CEPAL – SERIE Gestión Pública N° 59

II. Las escuelas de planificación y

el proceso decisorio público

2.1. Preámbulo
Si la planificación se define como el conocimiento técnico que
precede y que preside las acciones en contextos democráticos, este
conocimiento puede estar referido a un sector de actividad económica
(agrícola, industrial, transporte etc.), a un territorio (localidad, región,
ciudad, cuenca hidrográfica etc.), a un grupo social (juventud, tercera
edad, mujeres jefas de hogar etc.) a un ámbito de acción (educación,
salud, innovación, desarrollo rural, desarrollo económico local,
desarrollo sostenible, desarrollo humano etc.) o simplemente al
desarrollo y desde este punto de vista las posibilidades de planificar
son tan diversas y amplias como el fenómeno y el cuerpo asociado de
conocimientos técnicos al que se aplica la planificación.
Con el objeto de simplificar el análisis que sigue, es conveniente
aceptar la proposición de Faludi respecto del cuerpo de conocimientos
que conforman la teoría de la planificación, en el sentido de distinguir
las teorías sustantivas de las teorías procedimentales.18

18
Faludi Andreas. Planning Theory. Urban and Regional Planning Series. Volume 7 Pergamon Press 1973.

15
Revalorización de la planificación del desarrollo

Las teorías “subject-matter” o teorías substantivas se refieren al fenómeno al que se aplica el

proceso de planificación (desarrollo económico, ordenamiento territorial, salud, educación,
desarrollo sostenible, desarrollo económico local, desarrollo humano etc.).
Del mismo modo, las teorías “process-oriented matter” o teorías procedimentales son
aquellas en donde el interés se centra en los procesos, métodos, etapas, técnicas y cursos de acción
utilizados, independientemente del ámbito, territorio, fenómeno, problema o cuerpo de
conocimientos al que aplica la planificación.
En lo que sigue, se acepta la proposición de Faludi en el sentido de que los planificadores
deben ver la teoría procedimental envolviendo a la teoría substantiva más bien que a la inversa, tal
como se lo grafica en la parte derecha del cuadro siguiente:
Cuadro 1
SUBORDINACIÓN DE LA TEORIA SUBSTANTIVA A LA TEORÍA PROCEDIMENTAL
DE LA PLANIFICACIÓN

TEORÍAS SUSTANTIVAS TEORÍAS PROCEDIMENTALES

TEORÍAS
TEORÍAS SUSTANTIVAS
PROCEDIMENTALES

Fuente: Faludi, Andreas. Planning Theory. Urban and Regional Planning Series. Volume 7 Pergamon Press 1973.

Entre ambas teorías hay estrechas relaciones y ambas son necesarias para una planificación
efectiva. Lo que acá se busca realzar es el hecho de que para hacer planificación del desarrollo
económico o planificación de la salud se requieren conocimientos substantivos sobre desarrollo y
econonomía o salud respectivamente en tanto que para concentrarse en los procedimientos métodos,
técnicas y etapas se requiere un conocimiento sobre el proceso decisorio, siendo ambos necesarios
para ofrecer recomendaciones que pongan los conocimientos sustantivos en la práctica.
Hace 50 años la planificación enfatizaba la racionalidad en la acción. Hoy día - sin descartar
la racionalidad en la acción - la planificación se aproxima mas a un proceso comunicacional en la
que se involucra a todos los actores con el fin de conseguir consensos sobre los objetivos a seguir.
Si se acepta la proposición de Faludi de concentrase en las teorías procedimentales y si se
acepta el aserto de que hoy la planificación es el conocimiento que precede y que presida la acción
en contextos democráticos, lo que la obliga a ser cada día mas considerada como un proceso
comunicacional, es posible hacer una revisión de cuatro escuelas o enfoques de planificación: 1) la
planificación tradicional, 2) la planificación situacional, 3) la planificación corporativa o estratégica
y 4) la planificación prospectiva.

2.2. La planificación tradicional

Entre las diversas acepciones que se encuentran en la planificación tradicional se cuentan una
insatisfacción con el presente; la aplicación del conocimiento al proceso de toma de decisiones; una
metodología para formalizar la intervención publica con el fin de asegurar la coherencia, eficacia y
eficiencia de las medidas que pretenden corregir el curso de los eventos de no mediar tal
intervención; una actividad técnico política que permite verificar el grado en que se están alcanzado
los objetivos inicialmente propuestos así como los obstáculos a su consecución y la maximización
de la racionalidad formal y de la racionalidad sustantiva del proceso de toma de decisiones.
En la planificación tradicional − en su esencia − hay una distinción entre el sujeto de la
planificación (el planificador o la oficina o ministerio) y el objeto de la intervención. Ello deriva de

16
CEPAL – SERIE Gestión Pública N° 59

la aplicación del método científico positivista al conocimiento que precede y que preside las
acciones. Para tal intervención, los planificadores u oficinas encargadas del proceso tienen que
diagnosticas la situación actual y proponer una situación a futuro que escape de la situación
tendencial. Su resultado principal es el plan o blue-print.
Con fines analíticos es posible, entonces, descomponer el proceso de planificación según
esta escuela en dos grandes componentes: 1) la formulación del Plan y 2) la ejecución del Plan.
Cada uno de los componentes y sus correspondientes etapas deben ser considerados como
subprocesos integrantes de un proceso sistémico de exploración imperfecta del futuro por parte de
los agentes económicos y las organizaciones económicas, sociales y políticas interesadas en que los
cambios no ocurran sólo por circunstancias fortuitas o fuera de su ámbito de control. Como
procesos y subprocesos cada etapa requiere insumos y genera productos que se retroalimentan
permanentemente y que tradicionalmente se los representa como se observa en el Cuadro 2
Cuadro 2
ETAPAS DE LA PLANIFICACIÓN TRADICIONAL
Fuente: Lira Luis. La confección de estrategias de desarrollo regional

FORMULACIÓN DEL PLAN

Imagen - Objetivo
Diagnóstico
Determinación de Objetivos y Metas
Diseño de la Estrategia
Formulación de Políticas
Formulación de Programas
Formulación y Evaluación de
Proyectos
EJECUCIÓN DEL PLAN
Selección de instrumentos de política
Ejecución de Programas y Proyectos
Control y Evaluación

El proceso de planificación tiene, según este esquema, su origen y punto de partida en el

proyecto político o en los acuerdos sociales mínimos a partir de lo cual debe especificarse la
imagen-objetivo que es un modelo, y como tal una simplificación voluntarista, de diversa precisión
y coherencia de la realidad según sea el caso, a construir en un determinado horizonte temporal.19

19
Estos planteamientos son desarrollados por Lira Luis. La confección de estrategias de desarrollo regional pp: 41-68 EN: Manual de
Desarrollo Regional Federico Arenas Editor. Instituto para el Nuevo Chile (INC)/Proyecto de Educación para la Democracia
(PRED)/ Centro de Estudios Sociales y Territoriales (REGION) e Instituto de Estudios Urbanos (IEU) Pontificia Universidad
Católica de Chile Santiago de Chile, enero de 1990. IBSN 7.078-01-6 Impreso por Maturana y Cia.

17
Revalorización de la planificación del desarrollo

La imagen-objetivo como punto de partida del proceso de planificación es una de cuestiones

más controvertibles en este enfoque ya que tradicionalmente se la sitúa luego del diagnóstico. En
este sentido, el diagnostico permite describir la situación actual, interpretar esta situación y orientar
la imagen-objetivo deseable de alcanzar al realizar la prognosis o la evolución tendencial de la
situación actual. No obstante lo difundido de esta aproximación, existe una corriente que postula
que el diagnóstico es subjetivo ya que es una palanca de despegue hacia realidades distintas (más
que tren de aterrizaje de la teoría en la realidad) y que por lo tanto se acepta que la descripción se
realiza en un determinado marco o visión del mundo, siguiendo muy de cerca las recomendaciones
de la investigación-acción. Más recientemente, la biología del conocimiento plantea algo similar al
señalar que “darse cuenta de que al fenómeno del conocer no se lo puede tomar como si hubieran
“hechos” u objetos allá afuera, que uno capta y se los mete en la cabeza. La experiencia de
cualquier cosa allá afuera es validada de una manera particular por la estructura humana que hace
posible “la cosa” que surge en la descripción”.20
La imagen-objetivo al derivarse del proyecto político o de los acuerdos sociales surge y se
fundamenta en la ideología de los grupos involucrados en esos acuerdos y, por lo tanto, los
planificadores deberán apoyarse en un marco teórico compatible con la ideología de aquellos. El
resultado de esta etapa debe ser un modelo referencial deseable de alcanzar que exprese las
propuestas del proyecto político o de los acuerdos sociales en términos de los conceptos,
dimensiones, variable e indicadores propios de la planificación según el tipo de situación a abordar.
A partir del resultado anterior la etapa de diagnóstico persigue como resultado practico
identificar la brecha que separa la situación actual de la situación referencial contenida en la imagen
objetivo, los principales obstáculos que se oponen a su consecución y las potencialidades que
permitirían acortarla dimensionando de esta forma el esfuerzo de intervención requerido. De tal
forma, el diagnóstico se constituye en un instrumento para probar la viabilidad de la imagen
objetivo pudiendo conducir a su ajuste o reformulación.
Hecha esta importante salvedad, los productos del diagnóstico son los siguientes:
Gráfico 2
PRODUCTOS DE LA ETAPA DEL DIAGNÓSTICO

1. S it u a c ió n a c t u a l
2. E v o lu c ió n h is t ó r ic a
DDESCRIPCCIÓN
E S C R IP C IO N
3. P r in c ip a le s p r o b le m a s
4. P o t e n c ia lid a d e s

C a u s a s y e fe c t o s
I NINTERPRETACIÓN
T E R P R E T A C IO N T e o r ía s
DDIAGNÓSTICO
IA G N O S T IC O
P o s it iv is m o o in v e s ti g a c ió n -
a c c ió n

P r o g n o s is : q u e o c u rr e d e
PROYECCIÓN aqui al h o r iz o n te de
P R O Y E C C IO N
p la n if ic a c ió n s i c o n tin u á n
a c tu a n d o la s fu e rz a s
te n d e n c ia le s

Fuente: Lira Luis. La confección de estrategias de desarrollo regional.

20
Maturana Humberto y Francisco Varela. El árbol del conocimiento Editorial Universitaria. Colección Fuera de Serie ISBN 956-11-
0610-7. Decimosexta Edición septiembre de 2002 Santiago, Chile.

18
CEPAL – SERIE Gestión Pública N° 59

A partir del contenido de la imagen objetivo, cuya viabilidad ya ha sido probada a través de las
acciones involucradas en el proceso de diagnostico, se pueden definir los objetivos a alcanzar en el
horizonte de planificación que se postule. En la medida en que estos objetivos se expresen
cuantitativamente y se asocie su logro a una determinada trayectoria temporal se hablará de una meta.
Cumplida la definición de objetivos y metas − cuando esto último corresponda − la etapa que
sigue es la formulación de la estrategia.
La estrategia más que algo es una forma de hacer algo y por lo tanto no se refiere a qué hacer
sino a cómo hacerlo. De esta forma es un procedimiento que implica un análisis de carácter
comprehensivo y permanente con el propósito de identificar y establecer las acciones fundamentales
(o estratégicas) que deberán ser introducidas durante el proceso de planificación según una
secuencia temporal determinada en el marco de viabilidad política y factibilidad técnica para que de
esta manera se configure una trayectoria que conduzca al cumplimiento de los objetivos y metas
establecidas. Puesto que la estrategia debe formularse considerando la viabilidad técnica y política
de las principales acciones que se requieren para alcanzar los objetivos, en su elaboración deben
plantearse escenarios tendenciales y normativos para el aná1isis de la trayectoria de las principales
variables consideradas.
Las líneas de acción estratégicas establecen el marco básico para la definición de las medidas
fundamentales de políticas y para la elaboración de los programas y proyectos de inversión de
carácter estratégico. Las políticas son los principios por medio de los cuales un gobierno usa su
autoridad para orientar el comportamiento de los agentes privados y para ordenar a los organismos
y funcionarios públicos, los cuales deben realizar con los recursos del Estado las acciones
planteadas en los objetivos, las metas y en la estrategia. Condición indispensable en esta etapa es
que se formulen tantas políticas como objetivos planteados.
En el esquema que aquí se plantea corresponde a continuación formular los programas.
Tradicionalmente se ha denominado programa a un conjunto de proyectos que apuntan a un mismo
objetivo. No obstante lo anterior, se entiende por programas el conjunto de acciones que tienen
como propósito la canalización de recursos hacia la obtención de servicios que por ser de naturaleza
intangible se diferenciarán de los proyectos de inversión.
Finalmente el plan adquiere su máxima concreción en el proceso de formulación y evaluación
de proyectos. Un proyecto es un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas con el fin
de alcanzar objetivos específicos dentro de los limites de un determinado presupuesto y de un
periodo dado. La formulación y evaluación de proyectos es también un proceso que comenzando
por la identificación de la idea, siguiendo por el estudio previo de factibilidad pretende reducir el
riesgo y la incertidumbre del sacrificio de invertir en pos de determinados objetivos.
Consideraciones similares rigen para la evaluación de programas que requerirán indicadores de
decisión complementarios a los de los proyectos.
El subproceso de ejecución del plan comienza, a su vez, por la selección e implementación de
los instrumentos de política. Estos son instrumentos específicos que apoyan la ejecución de las
decisiones de política de tal manera que al permitir, prohibir, estimular o desalentar el
comportamiento de los agentes económicos favorece la acción coordinada en áreas o sectores.
La ejecución de programas y proyectos corresponde como su nombre lo indica al proceso de
implementar las acciones operativas del proceso de inversión para la obtención de determinados
bienes y servicios. Su ejecución requiere la puesta en práctica de los recursos naturales, humanos y
financieros involucrados en la obtención del bien o servicio en consideración.
Finalmente, en este esquema analítico, el plan debe ser objeto de control y evaluación para
analizar la medida en que se están cumpliendo los objetivos propuestos y eventualmente modificar
los instrumentos de política, los programas y proyectos de inversión que se están implementando.

19
Revalorización de la planificación del desarrollo

Los instrumentos de control y evaluación dependerán del tipo de acciones implementadas, de la

participación asociada a los procesos de planificación y de los horizontes temporales involucrados.
De acuerdo a la tradición estos horizontes temporales se denominan de largo, mediano y corto plazo
si los periodos cubiertos son de 7 a 20 años, de 3 a 5 y de 1 o 2 años respectivamente. A su vez, los
instrumentos de evaluación para estos mismos horizontes serán respectivamente los datos
proporcionados por el sistema de cuentas nacionales, indicadores ad-hoc y las partidas de
presupuesto y el control físico de avance.
La metodologia de la planifición tradicional esta siendo ampliamente utilizada en la
elaboración de planes de desarrollo local y regional, planes de ordenamiento territorial, planes de
desarrollo económico local, planes ambientales y otros. En la elaboración de estos planes, la
secuencia de etapas es la siguiente:21
El diagnóstico donde confluyen datos entregados por los registros estadísticos y datos
cualitativos recabados en consultas realizadas a la comunidad y en talleres en los que se discute,
ademas, la priorización de los temas a considerar dentro del plan. La consulta ciudadana se refiere a
la opinión de la población del territorio sobre el futuro de la localidad, comuna o región. En los
talleres con la información anterior de base, se busca afinar el diagnóstico y priorizar los temas a
considerar. En síntesis se busca adecuar la oferta pública a la demanda de la ciudadanía en un tema
o en un ámbito territorial.
La expresión de la voluntad política de la autoridad y sus equipos técnicos y de los agentes
del desarrollo, los cuales analizan y discuten lo que encuentran deseable para el desarrollo y lo que
efectivamente se puede realizar, en términos de lineamiantos estratégicos…Para ello se realizan
talleres de trabajo con los principales actores y agentes del desarrollo.
La negociación, o la “agenda posible”, entre lo deseable y lo realizable tanto técnica como
políticamente en talleres especialmente diseñados al efecto.
La construcción de la propuesta, lo que implica el diseño del plan en el entendido que se han
logrado consensuar los diferentes intereses de los diferentes agentes para el desarrollo, esto es, las
necesidades explicitadas por la comunidad, las voluntades políticas de las autoridades y lo
efectivamente realizable en función de los presupuestos y los recursos humanos disponibles.
Finalmente, la validación, sanción y aprobación del plan, donde se expone el resultado del
ejercicio para que todos los que participaron se sientan interpretados responsables de lo acordado ya
que será en este n ese marco, donde se realizarán las peticiones y las críticas o ajustes futuros.
En muchos de los actuales planes se ha generalizado el concepto de línea base como
reemplazo del diagnóstico. La línea de base se le define como: “Los estudios de línea de base no
constituyen una actividad académica que abarca todos los aspectos posibles. El lapso durante el cual
se deben adquirir o generar y analizar los datos, normalmente es demasiado breve como para
realizar una investigación rigurosa; además, el alcance de los estudios es demasiado amplio. Se
basan en ciencia documentada y, cuando corresponde, recurren a estudios académicos, informes de
empresas, documentos del gobierno y cualquier otra fuente disponible de información al respecto.22
Son así, un instrumento de gestión y evaluación de la situación de inicio de un determinado
proyecto, plan o programa.
Es también una buena práctica generalizada en la gestión de estos planes, la conformación de
mesas de trabajo público-privadas o mesas de trabajo ciudadanas las que son lugares de encuentro
de la comunidad organizada, distintas de los tradicionales lugares de encuentro, como es el caso de

21
Estas etapas fueron el marco general de elaboración de los Planes de Desarrollo Comunal del Programa MÁS REGION. Programa
Integrado de Gobernabilidad y Descentralización – Región de Coquimbo. Gobierno de Chile: Ministerio de Planificación y Gobierno
Regional de la Región de Coquimbo-Unión Europea. Los antecedentes de este programa se encuentran en: http://www.masregion.cl.
22
Esta argumentación se encuentra EN: http://www.monografias.com/trabajos14/linea-base/linea-base.shtml.

20
CEPAL – SERIE Gestión Pública N° 59

las uniones gremiales, grupos juveniles, entre otros, las cuales generalmente se encuentran
cooptados por clientelismos.

2.3. La planificación situacional

2.3.1 Antecedentes
La planificación situacional es el nombre dado (por el ex funcionario de ILPES) Carlos
Matus a una temprana reformulación de la planificación que en su versión tradicional allá desde los
60’s y hasta a inicios de los 80s era catalogada como normativa, restringida a los actores
gubernamentales, formalista y muy centrada en la etapa de diseño y poco en la etapa de ejecución.
Las ideas principales de su crítica a la tradicional planificación del desarrollo se encuentran en su
libro Estrategia y Plan23 publicado en 1972 en el que analiza con amplitud los problemas que suscita
tanto la introducción como el funcionamiento de la planificación en América Latina.

2.3.2 El marco conceptual y metodológico

Para Matus, las diferencias fundamentales entre la planificación tradicional –denominada por
este autor, como planificación normativa − y la planificación situacional derivan tanto de la
multiplicidad de actores del proceso como del entorno turbulento en el que se toman las decisiones,
las que se presentan en el Cuadro 3.
Cuadro 3
DIFERENCIAS DE LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA (O TRADICIONAL) CON
LA PLANIFICACION SITUACIONAL

Yo planifico,
tú planificas,
El movimiento es la ley de
El él planifica, etc
lamovimiento es la
existencia social
ley de la existencia nosotros, vosotros y
social ellos planifican

NORMATIVA SITUACIONAL
Postulado 1 Sujeto escindido del objeto Sujeto dentro del objeto que contiene
sujetos
Postulado 2 Explicación como diagnóstico Explicación situacional
Postulado 3 Sistema que sigue leyes Sistema que sigue leyes y que crea
leyes
Postulado 4 Cálculo económico del deber ser Cálculo en situaciones de conflicto

Postulado 5 Certidumbre Incertidumbre

Postulado 6 Problemas bien estructurados Problemas cuasi-estructurados

Postulado 7 Final cerrado Final abierto

Fuente: Elaborado por el autor sobre la base de Matus, Carlos. Política y Plan Publicaciones de IVEPLAN, segunda
Edición Caracas, Venezuela 1982.

En este contexto, según Matus, en la planificación normativa el postulado 1 deriva de la

creencia en la objetividad del conocimiento y en el positivismo como su metodología de análisis
científico en contraposición con la subjetividad del conocimiento y en la necesidad de recurrir a
23
Matus, Carlos. Estrategia y Plan. Textos del ILPES Editorial Universitaria Siglo XXI Editores Santiago de Chile 1972.

21
Revalorización de la planificación del desarrollo

metodologías de investigación participativa en la planificación situacional. La planificación

normativa, supone como antes se mencionara, un “sujeto ” que planifica un “objeto”. El sujeto es el
Estado y el objeto es la realidad económica-social. El sujeto y el objeto planificado son
independientes y el primero puede controlar al segundo. A su vez, el postulado 2 señala, que en
tanto, que la planificación normativa realiza diagnósticos − que son únicos, con un solo concepto
del tiempo y una verdad única y absoluta − la planificación situacional explica situacionalmente.24
Comprender la realidad encontrándose en ella es la forma de conocer del hombre de acción. Es
justamente este cálculo situacional el que permite al hombre de acción comprender la realidad.
Permite también considerar que el conocimiento que precede a la acción es diferente del momento
en que la preside ya que un mismo actor actúa distinto en diferentes situaciones.
Con relación al postulado 3, a diferencia de la planificación normativa − que busca con el
diagnóstico describir y explicar sobre la base de leyes del comportamiento social, la planificación
situacional reconoce que los sistemas sociales no sólo siguen leyes sino que en su dinámica crean
sus propias leyes. No se trata, por lo tanto, como afirma Matus de armar el puzzle, ni tampoco de
reaccionar adecuadamente a la movida del oponente en el juego de ajedrez sino de un ejercicio más
complejo en el que el número de piezas y sus relaciones son altamente cambiantes. El postulado 4, a
su vez, señala que si el actor que planifica, no comparte la realidad con otros actores de equivalentes
capacidades, entonces su criterio de eficacia sólo puede ser económico y su cálculo restringirse a un
cálculo económico. Por ello, agrega, que la planificación normativa es reduccionista al reconocer
que el principal recurso escaso son los medios económicos, en tanto que la planificación situacional
reconoce que el poder no es un recurso escaso y que, por lo tanto, planifican todos los actores desde
sus situaciones particulares. Estrechamente vinculado a los postulados anteriores, el postulado 5 en
la planificación normativa se centra en el deber ser económico en un contexto predecible de leyes,
en donde esta desterrada la incertidumbre, en tanto que la planificación situacional trabaja con la
incertidumbre como uno de sus elementos centrales.
Por último los postulados 6 y 7 de la planificación situacional se relacionan muy estrechamente
ya que al trabajar con problemas cuasi-estructurados el plan debe contener más de una posibilidad de
acción y estar preparados para situaciones de contingencia., a diferencia de la planificación normativa
que trabaja con problemas bien estructurados y con estados finales cerrados.
La diferenciación realizada por este autor sobre problemas estructurados, cuasi-estructurados y
mal estructurados típicos de los problemas sociales es crucial para comprender la fundamentación de la
planificación normativa. A diferencia de los rompecabezas o del juego de ajedrez, los problemas
sociales no tienen una solución correcta que es reconocida y aceptada como tal por las partes
contendientes que son afectadas por el problema o que tienen opinión sobre él. La gente tiene valores
tan diferentes y parten de tan diferentes ideas sobre la sociedad deseada que lo que es un problema y
una buena solución para una persona resulta a menudo irrelevante y aún perverso para otra.

24
Conocido es el siguiente ejemplo citado por Matus: hay un niño con una bengala en el planeta A, un segundo niño con otra bengala
en el Planeta B a corta distancia y un tercer niño en el planeta C, equidistante de A y B. Si se le pide a los niños de los planetas A y B
disparar la bengala al mismo tiempo y luego se les pregunta sobre quien disparó primero, ambos dirán que ellos mismos. En tanto si
se le pregunta al niño del planeta C dirá que los niños localizados en A y B ambos dispararon al unísono. Tres explicaciones distintas
para una misma situación las que son posibles por la distinta visualización que ellos realizan de la luz de la bengala., derivada de la
velocidad de ésta.

22
CEPAL – SERIE Gestión Pública N° 59

Cuadro 4
DIFERENCIAS DE LOS PROBLEMAS ESTRUCTURADOS Y CUASI-ESTRUCTURADOS

PROBLEMAS ESTRUCTURADOS PROBLEMAS CUASI-ESTRUCTURADOS

Las reglas que conforman el sistema que produce El mayor problema relacionado con los
el problema y las relaciones del planificador con él problemas cuasi-estructurados consiste en
son precisas, claras, invariables y determinadas. definir la naturaleza del problema. Tienen una
Las reglas existen antes de la solución del cualidad elusiva que parece desafiar los
problema y permanecen iguales después de su métodos precisos para su formulación. El
solución. El planificador está fuera del problema y problema principal, es por lo tanto, identificar el
se relaciona con él para resolverlo dentro de problema
reglas predeterminadas

Fuente: elaborado por el autor sobre la base de Matus, Carlos. Política y Plan Ob. cit.

Los problemas mal estructurados se caracterizan según este autor, por lo siguiente:
1) Están en un entorno dinámico; tienen alto grado de incertidumbre y demandan
actuación urgente.
2) No pueden aislarse del entorno para proceder a su análisis. Es necesario, por lo tanto,
determinar los factores del entorno.
3) Sus variables (tanto endógenas como exógenas), no sólo son difíciles de determinar,
sino que además son difusas y susceptibles de cambios y transformaciones.
4) No constituyen un simple problema, sino que son un conjunto de ellos en interacción
continua. La solución independiente de cada uno de ellos no implica solución definitiva.
5) Tienen perspectivas diversas, según el individuo que los analiza. Las características
psicológicas del individuo juegan un papel importante en la identificación del problema.
6) Se esgrimen argumentos en su defensa, basados en presupuestos de los sujetos que las
defienden.
7) Su propia naturaleza da lugar a que se produzcan definiciones múltiples, con
frecuencia contradictorias, que impide que se llegue a solución definitiva.
8) Se carece de reglas, métodos o procedimientos adecuados para proceder a su
tratamiento. Los datos e informaciones que se obtienen sobre ellos están
generalmente, sujetos a interpretaciones diversas; son imprecisos, incompletos,
inconsistentes, insuficientes y −en la mayoría de las ocasiones− contradictorios, lo
que provoca reformulaciones continuas, dado que las conclusiones que se obtienen de
ellas están sujetas fácilmente a controversia e impugnación.
9) Como consecuencia de esta imprecisión, las definiciones que se establecen suelen
estar basadas en la descripción de unos síntomas y no de sus características.
10) Inciden, o son influidos, por diversos individuos, grupos o instituciones, en muchos
casos difíciles de determinar.
11) En bastantes ocasiones, los objetivos que se persiguen con su solución no están
definidos con claridad o son difíciles de definir.
En los problemas bien estructurados se puede utilizar modelos determinísticos, en los cuales
se puede predecir con exactitud. En los problemas cuasi-estructurados se pueden utilizar modelos
estocásticos o modelos de incertidumbre cualitativa: en el primer caso se puede predecir con
probabilidades en tanto que en los segundos se pueden prever posibilidades cualitativas. Por último,
en los problemas mal estructurados no se puede conocer el futuro, pero si en ellos se puede y se
debe planificar.

23
Revalorización de la planificación del desarrollo

Gráfico 3
MODELOS DETERMINÍSTICOS, ESTOCÁSTICOS, DE INCERTIDUMBRE CUANTITATIVA Y DE
INCERTIDUMBRE DURA

M O D E L O D E T E R M I N IS T I C O M O D E L O E S T O C A S T IC O

C 0 ,5

0 ,3

A
D 0 ,5

E 0 ,4

B
PASADO FUT URO PASADO FUT URO F 0 ,6
07

M O D E L O IN C E R T ID U M B R E C U A N T IT A T I V A M O D E L O IN C E R T ID U M B R E D U R A

? C ?

D ?

E ?

B
?
F ? PASADO
PASADO FUT URO FUT URO

Fuente: Matus, Carlos. Seminario de gobierno y planificación. Método PES (Planificación Estratégica
Situacional. Guía de análisis teórico. Fundación Altadir, Caracas, Venezuela junio de 1993.

Los problemas mal estructurados conllevan, en palabras del autor, incertidumbre dura y por
ello la gobernabilidad, a diferencia de la planificación normativa, es mas bien una apuesta política
de futuro, como se presenta en el Cuadro 5.
Cuadro 5
EL TRIÁNGULO DE GOBIERNO EN LA PLANIFICACIÓN TRADICIONAL Y EN LA
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA SITUACIONAL

PLANIFICACION TRADICIONAL

PROYECTO DE GOBIERNO
Cálculo técnico y determinístico

GOBERNABILIDAD
CAPACIDAD DE GOBIERNO
Todo es controlable o predecible PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA SITUACIONAL
Capacidad de control y
predicción

PLANIFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL

PROYECTO DE GOBIERNO
Apuesta política

GOBERNABILIDAD CAPACIDAD DE GOBIERNO

Control parcial Capacidad estratégica y tecno-
Baja capacidad de prediccción política

Fuente: Matus, Carlos. Seminario de Gobierno y Planificación. Ob. Cit.

24
CEPAL – SERIE Gestión Pública N° 59

Con estas y otras consideraciones conceptuales como marco de su análisis, Matus plantea
“Quien realmente planifica es quien tiene la capacidad de tomar decisiones y por eso es que la
planificación situacional pone en énfasis en el momento de la acción y usa la exploración del futuro
como un recurso para darle racionalidad a la acción, pero no se queda en la mera exploración del
futuro ni separa tajantemente la planificación de la gerencia en la acción”.25
En su fundamentación se pregunta, entre otras, si “¿Estamos caminando hacia donde
queremos? ¿Sabemos lo que queremos? ¿Hacemos lo suficiente para alcanzarlo?. El problema
reside en si somos arrastrado por la fuerza de la corriente del río de los acontecimientos hacia un
terminal desconocido o sabemos donde llegar y estamos conduciendo o contribuyendo a conducir
en esa dirección. ¿Nos arrastran o conducimos? Porque hoy vivimos lo que antes fue futuro y todos
los problemas que están ahora ante nuestra vista pudieron ser evitados o resueltos”.26
Matus continua su argumentación, mencionando que “los hombres no improvisan: hacen
generalmente un cálculo que precede y que preside la acción, comentando que si planificar consiste
en reflexionar antes de hacer se debe responder a las siguientes preguntas:
• ¿Por qué el político valora tan poco la planificación?;
• ¿Es necesaria la planificación?;
• ¿La planificación es una herramienta eficaz de gobierno?;
• ¿Qué peso tiene la planificación en el desempeño del gobierno?;
• ¿Los gobernantes dedican muchas horas a reflexionar antes de tomar decisiones?;
• ¿En qué se diferencia esta reflexión de la planificación formal?;
• ¿En que consiste la formalidad de la planificación? y
• ¿Qué tipo de reflexión no es planificación?
Se deriva de lo anterior, que un primer requisito de la planificación situacional es que debe
ser el cálculo que preceda a la acción y que también la presida. Debe, por lo tanto, relacionarse con
la acción. Con relación a este último aspecto, el autor plantea que no todo tipo de reflexión es
igualmente valiosa ya que, por ejemplo, el político es inmediatista y que muchas veces el hombre de
acción es más intuitivo que reflexivo.
Un resumen de tipos de reflexión se presenta en el cuadro siguiente:

25
Matus Carlos. Planificación, libertad y conflicto Documento TP-58 ILPES Programa de Capacitación.
26
Matus Carlos. Política, planificación y gobierno Fundación ALTADIR Caracas, Venezuela ISBN 9080-300316-X Edición realizada
gracias al patrocinio de ILPES.

25
Revalorización de la planificación del desarrollo

Cuadro 6
EL CÁLCULO QUE PRECEDE Y QUE PRESIDE LA ACCIÓN

A B C D E

Cálculo Cálculo Cálculo Cálculo

Cálculo/ C á lculo técnico técnico-político técnico técnico-político
Tiempo intuitivo y asistemático asistemático sistemático sistemático
asistemático

INMEDIATISMO
To. Hoy ATo ETo

Tm.
ETM
M ñ ana
Político Común
...... INTUICIÓN PLANIFICACIÓN

T1 1
DT1 ET1
año
T5 5
ET5
a ñ os

T15
AT15 DT15 ET15
15 a ñ os

Estadista intuitivo
Planificador tecnócrata Conductor estratega

Fuente: Matus, Carlos. Política, planificación y gobierno Ob. cit.

Las exigencias básicas de la planificación situacional son los siguientes:

1) Se necesita una mediación entre el futuro y el presente: destacándose la necesidad de
prever las posibilidades del mañana para diseñar con anticipación lo que se debe hacer
hoy. La dificultad de tratar con el futuro según Matus no es un problema menor ya que
los individuos aplican una tasa psicológica de descuento a su percepción de los problemas
y oportunidades futuras, la cual es totalmente distinta de la tasa de descuento sobre el
dólar que hace el economista basado en el costo del capital. La tasa psicológica de
descuento significa que el individuo mira el futuro como si lo hiciera del lado equivocado
de un telescopio Los objetos distantes aparecen más pequeños de lo que realmente son: los
problemas del futuro lejano nos preocupan menos que los problemas igualmente serios en
el corto plazo.
2) Se necesita prever cuando la predicción es imposible: lo que ocurrirá mañana,
generalmente, no es predecible porque el futuro no sólo depende de muchas variables
cambiantes pero conocidas, sino de los hombres que crean esas variables que sobrepasan
su propia imaginación e intenciones.
3) Reacción veloz y planificada ante las sorpresas: lo que ocurrirá mañana puede esta fuera del
espacio de posibilidades que hoy puedo imaginar o considerar sensatamente que comprende
lo que puede ocurrir. Así el mañana pede sorprenderme sin planes. En este caso de trata de
prever como actuar mañana inmediatamente después de ser sorprendido ya que no puedo
evitar las sorpresas completamente con mi cálculo predictivo y previsivo de hoy.
4) Se necesita una mediación del pasado con el futuro: si se falla en enfrentar las sorpresas
con velocidad y eficacia, se debe ser capaz de aprender de los errores y pagar sólo el costo
necesario de ellos. En consecuencia, debo prever la forma de aprender oportunamente del

26
CEPAL – SERIE Gestión Pública N° 59

pasado, apuntando a la necesidad de aprendizaje de la práctica como mediación entre el

pasado y el futuro.
5) Se necesita una mediación entre el conocimiento y la acción: el plan debe, en este
contexto, ser el cálculo que precede y que preside la acción. Este calculo no es obvio
como instancia de conocimiento de la realidad y de diseño de la acción destinada a
cambiarla. No sólo existen alternativas técnicas y alternativas económicas que deben ser
exploradas en su eficacia, no solo tales eficacias son debatibles según el juicio de los
expertos, sino que además existen distintas visiones o puntos de vista de los diversos
actores sociales que coexisten en a situación y tienen ingerencia en un problema
determinado. Por último, el tiempo del diseño no es el mismo tiempo que la acción y hay
que realizar esta mediación entre el conocimiento y la acción.
6) Se necesita coherencia global ante las acciones parciales de los actores sociales: cada
actor del proceso produce hechos políticos, económicos etc. y nada garantiza la
coherencia del resultado global. La coherencia de la acción global no se alcanza
espontáneamente, se requiere una racionalidad central que persiga la coherencia global
frente a las acciones parciales de los actores sociales si es que se requiere conducir el
sistema social hacia objetivos decididos democráticamente.
En esta escuela de planificación, metodológicamente se identifican cuatro etapas que son:
a) El momento explicativo: La explicación situacional y sus problemas relevantes; la matriz
actores-problemas; el archivo de problemas del Plan;
b) El momento normativo: Programa de base; programa direccional; matriz problemas-
operaciones; módulos operaciones-problemas; acciones y sub-acciones;
c) El momento estratégico: Viabilidad política; viabilidad económica; viabilidad
institucional-organizativa; viabilidad de síntesis y,
d) El momento táctico-operacional: Momento central entre el conocimiento y la acción.
La preocupación de Matus por el proceso decisorio en el ámbito del sector público esta
desarrollada en su artículo “El Líder sin Estado Mayor”en el cual plantea que la capacidad de
gobierno es un tipo especial de capital intelectual que no guarda relación con el nivel cultural de un
país ni con la calidad sus universidades y que dado a que el liderazgo es transitorio, una cuestión
mal entendida por los tecnócratas de aparato de la administración pública.27
En esta escuela, a cada etapa del proceso de planificación situacional corresponde un
dispositivo y una función de planificación, las que se presentan en el cuadro siguiente:

27
Matus, Carlos. El Líder sin Estado Mayor. Dirección de Políticas y Proyectos Sociales ILPES, noviembre de 1994. Santiago de Chile.

27
Revalorización de la planificación del desarrollo

Cuadro 7
DISPOSITIVOS Y FUNCIONES DE LA PLANIFICACIÓN SITUACIONAL
Dispositivo Función de la planificación situacional
Apoyo proceso decisorio
Agenda Asignación del tiempo del Presidente
Asesoría tecnopolítica Cálculo situacional del momento para tomar decisiones. Mediación con
Planificación. Propuestas para el período
Manejo de crisis Manejo de crisis con planes de contingencia. Técnicas manejo de crisis. Sala de
Situaciones
Planificación y presupuesto
Planificación estratégica Pensar el período de gobierno y abastecer de propuestas para la toma de decisiones
Think Tanks Pensar gran estrategia y abastecer de líneas estratégicas a oficinas de planificación
Presupuesto por programas Asignación de recursos de acuerdo con el plan
Seguimiento y monitoreo
Pedir y presentar cuentas por productos y resultados, Coordinar unidades
descentralizadas
Acompañar selectivamente el cambio situacional y retroalimentar planes
Gestión descentralizada
Establecer una gestión por productos y resultados: planificación operacional
Escuela de gobierno Formar profesionales en la tecnopolítica
Fuente: Matus, Carlos. El Líder sin Estado Mayor. Ob. cit.

Cabe hacer notar que Matus desarrolló, primero en ILPES y posteriormente su propuesta de
planificación situacional en el Instituto Venezolano de Planificación (IVEPLAN) y posteriormente
en la Fundación ALTADIR en Caracas, Venezuela. Entre los rasgos sobresalientes de su propuesta
se encuentran el método PES (Planificación Estratégica situacional) el Método ALTADIR de
Planificación Popular (MAPP), el tiempo como el recurso más escaso de un líder, su
conceptualización de los problemas sociales y desafíos del desarrollo como problemas cuasi-
estructurados o mal estructurados y la necesidad de contar con asesoría tecno-política para mediar el
conocimiento con la acción.
No obstante la potencia de muchos de sus conceptos y elaboración intelectual, esta escuela
encuentra serias dificultades en su aplicación práctica a pesar de los esfuerzos de capacitación
realizados por Matus y sus seguidores. Por ello, en los seminarios de gobierno y planificación por el
Metodo PES, Matus28 advierte sobre la necesidad de trabajar con un sistema de planificación
pública que combine varios métodos según sea la jerarquía y la complejidad de los problemas a
abordar, señalando “Desde este punto de vista, el sistema PES propone integrar los métodos PES
(Planificación Estratégica Situacional), especialmente diseñado para servir como herramienta de
planeamiento estratégico público en niveles de alta complejidad, ZOPP (Zielorientierte
Proyektplanung o Planificación orientada hacia proyectos y MAPP (Método Altadir de
Planificación Popular) en un cuerpo práctico y coherente de trabajo planificado en los distintos
niveles organizativos. No es adecuado ni práctico que todo el sistema organizativo trabaje con un
mismo método de planificación, cualquiera que éste sea. Por el contrario, es necesario adoptar
diversos métodos de acuerdo con: a) el nivel jerárquico que practica la planificación, b) la
naturaleza del trabajo que se realiza, c) la complejidad particular de los problemas abordados, d) la
trama de relaciones de la gestión, y e) la capacidad de gobierno”.

28
Matus Carlos. Seminario de Gobierno y Planificación. Método PES. Guía de Análisis Teórico Ob. cit.

28
CEPAL – SERIE Gestión Pública N° 59

Y más adelante agrega “el Método PES es particularmente potente para el nivel central
directivo, donde se enfrentan problemas de alta complejidad que debe tener un procesamiento
tecnopolítico de alta calidad..En el otro extremo, el método MAPP combina simplicidad y potencia,
pero para enfrentar problemas de baja interrelación y de baja complejidad... y... En los niveles
intermedios, el método ZOPP, mucho más simple que el PES y mas complejo que el MAPP parece
indicado para cumplir allí con las funciones de sistematizar la planificación con algunas
adaptaciones y agregados en lo que se refiere al procesamiento tecnopolitico”
Gráfico 4
METODOLOGÍA DE PLANIFICACIÓN SEGÚN COMPLEJIDAD Y NIVEL JERÁRQUICO

NIVEL
DIRECTIVO

PES

NIVEL
ZOPP
INTERMEDIO

MAPP

NIVEL DE BASE

Fuente: Matus, Carlos. Seminario de Gobierno y Planificación. Ob. cit.

En los años previos a su muerte, Matus centra su atención en la modernización de la gestión

pública, publicando su último libro “Los cuatro cinturones de Gobierno” en el que desarrolla la idea
de que −luego de los intentos de los 60’s y 70’s en que los gobiernos de América Latina y El
Caribe intentaron contar con un estado productor y del viraje de los 80’s hacia el estado mínimo de
los regímenes neo-liberales− se requiere un estado coordinador cuyas características fundamentales
serían las siguientes:29

• Es el Estado vigilante por delegación de los ciudadanos en democracia.

• Asume la ideología y el proyecto que la democracia le asigna en un período determinado.
• Está sometido a probar la eficacia de sus resultados y a la representatividad de sus
decisiones.
• Tiene la capacidad de perfeccionamiento que la democracia le permite.
• No tiene posiciones rígidas y su preocupación constante es el equilibrio social por
abolición de los extremos.
• Es una combinación de brújula y regulador homeostático.
• Conduce el cambio social hacia el norte que el colectivo social le impone.
• Impide las tensiones y los conflictos que superen el límite de la convivencia social.
• Orienta, evita los excesos y no produce excesos.

29
Matus, Carlos. Los tres cinturones del gobierno. Fondo Editorial ALTADIR Caracas Venezuela 1997. Primera Edición en español
1999.

29