de amparo constitucional ante la Sala Constitucional.
Y contra las decisiones de los Tribunales o Juzgados Superiores de la República (sean
civiles, mercantiles, de Protección del Niño y del Adolescentes) y las Cortes de
Apelaciones en lo Penal que infrinjan directa e inmediatamente normas constitucionales.
“…Ahora bien, en el presente caso, la Sala observa que el proceso por nulidad de
actos administrativos, impone una carga al accionante de retirar y publicar los
carteles dentro del plazo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia. El incumplimiento de tal carga acarrea el desistimiento
del procedimiento; y ello obliga al accionante a una conducta diligente al máximo en
lo que a confección y retiro del cartel se refiere. Esa conducta debe ser vigilante en
relación con todos los pasos del proceso, y en el caso de autos, el fallo impugnado
relevó de dicha carga al accionante en nulidad, ya que debido a un “desorden
procesal”, dicho accionante no tuvo certeza de cuando se libró el cartel, falta de
certeza que no podía perjudicarlo, por lo que debía emitirse de nuevo el cartel
previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Stricto sensu, uno de los tipos de desorden procesal no se refiere a una subversión de
actos procesales, sino a la forma como ellos se documenten. Los actos no son nulos,
cumplen todas las exigencias de ley, pero su documentación en el expediente o su
interconexión con la infraestructura del proceso, es contradictoria, ambigua, inexacta
cronológicamente, lo que atenta contra la transparencia que debe regir la administración
de justicia, y perjudica el derecho de defensa de las partes, al permitir que al menos a uno
de ellos se le sorprenda (artículos 26 y 49 constitucionales).
En otras palabras, la confianza legítima que genere la documentación del proceso y la
publicidad que ofrece la organización tribunalicia, queda menoscabada en detrimento del
Estado Social de derecho y de justicia.
Ejemplos del “desorden”, sin agotar con ello los casos, pueden ser: la mala
compaginación en el expediente de la celebración de los actos, trastocando el orden
cronológico de los mismos; la falta o errónea identificación de las piezas del expediente o
del expediente mismo; la contradicción entre los asientos en el libro diario del Tribunal y lo
intercalado en el expediente; la contradicción entre los días laborales del almanaque
tribunalicio y los actos efectuados en días que no aparecen como de despacho en dicho
almanaque; la dispersión de varias piezas de un proceso, en diferentes tribunales; la
ausencia en el archivo del Tribunal de piezas del expediente, en determinados juicios; el
cambio de las horas o días de despacho, sin los avisos previos previstos en el Código de
Procedimiento Civil (artículo 192); la consignación en el cuaderno separado de
actuaciones del cuaderno principal, y viceversa; la actividad en la audiencia que impide su
correcto desarrollo (manifestaciones, anarquía, huega, etc.)
Dentro de esta categoría de desorden procesal, puede incluirse el caso en que las
apelaciones sobre varias decisiones que se dictan en un proceso y que tienen entre sí
relación, al ser oídas se envíen a diferentes jueces de alzada, surgiendo la posibilidad de
fallos contradictorios, o de lapsos que pueden correr ante tribunales distintos, haciendo
que coincidan en el mismo día y hora, actos a realizarse en la alzada.
Los dos tipos reseñados requieren que el proceso sea ordenado, sea saneado en sus
vicios constitucionales que conducen a la justicia ineficaz, opaca y perjudicial al derecho
de defensa.
Ahora bien, los correctivos del desorden procesal, solo pueden utilizarse -tanto de oficio
como a petición de parte, ya que el desorden también perjudica al sentenciador- cuando
objetivamente conste en autos o en la audiencia tal situación, hasta el punto que ella
puede fijarse válidamente como fundamento de la nulidad o de la orden saneadora.
Constata la Sala que para el 6 de junio de 2002 constaban en autos todas las
notificaciones a las partes y quedaba por cumplirse la referente al cartel del artículo 125
citado.
Lo anterior significa que el accionante en nulidad tenía la carga de impulsar el libramiento
del cartel y retirarlo a los fines de su publicación en la prensa. Dentro de los quince (15)
días consecutivos siguientes a la fecha en que se libró el cartel el accionante en nulidad
debería retirar el mismo y publicarlo; caso de no hacerlo en dicho término el recurso se
entenderá desistido.
El día 10 de julio de 2002 la Secretaría del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de
Caracas, dejó constancia de que se libró el cartel, en nota que corre al folio ciento
diecisiete (117) del expediente de nulidad. Posteriormente a dicho libramiento, el cual no
ha sido impugnado, se agregó a los autos el Expediente Administrativo, y para el 25 de
julio de 2002, el cartel debía haber sido publicado. No consta en autos que ello se hizo, y
consta que el accionante de la nulidad, diligenció el 21 de agosto de 2002 sin mencionar,
que había retirado, o que lo hacía en ese acto, el cartel librado.
Considera la Sala, que tal desconocimiento por el fallo impugnado, del texto del
artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y sus
consecuencias, constituye una injuria constitucional no juzgada con anterioridad en
el proceso de nulidad y una extralimitación en su competencia, entendida en el
sentido amplio como lo ha sostenido esta Sala. Una cosa es el juicio e interpretación
de la ley, que practica el juez y que corresponde a su juzgamiento, y otra es la inaplicación
de una norma por motivos objetivamente inexistentes, como ocurre en este caso. Tal
desaplicación excede del juzgamiento y puede convertirse, como en efecto resultó,
en una injuria constitucional a una de las partes, como lo es la violación del debido
proceso en detrimento del accionante en este amparo” (resaltado de este trabajo).
Dispone también ese artículo, que cuando la acción de amparo se ejerza contra actos
administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la
Administración, podrá formularse el amparo ante el Juez Contencioso-Administrativo
competente, si lo hubiere en la localidad, conjuntamente con el recurso contencioso
administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas,
respectivamente, que se ejerza.
Ahora bien, esta norma si bien tiene vigencia ha sido objeto de análisis por la Sala
Constitucional, en lo que se refiere a la posibilidad de protección del juez contencioso
administrativo frente al juez constitucional, por la competencia atribuida
constitucionalmente al primero en el artículo 259, referida al restablecimiento de la
situación jurídica infringida.
Ello, por cuanto existiendo hoy en día una acción de reclamo contra las vías de hecho, la
Sala Constitucional ha sostenido que el amparo es inadmisible al existir una vía idónea
para enervar la lesión que dicha actuación material pueda causar al justiciable, tal y como
veremos más adelante. Igual, lo ha señalado la Sala en los casos de amparo contra actos
administrativos, donde el fondo debativo deviene en la ilegalidad del acto, toda vez que el
juez contencioso administrativo cuenta también con un poder cautelar, para hacer efectivo
el fallo que pronuncie sobre el mérito de la causa, de allí que se considere que el recurso
contencioso administrativo de anulación sea el medio eficaz e idóneo para enervar dicho
acto.
Cuando la acción de amparo va dirigida contra los hechos, actos y omisiones emanados
del Presidente de la República, de los Ministros, del Consejo Supremo Electoral y demás
organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador
General de la República o del Contralor General de la República, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, la competente en única instancia al “Tribunal Supremo de Justicia”, y en
específico a la Sala Constitucional, conforme al numeral 18 del artículo 5 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que reza: “…18. Conocer en primera y última
instancia las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios
públicos nacionales…”; disposición más amplia acorde con la interpretación efectuada por
la jurisprudencia respecto a la enumeración del artículo 8 antes nombrado.
En este punto nos resulta importante destacar la sentencia N° 2212 del 17 de septiembre
de 2002, toda vez que en ella la Sala Constitucional, ante una acción de amparo ejercida
por una empresa con fundamento en la violación de los derechos a la defensa, debido
proceso y petición y oportuna respuesta, contra una Resolución emanada del Ministerio de
Finanzas que revocaba (fundada en el derecho de autotutela del Estado sobre sus propios
actos) una Resolución anterior que había creado derechos subjetivos a favor de la parte
actora, se planteó dilucidar si en casos como éste, procedía a restablecer mediante el
amparo el derecho de defensa infringido, o si lo correcto era que el lesionado acudiera a la
vía ordinaria, esto es al contencioso administrativo de nulidad del acto lesivo. Concluyendo
una vez oídas las partes en la audiencia constitucional que por mandato del artículo 49
Constitucional, el Ministerio de Finanzas antes de proceder a la revocatoria tenía que
haber citado o notificado a los administrados, a quienes la primera resolución les otorgaba
derechos subjetivos, a fin de oírlos y permitirles ejercer su derecho de defensa.
La situación jurídica consiste en un estado fáctico que se corresponde con un derecho
subjetivo, y es en ese estado fáctico en que se encuentra una persona natural o jurídica,
donde puede exigir al o a los obligados una prestación, o cosas o bienes, por lo que es tal
estado fáctico que surge del derecho subjetivo, el que se verá desmejorado por la
transgresión constitucional de los derechos y garantías de quien en él se encuentra.
…Omissis…
En vista de que hay tribunales con competencia territorial y material nacional, así como
lugares donde no hay Tribunales de Primera Instancia con competencia en la materia
conexa con la situación jurídica del accionante, el artículo 9 previno, que si en el lugar
de la transgresión no funcionaren tribunales de Primera Instancia (“en el lugar
donde no funcionen Tribunales de Primera Instancia”), se interpondrá la acción de
amparo ante cualquier juez de la localidad, que decidirá con carácter provisional,
conforme a lo establecido (el procedimiento) en la ley especial que rige el amparo
constitucional.
Es tarea de esta Sala, dilucidar qué se entiende por localidad, ya que los Tribunales de
Primera Instancia tienen asignadas competencias territoriales que engloban varios
municipios, lo que podría hacer pensar que los municipios adscritos territorialmente a esos
tribunales conforman la localidad del mismo, así existan dentro de ellos poblaciones
separadas por muchos kilómetros de la sede del Tribunal de Primera Instancia.
Es criterio de esta Sala, que ese cualquier juez no puede ser uno de primera instancia con
competencia por la materia distinta a la que rige la situación jurídica; ya que la lectura de
la norma conduce a interpretar, que se trata de una localidad donde no hay ningún juez de
primera instancia, donde no funcionan tribunales de primera instancia (en plural, la
redacción del artículo 9), es decir donde no hay ninguno. Es en una localidad o municipio
de este tipo, que es de suponer apartada de la sede del tribunal de primera instancia
competente por la materia, donde se da el supuesto del artículo 9 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Aunque resulte absurdo que en una
localidad no exista juez de primera instancia para conocer la materia del amparo, y sí otros
de primera instancia con otras competencias y que ante éstos, no se pueda interponer la
acción, podría pensarse para no incurrir en el absurdo, que en estos casos ellos serían los
excepcionales para conocer la acción cuya decisión iría en consulta al juez de primera
instancia competente, al igual que sucede con los amparos conocidos por los otros
tribunales a que se refiere el artículo 9 comentado.
Pero tal solución en apariencia lógica, choca con el artículo 35 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ya que la consulta y la apelación
son siempre ante un superior, lo que elimina del artículo 9 a tribunales de igual entidad,
debiendo pensarse que el que conoce en el supuesto del artículo 9 es un tribunal inferior
al de Primera Instancia.
Ante esta incompetencia por la materia, reconocida por la propia norma, del tribunal que
debido a la necesidad de acceso a la justicia y a la celeridad sentenció el amparo, esta
Sala no puede sino interpretar que el trámite ante dicho tribunal, más la consulta
prevenida, conforman una sola instancia (la primera), y por ello no consideró el legislador
la apelación de dicho fallo; siendo posible la apelación contra el fallo del Tribunal de
Primera Instancia que lo dicta motivado por la consulta obligatoria prevista en el artículo 9
eiusdem, agotándose así la primera instancia, y siendo dicha sentencia, a la vez,
consultable con el superior, a tenor del artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, ya que dicho superior -claramente separado del
tribunal de primera instancia a que se refiere el artículo 9 comentado- es el que conocerá
la causa en segunda instancia.
…Omissis…
Ante esta realidad, esta Sala considera que en los lugares donde existen tribunales
de Primera Instancia, ellos conocerán de los amparos, siempre que sean
competentes por la materia afín con la naturaleza de la situación jurídica que se
denuncia como infringida; es decir, que sí se trata de tribunales especializados,
ellos conocerán de los amparos afines con la especialización, pero si esa afinidad
no existe en los tribunales especiales, los de Primera Instancia en lo Civil, por ser
los tribunales de Derecho Común, serán los competentes para conocer de las
acciones de amparo nacidas de infracciones constitucionales ocurridas en el
territorio del Municipio donde tienen su sede (donde se encuentran instalados). Sin
embargo, dada la atribución que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
otorgó en materia administrativa a los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Administrativo y a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Sala
considera que dichos tribunales seguirán conociendo amparos en primera
instancia, cuando el nexo de derecho que califica a la situación jurídica, es de
naturaleza administrativa, salvo las excepciones que adelante se señalan.
Desde esta visión, tendiente a evitar en lo posible que se siga violando la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en detrimento del justiciable, esta
Sala como complemento de su fallo del 20 de enero de 2000 (caso Emery Mata Millán),
donde se reguló la competencia, establece:
B) Con relación al literal anterior, en las localidades que carezcan de jueces de Primera
Instancia competentes, se aplicará el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, en la forma expresada en este fallo, y la consulta
obligatoria prevista en dicho artículo se remitirá al Juez de Primera Instancia competente,
conforme al literal anterior (juez especial o común).
Sin embargo, mientras no se dicten las leyes que regulen la jurisdicción constitucional o la
contencioso-administrativa, y a pesar de la letra del artículo 7 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el conocimiento de los amparos
autónomos afines con la materia administrativa, corresponderá en primera instancia a los
Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, que tengan
competencia territorial en el lugar donde ocurrieron las infracciones constitucionales, a
pesar de que no se trate de jueces de primera instancia. Esta determinación de
competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando
así, que las personas lesionadas deban trasladarse a grandes distancias del sitio donde se
concretó el hecho lesivo, a fin de obtener la tutela constitucional. En beneficio del
justiciable, si en la localidad en que ocurrieron estas transgresiones, no existe Juez
Superior en lo Contencioso Administrativo, pero sí un Juez de Primera Instancia en lo Civil,
éste podrá conocer del amparo de acuerdo al procedimiento del artículo 9 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Ahora bien, si en la
localidad en que ocurrieran las transgresiones constitucionales, tampoco existe Juez de
Primera Instancia en lo Civil, conocerá de manera excepcional de la acción de amparo, el
juez de la localidad, y éste, de conformidad con el artículo 9 antes citado, lo enviará
inmediatamente en consulta obligatoria al Juez Superior en lo Contencioso Administrativo,
para que se configure la primera instancia.
De las decisiones que dictaren los Tribunales, a que se refiere este literal, basados en el
artículo 9 citado, y en las situaciones allí tratadas, corresponderá conocer en consulta a
los Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo, y de las decisiones que éstos
dicten en primera instancia, corresponderá conocer en apelación o consulta a la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo.
La segunda instancia de las decisiones sobre los amparos autónomos que conozca la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo corresponderá a esta Sala.
De las acciones de amparo relativas a las expropiaciones por causa de utilidad pública e
interés social, conocidas en primera instancia por los Tribunales Civiles, conocerán en
segunda instancia los Tribunales Superiores en lo Civil; y de las conocidas en primera
instancia por otros Tribunales, el respectivo Superior de ellos actuará como alzada.
F) Con relación a los amparos que se incoen de conformidad con el artículo 4 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como ellos deberán
ser conocidos por los jueces superiores a los que cometen la infracción constitucional, de
acuerdo al derecho material que gobierna la situación jurídica lesionada, dichos jueces
superiores conocerán en primera instancia de esos amparos, mientras que los superiores
jerárquicos conocerán la alzada y la consulta legal.
H) Con relación a los tribunales de primera instancia con competencia territorial nacional
en materias específicas (bancaria, carrera administrativa, y otros), los amparos con
afinidad con esas materias, seguirán siendo conocidos por ellos, sin perjuicio de lo
previsto en el artículo 9 eiusdem y en el literal D) antes citado.
J) Para regular la situación creada con anterioridad a esta interpretación, la cual tiene
carácter vinculante, esta Sala irá resolviendo los conflictos de competencia tomando en
cuenta la situación real en que se encontraban las causas de amparo para el momento en
que se incoaron, así como los principios aquí expuestos…”.
En fecha reciente, la Sala Constitucional dictó sentencia N° 1700 del 7 de agosto de 2007,
en la que modificó el criterio de competencia contenido en la letra E) de la sentencia antes
transcrita, en cuanto a los amparos ejercidos contra actos o actuaciones de autoridades
que conforme a la competencia residual le ha atribuido la jurisprudencia a las Cortes de lo
Contencioso Administrativo, con posterioridad a la derogatoria de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia. En esta sentencia se sostuvo expresamente lo siguiente:
“…considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo
que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no
resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la
competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello,
por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se
estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando
dispone que el deber para el Estado de “disponer lo necesario para el restablecimiento de
las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”. Lo expuesto
ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial
en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los
derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la
tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal
de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la
sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005
que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los
recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las
Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el
conocimiento de tales recursos “corresponde en primer grado de jurisdicción a los
Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las
Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a
la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el
principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta
Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la
justicia…” (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del Máximo
Tribunal de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo
26 de la Constitución. Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en
materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo
general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no
será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a
la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso
Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado
funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia
desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala
Constitucional. En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo
autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su
actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de
Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Capital. Por último, en caso de apelación, la
competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en
segunda y última instancia en materia de amparo. Establecido el anterior criterio de
manera vinculante, esta Sala Constitucional ordena la publicación en Gaceta Oficial del
presente fallo, y hacer mención del mismo en el portal de la Página Web de este Supremo
Tribunal. Asimismo, se ordena remitir copia certificada de la presente decisión a las Cortes
de lo Contencioso Administrativo y a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso
Administrativo de las distintas regiones. Así se decide…”.
De esta manera vemos como las disposiciones antes referidas de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales junto a los criterios parcialmente
transcritos, son los que deben considerarse para determinar el órgano jurisdiccional
competente para conocer del amparo constitucional, y ello, por cuanto como lo ha
establecido la Sala Constitucional “no puede atenderse simplemente a la competencia
específica que, en las materias propias, tienen los tribunales especiales, ya que ello daría
lugar, por ejemplo, a que tribunales con competencia en menores conozcan por el simple
hecho de que habite un menor en el lugar (casa o apartamento arrendado) sujeto a
desocupación, de un amparo constitucional originado con ocasión a un desalojo
inquilinario, dejando a un lado toda la normativa especial inquilinaria; lo que podría traer
como consecuencia caos y fraudes procesales, como lo sería la utilización de un menor
para trasladar la competencia de un tribunal con competencia contencioso administrativa a
un tribunal de menores (hoy Tribunales de Protección del Niño y del Adolescente)”.
Existen muchas sentencias dictadas por la Sala Constitucional, actuando como alzada, por
ejemplo en sentencia N° 3638 del 19 de diciembre de 2003, la Sala Constitucional, declaró
con lugar un recurso de apelación interpuesto contra decisión de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, que conociendo en primera instancia, de una solicitud de
amparo constitucional, la declaró con lugar, cuando era evidente su inadmisibilidad, con
fundamento en el artículo 6.5 de la Ley que rige la materia, fundamentándose la Sala en
que:
La solicitud de amparo debe reunir unos requisitos que están expresamente indicados en
el artículo 18 de dicha Ley, que son los siguientes:
5) Descripción narrativa del hecho, acto, omisión y demás circunstancias que motiven la
solicitud de amparo;
Ahora bien, si la solicitud fue formulada en forma oscura o no llena los requisitos antes
especificados, el Juez debe dictar una decisión motivada (v. sentencia N° 267 del 2 de
marzo de 2005), conforme lo dispone el artículo 19 de la misma Ley, en la cual le indique
al actor las partes de su solicitud que fueren oscuras o cuales requisitos no han sido
satisfechos. Esta decisión se notifica al actor para que, según la norma “…corrija el
defecto u omisión dentro del lapso de cuarenta y ocho horas siguientes a la
correspondiente notificación. Si no lo hiciere, la acción de amparo será declarada
inadmisible”.
Este lapso dispuesto por el artículo 19 de la Ley que rige al amparo fue objeto de análisis
por parte de la Sala Constitucional, que a favor del justiciable sostuvo en reciente
sentencia N° 930 del 18 de mayo de 2007, lo siguiente:
“…En este sentido, la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, dotó al procedimiento de amparo de plazos breves que atienden al
principio de celeridad, en atención al carácter urgente que reviste a la acción de amparo
constitucional. Dichos plazos breves fueron concebidos en beneficio del justiciable, para
que obtuviera una pronta respuesta ante la amenaza -o violación- de los derechos que le
otorga el texto constitucional; y no para constituirse como un obstáculo en la realización de
la justicia. Ante esta situación, es necesario mencionar que los lapsos procesales no
pueden ser ni tan extensos que constituyan un retardo en el proceso, ni tan breves que no
permitan al justiciable realizar una correcta defensa de sus intereses. Así para la
determinación de lo que constituye un lapso procesal razonable hay que observar su
compatibilidad con criterios de proporcionalidad, pertinencia y oportunidad. A la luz de los
criterios anteriores, el plazo de cuarenta y ocho (48) horas otorgado por el artículo
19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, para
que la parte accionante corrija los defectos de que adolece el escrito de amparo o,
como ocurrió en el caso de autos, para que consigne copia certificada de aquellos
documentos que el Tribunal considera necesarios para pronunciarse sobre la
admisión de la acción; resulta excesivamente corto para tal fin, por lo que no puede
interpretarse de modo tan estricto, pues ello impide al justiciable cumplir con la
orden del Tribunal y, en consecuencia, acarrea una inadmisibilidad injusta de su
pretensión. En este sentido, establece la Sala que a partir de la publicación del presente
fallo, el plazo de cuarenta y ocho (48) horas contemplado en el señalado artículo 19 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, para subsanar o
corregir la acción de amparo constitucional que incumpla con los requisitos establecidos
en el artículo 18 eiusdem, deberá interpretarse en beneficio del justiciable como de dos (2)
días. Es decir, que el plazo para corregir, no vencerá a las cuarenta y ocho (48) horas
exactas contadas desde la hora en que la parte actora fue notificada de la decisión que
ordena la corrección, sino que vencerá al finalizar el segundo día siguiente a la fecha de
dicha notificación. Así se declara…”.
D.4) Cuando la acción u omisión, el acto o la resolución que violen el derecho o la garantía
constitucionales hayan sido consentidos expresa o tácitamente, por el agraviado, a menos
que se trate de violaciones que infrinjan el orden público o las buenas costumbres. Se
entenderá que hay consentimiento expreso, cuando hubieren transcurrido los lapsos de
prescripción establecidos en leyes especiales o en su defecto seis (6) meses después de
la violación o la amenaza al derecho protegido. El consentimiento tácito es aquel que
entraña signos inequívocos de aceptación.
Por ejemplo, el caso del accionante que en la propia solicitud expresa que conoció que la
decisión judicial accionada, que denuncia como lesiva, porque decomisó los bienes que
alegó ser de su propiedad y, sin embargo, se mantuvo inactivo por un período de seis (6)
meses desde la fecha en que dicho fallo fue dictado y notificado (v. sentencia N° 711 del
13 de julio de 2000.
D.5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho
uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza
de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al
procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a
fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado; este es el
supuesto del que ante hablamos cuando el actor cuenta con medios judiciales
restablecedores que son idóneos, conforme a la pretensión, como es el caso del
contencioso de nulidad cuando el acto impugnado es un acto administrativo, o la
reclamación contra las vías de hecho cuando el hecho denunciado como lesivo es una
actuación material (v. sentencia N° 925 del 5 de mayo de 2006).
D.8) Cuando esté pendiente de decisión una acción de amparo ejercida ante un Tribunal
en relación con los mismos hechos en que se hubiese fundamentado la acción propuesta.
Es el caso de en que el accionante pretende obtener de la Sala una revisión anticipada de
la sentencia, antes de que haya llegado en apelación.
E) Lapso para su ejercicio. Es de seis meses contados a partir del hecho o acto que se
considera perturbador, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4, salvo los casos en que
se considere involucrado el orden público o las buenas costumbres. Hay que tener
presente que el amparo se incoa porque la violación o amenaza debe ser inminente, de allí
que el Texto Fundamental disponga que “(t)odo tiempo será hábil y el tribunal lo tramitará
con preferencia a cualquier otro asunto”. De esta manera, si el afectado deja pasar el lapso
establecido para su ejercicio, se considera que ha consentido en el hecho o acto
denunciado como lesivo a sus derechos constitucionales, y en el caso de interponer la
acción de manera oportuna, pero una vez ejercida deja transcurrir los seis meses antes
señalados sin instar al órgano judicial para que tramite y decida la acción, se declara el
abandono del trámite por el solicitante del amparo (sentencia de 6-06-01, caso: José
Vicente Arenas), el cual tiene por excepción que una de las partes haya actuado (como se
sostuvo en la sentencia N° 1489 del 31 de julio de 2006, caso: ANTONIO JOSÉ BRICEÑO
SÁNCHEZ). Igualmente, para el caso de que admitida la acción de amparo, el accionante
no se presente al acto para la celebración de la audiencia constitucional, se entiende -
igualmente- que abandonó el trámite y por ende no hay un pronunciamiento del órgano
judicial sobre el restablecimiento de la situación jurídica que le haya sido solicitada.
De esta manera, en dicho fallo se sostuvo que “…El Juez del amparo por aplicación del
principio iura novit curia puede cambiar la calificación jurídica de los hechos que hizo el
accionante, y restaurar la situación jurídica que se alega fue lesionada partiendo de
premisas jurídicas diferentes a las señaladas en el amparo. Esto significa que ante
peticiones de nulidades, el Juez del amparo, que es un Juez que produce cosas juzgadas
formales, puede acudir a otra figura jurídica para restaurar la situación violada”.
F.1).- Con relación a los amparos que no se interpongan contra sentencias, tal como lo
expresan los artículos 16 y 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, el proceso se iniciará por escrito o en forma oral conforme a lo señalado
en dichos artículos; pero el accionante además de los elementos prescritos en el citado
artículo 18 deberá también señalar en su solicitud, oral o escrita, las pruebas que desea
promover, siendo esta una carga cuya omisión produce la preclusión de la oportunidad, no
solo la de la oferta de las pruebas omitidas, sino la de la producción de todos los
instrumentos escritos, audiovisuales o gráficos, con que cuenta para el momento de incoar
la acción y que no promoviere y presentare con su escrito o interposición oral;
prefiriéndose entre los instrumentos a producir los auténticos.
El principio de libertad de medios regirá estos procedimientos, valorándose las pruebas por
la sana crítica, excepto la prueba instrumental que tendrá los valores establecidos en los
artículos 1359 y1360 del Código Civil para los documentos públicos y en el artículo 1363
del mismo Código para los documentos privados auténticos y otros que merezcan
autenticidad, entre ellos los documentos públicos administrativos.
En la fecha de la comparecencia que constituirá una audiencia oral y pública, las partes,
oralmente, propondrán sus alegatos y defensas ante la Sala Constitucional o el tribunal
que conozca de la causa en primera instancia, y esta o este decidirá si hay lugar a
pruebas, caso en que el presunto agraviante podrá ofrecer las que considere legales y
pertinentes. Los hechos esenciales para la defensa del agraviante, así como los medios
ofrecidos por él se recogerán en un acta, al igual que las circunstancias del proceso.
El órgano jurisdiccional, en la misma audiencia, decretará cuáles son las pruebas
admisibles y necesarias, y ordenará, de ser admisibles, también en la misma audiencia, su
evacuación, que se realizará en ese mismo día, con inmediación del órgano en
cumplimiento del requisito de la oralidad o podrá diferir para el día inmediato posterior la
evacuación de las pruebas.
Una vez concluido el debate oral o las pruebas, el juez o el Tribunal en el mismo día
estudiará individualmente el expediente o deliberará (en los caso de los Tribunales
colegiados) y podrá:
a) decidir inmediatamente; en cuyo caso expondrá de forma oral los términos del
dispositivo del fallo; el cual deberá ser publicado íntegramente dentro de los cinco (5) días
siguientes a la audiencia en la cual se dictó la decisión correspondiente. El fallo lo
comunicará el juez o el presidente del Tribunal colegiado, pero la sentencia escrita la
redactará el ponente o quien el Presidente del Tribunal Colegiado decida.
El dispositivo del fallo surtirá los efectos previstos en el artículo 29 de la Ley Orgánica de
Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, mientras que la sentencia se
adaptará a lo previsto en el artículo 32 eiusdem.
b) Diferir la audiencia por un lapso que en ningún momento será mayor de cuarenta y ocho
(48) horas, por estimar que es necesaria la presentación o evacuación de alguna prueba
que sea fundamental para decidir el caso, o a petición de alguna de las partes o del
Ministerio Público.
Contra la decisión dictada en primera instancia, podrá apelarse dentro de los tres (3) días
siguientes a la publicación del fallo, la cual se oirá en un sólo efecto a menos que se trate
del fallo dictado en un proceso que, por excepción, tenga una sola instancia. De no
apelarse, pero ser el fallo susceptible de consulta, deberá seguirse el procedimiento
seguido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, esto es, que la sentencia será consultada con el Tribunal Superior
respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente el expediente, dejando copia de la
decisión para la ejecución inmediata. Este Tribunal decidirá en un lapso no mayor de
treinta (30) días. La falta de decisión equivaldrá a una denegación de justicia, a menos que
por el volumen de consultas a decidir se haga necesario prorrogar las decisiones conforma
al orden de entrada de las consultas al Tribunal de la segunda instancia.
Cuando se trate de causas que cursen ante tribunales cuyas decisiones serán conocidas
por otros jueces o por esta Sala, por la vía de la apelación o consulta, en cuanto a las
pruebas que se evacuen en las audiencias orales, se grabarán o registrarán las
actuaciones, las cuales se verterán en actas que permitan al juez de la Alzada conocer el
devenir probatorio. Además, en la audiencia ante el Tribunal que conozca en primera
instancia en que se evacuen estas pruebas de lo actuado, se levantará un acta que
firmarán los intervinientes. El artículo 189 del Código Procedimiento Civil regirá la
confección de las actas, a menos que las partes soliciten que los soportes de los actas se
envíen al Tribunal Superior.
F.2.- Cuando el amparo sea contra sentencias, se admite si cumple con los requisitos, se
notifica al juez o encargado del Tribunal, así como a las partes en su domicilio procesal, de
la oportunidad en que habrá de realizarse la audiencia oral, en la que ellos manifestarán
sus razones y argumentos respecto a la acción.
Los amparos contra sentencias se intentarán con copia certificada del fallo objeto de la
acción, a menos que por la urgencia no pueda obtenerse a tiempo la copia certificada,
caso en el cual se admitirán las copias previstas en el artículo 429 del Código
Procedimiento Civil, no obstante en la audiencia oral deberá presentarse copia auténtica
de la sentencia.
Las partes del juicio donde se dictó el fallo impugnado podrán hacerse partes, en el
proceso de amparo, antes y aún dentro de la audiencia pública, mas no después, sin
necesidad de probar su interés. Los terceros coadyuvantes deberán demostrar su interés
legítimo y directo para intervenir en los procesos de amparo de cualquier clase antes de la
audiencia pública.
La falta de comparecencia del Juez que dicte el fallo impugnado o de quien esté a cargo
del Tribunal, no significará aceptación de los hechos, y el órgano que conoce del amparo,
examinará la decisión impugnada.
G) Lapso para su decisión. La Acción de Amparo Constitucional debe ser decidida, una
vez finalizada la audiencia constitucional, en los casos de primera instancia, decisión que
se recogerá en el acta que se levante al efecto; sin embargo, el fallo por escrito deberá
extenderse a los cinco días de despacho siguientes a dicho acto. Y en los casos de
apelación será de treinta (30) días conforme al artículo 35 de la Ley de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, tomando en cuenta que a raíz de la sentencia del
22 de junio de 2005, caso: Ana Mercedes Bermúdez, la consulta obligatoria que preveía
dicho artículo quedó eliminada.
“...De allí, que el juez del amparo, para decretar una medida preventiva, no necesita que el
peticionante de la misma le pruebe los dos extremos señalados con antelación en este
fallo, ni el temor fundado de que una de las partes pueda causar a la otra lesiones graves
o de difícil reparación al derecho de la otra, ya que ese temor o el daño ya causado a la
situación jurídica del accionante es la causa del amparo, por lo que el requisito
concurrente que pide el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, para que procedan
las medidas innominadas, tampoco es necesario que se justifique; quedando a criterio del
juez del amparo, utilizando para ello las reglas de lógica y las máximas de experiencia, si
la medida solicitada es o no procedente.
Viene a ser la posible tardanza de la resolución del proceso de amparo, así él sea breve,
el elemento principal a tomar en cuenta por el juez que ha admitido el amparo, a los fines
del decreto de medidas preventivas, y ello queda a su total criterio. El juez que admite un
amparo, no lo hace con el mismo criterio que el juez civil que admite la demanda a
ventilarse por el juicio ordinario, ya que lo que se pondera en este proceso es distinto. En
el amparo lo que analiza el juez es la posibilidad de que se esté lesionando al accionante
en un derecho constitucional, motivo por el cual la sentencia de amparo no es ni de
condena, ni mero declarativa, ni constitutiva; y si por la verosímil lesión se da curso al
amparo se está aceptando la posibilidad de un buen derecho por parte del accionante, que
no necesita prueba específica, bastándose el fallo impugnado para crear la verosimilitud,
lo que motiva la admisión de la acción y la apertura del juicio de amparo.
...omissis...
-Plazo para cumplir lo resuelto, de allí que el dispositivo de la sentencia dispondrá “que el
mandamiento sea acatado por todas las autoridades de la República, so pena de incurrir
en desobediencia a la autoridad”, y se prevea un castigo a quien incumpla con el
mandamiento.
“...(Q)ue en los casos en los cuales la acción de amparo es interpuesta con base en un
derecho o interés colectivo o difuso, el mandamiento a acordarse favorecerá bien a un
conjunto de personas claramente identificables como miembros de un sector de la
sociedad, en el primer caso; bien a un grupo relevante de sujetos indeterminados
apriorísticamente, pero perfectamente delimitable con base a la particular situación jurídica
que ostentan y que les ha sido vulnerada de forma específica, en el segundo supuesto.
Así, no resulta cierto que el amparo destinado a proteger tales situaciones jurídicas de
múltiples sujetos, posea efectos erga omnes, tal como lo señalara el a quo, pues, como
se ha visto, sus beneficiarios son susceptibles de una perfecta determinación y la tutela a
ellos brindada es siempre concreta, mas nunca de modo genérico”.
“Artículo 25.- Quedan excluidas del procedimiento constitucional del amparo todas las
formas de arreglo entre las partes, sin perjuicio de que el agraviado pueda, en cualquier
estado y grado de la causa, desistir de la acción interpuesta, salvo que se trate de un
derecho de eminente orden público o que pueda afectar las buenas costumbres. El
desistimiento malicioso o el abandono del trámite por el agraviado será sancionado por el
Juez de la causa o por el Superior, según el caso, con multa de Dos Mil Bolívares (Bs.
2.000,oo) a Cinco Mil Bolívares (Bs. 5.000,oo)”.
- La posibilidad del juez constitucional de dictar autos para mejor proveer en los cuales
solicite alguna prueba, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley especial
(v. sentencia del 8 de junio de 2000, caso Rafael Marante).
“... (e)l Estado así concebido, tiene que dotar a todos los habitantes de mecanismos de
control para permitir que ellos mismos tutelen la calidad de vida que desean, como parte
de la interacción o desarrollo compartido Estado-Sociedad, por lo que puede afirmarse que
estos derechos de control son derechos cívicos, que son parte de la realización de una
democracia participativa, tal como lo reconoce el Preámbulo de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela”.
En dicho fallo se establecieron como caracteres resaltantes de los derechos cívicos, los
siguientes:
a) El hecho de que cualquier miembro de la sociedad, con capacidad para obrar en juicio,
puede -en principio- actuar en protección de los mismos, al precaver dichos derechos el
bien común.
b) Que actúan como elementos de control de la calidad de la vida comunal, por lo que no
pueden confundirse con los derechos subjetivos individuales que buscan la satisfacción
personal, ya que su razón de existencia es el beneficio del común, y lo que se persigue
con ellos es lograr que la calidad de la vida sea óptima. Esto no quiere decir que en un
momento determinado un derecho subjetivo personal no pueda, a su vez, coincidir con un
derecho destinado al beneficio común.
Los derechos colectivos deben distinguirse de los derechos de las personas colectivas, ya
que estos últimos son análogos a los derechos individuales, pues no se refieren a una
agrupación de individuos sino a la persona jurídica o moral a quien se atribuyan los
derechos. Mientras las personas jurídicas actúan por organicidad, las agrupaciones de
individuos que tienen un interés colectivo obran por representación, aun en el caso de que
ésta sea ejercida por un grupo de personas, pues el carácter colectivo de los derechos
cuya tutela se invoca siempre excede al interés de aquél.
L.2) Competencia. De las acciones que se ejerzan con ocasión de los derechos e
intereses difusos o colectivos, será competente la Sala Constitucional para conocer de
ellas hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial que regule estas acciones, o
exista un señalamiento concreto en la ley sobre cual es el Tribunal competente. Así, lo
dispuso dicha Sala en la sentencia del 30 de junio de 2000 (caso: Defensoría del Pueblo
vs. Comisión Legislativa Nacional), al sostener que la:
“[...] declaración [de los derechos e intereses colectivos y difusos] por los órganos
jurisdiccionales es una forma inmediata y directa de aplicación de la Constitución y del
derecho positivo, y siendo la interpretación del contenido y alcance de estos principios
rectores de la Constitución, la base de la expansión de estos derechos cívicos, que
permiten el desarrollo directo de los derechos establecidos en la carta fundamental
(derechos fundamentales), debe corresponder a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, el conocimiento de las acciones que ventilen esos derechos,
mientras la ley no lo atribuya a otro tribunal [...] debido a que a ella corresponde con
carácter vinculante la interpretación de la Constitución (artículo 335 eiusdem), y por
tratarse del logro inmediato de los fines constitucionales, a la que por esa naturaleza le
compete conocer de las acciones para la declaración de esos derechos cívicos emanados
inmediatamente de la Carta Fundamental [...]” (corchetes de la Sala) .
Esta competencia ha sido determinada por la Sala Constitucional, en ejercicio de la
llamada jurisdicción normativa (v. Sentencia del 22 de agosto de 2001, caso:
Asodeviprilara), fundada en los artículos 259 y 335 constitucionales, para que los
principios, derechos, garantías y deberes constitucionales tengan aplicación inmediata,
estableciendo interpretaciones vinculantes (implantado a procesos ya existentes como el
de amparo, los requisitos de oralidad, gratuidad, celeridad, ausencia de dilaciones
indebidas y formalismos inútiles no esenciales, que informan a nivel constitucional la
administración de justicia) para llenar los vacíos provenientes de la falta de desarrollo
legislativo de las normas constitucionales, o de la existencia de una situación de desarrollo
atrofiado de las mismas, producto de la ley.
L.3) Lapso para su ejercicio. Los derechos e intereses colectivos y difusos, son de
eminente orden público, por ello a las acciones incoadas para su protección no les es
aplicable el lapso de caducidad prevenido para el amparo, razón por la cual no corre el
transcurso de seis meses desde que surge la violación a la calidad de vida; y de invocarse,
tampoco es aplicable el criterio de que la inactividad procesal del actor por seis meses,
conllevará la declaratoria de abandono del trámite, como en materia de amparo
constitucional lo ha declarado la Sala Constitucional, a partir de la sentencia dictada el 6
de junio de 2001 (caso: José Vicente Arenas Cáceres) y publicada en la Gaceta Oficial Nº
37.252 del 2 de agosto de 2001, salvo lo concerniente a la perención prevista en el Código
de Procedimiento Civil.
L.4) Lapso para su decisión. Por ser una acción cuyo trámite está revestido de
inmediación, principio éste desarrollado brillantemente por el Magistrado Jesús Eduardo
Cabrera , la Sala Constitucional ha sostenido (v. entre otras, las sentencias del 22 de
agosto de 2001 y 3 de octubre de 2002, casos: Asodeviprilara y Carlos Tablante Hidalgo,
respectivamente) que al admitir una acción de esta naturaleza y una vez que se haya
emplazado a la parte accionada, a partir de la contestación, el tribunal aplicará para la
sustanciación de la causa, lo dispuesto en los artículos del 868 al 877 del Código de
Procedimiento Civil.
L.5) Legitimación para incoar una acción por intereses difusos. No se requiere que se
tenga un vínculo establecido previamente con el ofensor, pero sí que se actúe como
miembro de la sociedad, o de sus categorías generales (consumidores, usuarios, etc.) y
que invoque su derecho o interés compartido con la ciudadanía, porque participa con ella
de la situación fáctica lesionada por el incumplimiento o desmejora de los Derechos
Fundamentales que atañen a todos, y que genera un derecho subjetivo comunal, que a
pesar de ser indivisible, es accionable por cualquiera que se encuentre dentro de la
situación infringida. La acción (sea de amparo o específica) para la protección de estos
intereses la tiene tanto la Defensoría del Pueblo (siendo este organismo el que podría
solicitar una indemnización de ser procedente) dentro de sus atribuciones, como toda
persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales.
L.6) Legitimación para incoar una acción por intereses y derechos colectivos. Quien
incoa la demanda con base a derechos o intereses colectivos, debe hacerlo en su
condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello sufre la lesión
conjuntamente con los demás, por lo que por esta vía asume un interés que le es propio y
le da derecho de reclamar el cese de la lesión para sí y para los demás, con quienes
comparte el derecho o el interés. La acción en protección de los intereses colectivos,
además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se
identifique como componente de esa colectividad específica y actúa en defensa del
colectivo, de manera que los derechos colectivos implican, obviamente, la existencia de
sujetos colectivos, como las naciones, los pueblos, las sociedades anónimas, los partidos
políticos, los sindicatos, las asociaciones, los gremios, pero también minorías étnicas,
religiosas o de género que, pese a tener una específica estructura organizacional, social o
cultural, pueden no ser personas jurídicas o morales en el sentido reconocido por el
derecho positivo, e inclusive simples individuos organizados en procura de preservar el
bien común de quienes se encuentran en idéntica situación derivado del disfrute de tales
derechos colectivos.
Ahora bien, en materia de indemnizaciones por intereses colectivos, ellas sólo pueden ser
pedidas por las personas jurídicas para sus miembros constituidos conforme a derecho, y
los particulares para ellos mismos, al patentizar su derecho subjetivo, sin que otras
personas puedan beneficiarse de ellas; pero en lo referente a la condena sin
indemnización, al restablecimiento de una situación común lesionada, los otros miembros
del colectivo pueden aprovecharse de lo judicialmente declarado, si así lo manifestaren.
1. Que el que acciona lo haga en base no sólo a su derecho o interés individual, sino en
función del derecho o interés común o de incidencia colectiva.
3. Que los bienes lesionados no sean susceptibles de apropiación exclusiva por un sujeto
(como lo sería el accionante).
4. Que se trate de un derecho o interés indivisible que comprenda a toda la población del
país o a un sector o grupo de ella.
5. Que exista un vínculo, así no sea jurídico, entre quien demanda en interés general de la
sociedad o de un sector de ella (interés social común), nacido del daño o peligro en que se
encuentra la colectividad (como tal). Daño o amenaza que conoce el Juez por máximas de
experiencia, así como su posibilidad de acaecimiento.
Respecto a la legitimación que tiene una autoridad pública para incoar un acción en
resguardo de intereses difusos, la Sala Constitucional en sentencia dictada el 9 de febrero
de 2001 (caso: Enrique Mendoza D'Ascoli), lo siguiente:
El amparo tributario no tiene que ver con el amparo constitucional, pero pudiera llegar a
generar confusión, como la que llevo a la Sala Constitucional a resolver sus diferencias
como acciones con fines diferentes, en la sentencia dictada el 30 de junio de 2000, en el
caso: José Rafael Belisario.
El texto de dicha sentencia deja claramente definidas las características de una y otra
acción, de modo que nos limitaremos a reproducir a continuación, parte de su contenido, el
que consideramos ilustrativo, a los fines de hacer la distinción que dichas acciones
merecen.
Vistos los textos normativos que consagran el amparo tributario y el amparo constitucional,
y hechas las anteriores reflexiones, surgen para esta Sala claras diferencias entre ambas
vías judiciales, por lo cual vale destacar las siguientes:
1.- En el amparo tributario, el sujeto activo de acuerdo al artículo 216 del Código Orgánico
Tributario es “...cualquier persona afectada...”, entendiendo que debe estar afectada por la
demora en la resolución de la petición que ha formulado; solicitud que debe estar
circunscrita al vínculo jurídico que la une con la Administración Tributaria sea éste en
calidad de contribuyente, de responsable o de tercero con un interés legítimo de acreditar
una obligación tributaria; y el sujeto pasivo únicamente puede ser la Administración
Tributaria que es la obligada por ley a resolver en el lapso establecido las peticiones o
solicitudes de los contribuyentes o responsables, mientras que en el amparo constitucional
el sujeto activo es según la Constitución vigente “toda persona” sin ningún tipo de
distinción, y como agraviante no sólo puede ser señalada la Administración Tributaria, sino
la Administración Pública en general, tal y como está previsto en el artículo 2 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
2.- El amparo tributario se ejerce a través de una demanda en cuyo escrito el solicitante
debe especificar las gestiones realizadas y el perjuicio que ocasiona la demora,
acompañando los escritos por medio de los cuales ha urgido el trámite; por su parte el
amparo constitucional se interpone mediante un escrito o en forma oral, teniendo la carga
el accionante de cumplir con los requisitos que señala el artículo 18 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y de demostrar que su acción no
encuadra en ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 6 eiusdem, que
pudieran impedir su admisión.
5.- La decisión del amparo tributario está delimitada por el Código Orgánico Tributario y
específicamente debe contener una orden para que la Administración Tributaria cumpla en
un término señalado con el trámite o diligencia solicitada, no siendo así en el amparo
constitucional en cuya decisión el juez cuenta con plenos efectos restablecedores (artículo
27 de la Constitución y 1º de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales), tanto es así que en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de la ley que
rige la materia, debe ordenar que el mandamiento dictado sea acatado por todas las
autoridades de la República, so pena de incurrir en desobediencia a la autoridad.
6.- La apelación que se ejerza contra la decisión dictada en primera instancia sobre un
amparo constitucional sólo se oirá en un solo efecto por disposición expresa de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (artículo 35), mientras
que la decisión que se dicta en primera instancia de un amparo tributario tiene apelación
de acuerdo al artículo 217 del Código Orgánico Tributario, pero esta disposición no fija de
manera expresa los efectos en que la misma será oída, en virtud de lo cual debe el
juzgador aplicar supletoriamente -según se lo ordena el artículo 223 de dicho Código- las
reglas contenidas en el Código de Procedimiento Civil, específicamente el artículo 290 que
reza “La apelación de la sentencia definitiva se oirá en ambos efectos, salvo disposición
especial en contrario”.
Esta naturaleza tan especial del amparo tributario, hace evidente la distinción de dicha
figura con el amparo constitucional, pues no tiene como fin la protección de derechos y
garantías constitucionales, y aun cuando pudiera pensarse que está destinado a proteger
el derecho constitucional de petición y oportuna respuesta, ello no es así, por cuanto no
toda omisión conlleva la violación de un derecho constitucional, siendo así que el amparo
tributario ha sido previsto como un procedimiento contencioso para garantizar la legalidad
de la actuación de la Administración Tributaria dentro de una relación especial como es la
que nace con ocasión al ejercicio de la Potestad Tributaria.
Lo antes expresado, conduce forzosamente a que esta Sala se refiera a una disposición
estrechamente ligada al derecho constitucional de petición y oportuna respuesta, como lo
es el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que es del tenor
siguiente:
Ahora bien, ese silencio negativo que opera como garantía para el administrado frente al
actuar de la Administración, no puede conducir a afirmar que los recursos a que puede
optar el administrado y que han sido previstos por el legislador en desarrollo de normas
fundamentales, se constituyan en la conocida acción de amparo constitucional, ni que
contra las omisiones de la Administración tenga siempre que ejercerse el amparo
constitucional, pues de ser así el amparo sustituiría a casi todas las vías procesales
establecidas en el Ordenamiento Jurídico Venezolano, por no ser tan breves, eficaces y
sumarias como ella, y ello no ha sido la intención del legislador, toda vez que en la propia
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales se ha establecido
que no se admitirá la acción de amparo “Cuando el agraviado haya optado por recurrir a
las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes...” (artículo
6, numeral 5), y se ha limitado su procedencia al disponerse en el artículo 5 eiusdem que
“La acción de amparo procede contra todo acto administrativo: actuaciones materiales,
vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una
garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz
acorde con la protección constitucional”. (Resaltado de esta Sala).
Es evidente el carácter pecuniario que tiene la obligación tributaria, de modo que cuando
se prevé el amparo tributario se intenta equilibrar el poder que en la relación jurídico-
tributaria ejerce la Administración sobre el particular, cuando exige el pago de los tributos
legalmente establecidos.
9.- La referida naturaleza del amparo tributario pudiera conllevar a asimilarlo con el
recurso por abstención o carencia previsto en el artículo 42, numeral 23 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en el artículo 182, numeral 1 eiusdem, en la
medida en que con su ejercicio se pretende que el órgano jurisdiccional ordene a la
Administración (al funcionario competente) cumplir determinado acto previsto de manera
concreta y precisa en la Ley.
Sin embargo, es necesario resaltar una vez más, que a través del procedimiento sencillo y
eficaz consagrado en el Código Orgánico Tributario para la tramitación del llamado
“amparo tributario”, únicamente se busca lograr que la Administración cumpla con su
obligación cuando ha incurrido en “demoras excesivas”, esto es, en retraso o retardo
intolerable, cuya justificación el juez va a requerir al órgano tributario conforme al artículo
217 del Código Orgánico Tributario. Mientras que con el recurso por abstención o
carencia, el recurrente no sólo puede pretender que el juez ordene a la Administración
ejecutar determinado acto, sino que conforme al segundo párrafo del artículo 5 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, dicho recurso puede
ser ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional cuando el recurrente
considere que la abstención o negativa de actuar le viole algún derecho o garantía
constitucional, mas aun puede acompañarse este recurso contencioso administrativo a
una pretensión de condena para reclamar a la Administración los daños y perjuicios
ocasionados por su abstención o negativa, como se desprende del contenido de los
artículos 206 de la Constitución de 1961 y 259 de la Constitución de 1999.
Este recurso por abstención o carencia no tiene a diferencia del amparo tributario un
procedimiento específico para su tramitación; no obstante, se ha aplicado -en atención a lo
dispuesto en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia- el
procedimiento consagrado en dicha Ley para los juicios de nulidad de los actos
administrativos de efectos particulares, por tratarse de acciones mediante las cuales se
controla la legalidad de la actividad o bien de la inactividad de la Administración, en virtud
de que el juez contencioso administrativo que conozca de dicho recurso debe determinar
previamente a su decisión, la existencia de la obligación por parte de la Administración de
cumplir determinado acto o actuación material, y si en efecto existe una “abstención o
negativa”, esto es, una pasividad de la Administración recurrida a cumplir determinados
actos.
Igualmente, difiere el amparo tributario de la acción por carencia o abstención, en lo que
respecta al lapso para su ejercicio, pues siendo la última un medio de control de la
legalidad se le aplica el lapso de caducidad de seis meses que prevé el artículo 134 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mientras que la interposición del amparo
tributario no tiene un límite de tiempo establecido expresamente en la normativa que lo
consagra, de modo que el mismo puede interponerse siempre y cuando se esté en
presencia del supuesto de hecho previsto en el artículo 215 del Código Orgánico
Tributario, tomando en consideración los lapsos de prescripción de la obligación tributaria
establecidos en el artículo 51 eiusdem.
Destacando estas diferencias ha apuntado el doctor Gabriel Ruan Santos “...(S)i bien es
cierto que ambas acciones son medios genéricos para hacer valer el derecho de defensa,
o mejor dicho, para asegurar el ejercicio del derecho de defensa frente a la arbitrariedad
del Poder Público, ambas difieren en que la hipótesis del amparo Tributario este es
un medio de carácter legal frente a los retardos injustificados de la Administración
Tributaria en satisfacer alguna gestión o en tomar determinada decisión solicitada por el
contribuyente, mientras que en la hipótesis del amparo constitucional, es un medio
judicial de rango constitucional, una verdadera garantía constitucional para defender los
derechos y garantías que ese mismo texto confiere al contribuyente; o sea, las fuentes son
distintas y el objeto también es distinto”.
Dicho lo anterior debe concluir esta Sala, como en una oportunidad lo hizo la Sala Político-
Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sentencia dictada el 29 de
enero de 1997, caso empresa Plan Alimenticio Nueva Esparta, bajo la ponencia de la
doctora Hildegard Rondón de Sansó, que el amparo tributario no es un amparo
constitucional ni tampoco una categoría de éste, “...toda vez que difiere sustancialmente
de éste en cuanto a su fundamento, objeto y procedimiento y naturaleza de sus
decisiones...”.
Siendo ello así, no puede esta Sala considerar como erróneamente lo hizo la Sala Político-
Administrativa de este Tribunal Supremo, que en el presente caso se trata de una
apelación ejercida conforme al artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos
y Garantías Constitucionales y cuya competencia correspondería a esta Sala en virtud del
criterio que en materia de amparo constitucional ha fijado en la sentencia de fecha 20-01-
2000 (caso Emery Mata Millán), puesto que estamos ante un amparo tributario solicitado
por los ciudadanos NORA EDUVIGIS GRATEROL DE PAYARES, CARLOS GERARDO
DOMÍNGUEZ GRATEROL, JUAN CARLOS DOMÍNGUEZ GRATEROL y MARÍA
EUGENIA DOMÍNGUEZ GRATEROL en virtud del retardo de la Administración Tributaria
de expedir el correspondiente certificado de solvencia respecto al pago de un impuesto
sucesoral; decisión que fue apelada por el Fisco Nacional, atendiendo a lo dispuesto en el
artículo 217 del Código Orgánico Tributario.
“Artículo 220: Son competentes para conocer en Primera Instancia de los procedimientos
establecidos en este Código, los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, los
cuales los sustanciarán y decidirán con arreglo a las normas de este Código inclusive los
que en materia tributaria se originen en reparos de la Contraloría General de la República.
De las decisiones dictadas por dichos Tribunales podrá apelarse dentro de los términos
previstos en este Código. Para ante la Corte Suprema de Justicia”.
En la disposición antes transcrita aparece claramente cuáles tribunales son competentes
para conocer y decidir en primera instancia el amparo tributario, mas no así la Sala de la
entonces Corte Suprema de Justicia competente para conocer en alzada de dicho amparo.
BIBLIOGRAFÍA
LAGUNA NAVAS, Rubén (2005): La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
Su Rol como Máxima y Última Intérprete de la Constitución, Caracas, Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela.
GOVEA & BERNARDONI (2003): Las Respuestas del Supremo T.S.J. sobre Amparo
Constitucional. 332 preguntas y sus respuestas, Caracas, Editorial La Semana Jurídica,
C.A.
V. entre otras, sentencia de la Sala Constitucional del 4 de julio de 2002, caso: Grupo Don
Jorge, con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero.
Artículo 29 eiusdem.
Artículo 31 eiusdem.
Sentencia de la Sala Constitucional del 1º de febrero de 2000 (Caso: José Amando Mejía),
con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero.